08 - Legislação do Direito Orçamentário Brasileiro

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Legislação do 
Direito Orçamentário brasileiro
Fernando Lima Gama Junior*
No Brasil vige o chamado princípio da hierarquia constitucional, onde a 
Carta Política está localizada no ápice do ordenamento jurídico, motivo pelo 
qual todas as normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Além 
disso, a nossa Constituição atual é analítica, ou seja, adentra vários aspectos 
da vida estatal de forma minuciosa, de modo que o ordenamento jurídico- 
-orçamentário pátrio é altamente calcado em sua matriz constitucional plas-
mada nos artigos 165 ao 169 da Carta Política, fonte primária do Direito Or-
çamentário no Brasil.
Além da Constituição Federal (CF), outra fonte importante para o Direito 
Orçamentário pátrio é a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Orçamento e 
Contabilidade Pública. Com jurisdição sobre a Administração Pública das três 
esferas e dos três poderes, a Lei 4.320/64 não se aplica às empresas estatais 
que não recebam recursos da União para a sua manutenção ou para investi-
mentos, que estão submetidas à Lei 6.404/76 (Lei das Sociedades Anônimas 
– SA), as chamadas “estatais independentes”. Em relação às empresas estatais 
dependentes, aquelas que recebem recursos do orçamento, estas estão su-
jeitas aos ditames da Lei 4.320/64.
A Lei 4.320/64 foi publicada originalmente como lei ordinária, sob a égide 
da Constituição de 1946. Entretanto, em face da atual Constituição exigir 
para as matérias que ela regulamenta a edição de uma lei complementar, a 
Lei 4.320/64 foi recepcionada no novo ordenamento jurídico da CF de 1988 
como lei complementar.
O fenômeno da recepção é um curioso caso de economia legislativa ad-
mitido em nosso ordenamento jurídico constitucional. Com a promulgação 
de uma nova Constituição, duas opções estariam disponíveis para o legisla-
dor: a) considerar toda a legislação anterior incompatível com a nova Carta e 
b) verificar, caso a caso, se as normas editadas anteriormente à Constituição 
em vigor são compatíveis com o novo texto.
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* Auditor Federal de Con-
trole Externo do Tribunal 
de Contas da União em 
Mato Grosso. Professor de 
preparatórios para concur-
sos nas disciplinas de Con-
trole Externo, Orçamento 
Público, Contabilidade 
Pública e Legislação Tribu-
tária do ICMS. Engenheiro 
Químico pela Universi-
dade Federal do Rio de 
Janeiro (UFRJ) em 2001. 
Bacharelando em Direito 
pela Universidade Federal 
do Mato Grosso (UFMT).
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É fácil perceber que na adoção da primeira opção haveria um gasto 
enorme de tempo e trabalho para editar as mais variadas normas sobre os 
mais diversos assuntos, além da criação de um vácuo legislativo temporal 
entre a promulgação da Constituição e a edição dessas novas leis.
O Brasil adotou a segunda opção por questão de economia legislativa: 
todas as leis que foram editadas antes da Constituição são mantidas, a não 
ser que materialmente incompatíveis com o novo texto ou, ainda, caso a nova 
Carta tenha expressamente revogado alguma lei em seu texto.
Esse processo é chamado de recepção. Nele, não é verificada a compatibi-
lidade formal da lei, apenas a material. A compatibilidade formal diz respeito, 
como o nome indica, à forma de aprovação da lei. Assim, se a Constituição 
diz que determinado assunto deve ser regulamentado por lei complementar, 
a edição de uma lei ordinária para tratar o assunto seria inconstitucional do 
ponto de vista formal. No entanto, em relação ao direito pré-constitucional, 
uma lei ordinária pode ser recepcionada como lei complementar, como é o 
caso da Lei 4.320/64 e do Código Tributário Nacional. Pelo fenômeno da re-
cepção, um decreto, por exemplo, norma típica do chefe do Executivo, pode 
ganhar status de lei ordinária.
Embora a compatibilidade formal não seja verificada, para que ocorra o 
fenômeno da recepção é necessário que a lei editada antes da atual consti-
tuição esteja materialmente compatível com ela, ou seja, que não infrinja o 
seu conteúdo, o seu texto. Se isso ocorrer, diz-se que não houve a recepção 
e que a lei antiga foi revogada pela nova Constituição. Não há, portanto, em 
nosso país, previsão para inconstitucionalidade de norma pré-constitucio-
nal: elas são revogadas, se materialmente incompatíveis com o novo texto.
A Lei 4.320/64 foi editada sob a Constituição de 1946, como lei ordinária. 
Naquela Carta, não havia previsão de leis complementares. Com a aprova-
ção da Constituição de 1988, verificou-se que a Lei 4.320/64 era compatível 
materialmente com o novo texto. No entanto, a Constituição previa para as 
matérias da Lei 4.320/64 (normas gerais de Direito Financeiro, artigo 165 §9.º 
da CF) a adoção de lei complementar. Por esse motivo a Lei 4.320/64 foi re-
cepcionada como lei complementar pelo novo ordenamento.
Senão vejamos:
Art. 165. [...]
§9.º Cabe à lei complementar:
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I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização 
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
[...]
É bom ter atenção a este fato: a Lei 4.320/64 é uma lei ordinária, mas tem 
status de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por 
lei complementar e não mais, desde a vigência da nova constituição, por lei 
ordinária nem por medida provisória. Nos termos da Constituição, medida 
provisória tem força de lei ordinária e não pode, portanto, alterar leis 
complementares.
Instrumentos normativos orçamentários
A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de planeja-
mento, em seu artigo 165, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orça-
mentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA):
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
 I - o plano plurianual;
 II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Introduzidos em 1988, o PPA e a LDO são novidades trazidas pela atual 
Carta Magna. Já a Lei Orçamentária Anual é instrumento orçamentário de 
longa data, sendo citada inclusive na edição da Lei 4.320/64. Os três instru-
mentos normativos (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias aprovadas pelo Poder 
Legislativo, depois da iniciativa do Poder Executivo nos prazos e nos forma-
tos definidos na Constituição, de modo a compor um sistema integrado e 
harmonizado de planejamento orçamentário.
Ao PPA cabe estabelecer o planejamento de longo prazo (quatro anos), 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes. As metas do PPA são 
divididas em metas anuais, de acordo com o fluxo financeiro e os objetivos 
governamentais. Essas metas anuais constam da Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias. Uma vez definida a meta anual, elas têm que ser traduzidas em termos 
financeiros, ou seja, em dinheiro. E é nesse momento que entra em cena a Lei 
Orçamentária Anual, que prevê a receita e fixa a despesa para um determina-
do período.
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Para ficar mais clara a situação, vamos a um exemplo. Suponha que o Go-
verno Federal tenha estabelecido no seu Plano Plurianual a necessidade de 
se construir 200 hospitais no período de quatro anos. De acordo com o fluxo 
financeiro, e com os objetivos governamentais, teremos o estabelecimento 
de metas anuais, em cada uma das quatro LDOs que serão publicadas nos 
quatro anos do PPA (ou seja, para cada PPA existem quatro LDOs).
Como estamos em um exemplo podemos supor que se decidiu que no 
ano um iria construir apenas 20 hospitais; no ano dois, 30; no terceiro, 50 e, 
finalmente,no quarto, os 100 restantes. Assim, a cada LDO teremos uma LOA 
prevendo em valores financeiros os hospitais. Supondo que cada hospital 
custe R$ 1 milhão, no primeiro ano a LDO vai fixar para a construção de hos-
pitais 20 milhões; no segundo ano 30 milhões, e assim por diante.
O exemplo anterior é aplicável a qualquer tipo de projeto ou planejamen-
to na Administração Pública. Poderia ser número de hospitais, quantidade 
de salas de aula, quilômetros de rodovia etc. No entanto, é importante res-
saltar que aquelas obras, cuja duração for inferior a um exercício financeiro, 
não precisam constar do PPA, podem ser alocadas, diretamente, na LDO. Por 
outro lado é crime de responsabilidade iniciar programas e projetos de dura-
ção superior a um ano, sem sua inclusão no PPA.
Do ponto de vista da sua tramitação e aprovação, o PPA, a LDO e a LOA 
são leis ordinárias e não complementares, como alguns alunos acabam pen-
sando. A confusão ocorre em razão da Lei 4.320/64, que é uma lei ordinária, 
que foi recepcionada pelo ordenamento jurídico como lei complementar. 
Mas a Lei 4.320/64 não é uma lei orçamentária, mas sim uma lei que trata 
sobre a organização dos orçamentos anuais.
É que a Constituição diz que cabe à lei complementar dispor sobre o exer-
cício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, 
da LDO e da LOA. Essa lei ainda não existe, mas a Lei 4.320/64 vem suprindo 
algumas dessas lacunas e, por esse motivo, ela hoje tem status equivalente 
ao de uma lei complementar.
Assim como os orçamentos, os projetos de lei relativos ao PPA, à LDO e à 
LOA são de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente 
o presidente da República, no caso da União, os governadores e os prefeitos, 
nos casos dos estados e municípios, respectivamente, podem encaminhá- 
-los ao Congresso Nacional.
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Portanto, as leis orçamentárias são todas leis ordinárias e não comple-
mentares. No entanto, possuem tramitação diferente das outras leis ordiná-
rias. Por exemplo, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, apresentados 
pelo chefe do Executivo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum, o que não ocorre em relação às 
outras leis orçamentárias, que são apreciadas em cada casa separadamente.
Além disso, um caso interessante é o das medidas provisórias. A Cons-
tituição Federal permite a adoção de medidas provisórias com força de lei 
ordinária pelo chefe do Poder Executivo. É um caso excepcional de função le-
gislativa sendo exercida pelo Poder Executivo. Como as medidas provisórias 
têm força de leis ordinárias, é de se supor que poderiam tratar de assuntos 
relacionados ao orçamento público, tendo em vista que as leis orçamentárias 
são ordinárias. No entanto, a Constituição Federal veda a edição de medida 
provisória sobre PPA, LDO, LOA e créditos adicionais especiais e suplementa-
res (CF, art. 62, §1.º, I, “d”).
Com exceção da instituição de créditos extraordinários, as matérias or-
çamentárias não podem ser regulamentadas por medida provisória, o que 
constitui uma importante diferença em relação às outras leis ordinárias. Os 
créditos extraordinários são dotações orçamentárias criadas para atender 
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, como-
ção interna ou calamidade pública e que, por sua condição de excepciona-
lidade e urgência, não podem esperar o trâmite legislativo comum.
A lei delegada, que é aquela lei que o Poder Legislativo delega ao Exe-
cutivo legislar sobre determinado assunto e com algumas condições, sem 
exceções, não pode tratar de orçamentários.
Plano Plurianual (PPA)
Aspectos gerais
A lei que instituir o plano plurianual deverá estabelecer, de forma regio-
nalizada o que eu chamo de “DOM”:
as � Diretrizes;
os � Objetivos;
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e as � Metas da Administração Pública federal para as despesas de ca-
pital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de 
duração contínua.
Importante: decorar o mnemônico “DOM”, pois os examinadores tentam 
confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO. 
Também é interessante saber que quando as bancas examinadoras falam em 
planejamentos, estão se referindo ao PPA, e quando falam em orçamento, 
estão se referindo à LOA.
O PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico 
de médio prazo da Administração Pública brasileira. Nele são incluídas as 
metas e despesas de capital e outras delas decorrentes, que ultrapassam o 
período de um exercício financeiro, e as despesas relacionadas aos progra-
mas de duração continuada, como por exemplo, a construção de 200 hospi-
tais no período de quatro anos.
Além das metas, são incluídas no PPA as diretrizes e os objetivos da Admi-
nistração Pública para o período de quatro anos. Essas diretrizes e objetivos 
são, na verdade, as intenções do Governo, do ponto de vista macroscópico, 
sem detalhes. O detalhamento será feito, ano a ano, por meio da LDO e da LOA. 
Apenas a título de exemplo, podemos ter como diretriz do PPA a “melhoria da 
saúde da população”, com o objetivo de “aumentar a oferta de leitos disponí-
veis em hospitais públicos”. Nesse caso, uma possível meta seria a construção 
de “200 novos hospitais públicos” ou de “2 000 novos leitos hospitalares”.
Para entender melhor o assunto, vamos adotar um exemplo prático, retirado 
do PPA 2008/2011. O PPA é estruturado em programas, que serão depois vin-
culados em termos financeiros na LOA. Um dos programas do PPA 2008/2011 
é o “abastecimento agroalimentar”, a cargo do Ministério da Agricultura, Pe-
cuária e Abastecimento (Programa 0352). Segundo o que consta do PPA, o 
objetivo do programa é “promover o crescimento econômico ambientalmen-
te sustentável, com geração de empregos e distribuição de renda”. Da leitura 
do objetivo não dá para saber muito sobre o que é o programa, porquanto ele 
está descrito de maneira muito ampla e abrangente. Aliás, esse objetivo apa-
rentemente poderia estar relacionado a vários outros programas.
Um dos projetos vinculados ao programa de abastecimento agroalimen-
tar é a Conclusão da Obra da Unidade Armazenadora de Uberlândia (MG), 
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onde é prevista a execução de 12% da obra, em 2008, e 68%, em 2009. Na 
verdade, se somarmos os 12% com os 68%, não chegamos aos 100%, mas a 
80%, provavelmente porque o projeto é uma conclusão de uma obra inicia-
da no PPA anterior.
De posse das metas plurianuais do PPA, podemos converter isso em metas 
anuais na LDO e traduzir em aspectos financeiros na LOA. Assim, a LOA de 
2008 deve consignar R$3.000.000,00 para a execução de 12% da obra e a 
LOA de 2009, R$11.925.000,00 para a execução dos 68% restantes. A ponte 
entre o PPA e a LOA são os “programas” que vinculam a execução física do 
PPA com a financeira da LOA.
Além do PPA, existem outros planos orçamentários previstos na nossa 
Constituição, chamados de setoriais, regionais ou nacionais. A elaboração 
dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, assim como a ela-
boração das leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, serão 
realizados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Con-
gresso Nacional.
Um exemplo claro de plano setorial (e também nacional) é o Plano Nacio-
nal de Banda Larga (PNBL) que pretende levar internet de qualidadee de alta 
velocidade a todos os rincões do Brasil. A execução desses planos deve estar 
em consonância com as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), tendo em vista 
que na sua execução haverá despesas de capital e correntes que deverão 
estar consignadas nessas leis.
É bom ressaltar, também, que nenhum investimento cuja execução ul-
trapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no 
Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade. Por outro lado, investimentos cuja execução leve menos 
de um exercício poderão ser executados sem a sua inclusão no PPA, fazendo 
a consignação diretamente nos orçamentos anuais.
Tramitação
As leis orçamentárias, embora sejam leis ordinárias, têm tramitação es-
pecial, com prazos para envio e recebimento pelos poderes envolvidos. Em 
primeiro lugar, é interessante notar que o PPA, por ser um plano de quatro 
anos, é elaborado, também, a cada quatro anos. No entanto, o período de 
sua validade não é coincidente com o mandato do chefe do Executivo (pre-
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sidente, governador, prefeito). O PPA é deslocado um ano para frente em 
relação ao mandato do chefe do Executivo, de modo que no primeiro ano 
de governo, o presidente, governador ou prefeito estará executando o PPA 
feito pelo antecessor, deixando no último ano de mandado a mesma heran-
ça para o sucessor.
Vigência do PPA 2008-2011
Vigência 
do mandato
1.º ano 
2007
2.º ano
 2008
3.º ano
 2009
4.º ano
 2010
Novo 
mandato
Vigência 
do PPA
1.º ano
 2008
2.º ano
 2009
3.º ano
 2010
4.º ano 
2011
Vigência do 
PPA anterior
1.º ano
 2004
2.º ano
 2005
3.º ano
 2006
4.º ano
 2007
O objetivo dessa prática é tentar assegurar a continuidade administra-
tiva dos projetos, evitando que novos governantes descontinuem projetos 
dos seus antecessores, por razões de conveniência política, algo comum há 
algum tempo no Brasil.
Isso já foi cobrado em concursos!
1. (Cespe) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o plano plurianual, 
de vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, 
estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas 
da Administração Pública federal para as despesas de capital e outras de-
las decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
 Afirmativa incorreta, a vigência do PPA não coincide com a do manda-
to do chefe do Poder Executivo.
Os prazos para envio e recebimento do PPA e das demais leis orçamentá-
rias deverá ser disciplinado em lei complementar, nos termos do artigo 165, 
§9.º, da Constituição Federal. No entanto, essa legislação ainda não foi ela-
borada (há projetos nesse sentido tramitando no Congresso) e a Lei 4.320/64 
vem suprindo alguns desses dispositivos. No entanto, como o PPA e a LDO 
não existiam na época da elaboração da Lei 4.320/64, ela não previu qual-
quer prazo de envio e recebimento para essas leis. Atualmente, enquanto 
não elaborada a lei complementar prevista no artigo 165, §9.º da Constitui-
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ção Federal, os prazos para envio e recebimento do PPA, LDO e LOA estão 
estabelecidos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), 
um adendo do texto Constitucional.
No caso da União, o projeto do PPA será encaminhado, pelo chefe do Exe-
cutivo (presidente) ao Legislativo, até quatro meses antes do encerramento 
do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial, ou seja, até 31 de 
agosto do primeiro ano de mandato.
Os estados, o Distrito Federal e os municípios poderão fixar, nas suas 
constituições e leis orgânicas, respectivamente, prazo diverso do estabele-
cido no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Fe-
deral, mas em caso de omissão destes, ser obedecido o prazo estabelecido 
na Carta Magna.
O Poder Legislativo, por sua vez, deverá devolver o PPA aprovado para 
sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro, conforme 
artigo 57, da CF). Atenção: o período de encerramento da sessão legislativa 
foi alterado recentemente pela EC 50/2006.
Fique ligado: é comum as bancas tentarem “enganar” o candidato, com 
jogos de palavras que, por serem parecidas, passam despercebidas, mas que 
mudam todo o contexto.
Legislatura � : é o período correspondente ao mandato de um depu-
tado, ou seja, quatro anos. Cada legislatura contém quatro períodos 
legislativos anuais. Atualmente as legislaturas brasileiras começam em 
2007, 2011, 2015, 2019 etc. Os senadores são eleitos para o período de 
duas legislaturas, de modo que é falso dizer que a legislatura no Sena-
do é de 8 (oito) anos. Portanto, a legislatura é sempre um período de 4 
(quatro) anos (CF, art. 44, parágrafo único).
Sessão legislativa � : será de 2 de fevereiro a 22 de dezembro (CF, art. 57).
Período legislativo � : 1.º período – vai de 2 de fevereiro a 17 de julho 
(CF, art. 57).
 2.º período – vai de 1.º de agosto a 22 de dezem-
bro (CF, art. 57).
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Alterações
Todo projeto ou plano, seja na nossa vida particular ou na vida de em-
presas ou, ainda, na Administração Pública, pode sofrer alterações em razão 
de fatos supervenientes. No caso do PPA, e das leis orçamentárias em geral, 
temos duas fases bem distintas que devem receber atenção mais que redo-
brada de todos os alunos. A primeira fase do PPA e das leis orçamentárias em 
geral é a fase de projeto de lei, onde eles ainda não foram aprovados e não 
se transformaram em lei. São chamados de PPPA, PLDO, PLOA, com o “P” se 
referindo ao termo projeto de lei.
Enquanto ainda é projeto, o PPPA poderá receber emendas dos parlamen-
tares, apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fis-
calização, onde receberão parecer que, depois de votado na comissão, será 
apreciado pelo Congresso Nacional na forma de regimento comum.
Também na fase de projeto, o presidente da República pode encaminhar 
mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no projeto do 
PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alte-
ração é proposta.
Essa parte é muito importante: enquanto o PPA (na verdade todas as leis 
orçamentárias, LDO e LOA também entram nessa regra) ainda é projeto, ele 
pode ser alterado tanto pelo Poder Legislativo, por meio de emendas parla-
mentares, como por meio de mensagem do Poder Executivo.
Para as emendas parlamentares serem aprovadas, é necessária votação 
na comissão mista (e não aprovação, necessariamente) e aprovação pelo 
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
Para a mensagem do presidente ser aprovada é necessário que ela tenha 
chegado antes de iniciada a votação na Comissão Mista, da parte cuja alte-
ração é proposta.
Mas o que é essa Comissão Mista, afinal? O nome Comissão Mista deve-se 
ao fato de ser composta de uma proporção dos congressistas (não de todos) 
e porque ela é formada por deputados e senadores (daí o nome “mista”). Essa 
comissão mista é a formalmente chamada Comissão Mista de Orçamentos, 
Planos e Fiscalização do Congresso Nacional. É ela que tem competência 
para analisar, relatar e votar (de forma não conclusiva) os projetos de leis 
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orçamentárias enviados pelo chefe do Executivo. Uma vez votado o orça-
mento na Comissão Mista, ele éencaminhado a Plenário para votação pelo 
Congresso Nacional, em sessão conjunta. A votação feita na Comissão Mista 
não é vinculativa, ou seja, ela pode ser diferente da decisão do Plenário do 
Congresso Nacional, que é a que acaba valendo.
Uma vez aprovada a lei orçamentária (PPA, LDO e LOA) no Plenário do Con-
gresso Nacional, os projetos de lei deixam de ser projetos e se transformam 
em leis, depois da sanção do presidente da República. Uma vez aprovados 
como lei, as leis orçamentárias não podem mais ser alteradas em razão de 
iniciativa parlamentar. Ou seja, é falso afirmar que os parlamentares podem 
alterar o PPA, LDO e LOA em vigor, por sua iniciativa. Essa é uma questão 
comum em concurso. Como as leis orçamentárias devem ter iniciativa exclu-
siva do chefe do Poder Executivo, uma vez aprovadas, elas só podem ser al-
teradas também por iniciativa do presidente, do governador ou do prefeito, 
conforme o caso. Portanto, não há emenda parlamentar em lei orçamentária 
em vigor; esta só ocorre quando ainda falamos em projetos de lei.
Projetos de lei (PPPA, PLDO, PLOA) Leis aprovadas (PPA, LDO, LOA)
Legislativo Executivo Legislativo Executivo
Pode alterar o proje-
to de lei por meio de 
emendas parlamenta-
res, desde que atendi-
dos alguns requisitos.
Pode alterar o 
projeto de lei, en-
quanto não inicia-
da a votação na 
Comissão Mista, 
da parte cuja alte-
ração é proposta.
Não detém iniciativa 
para a alteração da 
legislação orçamen-
tária em vigor. Caso o 
Executivo proponha 
alterações às leis em 
vigor, podem propor 
emendas a esses pro-
jetos de alteração.
Podem propor 
ao Legislativo 
projetos de al-
teração da PPA, 
LDO e LOA.
Para que as emendas parlamentares aos projetos de lei sejam aprovadas, 
alguns requisitos são, ainda, necessários. Como não é permitida a criação de 
nova despesa no seio do parlamento, é necessário que a emenda indique a 
fonte de recursos para o seu custeio, somente se admitindo o proveniente da 
anulação de despesa. Além disso, as anulações de despesa não podem inci-
dir sobre despesas com pessoal e seus encargos, juros da dívida e as trans-
ferências constitucionais e tributárias a estados e a municípios. Emendas 
também são possíveis no caso de erro ou omissão no texto do projeto de lei 
orçamentária ou se estiverem relacionadas com o próprio texto do projeto, 
ou seja, quando não envolverem recursos financeiros.
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Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias constituiu-se em um detalhamento 
anual das metas do PPA, além de conter, segundo o artigo 165 da CF: 
as Metas e Prioridades (MP) da Administração Pública federal, incluin- �
do as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
orientará a elaboração da lei orçamentária anual; �
disporá sobre as alterações na legislação tributária; �
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais �
de fomento.
A LDO, inovação da CF de 1988, é o instrumento norteador da LOA, res-
ponsável pela conexão entre o plano estratégico das ações governamentais 
(plano plurianual) e o plano operacional (orçamento anual).
O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder Executivo, ocorrerá até 
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, ou seja, 
até o dia 15 de abril, e será devolvido para sanção até o encerramento do 
primeiro período da sessão legislativa, que ocorre no dia 17 de julho, que 
não será encerrada sem a aprovação do projeto.
A doutrina majoritária defende que a vigência da LDO é anual, ou seja, 
vigora por um período de 12 meses; porém muitos entendem que a LDO 
possui eficácia formal por mais de um ano, tendo em vista que ela começa 
a vigorar no segundo período legislativo de cada ano e vai até o término do 
período legislativo seguinte.
No Congresso Nacional, o projeto da LDO poderá receber emendas dos 
parlamentares, desde que compatíveis com o PPA. As emendas serão apre-
sentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização 
(CMPOF), onde receberão parecer prévio para serem submetidas ao plenário 
do Congresso, na forma de regimento comum, a exemplo do que ocorre com o 
PPA e a LOA. O presidente da República também poderá enviar mensagem ao 
Congresso Nacional para propor modificações no projeto da LDO, enquanto 
não iniciada a votação na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.
Com a edição da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, a LDO 
teve a suas funções ampliadas, por força do artigo 4.º, passando a ter maior 
relevância. Entre suas novas funções destacam-se dispor sobre:
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equilíbrio entre receita e despesa; �
critérios e formas de limitação de empenho, a ser verificado no final de �
cada bimestre quando se verificar que a realização da receita poderá 
comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no ane-
xo de metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo 
Senado Federal;
normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos �
programas financiados com recursos orçamentários;
anexo de metas fiscais e de riscos. �
Destaque especial merece o §1.º, do artigo 4.º, da LRF que define que 
Art. 4.º [...]
§1.º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, que 
conterá as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, 
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se 
referirem e para os dois seguintes.
Assunto recorrente em provas de concurso diz respeito ao conteúdo do 
Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais da LDO. A LDO deverá 
conter o Anexo de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais (são dois documentos), 
também sendo bastante cobrado em concursos o conteúdo do Anexo de 
Metas Fiscais.
O §2.º do artigo 4.º determina ainda que o anexo conterá:
avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; �
demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodolo- �
gia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparan-
do-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a 
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econô-
mica nacional;
evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, �
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a aliena-
ção de ativos;
demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e � da 
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
avaliação da situação financeira e atuarial dos: �
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regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públi- �
cos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial. �
Já o Anexo de Riscos Fiscais (ARF) deverá conter demonstrativo em que serão 
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas 
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Vigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
17/07/X1 31/12/X2
Lei Orçamentária Anual (LOA)
A Lei Orçamentária Anual compreende a programação das ações a serem 
executadas, visando, entre seus objetivos principais, atingir as diretrizes, ob-
jetivos e metas estabelecidas no Plano Plurianual (em relação aos projetos 
cuja execução ultrapasse um exercício), contendo todas as receitas e despe-
sas administradaspela União.
É interessante notar que todos os programas incluídos no PPA devem estar, 
necessariamente, incluídos na Lei Orçamentária Anual, mas o contrário não 
é verdadeiro. Aqueles programas que não têm duração plurianual estarão 
apenas consignados na LOA. Tanto em um caso, como em outro, é vedado o 
início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual.
PPA
Diretrizes, Objetivos -> Macrointenções
Programas com metas de 4 anos
LDO 1
Metas do ano 1
LDO 2
Metas do ano 2
LDO 3
Metas do ano 3
LDO 4
Metas do ano 4
LOA 1
Execução 
financeira dos 
programas
LOA 2
Execução 
financeira dos 
programas
LOA 3
Execução 
financeira dos 
programas
LOA 4
Execução 
financeira dos 
programas
A Lei Orçamentária Anual é a tradução financeira, ano a ano, das etapas 
previstas no PPA, em consonância com a LDO e com a Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF). O orçamento anual, em atendimento ao próprio princípio da anu-
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alidade, possui vigência anual, período também chamado de exercício finan-
ceiro, e que por força do artigo 34 da Lei 4.320/64, coincide com o ano civil.
Vigência da Lei Orçamentária Anual (LOA)
01/01/X1 31/12/X1
Três suborçamentos
A CF trata dos orçamentos públicos anuais estabelecendo que a lei orça-
mentária compreenderá:
o � orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, ór-
gãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive funda-
ções instituídas e mantidas pelo Poder Público;
o � orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
o � orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como 
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Nos termos da Constituição Federal, as Leis Orçamentárias Anuais deve-
rão ter suas receitas e despesas consignadas em três esferas de orçamento, 
também chamados de suborçamentos: esfera fiscal, de investimentos das 
empresas estatais e da seguridade social.
O objetivo dessa sistemática é evitar que o orçamento de empresas do 
Poder Público ou o dinheiro destinado à seguridade social (principalmente 
previdência) sejam desviados para cobrir déficits da execução fiscal do Go-
verno. Isso aconteceu muito em anos anteriores à Constituição atual, causan-
do rombos em empresas estatais e na previdência.
Assim, a esfera fiscal contempla as receitas e despesas com a execução 
das atividades mais comuns do Governo: construção de obras públicas, pa-
gamento de serviços, pagamento de juros da dívida, contratação de empre-
sas de limpeza, enfim, refere-se às receitas e despesas relativas aos Poderes 
da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, 
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
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Legislação do Direito Orçamentário brasileiro
Já a esfera chamada de “investimento das empresas estatais” contempla as 
despesas (e não receitas) dessa natureza (investimento) das empresas em que 
o Poder Público detenha a maioria do capital com direito a voto. Por exemplo, 
quando a Petrobras vai construir uma plataforma de petróleo, isso é considera-
do um investimento de empresas estatais para fins orçamentários e, portanto, 
deve constar no Orçamento da União nessa esfera. O mesmo ocorre quando 
o Banco do Brasil adquire um imóvel para servir de sede ou quando a Caixa 
Econômica Federal adquire uma nova empresa, apenas como exemplo.
O importante é notar que não é todo tipo de despesa dessas empresas 
que estará consignado no Orçamento de Investimento de Empresas Estatais. 
Entram nessa esfera apenas as despesas com investimentos. Despesas cor-
rentes, tais como pagamento de funcionários ou juros, não são nem consig-
nadas no Orçamento da União, em nenhuma esfera, nem mesmo na fiscal, 
porque essas empresas são estatais dependentes.
No entanto, caso haja empresa estatal dependente, ou seja, aquela que 
recebe recursos do Orçamento da União para o pagamento de despesas cor-
rentes (salários, funcionários, juros) e de capital (investimentos), neste caso 
todas as suas receitas e despesas deverão constar do Orçamento da União.
Por fim, o orçamento da seguridade social diz respeito às despesas re-
lativas à previdência social, saúde e assistência social. O importante, nesse 
ponto, é destacar que as despesas são consignadas nessa esfera (da seguri-
dade social) em razão da sua natureza e não em função do órgão que exerce, 
preponderantemente, esse tipo de despesa.
As despesas com o pagamento de aposentados do Tribunal de Contas da 
União, por exemplo, ocorrem à custa do Orçamento da Seguridade Social, 
tendo em vista que essa é uma despesa de previdência. Portanto, o TCU, que 
não é um órgão de previdência, pode ter despesas alocadas no Orçamento 
da Seguridade Social.
É comum em provas esse tipo de questionamento, alegando, por exem-
plo, que apenas o Ministério da Previdência Social ou o INSS administraria as 
despesas com Orçamento da Seguridade Social, o que não é verdade. Qual-
quer órgão que administre receitas e despesas de natureza relativa à seguri-
dade social estará administrando o Orçamento da Seguridade Social.
Quanto ao assunto é ainda importante destacar que o orçamento fiscal e 
o orçamento de investimento das empresas estatais, compatibilizados com o 
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plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter- 
-regionais, segundo critério populacional. É bom notar que apenas os orça-
mentos fiscal e de investimento das empresas estatais têm esse objetivo, do 
qual foi excluído o orçamento da seguridade social. Esse é um assunto que 
muitas vezes é cobrado em concursos: o orçamento da seguridade social é 
incluído entre aqueles que tem como função reduzir desigualdades sociais, 
o que é falso.
Tramitação
A exemplo do PPA e da LDO, a LOA também tem uma tramitação especial, 
com prazos definidos na Constituição para envio e recebimento, bem como 
procedimentos especiais para discussão e aprovação da lei. Acompanhe, a 
seguir, um quadro-resumo comparando os prazos de todas as leis orçamen-
tárias (PPA, LDO e LOA).
Quadro de encaminhamento dos projetos de orçamentários
Projetos de lei
Envio ao 
Congresso 
Nacional
Devolução 
para sanção
Lei Orçamentária – Anual 31/08 22/12
Lei de Diretrizes Orçamentárias – Anual 15/04 17/07
Plano Plurianual – quatro anos 31/08 22/12
O prazo para encaminhamento, aprovação e sanção da LOA, coincide 
com o do PPA, isto é, projeto de lei orçamentária da União será encaminhado 
até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro, 31/08, e 
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, 22/12.
Assim como ocorre com as demais leis orçamentárias, o projeto de lei or-
çamentária anual pode ser alterado por meio de emenda parlamentar, desde 
que respeitados os requisitos constitucionais. Além disso, o projeto também 
pode ser alterado por iniciativa do Poder Executivo, por meio de mensagem 
presidencial, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte 
cuja alteração é proposta.
Depois, a proposta orçamentária segue para votação em Plenário, em 
sessão conjunta das duas Casas do Congresso Nacional. Uma vez aprovada, 
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Legislação do DireitoOrçamentário brasileiro
a lei segue para sanção presidencial. Nesse ponto, podemos ter veto parcial 
ou total ao projeto de lei.
Caso isso ocorra, os recursos que, em decorrência de veto ou rejeição do 
projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes 
poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suple-
mentares, com prévia e específica autorização legislativa.
Créditos especiais ou suplementares são parte dos chamados créditos 
adicionais, projetos de lei que têm o objetivo de alterar a lei orçamentária 
em vigor. Além dos créditos especiais ou suplementares, temos, ainda, como 
crédito adicional, os créditos extraordinários.
Por fim, cumpre destacar importante característica das emendas parla-
mentares. Quando da discussão do tema, foi dito que um dos requisitos de 
sua aprovação era a necessidade de apontar os recursos para suportar a nova 
despesa, somente admitidos aqueles provenientes de anulação de despesa, 
que não poderia incidir sobre alguns tipos de gasto, como por exemplo, os 
gastos com pessoal e seus encargos e serviço da dívida.
Esse é o típico caso de emenda substitutiva, aquela que troca uma des-
pesa no orçamento por outra. No entanto, são admitidas também emendas 
supressivas, aquelas que anulam despesas sem incluir outra no seu lugar. 
Embora pouco comum, é uma prática permitida. Caso isso ocorra, iremos 
aplicar a mesma regra relativa às despesas que foram vetadas.
Assim, os recursos que, em decorrência de emenda ao projeto de lei or-
çamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser uti-
lizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com 
prévia e específica autorização legislativa.
Resumidamente, em caso de:
emenda supressiva ao projeto de lei orçamentária;
veto parcial;
rejeição do projeto de lei orçamentária (veto total);
|
\/
os recursos não utilizados poderão ser aproveitados como créditos especiais 
ou suplementares, desde que haja autorização legislativa específica para tal.
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Casos especiais, doutrina e jurisprudência sobre a Lei 
Orçamentária Anual
Alguns casos especiais e de interesse para concursos públicos já foram lar-
gamente discutidos pela doutrina e pela jurisprudência. A nossa legislação 
orçamentária traz diversas lacunas que foram sendo supridas por julgados 
e por estudiosos no assunto. Por exemplo, a legislação não trouxe solução 
para o que aconteceria caso o presidente da República não encaminhasse o 
projeto de lei orçamentária ao Congresso Nacional.
Alguns chegaram a alegar que o Poder Legislativo poderia sanar a omis-
são, mas como a iniciativa das leis orçamentárias é exclusiva do Executivo, 
essa tese não foi adiante, em razão da inconstitucionalidade formal que tal 
prática acarretaria.
Para resolver o caso em questão, temos que recorrer ao artigo 32 da Lei 
4.320/64 que diz que 
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas 
Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de 
Orçamento vigente. 
Ou seja, caso o Legislativo não receba do presidente o PLOA, será consi-
derado como PLOA o orçamento em vigor.
E o que acontece se o projeto de LOA não for aprovado até o início do 
exercício? Como vimos, o prazo para o Poder Legislativo devolver o PLOA 
para sanção é, atualmente, dia 22/12. Mas é relativamente comum, e já acon-
teceu diversas vezes, o fato de o orçamento não ser aprovado até a data 
limite estabelecida na Constituição, sendo, muitas vezes, aprovado no ano 
de seu próprio exercício, o que contraria não só a lei, mas os mais basilares 
princípios de planejamento público. Para se ter uma ideia, o orçamento de 
2006 foi aprovado em abril daquele ano.
Nesse caso, o país não pode ficar parado, pois há despesas que precisam ser 
pagas todos os meses, sob pena de inviabilizar a administração. Nesse caso, a 
solução foi utilizar o orçamento em discussão (e ainda não aprovado) como se 
aprovado estivesse, na razão dos duodécimos. Ou seja, pode-se executar um 
duodécimo (1/12 avos) do orçamento em discussão até que ele seja aprovado.
Não é toda despesa que pode ser executada por meio de duodécimos, 
mas apenas aquelas que são consideradas relevantes e inadiáveis, tais como 
(não é preciso decorar cada uma delas):
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Legislação do Direito Orçamentário brasileiro
despesas que constituem obrigações constitucionais ou legais da �
União, a exemplo das transferências constitucionais aos Fundos de 
Participação de Estados e Municípios e para o Fundo de Desenvolvi-
mento e Valorização do Ensino Fundamental (FPE/FPM, Fundef);
bolsas de estudo, no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvi- �
mento Científico e Tecnológico (CNPq) e da Fundação Coordenação de 
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), de residência 
médica e do Programa de Educação Tutorial (PET);
pagamento de estagiários e de contratações temporárias por excepcio- �
nal interesse público na forma da Lei 8.745, de 9 de dezembro de 1993;
outras despesas correntes de caráter inadiável e relevante. �
Lei Orçamentária Anual e Lei de Responsabilidade Fiscal
Assim como ocorreu com a LDO, a LRF trouxe inovações também na ela-
boração da LOA. Com o artigo 5.º, da LRF (LC 101/2000), a LOA ganha mais 
ênfase, passando a ter maior importância, de acordo com a LRF, a lei orça-
mentária deverá:
ser elaborada de forma compatível com o PPA, com a LDO e com as �
normas da LRF;
conter demonstrativo da compatibilidade da programação dos orça- �
mentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais 
da LDO;
ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as �
receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, sub-
sídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem 
como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao au-
mento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, �
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na 
lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos 
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
conter todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou con- �
tratual, e as receitas que as atenderão;
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Legislação do Direito Orçamentário brasileiro
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conter, separadamente, na lei orçamentária e na lei de crédito adicio- �
nal, refinanciamento da dívida pública.
Muito importante: a reserva de contingência deverá estar contida na 
LOA em valores e a sua forma de utilização e o percentual do orçamento a 
ela destinada serão estabelecidos na LDO. Ainda, segundo a LRF, é vedado 
consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com do-
tação ilimitada.
Atividades
1. (Cespe) Consoante à CF, julgue os itens seguintes relativos à Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e ao Plano Plurianual (PPA), utilizando 
verdadeiro (V) ou falso (F).
 A CF determina literalmente que o conteúdo do projeto de lei )(
orçamentária e das emendas a ela propostas pelo Congresso 
Nacional sejam compatíveis com a LDO.
 Determina a CF que os PPAs sejam elaborados em consonância )(
com os planos e programas nacionais, regionais e setoriais.
2. (Cespe. Adaptado) A respeito do PPA, julgue os itens subsequentes, 
utilizando verdadeiro (V) ou falso (F).
 Os objetivos básicos do PPA incluem a organização em pro- )(
gramas dasações que resultem em incremento de bens ou 
serviços que atendam demandas da sociedade.
 No PPA, a função dos macro-objetivos ou objetivos estratégicos )(
é definir as metas de regionalização da ação governamental.
3. (Cespe) Com base nos dispositivos constitucionais em matéria orça-
mentária, assinale a opção correta.
a) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais são de com-
petência do Congresso Nacional e iniciativa de qualquer um dos 
poderes da República e do Ministério Público.
b) Matéria orçamentária está sujeita à aprovação sucessiva de ambas 
as Casas do Congresso Nacional.
c) No âmbito do Poder Judiciário, a transposição, o remanejamento 
ou a transferência de recursos de um órgão para outro independe 
de prévia autorização legislativa.
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Legislação do Direito Orçamentário brasileiro
d) O plano plurianual deve subordinar-se aos planos e programas na-
cionais, regionais e setoriais em vigor.
e) Os investimentos efetuados pela União nas entidades vinculadas 
às áreas de saúde, assistência social e previdência social devem 
constar do orçamento da seguridade social.
4. (Esaf ) Segundo a Constituição de 1988, no capítulo das Finanças Públi-
cas, o Plano Plurianual é uma lei que abrangerá os respectivos Poderes 
na União, nos estados, no Distrito Federal e nos municípios. No que diz 
respeito ao Plano Plurianual (PPA) e à Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO), identifique a opção incorreta.
a) A lei que instituir o Plano Plurianual será elaborada no princípio do 
primeiro ano do mandato do executivo e terá vigência de quatro 
anos.
b) Com base no Plano Plurianual, o Governo elaborará e enviará para 
o Poder Legislativo o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias.
c) A Lei que instituir o Plano Plurianual definirá programas, objetivos 
e metas para o quadriênio, cabendo, dessa forma, à LDO definir, 
com base no PPA, quais serão as metas que serão desenvolvidas 
no exercício financeiro subsequente.
d) Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 
2000, passaram a integrar a LDO dois anexos: o Anexo de Metas 
Fiscais e o Anexo de Objetivos Fiscais.
e) A LDO antecipa o orçamento anual, com todas as suas implicações 
alocativas e tributárias, e ainda fixa o programa das instituições fi-
nanceiras da União.
Dicas de estudo
Para aqueles que quiserem entender mais como funciona a elaboração 
dos orçamentos públicos (PPA, LDO e LOA), o Senado Federal disponibiliza 
em seu site na internet o Portal de Orçamento, onde é possível fazer consul-
tas à legislação em vigor e conhecer mais sobre a aprovação e a tramitação 
dessas leis:
<www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado>.
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Legislação do Direito Orçamentário brasileiro
61
O Portal do Orçamento Público (<www.orcamento.org>) também traz 
bastante informação útil para aqueles que querem começar a aprender 
sobre o assunto.
Referência
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Orçamento Público e Direito Fi-
nanceiro. São Paulo: Campus, 2009.
Gabarito
1. F, F
2. V, F
3. E
4. D
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