RH Livro- Texto - Unidade II

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RecuRsos Humanos na administRação Pública
Unidade II
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL 
3.1 Um “olhar histórico” e uma “visão atual”
Para falar em administração pública é necessário entender que a política pública ocupa parte central 
na vida das pessoas. É o lado visível e de curto prazo que responde se uma administração pública 
está contribuindo para o bem-estar das sociedades. Isso porque partimos da lógica de que as políticas 
bem-sucedidas requerem processos eficazes para produzi-las.
Existe, em nosso país, um acervo bibliográfico para quem deseja estudar e entender melhor as 
instituições políticas. Entretanto, para quem quer atuar profissionalmente nessa área, é imprescindível 
um bom conhecimento de Ciência Política, Economia e Gestão. Esses seriam os lastros teóricos para 
quem tem disponibilidade e quer adentrar nesse campo específico a que a política se reporta. Por 
exemplo, é difícil coordenar a política de segurança, ou política educacional, sem entender como se dá 
a relação entre o Executivo e o Legislativo, entender o processo de priorização política dos governantes 
e saber calcular os custos de médio e longo prazos associados a cada opção de programa.
De certo, sabe-se que os governos produzem política pública. Por trás dessa simples dedução está 
um mundo de análise, autoridade e organização, que pode parecer um tanto opaco para um observador 
não capacitado, inexperiente.
É comum ouvir nas ruas, nos círculos de amigos ou nas organizações, pessoas comuns, cidadãos 
brasileiros, indagarem: por que tomar certas decisões políticas em determinadas épocas e não em 
outras? Por que a defesa de uma decisão política é compatível para um grupo de um regime político e 
incompatível para outro grupo, na mesma paisagem, na mesma geografia? 
Qual a melhor forma de examinar as informações de que muitas vezes dispomos sobre a história de 
determinada política, seus impactos e de que modo ela mantém correlações com o seu legado?
As primeiras funções exercidas no Brasil sobre política pública tinham o regime de troca de lealdade 
ou serviços prestados ao rei. As capitanias hereditárias são um exemplo disso. Também existiam títulos, 
nomeações nesse regime de troca: capitães, condes, desembargadores, ouvidores da coroa, dentre 
outros. Em algumas das conceituadas bibliografias sobre a História do Brasil, encontramos menção às 
estruturas de administração da colônia; algumas mais estruturadas quando do estabelecimento do 
governo geral.
Como bem explica Costin (2010), Portugal estabeleceu para o Brasil o regimento, em 1548, e o cargo 
de governador e cargos de assessoria, a exemplo o de ouvidor-mor, que assinalava funções jurídicas com 
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o poder de nomear juízes, e ainda auxiliares para esse cargo. Como forma de ter um fiscal para arrecadar 
os tributos para manter a sua política fazendária, criou o cargo de capitão-mor. Esse cargo abrangia 
a defesa e fiscalização da costa do país. Também nomeou o cargo de alcaide-mor, que desempenhava 
função de chefe das milícias.
Nessa fase, era imperiosa a vontade do rei, o qual fazia existir órgãos políticos compostos por homens 
bons. Esses eram proprietários que defendiam os caminhos das vilas e cidades. Também as câmaras 
municipais se faziam atuantes naquela época.
Havia funcionários da corte que, mediante contratação, apoiavam os trabalhos aos interesses dos 
“homens bons”.
Conforme Costin (2010, p. 166): “É interessante observar que a função de um juiz, no período 
colonial, acabava assumindo características dos três poderes”. Os crimes e queixas, bem como atos 
que eram tidos como marginais ao concurso das regras da corte, ficavam a cargo do Judiciário. 
Também legislava, assumindo o Legislativo, elaborando leis e fazendo-as cumprir, porque lhe 
pertencia a alçada de juiz. E não terminaria seu poder, porque, como membro da câmara, 
administrava as vilas (depois algumas passaram a ser estados) em conjunto com os vereadores, 
aja vista não existir a figura do prefeito. 
Instalou-se o Tribunal de Relação do Rio de Janeiro em meados de 1751 e sua jurisdição pertencente 
a Minas Gerais e às Capitanias do Sul do Brasil, para “deslanchar” o acúmulo de processos na Bahia. 
A história conta que outros tribunais de relação iam se instaurando; como exemplo, o Tribunal da 
Relação do Rio de Janeiro, próximo ao período da chegada de Dom João, era um desembargador 
nomeado pelo rei. 
Interessante salientar que a coroa real chegou a ter poderes administrativos por todo o clero. 
Perdurava-se o padroado – um instrumento jurídico de características medievais que impunha o controle 
direto da coroa em assuntos religiosos, bem como, nesse contexto, em aspectos administrativos: padres 
e bispos desempenhavam funções para a coroa portuguesa (Brasil colonial).
Como ressalta Costin (2010, p. 168): “a estrutura de cargos e funções no Brasil pouco mudou ao 
longo do período colonial até a vinda da família real, embora a urbanização e o ciclo do ouro tenham 
trazido novas tarefas e órgãos ao poder público”.
Foram incorporadas ao Brasil as regências e, de forma incipiente, aponta a administração pública 
brasileira, tendo em vista o único herdeiro da coroa no Brasil, ainda uma criança. Nessa empreitada, 
foram criadas as Assembleias Legislativas e a pessoa do legislador local, além de centralizarem o poder 
de justiça e o poder de polícia.
Mais tarde, com a Proclamação da República, nasce uma descentralização no Brasil em direção às 
antigas províncias, que foram designadas de estados. Com isso, as leis da União poderiam ser implantadas 
por agentes do governo dos estados, o que resultou na contratação de funcionários estaduais.
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Evoluindo o retrospecto histórico à Constituição de 1824, a nova carta torna os cargos públicos, civis 
ou militares acessíveis a todos os brasileiros, desde que observadas as condições de capacidade especial 
que a lei estatuir, e começam a clarear as regras quando decretam que serão vedadas as acumulações 
remuneradas. Também a questão da aposentadoria se restringe aos funcionários públicos, em caso de 
invalidez a serviço da nação.
Outro fato que embasa a História do Brasil nas questões públicas foi a consagração da 
Constituição de 1824, que permitia a todos os cidadãos a admissão em cargos públicos civis, 
políticos ou militares, apenas por suas “virtudes e talentos”. Também estabelecia a Constituição 
que o Judiciário apenas seria formado se os membros fossem nomeados somente por meio do 
Imperador. E mais: vitaliciedade aos deputados e senadores, representantes do Legislativo, também 
nomeados por D. Pedro II.
Um marco registrado na história da administração pública no Brasil foi do período da chamada 
República Velha: fisiologismo e administração patrimonialista em que “cargos” passaram ao 
controle dos “coronéis”. Instaura-se o favorecimento eleitoral possibilitando fraudes, compra de 
votos visando ampliar recursos à disposição de candidatos protegidos pelos coronéis, motivo 
latente para a Revolução de 1930. 
Após esse período, quem estava no poder era Getúlio Vargas, que ampliou a gestão de pessoas no 
setor público com uma nova estrutura de cargos, introduzindo o primeiro plano de cargos e salários da 
administração pública. Consequentemente, conduziu o Estado à racionalização, que desencadeou as 
primeiras carreiras que adotavam a seleção de pessoaspor meio de concurso como forma de acesso ao 
serviço público.
Percebe-se que a implantação da administração pública burocrática é uma consequência 
evidente de um capitalismo moderno, “porta giratória” que capta a entrada do Brasil. Nesse ínterim, 
houve esforço em valorizar instrumentos para viabilizar a chamada de cidadãos ao concurso público, 
como exemplo, temos a implantação do Instituto do Concurso Público e do Treinamento. Não se 
pode dizer que nessa época se consolidou uma política de recursos humanos que respondesse às 
necessidades de ambas as partes. O Estado estava persuadido pelo patrimonialismo.
Houve uma aparente organização do serviço público, iniciada por Vargas e consagrada pelos 
presidentes seguintes, não só por meio das constituições, mas pelas leis que a regulamentaram. 
Alguns esforços foram feitos para tornar a máquina pública mais flexível e ajustada com planos de 
desenvolvimento, no combate ao enrijecimento, herança burocrática.
No governo de Juscelino Kubitschek, para que fosse implantado o Programa de Metas, eram 
necessárias estruturas flexíveis, não burocráticas e capacidade de coordenação. Realizaram-se estudos 
e projetos de reforma com destaque para o Anteprojeto de Reforma Geral da Administração Federal, 
no qual o tema descentralização foi mencionado pela primeira vez como programa de governo, após o 
longo período de centralização iniciado em 1930.
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No governo de João Goulart foi criado um Ministério Extraordinário da Reforma Administrativa, 
liderado por Amaral Peixoto. Em 1964, ao tomar o poder, o presidente Castello Branco aproveitou o 
diagnóstico feito por Amaral Peixoto e criou uma Comissão de Reforma Administrativa.
Em 1967 a reforma administrativa foi de caráter desburocrático: com ênfase na descentralização 
administrativa, na delegação de competências e na ampliação da autonomia das entidades da 
administração indireta, especialmente das estatais.
O Decreto-lei de número 200 foi de grande relevância do ponto de vista da administração de 
recursos humanos. Houve o fortalecimento da administração indireta, com forte autonomia e 
dotada de condições operacionais superiores às da administração direta. Foram criadas fundações 
e autarquias e, como consequência, a partir de meados da década de 1970, houve uma proliferação 
de planos de cargos específicos de autarquias em regime especial e fundações. Isso ocorreu de 
forma concomitante à expansão das empresas estatais, nas décadas de 1970 e 1980.
O resultado foi a existência de mais de 600 empresas no âmbito da administração pública. 
Até 1985, foram criadas 104 tabelas especiais e emergenciais, envolvendo cerca de 100.000 
empregados celetistas contratados sem concurso para atividades em que a remuneração era 
superior ao Plano de Classificação de Cargos (PCC), estabelecido em 1970 e que abrangeria 
basicamente a administração direta.
Acontece a redemocratização. A preocupação daquele momento estava em assegurar direitos aos 
funcionários e, ao mesmo tempo, em remover autonomias dadas no regime autoritário às fundações e 
autarquias. A autonomia era percebida como porta de entrada para contratações clientelistas e para o 
fisiologismo.
Interessante é que, ao mesmo tempo, reforça-se a exigência de concurso público para todos os 
postos da administração direta e indireta, inclusive fundações e empresas, onde as admissões ocorriam 
por outras formas de recrutamento e seleção. Estabelece-se o regime jurídico único e os funcionários 
públicos (administração direta, autarquia e fundacional) passam a ser contratados como estatutários, 
ou seja, como servidores regidos pelo Estatuto do Servidor Público, com todas as garantias desse regime. 
Houve um estrangulamento em algumas áreas particularmente difíceis de administrar, como cultura, 
pesquisa científica, hospitais, e universidades. 
Em Costin (2010, p.174), encontramos uma afirmação precisa: “[...] em cada área específica a 
flexibilidade é vital ao desempenho de seu papel público e não há exercício de poder de polícia ou 
função exclusiva de estado”. 
Em 1990, as novas disposições da Constituição na área de gestão de pessoas foram consagradas 
na Lei nº 8.112 de 1990, que institui o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civil da União, das 
Autarquias e das Fundações Públicas Federais. Algumas atualizações foram feitas em 1977, para propor 
mais flexibilidade e consistência à lei, frente à reforma do Estado, dirigido por Bresser Pereira, responsável 
pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado.
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 Lembrete
A busca por reformas administrativas foi inserida na plataforma do 
governo Geisel (1974-1979), denominado “o milagre brasileiro”, do qual 
o ministro Bresser Pereira foi o principal responsável no setor de recursos 
humanos.
Houve a aprovação dessa lei, que versava sobre a aposentadoria com remuneração integral, o que 
chamou a atenção da classe de professores de universidades públicas, um número bastante representativo, 
e que até então estava no regime celetista (CLT) no aguardo de uma aposentadoria com o Regime Geral 
da Previdência Social, como todos os trabalhadores desse regime. Na época, o executivo contava com o 
então presidente Fernando Collor de Mello. 
Figura 11 – Manifestação promovida pelo movimento “caras-pintadas” 
Em seu plano de governo, medidas drásticas foram tomadas repentinamente sem que os cidadãos 
pudessem ao menos planejar sua vida privada. O caos estava instaurado em nome de uma chamada 
‘‘modernização administrativa”, batizada com seu nome: “Plano Collor I”, que previa, entre outras 
medidas: o retorno do Cruzeiro como moeda; o congelamento dos preços e dos salários; o bloqueio de 
contas bancárias, incluindo a poupança; a demissão de servidores públicos e empregados de empresas 
estatais, junto com a redução do tamanho da máquina pública de forma inegociável (sem a devida 
apresentação de critérios a serem negociados com os representantes dos servidores); além de extinguir 
órgãos. A demissão feria os preceitos jurídicos, gerando um clima de perda e renúncia, que desencadeou 
no impeachment do presidente.
 Observação
Impeachment é uma expressão inglesa usada para designar a cassação de 
um chefe do Poder Executivo. Significa também impedimento, impugnação de 
mandato, retirar do cargo uma autoridade pública do Poder Executivo. A execução 
do impeachment pode ser realizada quando o chefe do Poder Executivo comete 
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alguma violação, tal como abuso de poder, crime de responsabilidade, crime 
comum, violação da constituição, perda de confiança, entre outras. Esse processo 
pode acontecer na esfera nacional, estadual e municipal, sempre gerenciado pelo 
Poder Legislativo. Quando alguém é afastado, perde automaticamente o cargo 
e pode ocorrer ainda a destituição dos direitos políticos em todas as esferas 
(federal, estadual e municipal) por um período que pode variar de acordo com a 
legislação do país; no Brasil são oito anos.
Em seguida, o Congresso aprovou a concessão da anistia aos servidores dispensados por motivação 
política ou movimentação grevista, e foram criadas a Comissão Especial de Anistia e as Subcomissões 
Setoriais para analisar os casos e promover a reintegração dos anistiados. Curioso que a anistia somente 
gerava efeitos de retroação dos vencimentos a partir do “efetivo” retorno à atividade.
O governoItamar Franco foi tímido na gestão de pessoas na administração pública. Realizou poucos 
concursos, investindo pouco em profissionalização da máquina pública. Aprovou em 1994 o Código de 
Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal.
Foi no governo de Fernando Henrique Cardoso, com a elaboração do Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado, que se estabelece a grande reforma na “maneira de gerir” funcionários públicos. 
A abordagem era integrada e a gestão de pessoas dentro da administração pública se relacionava a 
uma nova forma de entender a máquina estatal. Uma transição da administração burocrática para a 
administração gerencial. Dessa forma, ficou clara a separação de áreas de atuação do poder público e o 
desempenho de tarefas distintas na gestão de pessoas.
Para o setor de atividades exclusivas do Estado, como o policiamento, fiscalização ou regulação, 
foi fundamental o recrutamento e posterior seleção de pessoas para a ocupação de “cargos efetivos”, 
contudo, de forma diferenciada do núcleo estratégico, que sustentava a construção de carreiras 
horizontais. A ideia aqui para a ocupação desses cargos efetivos de atividades exclusivas do Estado 
sustentava a luta por “carreiras diferentes” para cada natureza de atividade.
Algumas modificações ocorreram no governo de Luís Inácio Lula da Silva. Construiu-se um viés na 
contramão da administração anterior. Houve a clara renúncia à ideia de fortalecer o núcleo estratégico, 
com concursos públicos anuais e uma política de remuneração que buscasse aproximar os salários 
dos praticados pelos mercados, de forma a atrair bons quadros, e a tentativa de diminuir o número de 
carreiras em prol de maior consistência e simplicidade na gestão de recursos humanos. 
O governo anterior de Fernando Henrique Cardoso acertou em privilegiar o núcleo estratégico com 
política de remuneração a cada função; mas, com a renuncia a isso, o governo Lula desarticulou, em boa 
parte, as políticas de RH. Como consequência, remunerações passaram a ser corrigidas em resposta a 
pressões corporativistas e sem uma estratégia de atração de bons quadros. 
Descortina-se um problema a esse respeito. Vejamos: o fato de que determinada carreira já pagava 
mais que o setor privado era imperativo para a correção salarial. Da mesma forma, a proposta passou 
a ser a antiga visão de diminuir a diferença entre a maior e a menor remuneração, com vistas a mais 
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justiça social dentro do funcionalismo público. Tendo tais evidências, um desajuste de negação a uma 
proposta do governo anterior e uma continuidade desestabilizada preconizaram uma dualidade: as 
condições de atrair bons profissionais para o Estado e os gastos relevantes acabaram sendo feitos sem 
clareza de seu sentido.
Um dos exemplos que poderemos citar foi a criação de carreiras novas “verticais” para desempenho 
em apenas um ministério, tornando mais rígida e fragmentada a gestão de recursos humanos.
O plano diretor foi deixado à deriva e o discurso, mudou. Para a surpresa, seria retomado pouco 
depois, com nomes novos. Concursos anuais passaram a ser realizados para as principais carreiras e 
os salários receberam correções que impulsionavam a atratividade, embora o reajuste muito acima da 
inflação – do qual já se tinha o quadro visível de que estariam acima do mercado – agravou a situação 
fiscal, sem vantagens para a profissionalização. 
Algum incremento foi executado, apesar de não ter estancado o descontentamento do 
funcionalismo público, mas para o Executivo tornara-se um avanço de governo, mesmo que anunciasse 
um posterior agravamento de crise. Trata-se da substituição por funcionários de carreira, terceirizados 
e pessoas contratadas por organismos internacionais. 
Aparentemente, isso deu maior estabilidade funcional à máquina pública; de certa forma, a 
terceirização não foi extinta e houve critérios de construção do processo do plano diretor na gestão 
de pessoas. Porém, a crise foi agravada, as correções de salário e as contratações em grandes números 
tornaram-se um problema fiscal. 
A folha do governo federal cresceu, apesar da importância de “voltar os olhos” para a profissionalização. 
O que não combinou com o crescimento nacional foi o orçamento comprometido e as despesas de 
funcionalismo.
Historicamente, os servidores públicos sempre foram taxados por boa parte da população como 
pessoas acomodadas, que se apoiam na estabilidade do cargo sem se importar com a adequada execução 
das suas atribuições, imagem que vem sendo alterada com o passar dos anos. Mesmo assim, qualquer 
indivíduo que seja servidor ou que tenha contato com o serviço público é capaz de testemunhar o fato de 
que muitos funcionários ocupam postos-chave sem ter as competências necessárias para tal, enquanto 
outros, com formação e competência, atuam em posições pouco estratégicas, por não fazerem parte de 
um ou outro grupo, o que impossibilita o seu crescimento profissional e priva a sociedade de um serviço 
mais qualificado. 
 Lembrete
Baseado no que vimos, devemos refletir sobre a diferença dos séculos 
passados para o século XX no Brasil em relação à dificuldade de inserção 
profissional. Curiosamente, tal fato não decorre somente de incapacidade 
individual, mas da inadequação real dos talentos individuais. 
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É relevante observar no dia a dia as abordagens feitas em publicações (jornais e a mídia de forma 
geral) sobre denúncias e crises da máquina administrativa do governo atual (2014), que, apesar de 
contundentes, não podem ser levadas a cabo como informações legítimas, e sim fomentos de ideologias 
partidárias ou simplesmente insatisfação de uma população nacional. 
Isso, de certa forma, pode ser atribuído simbolicamente ao chamado “senso comum”. Em outras 
palavras, historicamente valoriza-se pouco o servidor que apresenta resultados positivos e, ao mesmo 
tempo, recompensa-se com cargos e benefícios pessoas que ocupam posições estratégicas, por interesses 
pessoais de seus pares que não se preocupam com a adequada execução de seu trabalho e com os 
benefícios para a população.
Certamente, podemos dizer que, dentro do universo de servidores públicos, a grande maioria é 
competente e comprometida com suas funções. Entretanto, a minoria incompetente e descompromissada 
com o bem comum, infelizmente, acaba prejudicando a imagem dos demais.
O governo federal acenou recentemente, por meio da presidente Dilma Rousseff, o apoio às práticas 
de meritocracias como forma de aperfeiçoar a gestão governamental. O que não se pode negar é a 
urgência em percorrer os caminhos que levam para uma gestão pública de excelência. Isso permite 
passar pela utilização da meritocracia, e é gratificante perceber que passos em nosso país estão sendo 
trilhados.
 Observação
O fisiologismo aproxima-se muito do clientelismo. É um tipo de relação 
de poder político em que as ações políticas e decisões são tomadas em troca 
de favores, favorecimentos e outros benefícios a interesses individuais. 
A diferença é que o clientelismo se funda na confiança e na lealdade, 
enquanto as práticas mais contemporâneas se aproximam de uma relação 
de negócios (Adaptado de: <dicionarioweb.com.br /fisiologismo/>. Acesso 
em: 31 mar. 2014. 
O patrimonialismo é a característica de um Estado que não possui 
distinções entre os limites do público e os limites do privado; é uma ideia 
essencial para a definição do “homem cordial”, conceito idealizado pelo 
sociólogo Sérgio Buarque de Holanda em Raízes do Brasil (São Paulo:Cia. 
das Letras, 1997). 
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 Saiba mais
Indicamos a leitura de:
LEAL, V. N. Coronelismo: enxada e voto. São Paulo: Companhia das 
Letras, 2012. 
Nele, o autor trabalha de modo magistral o patrimonialismo no 
Brasil. Para Leal, à medida que o poder público ia se afirmando sobre o 
poder privado e o Estado imperial ganhava força, podendo prescindir 
da “muleta” dada pelos latifundiários e senhores de terras, esse mesmo 
Estado teria (fora dos parâmetros legais) tolerado que o fazendeiro 
ou também chamado de “coronel” (saliento sem patente) embarcasse 
dentro da “canoa” do Estado moderno, em troca da “força moral” 
advinda dos votos dos coronéis – fazendeiros (idem, sem patente). Já 
os fazendeiros, “perdendo os anéis para conservar os dedos”, souberam 
adaptar-se aos novos tempos e embarcaram quase incólumes na 
“canoa sem remo” da república. O legado do poder privado, mesmo 
hoje, ainda sobrevive dentro da máquina governamental com o uso e 
a presença do “jeitinho brasileiro” (expressão do antropólogo Roberto 
DaMatta), quando ainda a maioria dos políticos veem o cargo público 
que ocupam como uma “propriedade privada” em detrimento dos 
interesses da coletividade. 
3.2 Liderança nas organizações – modernos processos teóricos de liderança
A eficiência de um exército consiste em parte da ordem e em parte do 
general; mas principalmente do último, porque ele não depende da ordem, 
ao passo que a ordem depende dele. 
(Aristóteles, Metafísica)
A liderança também é um processo social. As relações se estabelecem por meio das pessoas e das 
influências que exercem umas nas outras. O núcleo desse processo é composto pelos líderes, liderados, 
um fato e um momento. 
A condução de um grupo de pessoas, transformando-o numa equipe que gera resultados 
é chamada de liderança. É a habilidade de motivar e influenciar os liderados, de forma 
ética e positiva, para que contribuam voluntariamente e com entusiasmo para alcançar os 
objetivos da equipe e da organização.
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Assim, o líder diferencia-se do chefe, que é aquela pessoa encarregada por uma tarefa ou atividade 
de uma organização e que, para tal, comanda um grupo de pessoas, tendo autoridade de mandar 
e exigir obediência. Para os gestores atuais, são necessárias não só as competências do chefe, mas 
principalmente as do líder.
A liderança constitui uma das preocupações centrais da atualidade. A condição de seu exercício 
depende, em grande medida, da eficácia e eficiência dos grupos e organizações em setores tão diversos 
como o ensino, unidades sociais, em famílias, nas instituições beneficentes, na política, no trabalho 
– seja qual for a sua natureza –, nos esportes, na igreja, na saúde, na atividade sindical, nas forças 
armadas, no setor público e, sobretudo, na atividade empresarial.
Com o surgimento do enfoque no comportamento organizacional, que estudava o impacto dos 
indivíduos, grupo e estrutura sobre a eficácia da organização, o fator humano no desempenho do 
papel dos gerentes começou a ser explorado, dando ênfase às questões relacionadas à liderança.
Chiavenato (1999, p. 257) acredita que a liderança é essencial às organizações e: “[...] é necessária 
em todos os tipos de organização humana, principalmente nas empresas e em todas as demais funções 
da administração: o administrador precisa conhecer a motivação humana e saber conduzir as pessoas, 
isto é, liderar”. O mesmo autor também se refere à liderança como um “fenômeno social” que ocorre 
exclusivamente em grupos sociais. Ela é definida como uma influência interpessoal exercida em uma 
dada situação e dirigida pelo processo de comunicação humana para a consecução de um ou mais 
objetivos específicos.
As organizações precisam de líderes que desenvolvam as habilidades de suas equipes, tornando-
as mais eficientes, produtivas, inovadoras e integradas. A partir dessa necessidade, a liderança 
passou a ser um assunto amplamente discutido. A todo o momento surgem novas abordagens, 
treinamentos e estratégias para o desenvolvimento dessa habilidade, que é um desafio para os 
gestores.
Dependendo da “estrutura organizacional”, opção de cada organização em escolha e adequação, será 
representada a sua dinâmica e essa estrutura atuará como facilitadora dos processos organizacionais; 
a cada estrutura eleita em cada organização emergem possibilidades de atitudes de liderança em seu 
ambiente interno. 
Apresentaremos um quadro que facilita a compreensão sobre atitudes de liderança com 
a intenção de prepará-lo para o entendimento detalhado sobre o tópico “Liderança nas 
organizações”. Ressalta-se que o quadro a seguir não tem como intenção antecipar os estudos 
propostos no tópico em referência, pois se trata de um tipo de “fotografia panorâmica” sobre 
a questão de atitudes voltadas para a liderança na atualidade (focando a escolha da estrutura 
organizacional – que será objeto de estudo mais adiante) sem o compromisso de relatar as bases 
teóricas e autorais que serão manifestadas e descritas ao longo deste tópico de forma legítima 
e contextualizada.
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Quadro 3 - Atitudes de liderança em diversos tipos de estrutura organizacional
Atitudes de 
liderança Burocrática Autocrática Diplomática Democrática
Referência de 
autoridade Eles Eu Você Nós
Orientação Regras como centro Serviço como centro Indivíduo como centro Grupo como centro
Motivação Segurança pessoal Poder e prestígio Reconhecimento pessoal
Reconhecimento 
pessoal e do grupo
Objetivos Desenvolvimento do sistema
Desenvolvimento do 
serviço
Desenvolvimento 
individual
Desenvolvimento do 
grupo
Controles usados Controles formais Controles técnicos Controles psicológicos Controles sociais
Fonte de autoridade Regulamentos Ser Individual Grupal
Aprendizado Tentativas e erros Repetição Prêmios e punições Envolvimento do grupo
Demandas sobre 
subordinados Lealdade Obediência Ambição Cooperação
Contato com 
subordinados Não frequente Detalhado Informal
Informal, próximo e 
frequente
Relações com 
subordinados Oficiais Autoritárias Manipulativas Integrativas
Identificação com 
subordinados Nenhuma Negativa Aparente Positiva
Comunicação com 
subordinados Evita De cima para baixo
Nos dois sentidos e 
superficial
Nos dois sentidos e 
sincera
Moral dos 
subordinados Apatia Antagonismo Competição Trabalho em equipe
Fonte: Motta (2013, p. 40). 
Liderança
Muitos autores afirmam que a liderança não é inata aos indivíduos, que o conceito da liderança 
muitas vezes é confundido com um dom que influencia inexplicavelmente as outras pessoas. O que 
é a liderança? É difícil defini-la. Geralmente, a liderança envolve influenciar as atitudes, crenças, 
comportamentos e sentimentos de outras pessoas; um líder tem mais influência do que aquele que 
não é líder. Os líderes nas organizações nem sempre são supervisores. Os supervisores nem sempre 
influenciam os outros; a liderança pode surgir naturalmente em grupos de trabalho.
Fontes de influência e poder
Não há nada mais difícil de executar, mais perigoso de conduzir e mais 
incerto no seu sucesso do que tomar a liderança na introdução de uma 
nova ordem das coisas. 
(Machiavelli, Il Principe, séc. XV) 
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Unidade II
A liderança traduz uma fonte de influência e, consequentemente, de poder nas organizações, quer 
sejam públicas ou privadas. 
Os autores French e Raven, desde o ano de 1959 em suas pesquisas sobre lideranças, fizeram uma 
ponte sobre os estudos do poder interpessoal.
Esses estudos foram legitimados pelos autores com o nome de As Bases de Poder Social – em Ann 
Arbor, Michigan (USA) –, no Instituto de Pesquisa Social dessa entidade.
French e Raven preocupam-se com as influências que as pessoas têm umas sobre as outras em 
qualquer ambiente. De acordo com eles (apud CHIAVENATO, 2010, p. 346), cinco fatores determinam a 
influência ou poder que uma pessoa tem sobre outra.
São eles: 
•	 O	poder da experiência: é baseado no conhecimento e na perícia que o supervisor tem. A crença 
do subordinado nessa perícia é importante.
 O poder da experiência é particularmente eficaz porque o subordinado tem probabilidade de 
acreditar que o supervisor está certo.
•	 O	 poder de referência: é o quanto o subordinado gosta, admira e se identifica com o 
supervisor. 
As pessoas têm probabilidade de serem influenciadas por outra que elas admirem ou gostem.
O poder de referência pode ser desenvolvido por meio de relacionamentos pessoais – por exemplo, 
fazer com que as pessoas gostem de você.
O poder de referência é aumentado pela elevação do status do referencial; por exemplo, as 
celebridades têm alto poder de referência.
•	 O	poder legítimo: é o poder inerente à posição – título de supervisor.
O poder legítimo deriva da crença do subordinado de que o supervisor tem o direito legítimo ou a 
autoridade para estar no comando, e que a pessoa no comando tem certos direitos, por exemplo, dizer 
a ele o que fazer.
•	 O	poder de recompensa: é a habilidade do supervisor de recompensar subordinados, por exemplo, 
com atribuições desejadas, bônus ou aumentos de salário.
A principal limitação do poder de recompensa é que os funcionários podem chegar ao ponto de não 
fazer coisa alguma para o supervisor sem uma recompensa.
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RecuRsos Humanos na administRação Pública
•	 O poder coercitivo: é a habilidade do supervisor de punir os subordinados, por exemplo, com 
ações disciplinares, reduções de salário etc.
O poder coercitivo pode ser prejudicial; por exemplo, subordinados irritados podem assumir um 
comportamento contraproducente. 
Os supervisores podem fazer tentativas para exercer influência, no entanto, apenas têm poder 
quando os subordinados são influenciados; o poder surge da interação entre subordinado e supervisor.
Em algumas organizações, o supervisor tem pouco poder de recompensa ou coercitivo; as regras 
organizacionais ou os gerentes do nível superior controlam as recompensas e as punições.
Abordagens para a compreensão da liderança 
Abordagem das características do líder
Quando pesquisamos sobre o tema liderança, autores como Spector (2002), Chanlat (2012), Gil (2008) 
interpelam em afirmações sobre abordagens de características de líder. Em cada autor, o apelo tangencia 
modelos de comportamento de liderança. O paralelo nesses autores determina que algumas pessoas são 
melhores líderes do que outras e que é possível determinar as características de um bom líder. 
Ela faz a seguinte pergunta: “quem se tornará um bom líder?” Alguns defensores dessa abordagem 
argumentariam que um bom líder em uma determinada situação seria um bom líder em qualquer outra.
É feita uma pesquisa e se utiliza uma amostragem de líderes (supervisores em uma organização), 
para avaliá-los quanto à sua liderança (geralmente o desempenho no trabalho) e várias medidas 
para as características pessoais, incluindo as habilidades. Em seguida, as pontuações de liderança são 
correlacionadas com as pontuações de características.
A Abordagem do Comportamento do Líder afirma que determinados comportamentos (líder) são 
eficientes, independente da situação. Ela faz a seguinte pergunta: “o que bons líderes fazem?” 
Essa abordagem se concentrou nos estilos de liderança, ou conjuntos de comportamentos 
relacionados, que representam um enfoque na forma de lidar com os subordinados. Por exemplo:
•	 Um	estilo de liderança participativo é aquele no qual o líder envolve os subordinados nas decisões.
•	 Um	estilo de liderança autocrático é aquele no qual os subordinados têm pouca participação.
O Questionário de Descrição do Comportamento do Líder (QDCL)
É a escala mais amplamente utilizada para avaliar as dimensões de liderança.
Ele avalia as dimensões de consideração e estrutura de iniciação fazendo perguntas aos funcionários 
sobre seus supervisores. 
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Unidade II
Muitos estudos têm utilizado o QDCL para analisar os efeitos do comportamento da liderança nos 
subordinados.
É interessante para as organizações que adotam este modelo de liderança observar nas pontuações 
do QDCL questões sobre reclamações (medida comportamental de insatisfação) e sobre rotatividade. 
As pontuações médias dos supervisores no QDCL fazem relação com os índices de reclamações e 
rotatividade em seus departamentos. 
Baixas pontuações em consideração e altas pontuações em estrutura de iniciação estavam associadas 
com altos índices de rotatividade.
Teoria de Interação Líder – Membro (ILM)
Traduz a liderança como interação entre o supervisor e o subordinado, deve ser estudada no nível 
de interação entre os pares. Nesse modelo, os supervisores tratam os funcionários de forma diferente, e 
são utilizados os termos: 
•	 In-group: são aqueles que estão no círculo interno do supervisor. 
•	 Out-group: são os demais.
Os indivíduos que fazem parte do grupo são tratados com diferencial. A competência dos subordinados 
é uma determinante importante da relação entre os membros do grupo.
Liderança carismática e transformacional
O modelo liderança carismática e transformacional postula as seguintes premissas:
•	 Há	líderes	com	influência	considerável	e	incomum:	os	líderes	podem	convencer	seus	seguidores	a	
fazer coisas que nunca fariam por sua própria vontade.
•	 Existem	líderes	bons	e	ruins.	Representa	um	retorno	ao	enfoque	na	personalidade	dos	líderes.	O	
carisma do líder está relacionado à satisfação no trabalho e geralmente é visto como parte da 
personalidade básica.
•	 O	líder	pode	ser	treinado.	Como	exemplo,	esse	modelo	de	treinamento	fez	dois	laboratórios,	com	
profissionais de áreas distintas: atores e gerentes de bancos; utilizando técnicas de treinamento 
para verificação das evidências citadas no modelo, foi observado um aumento significativo do 
carisma em ambos os grupos.
•	 A	 liderança	 transformacional	 se	 caracteriza	 por	 uma	 situação	 em	que	 os	 lideres	 e	 seguidores	
elevam um ao outro a níveis mais altos de moralidade e motivação.
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A Teoria dos Traços
A Teoria dos Traços assume, como premissa, que os líderes possuem traços de personalidade, os 
quais os auxiliam no seu papel. Ela não enfatiza outras variáveis que podem interferir na relação 
líder-liderado, portanto, nesse enfoque a pessoa já precisa nascer líder. Os grandes tipos de traços 
citados nessa teoria são: os fatores físicos, as habilidades e os aspectos da personalidade.
Sobre a questão da personalidade, ela é inseparável da pessoa. Todo ser humano possui 
expectativas, em cada ciclo de sua vida,encadeando a sua história de vida e, consequentemente, 
a formação de sua personalidade. Os interesses de cada um em relação à vida pessoal em todos 
os contextos – profissional, pessoal, espiritual – estão envolvidos nas expectativas, que vão das 
necessidades básicas às possíveis realizações (Teoria das Necessidades Humanas, de Maslow. Veja 
o tópico sobre “Comportamento organizacional”). 
No contexto profissional, o envolvimento das pessoas com o trabalho e o seu desenvolvimento de 
papéis junto à organização tem como ponto de partida a relação com o estilo de gestão perpassado por 
seu gestor direto (supervisor, gerente) a que ela está diretamente subordinada. Dessa forma, busca-se 
consolidar resultados no mínimo satisfatórios para ambas as partes.
Faz-se necessário, neste diálogo, estabelecer alguns pontos que facilitarão o entendimento da 
proposta sobre o modelo de liderança da Teoria dos Traços.
Semelhanças e diferenças entre as pessoas: 
•	 Semelhantes: porque é próprio da condição e da situação dos seres humanos, isto é, eles têm 
a capacidade de pensar e de expressar seu pensamento por meio das palavras, gestos e outras 
expressões; o que faz com que cada indivíduo represente a própria raça humana.
•	 Diferentes: porque, apesar de possuírem uma constituição biológica e, muitas vezes, cultural 
comum, os seres humanos variam em estilo e amplitude ao expressar seus conhecimentos, 
sentimentos ou outras reações.
O modo de cada um agir e reagir depende de dois fatores:
•	 Fatores hereditários e/ou congênitos: são características físicas e neurológicas que os indivíduos 
trazem ao nascer. 
•	 Fatores ambientais: correspondem ao processo de socialização de cada pessoa.
Existe um escrito de Hipócrates (400 a.C) sobre quatro tipos de temperamentos relacionados com 
secreções glandulares:
•	 	Sanguíneo	=	otimista	e	esperançoso.	
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Unidade II
•	 	Melancólico	=	triste	e	deprimido.	
•	 Colérico	=	irascível.	
•	 Fleumático	=	apático.	
Jung (1923) classificou a personalidade nos eixos introversão-extroversão e seus desdobramentos de 
pensamento, sentimento e julgamento.
Spranger (1928 apud KRECH; CRUCHFIELD, 1980) propõe seis tipos de personalidades relacionados 
a valores:
•	 	teórico;
•	 	econômico;
•	 estético;	
•	 	social;
•	 	político;
•	 	religioso.
McGregor (1999) propõe a visão de “homem bom: Y” versus “homem mau: X”. Dentro da perspectiva 
de McGregor, a liderança era atribuída a competências individuais (como exemplo, pessoas notáveis, em 
suas palavras), que poderiam ser “identificadas” e “replicadas”, e sustentava que havia outras variáveis 
envolvidas na liderança, inclusive atitudes e necessidades dos liderados, as condições da organização, do 
ambiente social, político e econômico. 
McGregor defendia que a liderança não era propriedade individual, mas um relacionamento complexo 
entre essas variáveis. Maslow trouxe a Teoria das Necessidades Humanas; e Herzberg, a Teoria dos Dois 
Fatores: fatores higiênicos e fatores motivacionais (ver tópico sobre “Comportamento organizacional” 
neste livro). 
Na atualidade, líderes e liderados ganham, seja qual for o formato de liderança, quando conhecem 
as expectativas relativas ao trabalho em uma determinada organização; aumentam o número de 
informações sobre as características recíprocas do trabalho; criam vínculos positivos entre a pessoa e a 
empresa que os contratam; negociam para alinhar expectativas; delimitam de forma clara os papéis e 
funções; desenvolvem ações e programas para aperfeiçoar as condições de administração dos conflitos 
e frustrações.
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3.3 Relações de poder nas organizações – breve análise sobre essas 
relações nas organizações públicas
O forte rei faz forte a fraca gente. 
(Luís Vaz de Camões) 
O poder se inscreve nas regras do jogo contextual que torna possível a ação e ao mesmo tempo a 
limita. Essas regras podem ser vistas como fundamentos da lógica dos cálculos que as ações produzem 
em um contexto organizado. As ações podem ser designadas como tal quando refletindo regras que 
assim a reconheçam. Tais regras nunca são isentas de ambiguidade simbólica, ou seja, elas são sempre 
estabelecidas em função do contexto daqueles que as interpretam e das interpretações.
Onde existem regras, devem existir reinterpretações. Por quê? Porque as regras não podem jamais 
fornecer sua própria interpretação. As questões de interpretação são sempre ligadas aos processos pelos 
quais as ações se concretizam e são sinônimos das regras. Portanto, estabelecer regras é em si mesma, 
uma atividade de poder. 
Porém, essa atividade só se materializa por ações, processo que constitui a concretização do sentido 
pelo qual o simbólico se fixa. As regras e os jogos tendem sempre a se transformar em objeto de 
contestação do sentido, por alguns jogadores que introduzem algumas jogadas pessoais e também 
atuam como árbitros, recurso supremo do poder.
Dessa forma, não é apenas a incorporação da força do trabalho que se transforma em forte resistência, 
tampouco a distância entre a capacidade de trabalhar e o seu resultado efetivo, no qual o poder e a 
organização do controle estão concentrados. É também inerente a esse poder a sua regulação simbólica. 
Como bem observou Anselm Strauss, em Negotiations: Varieties, Contexts, Processes and Social 
Order (1978), ao discorrer sobre “o equilíbrio de poder entre as partes”: 
Um paradoxo do poder: o poder é uma ação que aumenta em princípio 
com a autoridade que a delega; a delegação de autoridade só pode se 
efetivar através de regras que comportam necessariamente liberdade, e 
essa liberdade dá potencialmente poder a quem é delegada. Daí decorre o 
fundamento implícito e geralmente aceito da ordem e, ao mesmo tempo, 
sua fragilidade, sua instabilidade (STRAUSS, 1978, p. 81, tradução nossa).
A fim de garantir a ação organizacional, é importante que existam formas de regulação de práticas 
que devem ser observadas. Vejamos: a liberdade de escolher exige disciplina, caso queira que esta 
permaneça confiável. Exemplos: uma supervisão direta, a interiorização de normas profissionais, um 
esquema padronizado, interesses econômicos comuns ou ainda relações com clientes externos podem 
também servir de regras práticas. Na sua ausência, no caso de disfunção ou perda total de controle, as 
organizações seriam ingênuas em confiar em tais ações, como sugere Maquiavel em O príncipe. (4 ed., 
São Paulo: Martins Fontes, 2010).
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Unidade II
Sabe-se que o poder não é uma coisa, afirmam com bastante veemência os autores de livros sobre o 
assunto. Não se deve conceber o poder como uma capacidade que se exerce ou não, mas, ao contrário, é 
uma questão fundamental de mobilização de recursos e meios de ação num contexto de luta específica, 
quando o critério de sucesso, no plano da reprodução e da transformação das coisas, é contestado.
O nível em que essa luta está submetida às ações, atuando segundo as interpretações legitimadas 
das regras, torna-se crucial para esses procedimentos. No plano organizacional, não basta apenas saber 
quem resiste, como faz habitualmente: as lutas podem prosseguir além dos atores nas organizações, 
principalmente onde o combate envolve a identidade, condições e direitos de grupos sociais, como lutas 
de grupos por espaços profissionais, etnia, credos religiosos ou políticos.É contra o que se luta, é contra 
uma interpretação legitimada das regras como utilização usual dadas as práticas disciplinares. O poder 
exprime-se nas práticas pelas ações disciplinares, e nas lutas que se opõem ou resistem a elas.
Ainda no contexto organizacional, citamos As Fontes do Poder Político, de Yukl (apud SPECTOR, 2012, 
p. 332), um trabalho voltado às questões do poder, especificamente nas organizações, em seu trabalho 
denominado “Aprendizagem nas Organizações” nos Estados Unidos, entre os anos de 1975 a 1990. 
De acordo com Yukl (1989), a ação política é o processo pelo qual as pessoas obtêm e protegem o 
seu poder nas organizações. Existem três meios de alcançar e manter esse poder político. 
O primeiro é pelo controle sobre os processos decisórios: envolve controlar e influenciar decisões 
importantes na organização. O controle é alcançado assumindo as tarefas específicas. Por exemplo, a 
preparação do orçamento, ou participando em comitês apropriados, como um comitê de busca para o 
presidente do departamento.
O segundo meio, formar coalizões: significa entrar em acordo com os outros para apoiar a sua 
posição e, em resposta a isso, apoiar a posição deles. Por exemplo: “Você me apoia nisto e eu irei ajudá-
lo a conseguir aquela promoção”. 
O terceiro meio é pela coopção: envolve tentar enfraquecer a oposição de uma facção ao permitir 
que os seus membros participem da decisão; espera-se que seja difícil que eles continuem na oposição. 
Por exemplo, a mudança de planejamento dos comitês do governo irá tentar envolver as pessoas que 
serão afetadas pela mudança; para leis contra a poluição, poluidores.
Obter influência em grandes organizações pode ser mais uma questão de poder político do que 
poder individual.
Sobre o abuso do “poder de supervisão”:
O uso do poder pode melhorar o funcionamento das organizações; no entanto, também se pode 
abusar do poder (o que se é abominável).
Alguns supervisores maltratam seus subordinados na crença de que os maus tratos podem levar ao 
melhor desempenho, e outros, porque gostam de exercer seu poder. 
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RecuRsos Humanos na administRação Pública
O abuso pode assumir muitas formas. 
A perseguição ao funcionário pode ocorrer quando os supervisores se sentem na liberdade de exigir 
que seus subordinados executem exatamente o que eles mandam, mesmo que as exigências não sejam 
apropriadas, como pedir que eles façam favores pessoais. Alguns supervisores são duros e punitivos, 
criando um ambiente de trabalho intimidante e desconfortável.
Sobre o assédio sexual é ilegal em quase a totalidade dos países. As organizações são responsabilizadas 
pelo assédio sexual dos funcionários e obrigadas a pagar indenizações.
Sobre a perseguição aos funcionários é importante que as organizações controlem essa perseguição. 
Do contrário, surgem dificuldades legais. E mais, efeitos prejudiciais ao funcionamento da organização. 
A perseguição aos funcionários pode levar a custos não revelados que podem ter um impacto muito 
maior, entre eles: estresse no trabalho, desempenho ruim, ausências e rotatividade; e são prejudiciais 
para o bem-estar dos funcionários como um todo.
Relações de poder nas organizações públicas
Líder é o que tem capacidade de conseguir que outras pessoas façam o que 
não querem e, ainda assim, gostem de fazê-lo. 
(Harry Truman) 
Até esta fase do livro-texto pode-se chegar à conclusão de que, para se construir boas políticas de 
forma consistente, os gestores, no campo estratégico das organizações, devem conciliar os interesses de 
todos os públicos, tanto na esfera privada como na pública. Isso é fato. 
No tocante às políticas públicas, os governos devem concentrar-se, ainda mais, em esforços para 
processos eficientes para atender e conciliar as demandas conflitantes enquanto debruçam sobre o 
núcleo substantivo dos problemas. Muitas vezes, o processo político está repleto de irracionalidades, de 
inconsistências e de razões para a falta de coordenação. 
Essas deficiências são todas oriundas de políticas resistentes. Em uma situação particular, se 
tanto as pessoas que participam quanto as que não participam (de forma indireta) dos governos 
deixam de ter familiaridade com a natureza e o funcionamento do processo político, elas talvez 
não consigam imaginar estratégias de sucesso para influenciar seu rumo e assegurar que produzam 
resultados eficazes.
Michael Howllet, em seu livro Política Pública: Seus Ciclos e Subsistemas: Uma Abordagem 
Integradora (2013), comenta sobre os debates a respeito das “regulações” no início da década de 1980, 
em que inúmeros críticos atacam a ideia de que as regulações – no âmbito das organizações públicas 
– foram concebidas e executadas exclusivamente no interesse público. No entanto, foi um desafio para 
os críticos da “regulamentação” compreenderem por que isso aconteceu. Para o autor citado, há cinco 
“explicações críticas” (até se pode arriscar em dizer que foram “conjecturas”): 
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Unidade II
A primeira diz respeito às empresas tradicionais satisfeitas que se associaram a consumidores 
para fazer lobby em favor da desregulamentação e procuraram captar recursos durante a transição 
para um ambiente mais competitivo. A segunda, refere-se a acionistas, abalados diante do pobre 
desempenho empresarial, que pressionaram a administração a livrar-se da regulamentação. A 
terceira, a administração se agastou com as restrições governamentais. A quarta, os reguladores 
perderam o entusiasmo pelos controles regulatórios; e, por fim, devido a forças externas, como 
arranjos mais competitivos. 
O que fica de saldo ao exposto: as cinco razões estão por trás dos esforços de desregulação. Um 
item inédito citado pelo autor descrito no parágrafo anterior sobre instrumentos regulatórios é a 
“regulamentação delegada” (assistida, porém efetivada por terceiros). Ou seja, diferentemente da 
regulação de comando em controle, os governos permitem que os atores não governamentais regulem 
a si mesmos. Essa, às vezes, é conhecida como “autorregulação”, embora esse termo tenda a descrever 
os arranjos regulatórios resultantes como se eles fossem mais “voluntários” do que de fato o são. 
Isto é, enquanto as entidades não governamentais podem se autorregular a si mesmas, elas 
tipicamente o fazem apenas com a permissão implícita ou explícita dos governos, que conscientemente 
se abstêm de regular as atividades de uma maneira mais diretamente coercitiva.
No âmbito da gestão pública, o poder continua formatando um fenômeno intrigante, complexo e 
camuflado, no cotidiano de decisões e ações administrativas presentes em comportamentos e atitudes 
do conjunto de atores envolvidos no cenário dessa realidade. Isso leva à crença de que as contingências 
são dotadas de poder antes do poder emanado pelas pessoas.
Em outras palavras, são as contingências que são poderosas, não as pessoas. Uma pessoa tem 
poder quando é instrumento de uma contingência poderosa. É esta que explica a transformação 
das pessoas no ambiente pesquisado em personagens que articulam um jogo de moralidade 
organizacional, tendo como sustentáculo as relações estabelecidas. Saber se tais contingências 
podem ser gerenciadas e qual a sua influência na ação ou estado antagônico do dirigente é uma 
inquietação ainda sem resposta.
O poder é um fenômeno intrigante, complexo. Ao se adentrar nos capilares das sociedades, deduz-se 
o quanto de metamórfico ele se perfila. O fenômeno do poder se delineia tão dinâmico que parece 
impossível mapear suas relações. As organizações existem nos setores públicoe privado; com fins 
lucrativos ou não; em situações de trabalho voluntário e trabalho por dinheiro.
Cada um desses tipos de organização difere em termos de objetivo, quadro de pessoal e outras 
variáveis, mas os problemas de poder organizacional e muitas vezes da própria sobrevivência individual 
estão presentes em cada uma delas. Poder e sobrevivência são constantes encontradas em todas as 
organizações onde quer que estejam localizadas. Em todas as situações em que um grupo de pessoas 
se propõe a conseguir objetivos, por meio de seus esforços organizados, desencadeiam-se disputas por 
áreas de atuação, por status e, frequentemente, destruição da organização. Gestores e trabalhadores, 
individualmente, assim como grupos de trabalhos, fazem avanços e retiradas como formas de ação e 
reação ao contexto que se delineia. 
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É tecendo sob a “teia” do poder, onde tange aos agentes públicos, que se travam lutas, ameaças, 
chantagens, coalizões com seus colegas e afins. A respectiva reação organizacional perfila-se 
como um processo dinâmico de conflito, expressando-se por meio de ações e reações em que 
cada participante influencia e é influenciado. Vários fatores manifestam-se intervenientes nessa 
relação (recursos, conhecimento, cultura, autoridade, entre outros) a fim de que prevaleçam seus 
interesses.
Todo membro de uma organização complexa é apenas um elo em um não menos complexo conjunto 
de autoridade multidimensionado. Idealmente, na concepção racionalista das elites, de planificadores e, 
pelo mesmo motivo, de numerosos teóricos, tais elos não deveriam jamais provocar resistências, oferecer 
qualquer obstáculo ou causar algum problema de obediência. Entretanto, raramente isso acontece na 
prática. Essa resistência tende a estar presente em toda parte e os níveis hierárquicos são raramente – 
ou nunca – elos passivos e apontam a incerteza e os conflitos como naturais e inevitáveis, salientando 
a política como o mecanismo para alcançar o acordo.
É notório que, inserido no processo político, representa uma disputa de interesses, opera como um 
fogo cruzado de pressões. Com qual propósito? O de satisfazer a alguns interesses em detrimento de 
outros, fazendo com que algumas discussões sejam tomadas e se tornem imperativas. Ou seja, todo 
processo político corresponde a uma produção, da mesma maneira que ocorre quando se processam 
matérias-primas. 
Na entrada, ao invés de insumos físicos, irrompem demandas, pleitos e reivindicações; entram na liça 
interesses sociais que funcionam como objetos de trabalho imateriais. Na saída, ao invés de produtos 
físicos, decisões que afetam diretamente os interesses envolvidos, vindo ao encontro de uns e indo ao 
encontro daqueles outros que serão contrariados. 
O processo todo se subordina a duas forças opostas: apoios que legitimam a tomada de decisões 
e resistências que visam a modular ou a impedir certa ação. Nas organizações, os agentes medem 
forças: proprietários e gestores fornecem a coalizão dominante; gestores integram a equipe diretiva; 
trabalhadores opõem resistência – a não ser que participem das decisões ou partilhem resultados 
–; clientes, fornecedores, investidores, autoridades, sindicatos, mídia, comunidade circunvizinha e 
associações funcionam como lobbies ou como sustentáculos de redes informais de poder (panelinhas, 
patotas, turminhas) que lançam seus mil tentáculos.
A ação organizacional é o resultado indeterminado de lutas importantes entre diferentes atores: 
entre pessoas que dispõem de recursos diversos; entre pessoas cujas identidades organizacionais serão 
modeladas pelo modo como as práticas disciplinares pesam sobre elas, ou mesmo pela utilização que 
fazem de conhecimentos técnicos; entre pessoas que procuram exercer o poder e determinar a natureza 
da ação organizacional; e demais táticas de que as pessoas se utilizam habitualmente em relação às suas 
origens, trabalho e lutas. 
Em consequência, os interesses dos atores nas organizações e as decisões que eles tomam 
dependem necessariamente das formas variadas de cálculo organizacional. Também a ação 
organizacional não pode reduzir-se à expressão de algum princípio interno essencial, pois, quando 
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Unidade II
se faz apelo a um princípio único e fundamental, negligencia-se necessariamente a complexidade 
e as condições nas quais as ações organizacionais aparecem.
Cabe um alerta, nessa mesma ordem de ideias: não se pode também explicar as políticas de toda 
a organização segundo uma teoria geral da exploração do trabalho, nem se pode fazê-lo consoante a 
uma racionalidade interna. Isso por uma razão bem simples: muitos elementos relacionados a outros 
aspectos da identidade são esquecidos ou pouco explorados nas numerosas teorias da organização. 
A política, como o poder, é intangível e difícil de medir. Ela se esconde da visão e é difícil observá-la de 
forma sistemática. No entanto, já ressaltamos que as organizações são locais nos quais a negociação, a 
contestação e a disputa entre agentes organizacionalmente ligados e divididos são ocorrências rotineiras. 
Divisões de trabalho são tanto ‘objeto’ quanto o ‘resultado’ de uma disputa. Os atores organizacionais 
tentam escrever, dirigir e posicionar todos os demais. Daí a fragilidade de grupos unificados de interesses.
Como se vê, as ações organizacionais só podem ser designadas como tal a partir de referências a 
regras que as identificam. No entanto, onde existem regras, devem existir reinterpretações. Elas não 
podem jamais fornecer sua própria interpretação. 
As questões de interpretação são sempre ligadas aos processos pelos quais as ações se concretizam 
e são sinônimos de regras. Nesse caso, estabelecer regras é em si mesma uma atividade de poder. Porém, 
essa atividade só se concretiza por ações, processo que constitui a concretização de sentido pelo qual 
o simbólico se fixa. As regras e os jogos tendem sempre a se transformar em objeto de contestações do 
sentido por alguns jogadores que introduzem algumas jogadas pessoais e também atuam como árbitros, 
recurso supremo do poder.
Aspectos conclusivos aos quais se chega é que o poder é uma ação que aumenta em princípio 
com a autoridade que a delega; a delegação de autoridade só pode efetivar-se por meio de regras que 
comportam necessariamente liberdade. Por sua vez, a liberdade dá potencialmente poder a quem é 
delegada. Daí decorre o fundamento implícito e geralmente aceito da ordem negociada e, ao mesmo 
tempo, sua fragilidade e sua instabilidade. 
O que se pretendeu até aqui foi fazer um levantamento de aspectos que requerem da gestão pública maior 
sensibilidade de manejo na condução, não só da equipe escolhida, mas da gestão pública como um todo.
 Observação
É oportuno deixar registrado que, no plano governamental, a integração 
da gestão estrategicamente orientada de pessoas com o plano global 
de longo prazo implica a articulação entre as ações de diversas áreas de 
inserção do Poder Público, tais como saúde, educação, obras, administração, 
dentre outros serviços. Sendo assim, essa peça de planejamento associa-se, 
necessariamente, a instrumentos de gestão tradicionais, como o Plano 
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, e a Lei Orçamentária Anual, 
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com o propósito de integrar a gestão de pessoas com os objetivos globais 
e setoriaisdefinidos pelo ente ou órgão, especialmente na definição de 
programas (administrativos e finalísticos) e as correspondentes metas de 
gestão pública.
Curiosidades
Nicolau Maquiavel foi um importante historiador, diplomata, filósofo, estadista e político italiano da 
época do Renascimento. Nasceu na cidade italiana de Florença, em 1469, e morreu na mesma cidade, 
em 1527. Era filho de pais pobres e, desde cedo, interessou-se pelos estudos. Em 1513, escreveu sua obra 
mais importante e famosa, O Príncipe. Nessa obra, Maquiavel aconselha os governantes sobre como 
governar e manter o poder absoluto. O texto, que tentava resgatar o sentimento cívico do povo italiano, 
situava-se dentro do contexto do ideal de unificação italiana. Em 1520, foi indicado como o principal 
historiador de Florença. Defendia a necessidade de uma cultura política sem corrupção, pautada por 
princípios morais e éticos. 
3.4 O gestor público – diferenças entre sistemas de carreiras e sistemas de 
emprego 
Em primeiro lugar, faz-se necessário conceituar e elencar o que é serviço público.
Serviço público é um conjunto de atividades e serviços ligados à administração estatal por meio de 
seus agentes e representantes, mas também exercida por outras entidades, mesmo que particulares, 
sempre visando promover o bem-estar da população. 
As atividades prestadas pelo Estado para a sociedade são desempenhadas pelos funcionários públicos 
que estão integrados nas entidades governamentais, tais como entidades político-administrativas, de 
direito público e de segurança pública.
Serviços públicos tendem a ser considerados tão essenciais para a vida moderna que suas 
provisões universais precisam ser garantidas por razões morais, e algumas estão até mesmo 
associadas com direitos humanos fundamentais, como o acesso universal à água. Alguns serviços 
considerados públicos são:
•	 educação;	
•	 eletricidade;	
•	 bombeiros;	
•	 gás;	
•	 saúde	pública;	
•	 militares;	
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•	 polícia;	
•	 transporte	público;	
•	 moradia	social;	
•	 telecomunicações;	
•	 planejamento	urbano;	
•	 tratamento	de	resíduos	sólidos;	
•	 rede	de	água;	
•	 limpeza	pública;	
•	 ruas	asfaltadas;	
•	 urbanização	pública.	
Sobre serviços públicos essenciais
É frequente o Estado considerar um conjunto de serviços públicos como essenciais, sendo por isso 
regulado por quadros normativos específicos que visam proteger o interesse público.
No Brasil, são considerados serviços públicos essenciais:
•	 tratamento	e	abastecimento	de	água;	
•	 produção	e	distribuição	de	energia	elétrica,	gás	e	combustíveis;
•	 assistência	médica	e	hospitalar;
•	 distribuição	e	comercialização	de	medicamentos	e	alimentos;	
•	 serviços	funerários;
•	 transporte	coletivo;	
•	 captação	e	tratamento	de	esgoto	e	lixo;	
•	 telecomunicações;	
•	 a	guarda,	o	uso	e	o	controle	de	substâncias	radioativas,	equipamentos	e	materiais	nucleares.
•	 processamento	de	dados	ligados	a	serviços	essenciais;	
•	 controle	de	tráfego	aéreo;	
•	 compensação	bancária.	
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RecuRsos Humanos na administRação Pública
Sobre servidor público – conceito
É o termo que designa a pessoa que matém vínculo de trabalho (vínculo empregatício) em orgãos 
ou entidades governamentais. Entende-se por orgãos ou entidades governamentais as autarquias e 
fundações de direito público, bem como entidades político-administrativas.
Os vínculos de emprego obedecem a prerrogativas legais por terem a sua origem no concurso público, 
o que torna a pessoa revestida da defesa do setor público. 
A administração pública exerce um papel fundamental para preservação do princípio da 
dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito. É necessária 
a concretização de direitos sociais fundamentais, como saúde, educação, alimentação, trabalho, 
habitação, lazer, segurança pública, enfim, direitos essenciais para a própria sobrevivência humana 
com o mínimo de dignidade.
Nesse sentido, tais direitos são incompatíveis com uma administração negligente. Todo agente 
público, em qualquer que seja a sua posição hierárquica, deve atuar com observância irrestrita aos 
princípios que regem a administração pública, garantidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 
1988.
Podemos definir titulares de cargos públicos e “empregados ocupantes de empregos públicos” como 
sendo servidores públicos. Mukai traz uma explicação pertinente ao entendimento sobre todos aqueles 
que, em sentido amplo, fazem parte ou servem o Poder Público: 
Os agentes administrativos são os servidores públicos, em sua acepção 
estrita, que prestam serviços profissionais remunerados ao Poder Público ou 
às entidades de sua administração indireta (autarquias, fundações, empresas 
públicas ou sociedades de economia mista), em todos os níveis de governo 
da federação brasileira, integrados em cargos, quando subordinados ao 
regime jurídico estatutário do chamado funcionalismo público da legislação 
trabalhista (MUKAI, 1999, p. 163). 
 Saiba mais
Entenda mais sobre a Lei n° 8.112/90 por meio da leitura de:
NASCIMENTO, E. S. Estatuto dos servidores. 2. ed. São Paulo: Impetus, 
2012. 
A obra recomendada promove um debate com o leitor, além dos 
comentários pertinentes sobre Direito Administrativo, voltado ao estatuto 
dos servidores.
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Unidade II
 Observação
Estado (do latim, status, us: modo de estar, situação, condição). Segundo 
o Dicionário Houaiss, é datado do século XIII e designa o “conjunto das 
instituições (governo, forças armadas, funcionalismo público etc.) que 
controlam e administram uma nação; país soberano, com estrutura própria 
e politicamente organizada”.
Para Kant, o Estado tanto é designado por coisa pública (res publica), 
quando tem por liame o interesse que todos têm em viver no Estado 
jurídico, como por potentia, quando se pensa em relação com outros povos, 
ou ainda por gens, por causa da união que se pretende hereditária. 
3.5 O componente ético nas relações de trabalho - possíveis tratados de 
coesão social
O debate em torno da necessidade da reflexão ética permeia todas as esferas da sociedade. Pode-se 
afirmar que nos últimos 10 anos, o número de publicações em torno desse tema reflete uma especial 
mudança na cultura e na dinâmica social.
Certamente, alguns fatores contribuem na atualidade para expandir tal debate. As transformações 
do capitalismo, a nova regulamentação internacional e a diminuição do valor atribuído ao trabalho 
concreto em relação ao trabalho imaterial apontam para um novo espírito do capitalismo e para uma 
nova configuração da ética do trabalho, muito distintos dos valores que caracterizavam o sentido do 
trabalho na modernidade.
O hiperindividualismo, que é característica de nossos tempos, e a perda do sentido de “dever” 
para com a sociedade são as marcas da contemporaneidade. É importante observar o problema do 
comportamento ético-moral, que hoje é tema nos negócios e invade todas as áreas das organizações, 
em todos os setores econômicos. Da mesma forma, é assunto presente na mídia, com a diversidade de 
seus meios de comunicação. 
No contexto filosófico, ética e moral possuem diferentes significados. A ética está associada ao 
estudo fundamentado dos valores morais que orientam o comportamento humano em sociedade, 
enquanto a moral são os costumes, regras, tabus e convençõesestabelecidos por cada sociedade. Os 
termos possuem origem etimológica distinta. A palavra ética vem do Grego ethos, que significa modo 
de ser ou caráter. Já a palavra moral tem origem no termo latino morales, que significa relativo aos 
costumes.
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 Observação
Ética é um conjunto de conhecimentos extraídos da investigação do 
comportamento humano ao tentar explicar as regras morais de forma 
racional, fundamentada, científica e teórica. É uma reflexão sobre a moral.
Moral é o conjunto de regras aplicadas no cotidiano e usadas 
continuamente por cada cidadão. Essas regras orientam cada indivíduo, 
norteando as suas ações e os seus julgamentos sobre o que é moral ou 
imoral, certo ou errado, bom ou mau.
No sentido “prático”, a finalidade da ética e da moral é muito semelhante. Ambas são responsáveis 
por construir as bases que vão guiar a conduta do homem, determinando o seu caráter, altruísmo e 
virtudes, e por ensinar a melhor forma de agir e de se comportar em sociedade.
No dicionário de Aurélio (2005, p. 407), conceitua-se ética e moral como “estudo dos juízos de 
apreciação referentes à conduta humana suscetível de qualificação do ponto de vista do bem e do mal, 
seja relativamente a determinada sociedade, seja de modo absoluto”. Aurélio (2005, p. 604) também 
descreve moral como um conjunto de regras de conduta consideradas como válidas, quer de modo 
absoluto para qualquer tempo ou lugar, quer para grupo ou pessoa determinada.
O dicionário de Sérgio Ximenes (2002, p. 409) define ética como ciência que estuda os juízos de 
moral referentes à conduta humana, virtude caracterizada pela orientação dos atos pessoais segundo 
os valores do bem e da decência pública, e a moral como o conjunto de regras de conduta baseadas nas 
noções de bem e de mal. Os estudos de Maximiano (2009) demonstram que a ética tem sido entendida 
sob vários pontos de vista. Assim, a concepção de ética tratada pelo autor afirma que:
A ética é como a disciplina ou campo do conhecimento que trata da 
definição e avaliação de pessoas e organização e a disciplina que dispõe 
sobre o comportamento adequado e os meios de implementá-lo levando-se 
em consideração os entendimentos presentes na sociedade ou em 
agrupamentos sociais particulares (MAXIMIANO, 2009, p. 294).
Um dos objetivos da ética é a busca de justificativa para as regras propostas pela moral. A moral 
estabelece regras que são assumidas pelas pessoas como uma forma de garantir o seu bem-viver, 
independe das fronteiras geográficas, e garante uma identidade entre pessoas que utilizam esse mesmo 
referencial comum.
A ética empresarial nos leva à busca do interesse comum, ou seja, do empresário, do consumidor e 
do trabalhador. As organizações devem seguir as regras e os princípios morais. Contudo, observa-se a 
existência, dentro do comportamento organizacional, de algumas empresas que não estão na realidade 
(voltadas para os clientes), mas, sim, apenas dizendo isso, sem praticar a ética. Afinal, ética é algo que 
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todos precisam ter. Alguns dizem que tem, mas na verdade poucos levam a sério. Na ética profissional 
as regras devem ser seguidas. Trata-se de normas de conduta.
É percebido que valores éticos e sua interpretação podem ser absolutos, porque estão baseados 
na premissa de que as normas de conduta são válidas em todas as situações, ou relativas a essas, e 
que as normas dependem da situação. Para melhor entender, fez-se um estudo mais aprofundado, 
que demonstrou que, no caso da ética relativa, os orientais acreditam que os indivíduos devem 
dedicar-se inteiramente à empresa, que constitui uma família à qual pertencem. Já para os ocidentais, 
o entendimento é de que há diferença entre a vida pessoal e a vida profissional. Assim, encerrado o 
horário normal do trabalho, o restante do tempo é do trabalhador e não do patrão. Em relação à ética 
absoluta, parte-se do princípio de que determinadas condutas são intrinsecamente erradas ou certas, 
qualquer que seja a situação e, dessa maneira, devem ser apresentadas e difundidas como tal.
Ética empresarial e sua importância
A empresa tem sido entendida, doutrinariamente, como uma atividade econômica organizada, 
exercida profissionalmente pelo empresário, através do estabelecimento. Quando falamos de uma 
empresa, nos referimos a uma organização particular, ou governamental, ou de economia mista, que 
produz e oferece bens e/ou serviços. Ética empresarial diz respeito a regras, padrões e princípios morais 
sobre o que é certo ou errado em situações específicas. 
Existem algumas definições de ética empresarial, que refletem um melhor entendimento sobre sua 
importância. A sociedade contemporânea apresenta um novo modelo para que a empresa possa progredir 
e o Estado evolua adequadamente, mediante a mobilização construtiva de todos os participantes, não 
só no plano político, pelo voto, mas também no campo econômico, mediante várias formas de parcerias, 
com base na confiança e na lealdade que devem presidir as relações entre as partes.
Nesse contexto, a empresa abandona a organização hierárquica e se apodera do mundo empresarial, 
com os valores que lhes são próprios, como iniciativa com responsabilidade, comunicação, transparência, 
tranquilidade, inovação, flexibilidade nas lúcidas lições. Em outras palavras, a empresa, abandonando 
sua estrutura originária, sob o comando dos proprietários da companhia, tem de aceitar novas regras, 
uma nova forma de governo, com maior poder atribuído aos acionistas e empregados e até à própria 
sociedade civil, passando a ter verdadeiros deveres, não só com os seus integrantes e acionistas, mas 
também com os seus consumidores, clientes e até com o meio ambiente. 
Na questão ambiental também houve uma grande transformação: a organização passa a constituir 
um valor permanente para a sociedade, de forte conteúdo ético. Proteger o meio ambiente tornou-
se um imperativo para todos os habitantes da Terra, exigindo que cada um se conscientize dessa 
grande necessidade, o que requer esforço comum, em resposta aos desafios do futuro. Com todas essas 
transformações, hoje é necessário que as empresas promovam o desenvolvimento sustentável, conforme 
tem insistido a Câmara de Comércio Internacional.
Entende-se também que atualmente é preciso pensar, e pensar rápido, com coragem e ousadia, 
numa nova ética para o desenvolvimento. Em uma ética que transcenda a sociedade de mercadoria, da 
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suposta generalização dos padrões de consumo dos países ricos para as sociedades periféricas, promessa 
irrealizável de certas correntes desenvolvimentistas do passado e dos neoliberais de hoje. Tal promessa 
não passa de um jogo cheio premissas falsas, devido a obstáculos políticos criados pelos países ricos 
(que brecam a generalização da riqueza) e as limitações impostas pela base de recursos naturais. Ou 
seja, as limitações ecológicas inviabilizam (devido ao efeito estufa, destruição da camada de ozônio, 
dilapidação das florestas tropicais etc.) a homogeneização dos padrões suntuários do consumo para 
toda a humanidade. 
Razões para a empresa ser ética
Em um estudo feito por vários autores que examinam a ética empresarial, fica estabelecido 
que o comportamento ético é a única maneira de obtenção de lucro com respaldo moral. A 
sociedade tem exigido que a empresa sempre