RECONHECIMENTO DE ESTADO E DE GOVERNO

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RECONHECIMENTO DE ESTADO E DE GOVERNO
Introdução
O presente artigo tem por objetivo facilitar a compreensão dos conceitos de reconhecimento de Estado e de Governo. Perante o Direito Internacional Público, o Estado é um sujeito de direito pleno, portanto, é necessário entendermos em que momento este adquire a sua capacidade, tanto no âmbito interno quanto no externo.
Após seu reconhecimento como Estado, será necessário o reconhecimento de seu governo, pois será através dele que o Estado conseguirá manter suas relações diplomáticas com os demais países.
Entender a necessidade de tais reconhecimentos, é entender que o poder do Estado nada mais é que a validade e a eficácia da ordem jurídica nacional.
Reconhecimento de Estado
Quando um novo Estado emerge, faz-se necessário seu reconhecimento pelos demais membros da comunidade internacional. Será através do reconhecimento que este novo Estado estará sob a aplicação das normas do direito internacional. As doutrinas, delimitadas pelas normas do Direito Internacional Público, apontam três requisitos clássicos que devem ser preenchidos a fim da obtenção do reconhecimento pelo Estado. São eles: território, população e governo. Deve-se entender o território como espaço demográfico no qual o Estado exerce a soberania de forma exclusiva e completa. A população, no conceito jurídico, é a comunidade que possui vínculo com o Estado, geralmente, através da nacionalidade. A autonomia para elaborar as suas próprias regras é o que conceitua o governo. Marcelo Varella aponta que o preenchimento dos três requisitos citados seria uma forma de reconhecimento interno do Estado, e não elementos para o reconhecimento pela comunidade internacional. Em 1950 a ONU começa a aconselhar os Estado para que eles busquem outros requisitos com a finalidade de reconhecer os novos Estados, como por exemplo, que estes possuam institutos democráticos, respeite os Direitos Humanos e que adotem formas de solução pacífica de controversas.
Observando o reconhecimento pelo lado histórico da comunidade internacional, percebe-se que muitas vezes ele era usado prematuramente, com o intuito de pressionar o Estado em seu movimento de independência. Entretanto, Celso Mello afirma que o reconhecimento pode ser dado a partir do momento em que o Estado começa a atuar na esfera internacional, não sendo necessário, portanto, a sua independência, como foi o caso da Índia. Consequentemente, nesse período é possível perceber que o reconhecimento era mais um ato político, com o propósito de demonstrar que aquele novo Estado não estava mais sobre as ordens de qualquer outro país.
A respeito da natureza jurídica, a doutrina majoritária é bastante clara de que o reconhecimento constitui efeito declaratório e não constitutivo. Durante um período, a União Soviética declarava que o fato de reconhecer ou não um novo Estado era uma ato de ingerência e, portanto, desrespeitava a soberania desse Estado. Essa teoria, batizada de Teoria Soviética, usou por base a Carta da Organização dos Estados Americanos, no qual afirmava que o ato deveria ser apenas declaratório, ou seja, o Estado existiria independente do reconhecimento. Observando o reconhecimento com efeito declaratório, este passa a ser ato unilateral e discricionário, uma vez que é uma declaração emanada de um único Estado e, não é um ato obrigatório.
A teoria constitutiva afirma que a personalidade do Estado só é constituída com a declaração do reconhecimento pela comunidade internacional. Com esse pensamento o reconhecimento derivaria de um ato bilateral partindo do pressuposto de ser um consenso mútuo entre os Estados. Pode-se afirmar que o efeito constitutivo fará com que o Estado possua um nascimento histórico diferente do nascimento da personalidade internacional.
Celso Mello ainda pontua um efeito misto do reconhecimento, que seria uma terceira teoria. “A teoria mista considera que o reconhecimento constata um fato (efeito declaratório), mas que ele constitui, entre o Estado que reconhece e o reconhecido, direito e deveres (teoria constitutiva)”.
As formas de reconhecimento do Estado podem ocorrer de duas formas: expressa ou tácita. O reconhecimento expresso decorre de modo formal, ou seja, por meio de uma declaração ou notificação pública. O reconhecimento tácito poderá se dar de três formas: diplomática, de jure ou de facto. A diplomática será o envio ou recepção de agentes diplomáticos pelos Estados. O reconhecimento de jure ocorre quando há uma formalização de tratado com o novo Estado. O de facto será a cooperação internacional.
Por fim, deve-se entender que o não reconhecimento de um novo Estado não significa que este não exista. Significa apenas que inexiste a pessoa jurídica de direito internacional.
Reconhecimento de Governo
Irá ocorrer quando um Estado já reconhecido pela comunidade internacional muda o seu governo, ou seja, seu grupo político, com a violação do sistema constitucional do Estado, como ocorre, por exemplo, em golpes e revoluções. Celso Mello classifica este tipo de governo como de facto, ou seja, seria aquele que conseguiu subir ao poder em desavença com o estabelecido na constituição, terá órgãos que não são previstos na Carta Magna e a autoridade em seu Estado será mantida pelo uso da força.
Entretanto, quando o golpe é feito pelo governo que já se encontra no poder e, para que ele continue no poder, mesmo que ocorra a alteração da constituição, nesse caso, não será necessário o reconhecimento internacional. Essa é a ideia adotada no EUA com a Resolução 205 do Senado, no qual afirma que “o reconhecimento não será necessário quando o novo governo é facção do antigo já reconhecido”.
Em contra ponto, quando há a troca de governo seguindo o que estabelece a constituição do Estado, o reconhecimento pela comunidade internacional não será necessário. Este tipo de governo, para Mello, seria o de jure. Isso porque essas modificações serão baseadas na constituição e terão repercussão somente no direito interno. Necessário ressaltar também que a mudança no governo não irá gerar qualquer alteração no reconhecimento do Estado.
Deve-se entender que o reconhecimento do novo grupo político não é referente a sua legitimidade. Oportuno salientar que a legitimidade interna do governo é diferente da legitimidade do governo perante o Direito Internacional Público. A legitimidade interna seria alcançada no caso do governo atingir os valores existentes na sociedade em que ele se instala. A legitimidade perante o D. I. P. Seria o governo que segue o princípio da efetividade, ou seja, significa dizer que o novo governo poderá dirigir o Estado e representa-lo internacionalmente. Alguns requisitos são impostos para que os demais membros da comunidade internacional deem o reconhecimento ao novo governo no Estado. São eles: a) Efetividade: como visto anteriormente, seria o controle da autonomia pelo novo governo em conjunto com a anuência da população para que ele permaneça no poder; b) Cumprimento das obrigações internacionais do Estado: o novo governo deverá assumir as obrigações contraídas pelo antigo governo; c) Democracia e eleições livres; d) Aparecimento do novo governo conforme o Direito Internacional: deve-se observar se o novo governo não é imposto por intervenção estrangeira.
O reconhecimento do novo grupo político irá gerar efeitos ao Estado, como por exemplo, o estabelecimento de relações diplomáticas entre os países, imunidade de jurisdição, capacidade para que o Estado demande em tribunal estrangeiro e admissão da validade das leis e dos atos do governo.
O reconhecimento do governo poderá se dar das mesmas formas que ocorrem o reconhecimento de Estado, expresso ou tácito. Lembrando que o expresso acontece por meio formal e, a tácita pode acontecer por meio diplomático, de jure ou de facto.
Doutrina Tobar
Carlos Tobar, Ministro das Relações Exteriores do Equador, em 1907, visando diminuir as revoluções que eram tão frequentes na época, sustentava o pensamento de que não deveria ser reconhecido o governo que fosse oriundode golpe de estado ou revoluções. Para ele os governos só deveriam ser reconhecidos se possuíssem legitimidade constitucional, através de representantes livremente eleitos pela população. Com isso, buscava-se proteger o princípio da legitimidade democrática através da ratificação popular.
Tobar, através da Teoria das Condicionalidades, procurava evitar o reconhecimento de regimes acidentais, decorrentes de revoluções e golpes de Estado, até que o novo governo pudesse demonstrar sua aprovação popular, como destaca Marcelo Varella. Ou seja, os Estados que iriam reconhecer o novo governo, poderiam estipular condições a fim de se evitar que o novo grupo político fosse ilegítimo.
“Por meio mais eficaz para acabar com essas mudanças violentas de governo, inspiradas pela ambição, que tantas vezes têm perturbado o progresso e o desenvolvimento das nações latino-americanas e causado guerras civis sangrentas, seria a recusa, por parte dos demais governos, de reconhecer esses regimes acidentais, resultantes de revoluções, até que fique demonstrado que eles contam com a aprovação popular”, como declarou Tobar.
Doutrina Estrada
Genaro Estrada, secretário de Estado das Relações Exteriores do México, em 1930 declarou que o ato de reconhecer ou não um novo governo seria ato de ingerência nos assuntos internos do Estado. Estrada observou na época que as potências europeias se utilizavam do artifício de reconhecer o novo governo para, então, reconhecer ou não um novo Estado. Isto porque o governo era um dos requisitos a serem preenchidos para que o Estado conseguisse o seu reconhecimento pela comunidade internacional e, assim, tornar-se sujeito de direito perante o direito internacional.
Os princípios da não intervenção e da liberdade soberana são a base dessa doutrina, que ressalta que nenhum Estado deve se pronunciar sobre um novo governo em outro Estado. Para ele o Estado estrangeiro não possui poder para declarar se há ou não legitimidade no novo grupo político. A Resolução 2625 (XV) da Assembleia Geral da ONU afirma que: “Todo Estado tem o direito inalienável de escolher seu próprio sistema político, econômico, social e cultural sem nenhuma forma de ingerência da parte de outro Estado”. De acordo com essa doutrina, a única alternativa que o Estado reconhecedor teria em relação àqueles que passaram por rupturas políticas profundas é optar por manter ou não relações diplomáticas com o novo governo.
Entretanto há uma grande crítica quanto a esse ponto de vista de manter as relações diplomáticas ou não com um novo governo sem que isso enseje no seu reconhecimento. Para a doutrina majoritária a permanência de agentes diplomáticos em território estrangeiro, seria uma forma tácita de reconhecimento, tanto de Estado quanto de governo, como foi trabalhada nos tópicos a cima. Outra crítica a ser pontuada e de que o reconhecimento do governo, se seguindo as orientações do Direito Internacional Público, não constitui intervenção nos assuntos internos do Estado.
Em uma de suas declarações, Estrada considera que “o México não se pronuncia no sentido de outorgar reconhecimento, pois estima que essa prática desonra, além de ferir a soberania das nações, deixa-as em situação na qual seus assuntos internos podem qualificar-se em qualquer sentido por outros governos, que assumem de fato uma atitude crítica quando de sua decisão favorável ou desfavorável sobre a capacidade legal do regime”.
Para finalizar, como evidência Accioly, a respeito da Doutrina Estrada, a legitimidade do novo governo e, por conseguinte, seu reconhecimento, são assuntos internos de estado em que não cabe intervenção de terceiros.
Doutrina Rezek
O professor Francisco Rezek afirma que as práticas contemporâneas de reconhecimento de um novo governo não possui mais como base a legitimidade deste, mas sim, se esse novo governo é efetivo. Entende-se que ter um governo efetivo em um Estado é saber se ele possui controle sobre seu território, se honra os tratados e demais normas do Direito Internacional e outros requisitos que a sociedade possa considerar importante.
Quanto à forma de se reconhecer um novo governo, Rezek vai de acordo com os pensamentos de Estrada. Pontua que o reconhecimento expresso por meio formal, naturalmente cairá em desuso e que a suspensão das relações diplomáticas entre os Estados será uma forma de não convalidar com o novo governo estabelecido.
Bibliografia
KELSEN, Hans - Teoria geral do direito e do estado/ Hans Kelsen; tradução de Luís Carlos Borges - 3ª ed. - São Paulo: Martins Fontes, 1998 - (Ensino superior).
REZEK, José Francisco - Direito internacional público: curso elementar/ Francisco Rezek. - 15. Ed. Rev. E atual. - São Paulo: Saraiva, 2014.
VARELLA, Marcelo D. - Direito internacional público/ Marcelo D. Varella. - 4. Ed. - São Paulo: Saraiva 2012.
CASELLA, Paulo Borba - Manual de direito internacional público/ Paulo Borba Casella, Hildebrando Accioly e G. E. Do Nascimento e Silva - 19. Ed., de acordo com o parecer da Corte Internacional de Justiça sobre a independência do Kosovo, de 22 de julho de 2010. - São Paulo: Saraiva, 2011.
MELLO, Celso D. De Albuquerque - Curso de direito internacional público/ Celso D. De Albuquerque Mello; prefácio de M. Franchini à 1. Ed. (ver. E aum.) - Rio de Janeiro: Renovar 2002.