economia e gestão no setor público

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Economia e Gestão 
do Setor Público 
 
 
Prof. Fabio Uchôas de Lima 
 
 
 
 
 
 
 
Caderno 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Este material foi produzido com o intuito de fornecer melhores subsídios aos alunos dos diversos cursos, tomando como base 
informações contidas em diversos livros, periódicos e sites da Internet, preferencialmente àqueles indicados no programa do curso, 
reunindo várias pesquisas e conhecimentos adquiridos ao longo da vida acadêmica. Quero esclarecer que este material não possui 
nenhum vínculo com as Instituições de Ensino onde atuo, nem nenhuma forma de comércio autorizada. Peço apenas a gentileza de 
não fazer nenhum uso comercial ou inserção em livros, periódicos, ou quaisquer outras mídias sem minha expressa autorização, 
garantida pela Lei 9610/98. Quaisquer críticas ou sugestões serão muito bem recebidas e podem ser enviadas ao meu e-mail (fabio-
prof@uol.com.br). Periodicamente faço uma revisão do material de modo a aprimorá-lo, e agradeço as colaborações recebidas. 
 
São Paulo – Fevereiro 2011 
 
 
Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
Sumário 
 
1. Fundamentos do Estado, das Formas e das Funções do Governo................................ 3 
Estado ....................................................................................................................... 3 
Governo .................................................................................................................... 4 
Política ...................................................................................................................... 6 
Sociedade.................................................................................................................. 7 
1.1 Teoria da Burocracia .............................................................................................. 7 
1.2 – A Administração Pública..................................................................................... 9 
2. Conceitos Básicos...................................................................................................... 10 
2.1 - Teoria das Finanças Públicas ............................................................................. 10 
2.2 O Caso Brasil........................................................................................................ 11 
2.2.1 – O Poder Executivo...................................................................................... 11 
2.2.2 – Poder Legislativo........................................................................................ 12 
2.2.3 – Poder Judiciário .......................................................................................... 12 
3. As Falhas de Mercado ................................................................................................ 14 
3.1 Teoria da Regulação ............................................................................................. 15 
A experiência brasileira de regulação..................................................................... 15 
4. O Sistema Tributário Brasileiro.................................................................................. 17 
4.1 Teoria da Tributação............................................................................................. 17 
4.2.1 Tipos de Tributos........................................................................................... 17 
4.2.2 Lista de tributos (impostos, contribuições, taxas, contribuições de melhoria) 
existentes no Brasil (atualizada até 24/09/2008) .................................................... 19 
5. O Sistema Federativo e o Fenômeno da Descentralização........................................ 22 
5.1 Federação.............................................................................................................. 22 
5.2 Federalismo Fiscal................................................................................................ 23 
5.3 Política do Brasil .................................................................................................. 23 
5.4 Federalismo e Descentralização ........................................................................... 24 
5.5 A Curva de Lafer .................................................................................................. 25 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Fundamentos do Estado, das Formas e das Funções 
do Governo 
 
Estado 
 
O Estado surgiu a partir da evolução das famílias, primeiro adveio a horda, o clã, a 
tribo, até a polis grega e as civitas romanas. No feudalismo, o feudo era um pequeno 
Estado, dominado pelo senhor feudal, que era o dono das terras e as explorava. Na 
monarquia, o rei tinha todo o poder e era o próprio Estado. No século XIII, na 
Inglaterra, foi imposta a Carta Magna ao Rei João Sem Terra, pelos cidadãos ingleses 
obrigando-o a consultar a sociedade. 
 
Maquiavel foi o primeiro a utilizar a palavra “Estado” nas suas obras. Thomaz Hobbes 
em sua obra “Leviatã” compara a denominação do próprio Estado como um monstro 
gigantesco que devora e absorve todos os direitos individuais das pessoas. Para Jean 
Jacques Rousseau, o Estado nasceu de um contrato social, pelo qual o homem renunciou 
o estado de natureza em que vivia, com parcela de sua liberdade, para obter do Estado o 
mínimo de segurança e bens indispensáveis à sobrevivência tranqüila. A lei passou a ser 
a expressão da vontade geral e esses ideais foram observados na Revolução Francesa de 
1789 (liberdade, igualdade e fraternidade). 
 
O conceito de Estado tem origem nas antigas cidades-estados que se desenvolveram na 
antiguidade, em várias regiões do mundo, como a Suméria, a América Central e no 
Extremo Oriente. Em muitos casos, estas cidades-estados foram a certa altura da história 
colocadas sob a tutela do governo de um reino ou império, seja por interesses 
econômicos mútuos, seja por dominação pela força. O estado como unidade política 
básica no mundo tem, em parte, vindo a evoluir no sentido de um supranacionalismo, na 
forma de organizações regionais, como é o caso da União Européia. Desse modo, o 
Estado representa a forma máxima de organização humana, somente transcendendo a 
ele a concepção de Comunidade Internacional. 
 
Estado é uma instituição organizada política, social e juridicamente ocupando um 
território definido, normalmente onde a lei máxima é uma Constituição escrita, e 
dirigida por um governo, também possuindo soberania reconhecida internamente e 
externamente. 
 
mo: 
 
ƒ O povo que é o conjunto de pessoas submetidas à ordem jurídica estatal, que 
compreende o nacional residente e o que está fora dele. 
ƒ Território é o elemento material, espacial ou físico do Estado. Compreende a 
superfície do solo que o Estado ocupa, seu mar territorial e o espaço aéreo 
(navio, aeronaves, embaixadas e consulados). 
ƒ Governo é a organização necessária ao exercício do poder político. 
ƒ Soberania é o poder de organizar-se juridicamente e de fazer valer dentro de seu 
território a universalidade de suas decisões nos limites dos fins éticos de 
convivência. 
 
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Um Estado soberano é sintetizado pela máxima "Um governo, um povo, um território". 
 
O conceito de Estado é jurídico e o de Nação é sociológico. Nação é a sociedade natural 
de pessoas, dentro de um território ou não, com mesma origem, costumes, língua e 
comunhão de vida. Nação é a semente do Estado e a sociedade a união de indivíduos 
com objetivo comum. 
 
A finalidade do Estado é assegurar a vida humana em sociedade. O Estado deve garantir 
a ordem interna, assegurar a soberania na ordem internacional elaborar as regras de 
conduta e distribuir a justiça. 
 
São objetivosfundamentais da República Federativa do Brasil, que é um Estado 
Democrático de Direito: 
a) construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
b) garantir o desenvolvimento nacional; 
c) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais; 
d) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade 
e quaisquer outras formas de discriminação (art.3º CF) 
 
O Estado pode ser: 
 
a) Unitário ou simples quando só existe uma fonte de Direito, que é no âmbito 
nacional, estendendo-se uniformemente sobre todo o seu território. (França, 
Bélgica, Itália e Portugal são unitários); 
 
b) Composto, como o Estado Federado, onde há a reunião de vários Estados 
Membros que formam a Federação. Existem várias fontes de direito: Federal, 
Estadual e a Municipal. (Brasil e EUA são federados). 
 
O Estado é responsável pela organização e pelo controle social, pois detém o monopólio 
legítimo do uso da força (coerção). 
 
O reconhecimento da independência de um estado em relação a outros, permitindo ao 
primeiro firmar acordos internacionais, é uma condição fundamental para 
estabelecimento da soberania. O Estado pode também ser definido em termos de 
condições domésticas (internas), especificamente no que diz respeito ao monopólio do 
uso da violência ou força (conforme descreveu Max Weber, entre outros). 
 
Governo 
 
O governo é a instância máxima de administração executiva, geralmente reconhecida 
como a liderança de um Estado ou uma nação. Normalmente chama-se o governo ou 
gabinete ao conjunto dos dirigentes executivos do Estado, ou ministros (por isso, 
também se chama Conselho de Ministros). 
 
O regime de governo pode ser República ou Monarquia, e o sistema de governo pode 
ser Parlamentarismo, Presidencialismo, Constitucionalismo ou Absolutismo. Uma 
nação sem Governo é classificada como anárquica. (Ver mais em Formas de Governo). 
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Pode-se dizer que forma de governo é um conceito que se refere à maneira como se dá a 
instituição do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e 
governados. 
 
Sistema de governo, por outro lado, não se confunde com a forma de governo, pois este 
termo diz respeito ao modo como se relacionam os poderes. 
 
Formas de Governo 
 
Em ciência política, dá-se o nome forma de governo (ou regime político, ou sistema 
político) ao conjunto de instituições políticas por meio das quais um Estado se organiza 
de maneira a exercer o seu poder sobre a sociedade. Cabe notar que esta definição é 
válida mesmo que o governo seja considerado ilegítimo. 
 
A forma de governo adotada por um Estado não deve ser confundida com a sua forma 
de Estado (Estado unitário ou federal) ou com o seu sistema de governo 
(presidencialismo ou parlamentarismo, dentre outros). 
 
Outra medida de cautela a ser observada ao estudar-se o assunto é ter presente o fato de 
que é complicado categorizar as formas de governo. Cada sociedade é única em muitos 
aspectos e funciona segundo estruturas de poder e sociais específicas. Assim, alguns 
estudiosos afirmam que existem tantas formas de governo quanto há sociedades. 
 
Tendo em mente a dificuldade em classificarem-se as formas de governo, estas são 
tradicionalmente categorizadas em: 
 
Monarquia (rei ou monarca é o chefe de Estado) 
República (um representante é escolhido pelo povo para ser o chefe de estado) 
 
Outras formas de exercício do poder: 
 
• Anarquismo (abolição do Estado como autoridade detentora do uso da força) 
• Autocracia (governo por si próprio) 
o Autoritarismo (instituição ou pessoa excede a autoridade que lhe é dada) 
ƒ Fascismo (doutrina totalitária italiana de extrema-direita) 
o Absolutismo (da ao rei poder ilimitado independente de seu estado) 
o Despotismo (o poder se encontra nas mãos de apenas um governante) 
ƒ Despotismo esclarecido (governam pela da felicidade dos povos) 
o Ditadura (regime político oposto à democracia) 
ƒ Ditadura militar (regimes militares opostos à democracia) 
o Monarquia (o rei ou monarca é o chefe de Estado) 
ƒ Monarquia absoluta (historicamente, o mesmo que absolutismo) 
o Totalitarismo (baseado no poder do Estado sobre a sociedade) 
ƒ Estados comunistas (sistema econômico que nega a propriedade 
privada dos meios de produção) 
ƒ Nacional-Socialismo (ditadura que governou a Alemanha de 
1933 a 1945 - nazismo) 
o Tirania (governo com poder ilimitado representando a vontade do povo) 
 
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• Democracia (“governo do povo, pelo povo e para o povo”) 
o Democracia direta (o povo expressa sua vontade por voto direto) 
o Democracia representativa (através da eleição de representantes do povo) 
ƒ Parlamentarismo (o poder Executivo depende do apoio direto ou 
indireto do parlamento para ser constituído e para governar) 
ƒ Presidencialismo (o líder do poder executivo é escolhido pelo 
povo) 
ƒ Semi-presidencialismo (o chefe de governo e o chefe de Estado 
são eleitos separadamente e por partidos rivais) 
• Oligarquia (governo de poucos em benefício próprio) 
o Aristocracia (poder dos melhores, dos sábios) 
o Cleptocracia (literalmente: “Estado governado por ladrões”) 
o Corporativismo (o poder legislativo é dado as corporações econômicas) 
o Gerontocracia (governada por líderes mais velhos da população adulta) 
o Meritocracia (forma de governo baseado no mérito) 
o Plutocracia (o poder é exercido pelo grupo mais rico) 
o Tecnocracia (governo dos técnicos) 
• Teocracia (o povo é controlado por um sacerdote ou líder religioso) 
 
 
Política 
O termo política é derivado do grego antigo πολιτεία (politeía), que indicava todos os 
procedimentos relativos à pólis, ou Cidade-Estado. Por extensão, poderia significar 
tanto Estado quanto sociedade, comunidade, coletividade e outras definições referentes 
à vida urbana. 
 
O livro de Platão traduzido como "A República" é, no original, intitulado "Πολιτεία" 
(Politeía) . 
 
 “O homem é um animal político.” (Aristóteles) 
 
Em seis acepções, o termo política é entendido e empregado: 
 
• No uso trivial, vago e às vezes um tanto pejorativo, política, como substantivo 
ou adjetivo, compreende as ações, comportamentos, intuitos, manobras, 
entendimentos e desentendimentos dos homens (os políticos) para conquistar o 
poder, ou uma parcela dele, ou um lugar nele: eleições, campanhas eleitorais, 
comícios, lutas de partidos etc.; 
• Conceituação erudita, no fundo síntese da anterior, considera política a arte de 
conquistar, manter e exercer o poder, o governo. É a noção dada por Nicolau 
Maquiavel, em O Príncipe; 
• Política denomina-se a orientação ou a atitude de um governo em relação a 
certos assuntos e problemas de interesse público: política financeira, política 
educacional, política social, política do café etc.; 
• Para muitos pensadores, política é a ciência moral normativa do governo da 
sociedade civíl. (Alceu Amoroso Lima – Política, 4º edição, pág. 136); 
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• Outros a definem como conhecimento ou estudo “das relações de regularidade e 
concordância dos fatos com os motivos que inspiram as lutas em torno do poder 
do Estado e entre os Estados”. (Eckardt – Fundamentos de lª Política, pág. 14); 
• Atualmente, a maioria dos tratadistas e escritores se divide em duas correntes. 
Para uns, política é a ciência do Estado. Para outros, é a ciência do poder; 
 
A política é objeto de estudo da ciência política. 
 
 
Sociedade 
Em Sociologia, uma sociedade é o conjunto de pessoas que compartilham propósitos, 
gostos, preocupações e costumes, e que interagem entre si constituindo uma 
comunidade. A sociedade é o objeto de estudo das ciênciassociais. 
 
A origem da palavra sociedade vem do latim societas, uma "associação amistosa com 
outros". Societas é derivado de socius, que significa "companheiro", e assim o 
significado de sociedade está intimamente relacionado àquilo que é social. Está 
implícito no significado de sociedade que seus membros compartilham interesse ou 
preocupação mútuas sobre um objetivo comum. Como tal, sociedade é muitas vezes 
usado como sinônimo para o coletivo de cidadãos de um país governados por 
instituições nacionais que lidam com o bem-estar cívico. 
 
Pessoas de várias nações unidas por tradições, crenças ou valores políticos e culturais 
comuns, em certas ocasiões também são chamadas de sociedades. 
 
Um país, de uma forma geral, é um território social, político, cultural e geograficamente 
delimitado. A maioria dos países é administrada por um governo que mantém a 
soberania sobre seu povo e seu território, garantindo assim o funcionamento e a ordem 
do fluxo de atividades que envolvem a sua economia e a sua sociedade. 
 
A definição de país não é necessariamente compatível com as definições de reino, 
império, república, nação e Estado, mas, na atualidade, independentemente da forma de 
governo adotada, todos os Estados soberanos são considerados países. 
 
 
1.1 Teoria da Burocracia 
 
Burocracia é um conceito administrativo amplamente usado, caracterizado 
principalmente por um sistema hierárquico, com alta divisão de responsabilidade, onde 
seus membros executam invariavelmente regras e procedimentos padrões, como 
engrenagens de uma máquina. É também usado com sentido pejorativo, significando 
uma administração com muitas divisões, regras e procedimentos redundantes, 
desnecessárias ao funcionamento do sistema. 
 
De acordo com Max Weber, os atributos da burocracia moderna incluem a 
impessoalidade, a concentração dos meios da administração, um efeito de nivelamento 
entre as diferenças sociais e econômicas e a execução de um sistema da autoridade que 
é praticamente indestrutível. A análise de Weber da burocracia relaciona-se: 
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• as razões históricas e administrativas para o processo do burocratização 
(especialmente na civilização ocidental) 
 
• ao impacto do domínio da lei no funcionamento de organizações burocráticas 
 
• a orientação pessoal típica e a posição ocupacional dos oficiais burocráticos 
como um grupo de status 
 
• aos atributos e as conseqüências mais importantes da burocracia na organização 
burocrática no mundo moderno 
 
A Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro da administração ao redor dos anos 40. 
Segundo essa teoria, um homem pode ser pago para agir e se comportar de certa 
maneira preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada, muito minuciosamente e, em 
hipótese alguma, permitindo que suas emoções interfiram no seu desempenho. A partir 
daí, surge a Teoria da Burocracia na Administração. 
 
Então a burocracia é uma forma de organização, que se baseia na racionalidade, isto é, 
na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima 
eficiência possível no alcance dos objetivos. 
 
Max Weber identifica três fatores principais que favorecem o desenvolvimento da 
moderna burocracia: 
 
1. O desenvolvimento de uma economia monetária: Na Burocracia, a moeda 
assume o lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a 
centralização da autoridade e o fortalecimento da administração burocrática; 
2. O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado 
Moderno; 
3. A superioridade técnica – em termos de eficiência – do tipo burocrático de 
administração: serviu como uma força autônoma para impor sua prevalência. 
 
A Burocracia é baseada: 
a) no caráter legal das normas 
b) no caráter formal das comunicações 
c) na impessoalidade no relacionamento 
d) na divisão do trabalho 
e) na hierarquização de autoridade 
f) nas rotinas e procedimentos. 
g) na competência técnica e mérito 
h) na especialização da administração 
i) na profissionalização 
j) na previsibilidade do funcionamento 
 
Conseqüências previstas: 
• previsibilidade do comportamento humano. 
• padronização do desempenho dos participantes. 
 
Objetivos: Máxima eficiência da organização 
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• uma organização é racional se os meios mais eficientes são escolhidos para a 
implementação das metas, 
• a racionalidade funcional é atingida pela elaboração – baseada no conhecimento 
cientifico – de regras que servem para dirigir, partindo de cima, todo 
comportamento de encontro à eficiência. 
• Weber usa o termo burocratização em um sentido mais amplo, referindo-se 
também às formas de agir e de pensar que existem não somente no contexto 
organizacional, mas que permeiam toda a vida social. 
 
 
1.2 – A Administração Pública 
 
Administração pública (ou gestão pública) é, em sentido orgânico ou subjetivo, o 
conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas 
coletivas públicas (tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfação das 
necessidades coletivas variadas, tais como a segurança, a cultura, a saúde e o bem estar 
das populações. 
 
Uma pessoa empregada na administração pública diz-se servidor público ou funcionário 
público. 
 
 
 
 
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2. Conceitos Básicos 
 
2.1 - Teoria das Finanças Públicas 
 
A Teoria das Finanças Públicas representa um ramo da ciência econômica, que trata dos 
gastos do setor público e das formas de financiamento desses gastos. Podemos dizer que 
as Finanças Públicas abrangem a captação de recursos pelo Estado, sua gestão e seu 
gasto para atender às necessidades da coletividade e do próprio Estado. 
 
A partir daí, são desenvolvidos estudos, teorias e modelos que procuram explicar: 
 
• a evolução da participação do setor público na economia 
• as formas de intervenção do Estado na atividade econômica 
• as fontes e origens das receitas públicas bem como a evolução crescente dessas 
receitas relativamente ao produto/renda nacional. 
 
Política Fiscal 
Do ponto de vista da análise econômica, as finanças públicas se materializam na 
chamada política fiscal que se constitui, sem dúvida, num dos principais instrumentos 
de intervenção na atividade econômica de que dispõe o governo, consistindo, 
basicamente, de: 
 
• aumentos ou cortes das despesas do governo como, por exemplo, construção de 
escolas, de hospitais, de estradas, ou, ainda, gastos com o funcionamento da 
máquina administrativa e com o pagamento de funcionários; 
• aumentos ou reduções do nível de impostos 
 
Estas duas medidas alteram a 
 
Demanda agregada (DA = C + I + G + (X-M)) 
 
 
Demanda Agregada = Consumo privado + Ivestimentos das empresas + Gastos do 
governo + EXportações e - iMportações. 
 
Ainda que de forma diferente: enquanto os aumentos ou reduções dos gastos se 
refletem, na equação da demanda agregada, em um G maior ou menor, as variações no 
nível de impostos afetam a "renda pessoal disponível" dos indivíduos, e 
conseqüentemente o nível de consumo privado C. 
 
É através da política fiscal - espelhada no seu orçamento - que o governo: 
 
• interfere na alocação de recursos, oferecendo bens e serviços (segurança 
nacional, polícia e etc) que se deixado às forças do mercado não seriam 
produzidos pelo setor privado. 
• procura melhorar a distribuição da renda no País, tributando mais os que ganham 
mais e realizando "transferências" para os menos favorecidos da sociedade. 
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2.2 O Caso Brasil 
 
O Brasil é uma república federativa constitucionalpresidencialista, forma escolhida por 
plebiscito em 1993. O governo está organizado em três Poderes: o Executivo, o 
Legislativo e o Judiciário. O Chefe do Poder Executivo (que acumula as funções de 
chefe de Estado e chefe de Governo) é o Presidente da República. 
 
2.2.1 – O Poder Executivo 
 
O Poder Executivo está representado na pessoa do Presidente da República e seu 
Gabinete de Ministros e Secretários. É eleito pelo voto direto, e exerce o mandato por 4 
anos, com possibilidade de uma reeleição em seqüência. O Gabinete de Ministros é 
nomeado pessoal e exclusivamente pelo Presidente, bem como as secretarias de 
primeiro escalão. 
 
A Administração Pública tem como principal objetivo o interesse público, seguindo os 
princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência. Fazem parte da administração pública os entes administrativos criados por lei 
dentro das pessoas jurídicas de direito público da união, estados, distrito federal e 
municípios. Esta estrutura da administração pública é dividida em direta e indireta. 
 
• Administração Direta - aquela composta por órgãos ligados diretamente ao 
poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos 
dirigentes, seus ministérios e secretarias. 
 
• Administração Indireta - aquela composta por entidades com personalidade 
jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma 
descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e 
Sociedades de Economia Mista. 
 
As características das entidades pertencentes à Administração Indireta são: 
 
Autarquias: serviço autônomo, criado por lei específica, com personalidade jurídica de 
direito público, patrimônio e receitas próprios, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada; 
 
Fundação pública: entidade dotada de personalidade jurídica de direito público ou 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de lei autorizativa e registro em órgão 
competente, com autonomia administrativa, patrimônio próprio e funcionamento 
custeado por recursos da União e de outras fontes; 
 
Empresa pública: entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com 
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, se federal, criada para exploração de 
atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou 
conveniência administrativa; 
 
Sociedades de economia mista: entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, instituída mediante autorização legislativa e registro em órgão próprio para 
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com 
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direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou a entidade da Administração 
indireta. 
 
As agências executivas e reguladoras fazem parte da administração pública indireta, são 
pessoas jurídicas de direito público interno e consideradas como autarquias especiais. 
Sua principal função é o controle de pessoas privadas incumbidas da prestação de 
serviços públicos, sob o regime de concessão ou permissão. 
 
Agências reguladoras: Sua função é regular a prestação de serviços públicos e 
organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias ou 
permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de 
qualidade. Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma 
maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para 
mandato por tempo determinado. 
 
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: a) fiscalizar serviços públicos 
(ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC); b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades 
privadas (ANCINE); c) regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas 
(ANP); d) exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS). 
 
Agências executivas - São pessoas jurídicas de direito público ou privado, ou até 
mesmo órgãos públicos, integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, que 
podem celebrar contrato de gestão com objetivo de reduzir custos, otimizar e 
aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de 
atividades administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda 
maior. São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação em uma agência 
executiva: a) tenham planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento 
institucional em andamento; b) tenham celebrado contrato de gestão com o ministério 
supervisor. Exemplos: o INMETRO (uma autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo 
"agência" em seu nome, não é uma autarquia, mas um órgão público). 
 
2.2.2 – Poder Legislativo 
 
O Poder Legislativo, representado pelo Congresso Nacional, é exercido pela Câmara de 
Deputados e pelo Senado. Cada estado da União é representado por três Senadores da 
República, eleitos em votação majoritária e as cadeiras na Câmara de Deputados são 
divididas de acordo com a população de cada estado, sendo os deputados eleitos por 
votação proporcional. 
 
O mandato dos Senadores é de 8 anos, e a cada quatro anos há uma eleição,por meio da 
qual são renovados 1/3 e 2/3 da Câmara, alternadamente. O mandato dos Deputados 
Federais é de quatro anos. 
 
2.2.3 – Poder Judiciário 
 
O Poder Judiciário do Brasil esta dividido em quatro áreas jurisdicionais: justiça 
comum, justiça do trabalho, justiça eleitoral e justiça militar. Cada uma dessas áreas 
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jurídicas são organizadas no Brasil em duas instâncias e uma instância superior, 
colegiadas por Tribunais superiores compostos por ministros. 
 
O Supremo Tribunal Federal conta com 11 ministros apontados pelo Presidente da 
República e aprovados pelo Senado. É a instância máxima do poder judiciário, e suas 
decisões versam sobre questões pertinentes ao direito constitucional. 
 
A justiça comum tem como órgão máximo da união o Superior Tribunal de Justiça. 
Abaixo dessa corte, existem os tribunais regionais federais como instituição de segunda 
instância, e em cada estado existem juízes federais que formam os órgãos de primeira 
instância. Na justiça federal, são julgadas matérias de direito público relativas a União. 
As matérias de direito privado são julgadas na justiça estadual tendo como órgão 
máximo os Tribunais de Justiça. A justiça estadual também é responsável pelo 
julgamento das matérias de direito público relativos aos órgãos da administração 
pública do estado a que faz parte. 
 
 
 
 
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3. As Falhas de Mercado 
 
De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das 
falhas de mercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das funções 
do governo, da teoria da tributação e do gasto público. 
 
As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de 
Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do 
livre mercado, sem interferência do governo. São elas: 
 
existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao 
mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não 
excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de 
outra adquiri-lo também; 
 
existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao 
ganho de escala que o setor oferece (ex. água, energia). O governo acaba sendo 
obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos 
consumidores; 
 
as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar 
empregos. Assim, a poluiçãoé uma externalidade negativa porque causa danos 
ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por 
aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no 
sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar 
atividades causadoras de externalidades positivas; 
 
desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em 
desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar 
crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de 
trabalho e da buscar a estabilidade econômica. 
 
Funções do governo: um governo possui funções alocativas, distributivas e 
estabilizadoras. 
 
função alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte do governo a fim 
de oferecer bens públicos (ex. rodovias, segurança), bens semi-públicos ou 
meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), 
etc.; 
 
função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das 
transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo 
é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço 
público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda. 
 
função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de 
promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da 
incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos. 
 
Prof. Fabio Uchôas de Lima 14 
Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
3.1 Teoria da Regulação 
 
Segundo a abordagem regulacionista, o capitalismo é um sistema naturalmente instável, 
sujeito a crises cíclicas. Porém, ele consegue se reproduzir durante um determinado 
período através da criação de um aparato regulatório que, uma vez aceito pelos agentes 
econômicos, tende a agir de forma anticíclica. Desta forma, a abordagem regulacionista 
é uma crítica ao marxismo ortodoxo, uma vez que as crises do capitalismo não 
redundam em sua superação. 
 
Um importante conceito utilizado pela escola da regulação é o de regime de 
acumulação. Um regime de acumulação pressupõe um padrão de organização da 
atividade produtiva adequada ao padrão de consumo, isto é, um nível de atividade 
econômica compatível com a demanda efetiva (oferta agregada = demanda agregada). 
Isto evitaria crises de superprodução ou situações de elevado nível de inflação. 
 
Outro conceito é o de modo de regulação, este um conjunto de leis, valores, hábitos que 
mediam a relação com o regime de acumulação e mantêm a coesão social. Os elementos 
que constituem um modo de regulação são as chamadas formas estruturais. A 
abordagem regulacionista destaca 5 importantes formas estruturais na sua análise: 
 
1. Forma de adesão ao Sistema Internacional: Estabelece a forma de inserção no 
comércio internacional, que pode ser na forma de livre-circulação (Divisão 
Internacional do Trabalho), ou através de acordos comerciais regulados pelos 
órgãos competentes (GATT, OMC); 
 
2. Padrão monetário: Estabelece um padrão de pagamentos internacional, como por 
exemplo o padrão ouro-libra e o padrão ouro-dólar; 
 
3. Forma de concorrência: Estabelece a relação entre as empresas. Pode ser livre-
concorrencial ou monopolista (concorrência administrada); 
 
4. Forma de Estado: Estabelece a forma de intervenção estatal, que pode ser 
regulatória (Estado liberal) ou direta (Estado intervencionista); 
 
5. Relação salarial: Estabelece a forma de organização do trabalho. Pode ser 
concorrencial, taylorista, fordista ou toyotista. 
 
Da relação harmônica entre o conjunto das formas estruturais e o regime de acumulação 
capitalista na sociedade resulta um modo de desenvolvimento. 
 
 
A experiência brasileira de regulação 
 
No Brasil, a regulação ocorreu de forma intensa. Mais do que administrador, o Estado 
foi o promotor e coordenador do todo o processo de acumulação de capital e, 
conseqüente desenvolvimento. 
 
A atuação do Estado foi muito intensa para consolidar o processo de industrialização 
nos anos 30 e garantir a acumulação ampliada nos programas econômicos dos anos 50 – 
Prof. Fabio Uchôas de Lima 15 
Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
os “cinqüenta anos em cinco” de Juscelino Kubstcheck - e nos anos 70 (no I e II PND – 
Plano Nacional de Desenvolvimento). 
Nessa época, o Estado agiu em todas as variáveis estruturais: na moeda, nas relações 
salariais e nas relações entre os setores produtivos. 
 
Em relação à moeda, as políticas monetárias visavam, principalmente, o controle da 
inflação, que sempre constituiu forte ameaça ao processo de acumulação, aprofundando 
as lutas entre as classes trabalhadora e capitalista, já que os salários eram corroídos 
pelas contínuas elevações dos preços. 
 
A década de 80 caracterizou-se por uma luta quase desesperada para acabar com a 
inflação que atingia níveis alarmantes. Cada plano econômico tinha como proposta 
central controlar a alta dos preços, o que resultaria em uma melhora na condição de vida 
do trabalhador, além de permitir a retomada do processo de ampliação do capital que 
estava comprometida desde o fim da década de 70, quando os aumentos do preço do 
petróleo e das taxas de juros internacionais deixaram a balança comercial em situação 
delicada, comprometendo a capacidade de importação, obrigando o país a adotar as 
políticas recessivas propostas pelo Fundo Monetário Internacional: restrição fiscal e 
monetária, além de uma política de desvalorização cambial, objetivando incentivar as 
exportações. 
 
Os anos 90 foram marcados pela estabilidade econômica, obtida por uma reforma 
monetária radical. Retomar o crescimento e posicionar a economia no plano 
internacional – pela inserção em blocos econômicos e participando das instituições 
reguladoras internacionais - passaram a ser grandes desafios, exigindo a reformulação 
da regulação nas áreas das relações trabalhistas, nos modelos de concorrência e na 
própria delimitação das ações do Estado. 
 
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Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
4. O Sistema Tributário Brasileiro 
 
Entende-se por Sistema Tributário o complexo orgânico formado pelos tributos 
instituídos em um país ou região autônoma e os princípios e normas que os regem. Por 
conseqüência, podemos concluir que o Sistema Tributário Brasileiro é composto dos 
tributos instituídos no Brasil, dos princípios e das normas que regulam tais tributos. 
 
O Código Tributário Nacional Brasileiro, em seu art. 3º preceitua que "tributo" é "toda 
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que 
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada". 
 
O Sistema Tributário Brasileiro é composto pelos tributos instituídos no Brasil, e pelos 
princípios e normas que regulam tais tributos. No Brasil adota-se o princípio da 
estruturalidade orgânica do tributo, pelo qual a espécie tributária é determinada pelo seu 
fato gerador. 
 
4.1 Teoria da Tributação 
 
Os tributos formam a receita da União, Estados e Municípios e abragem impostos, 
taxas, contribuições e empréstimo compulsórios. Eles podem ser diretos ou indiretos. 
No primeiro caso, são os contribuintes que devem arcar com a contribuição, como 
ocorre no Imposto de Renda. Já os indiretos incidem sobre o preço das mercadorias e 
serviços 
 
• Conceito da Equidade - cada indivíduo deve contribuir com uma quantia "justa"; 
• Conceito da progressividade - as alíquotas devem aumentar à medida que são 
maiores os níveis de renda dos contribuintes; 
• Conceito da Neutralidade - a tributação não deve desestimular o consumo, 
produção e investimento; 
• Conceito da Simplicidade - o cálculo, a cobrança e a fiscalização relativa aostributos devem ser simplificados a fim de reduzir custos administrativos. 
 
4.2.1 Tipos de Tributos 
 
As espécies tributárias que compõem o sistema tributário brasileiro, cinco: impostos, 
taxas, contribuições de melhoria, contribuições especiais e empréstimos compulsórios. 
 
1. Impostos são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim 
específico. São tributos cuja obrigação tem por fato gerador uma situação 
independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. 
Os impostos se caracterizam por serem de cobrança não darem um retorno ao 
contribuinte sobre o fato gerador. Por exemplo, um imposto sobre posse de 
automóvel não necessariamente será revertido em melhorias das condições das 
vias urbanas ou rodovias. Existe uma distinção entre impostos indiretos e 
impostos diretos. Este é pago diretamente pelo contribuinte (o Imposto de 
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Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
Renda, por exemplo), enquanto aquele tem o preço embutido no valor da 
transação. Um exemplo é o ICMS. Impostos indiretos também não têm qualquer 
variação na renda do contribuinte. 
 
2. Taxas são tributos para manutenção do funcionamento de um serviço dirigido a 
uma comunidade de indivíduos. As taxas são tributos incidentes sobre um fato 
gerador e que são aplicados em contrapartida a esse fato gerador. Uma taxa só 
pode ser instituída por uma entidade tributante da mesma competência. Por 
exemplo: taxas sobre iluminação pública só podem ser cobradas pelos 
municípios. Não necessariamente o pagante da taxa vai usar o serviço, apenas 
terá o serviço à disposição. 
 
3. As contribuições são tributos cujos recursos devem ser legalmente destinados a 
finalidades pré-estabelecidas. 
 
As contribuições de melhoria são tributos que têm como fato gerador o 
benefício decorrente das obras públicas. São cobradas somente na região 
beneficiada pela obra. Não necessariamente essas contribuições refletem em 
"melhoria", uma vez que algumas obras públicas em determinadas regiões 
tendem a desvalorizar os imóveis locais. O fundamental para o fato gerador é o 
benefício decorrente da obra pública 
As contribuições especiais estão previstas nos artigos 149 e 149-A da 
Constituição Federal, sendo tributos cuja característica principal é a finalidade 
para a qual é destinada sua arrecadação. Podem ser: sociais, de intervenção no 
domínio econômico, de interesse de categorias econômicas ou profissionais e 
para custeio do serviço de iluminação pública (COSIP). 
 
 
4. Empréstimo Compulsório: Segundo o art. 148 da constituição federal, a União 
poderá instituir, mediante lei complementar, empréstimos compulsórios: 
a) para atender às despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, 
de guerra externa ou sua iminência; 
b) no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse 
nacional. 
 
 
Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a conseqüente 
inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade em termos 
internacionais. Face a isso, grande importância tem sido dada ao imposto sobre o valor 
adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são a 
neutralidade e a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado, dentre 
outras. Todavia, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, 
como faz o atual ICMS. 
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Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
4.2.2 Lista de tributos (impostos, contribuições, taxas, contribuições 
de melhoria) existentes no Brasil (atualizada até 24/09/2008) 
 
1. Adicional de Frete para Renovação da Marinha Mercante – AFRMM - Lei 
10.893/2004 
2. Contribuição á Direção de Portos e Costas (DPC) - Lei 5.461/1968 
3. Contribuição ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - 
FNDCT - Lei 10.168/2000 
4. Contribuição ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), 
também chamado "Salário Educação" - Decreto 6.003/2006 
5. Contribuição ao Funrural 
6. Contribuição ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) 
- Lei 2.613/1955 
7. Contribuição ao Seguro Acidente de Trabalho (SAT) 
8. Contribuição ao Serviço Brasileiro de Apoio a Pequena Empresa (Sebrae) - Lei 
8.029/1990 
9. Contribuição ao Serviço Nacional de Aprendizado Comercial (SENAC) - 
Decreto-Lei 8.621/1946 
10. Contribuição ao Serviço Nacional de Aprendizado dos Transportes (SENAT) - 
Lei 8.706/1993 
11. Contribuição ao Serviço Nacional de Aprendizado Industrial (SENAI) - Lei 
4.048/1942 
12. Contribuição ao Serviço Nacional de Aprendizado Rural (SENAR) - Lei 
8.315/1991 
13. Contribuição ao Serviço Social da Indústria (SESI) - Lei 9.403/1946 
14. Contribuição ao Serviço Social do Comércio (SESC) - Lei 9.853/1946 
15. Contribuição ao Serviço Social do Cooperativismo (SESCOOP) - art. 9, I, da 
MP 1.715-2/1998 
16. Contribuição ao Serviço Social dos Transportes (SEST) - Lei 8.706/1993 
17. Contribuição Confederativa Laboral (dos empregados) 
18. Contribuição Confederativa Patronal (das empresas) 
19. Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico – CIDE Combustíveis - 
Lei 10.336/2001 
20. Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico – CIDE Remessas Exterior 
- Lei 10.168/2000 
21. Contribuição para a Assistência Social e Educacional aos Atletas Profissionais - 
FAAP - Decreto 6.297/2007 
22. Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública - Emenda 
Constitucional 39/2002 
23. Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional – 
CONDECINE - art. 32 da Medida Provisória 2228-1/2001 e Lei 10.454/2002 
24. Contribuição Sindical Laboral (não se confunde com a Contribuição 
Confederativa Laboral, vide comentários sobre a Contribuição Sindical Patronal) 
25. Contribuição Sindical Patronal (não se confunde com a Contribuição 
Confederativa Patronal, já que a Contribuição Sindical Patronal é obrigatória, 
pelo artigo 578 da CLT, e a Confederativa foi instituída pelo art. 8, inciso IV, da 
Constituição Federal e é obrigatória em função da assembléia do Sindicato que a 
instituir para seus associados, independentemente da contribuição prevista na 
CLT) 
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Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
26. Contribuição Social Adicional para Reposição das Perdas Inflacionárias do 
FGTS - Lei Complementar 110/2001 
27. Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) 
28. Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) 
29. Contribuições aos Órgãos de Fiscalização Profissional (OAB, CRC, CREA, 
CRECI, CORE, etc.) 
30. Contribuições de Melhoria: asfalto, calçamento, esgoto, rede de água, rede de 
esgoto, etc. 
31. Fundo Aeroviário (FAER) - Decreto Lei 1.305/1974 
32. Fundo de Combate à Pobreza - art. 82 da EC 31/2000 
33. Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL) - Lei 5.070/1966 com 
novas disposições da Lei 9.472/1997 
34. Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) 
35. Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST) - art. 6 da 
Lei 9.998/2000 
36. Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de 
Fiscalização (Fundaf) - art.6 do Decreto-Lei 1.437/1975 e art. 10 da IN SRF 
180/2002 
37. Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel) - 
Lei 10.052/2000 
38. Imposto s/Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 
39. Imposto sobre a Exportação (IE) 
40. Imposto sobre a Importação (II) 
41. Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) 
42. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) 
43. Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) 
44. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR - pessoafísica e 
jurídica) 
45. Imposto sobre Operações de Crédito (IOF) 
46. Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) 
47. Imposto sobre Transmissão Bens Inter-Vivos (ITBI) 
48. Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) 
49. INSS Autônomos e Empresários 
50. INSS Empregados 
51. INSS Patronal 
52. IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) 
53. Programa de Integração Social (PIS) e Programa de Formação do Patrimônio do 
Servidor Público (PASEP) 
54. Taxa de Autorização do Trabalho Estrangeiro 
55. Taxa de Avaliação in loco das Instituições de Educação e Cursos de Graduação - 
Lei 10.870/2004 
56. Taxa de Classificação, Inspeção e Fiscalização de produtos animais e vegetais 
ou de consumo nas atividades agropecuárias - Decreto-Lei 1.899/1981 
57. Taxa de Coleta de Lixo 
58. Taxa de Combate a Incêndios 
59. Taxa de Conservação e Limpeza Pública 
60. Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA - Lei 10.165/2000 
61. Taxa de Controle e Fiscalização de Produtos Químicos - Lei 10.357/2001, art. 
16 
62. Taxa de Emissão de Documentos (níveis municipais, estaduais e federais) 
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63. Taxa de Fiscalização da Aviação Civil - TFAC - Lei 11.292/2006 
64. Taxa de Fiscalização da Agência Nacional de Águas – ANA - art. 13 e 14 da MP 
437/2008 
65. Taxa de Fiscalização CVM (Comissão de Valores Mobiliários) - Lei 7.940/1989 
66. Taxa de Fiscalização de Sorteios, Brindes ou Concursos - art. 50 da MP 2.158-
35/2001 
67. Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária Lei 9.782/1999, art. 23 
68. Taxa de Fiscalização dos Produtos Controlados pelo Exército Brasileiro - TFPC 
- Lei 10.834/2003 
69. Taxa de Fiscalização e Controle da Previdência Complementar - TAFIC - art. 12 
da MP 233/2004 
70. Taxa de Licenciamento Anual de Veículo 
71. Taxa de Licenciamento, Controle e Fiscalização de Materiais Nucleares e 
Radioativos e suas instalações - Lei 9.765/1998 
72. Taxa de Licenciamento para Funcionamento e Alvará Municipal 
73. Taxa de Pesquisa Mineral DNPM - Portaria Ministerial 503/1999 
74. Taxa de Serviços Administrativos – TSA – Zona Franca de Manaus - Lei 
9.960/2000 
75. Taxa de Serviços Metrológicos - art. 11 da Lei 9.933/1999 
76. Taxas ao Conselho Nacional de Petróleo (CNP) 
77. Taxa de Outorga e Fiscalização - Energia Elétrica - art. 11, inciso I, e artigos 12 
e 13, da Lei 9.427/1996 
78. Taxa de Outorga - Rádios Comunitárias - art. 24 da Lei 9.612/1998 e nos art. 7 
e 42 do Decreto 2.615/1998 
79. Taxa de Outorga - Serviços de Transportes Terrestres e Aquaviários - art. 77, 
incisos II e III, a art. 97, IV, da Lei 10.233/2001 
80. Taxas de Saúde Suplementar - ANS - Lei 9.961/2000, art. 18 
81. Taxa de Utilização do SISCOMEX - art. 13 da IN 680/2006. 
82. Taxa de Utilização do MERCANTE - Decreto 5.324/2004 
83. Taxas do Registro do Comércio (Juntas Comerciais) 
84. Taxa Processual Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE - Lei 
9.718/1998 
 
 
 
 
 
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Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
5. O Sistema Federativo e o Fenômeno da 
Descentralização 
 
5.1 Federação 
 
Dá-se o nome de federação a um Estado composto por diversas entidades territoriais 
autônomas dotadas de governo próprio, geralmente conhecidas como "estados". Como 
regra geral, os estados ("estados federados") que se unem para constituir a federação (o 
"Estado Federal") são autônomos, isto é, possuem um conjunto de competências ou 
prerrogativas garantidas pela constituição que não podem ser abolidas ou alteradas de 
modo unilateral pelo governo central. Entretanto, apenas o Estado federal é considerado 
soberano, inclusive para fins de direito internacional: normalmente, apenas estes 
possuem personalidade internacional; os estados federados são reconhecidos pelo 
direito internacional apenas na medida em que o respectivo Estado federal o autorizar. 
O sistema político pelo qual vários estados se reúnem para formar um Estado federal, 
cada um conservando sua autonomia, chama-se federalismo. 
 
O Federalismo (do latim: foedus, foedera, “aliança”, “pacto”, “contrato”) é a forma de 
governo que consiste na reunião de vários Estados num só, cada qual com certa 
independência, autonomia interna, mas obedecendo todos a uma Constituição única. 
 
 
 
Fig. 1 - Mapa Mundi destacando os países federados 
 
São exemplos de Estados federais a Alemanha, Austrália, o Brasil, o Canadá, os 
Emirados Árabes Unidos, a Índia, a Malásia, o México, a Nigéria, a Rússia, a Suíça e os 
Estados Unidos. 
 
Quanto à forma de Estado, as federações contrapõem-se aos Estados unitários e 
distinguem-se também das confederações. 
 
Existe um certo contraponto entre o sistema de federação e o de confederação. Numa 
confederação, os Estados têm soberania, ou seja, autonomia para sair ou não, quando 
quiser, da confederação. De forma diversa, numa federação, a distribuição de poderes e 
encargos é realizada, mas não é possível a separação de nenhum estado federado. 
 
A divisão de poderes segue uma tripartição elaborada na França, colocada em prática 
pela primeira vez durante a Revolução Francesa. São as funções destes legislar (Poder 
Prof. Fabio Uchôas de Lima 22 
Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
Legislativo), administrar (Poder Executivo), e garantir o cumprimento das leis (Poder 
Judiciário), além de garantir uma fiscalização efetiva entre eles, evitando que desandem 
ou que abusem da autoridade (teoria dos freios e contrapesos). 
 
 
5.2 Federalismo Fiscal 
 
A configuração do sistema financeiro-tributário é parte da definição essencial do pacto 
federativo. É, também, instrumento da política econômica. Volta-se para o 
estabelecimento, no âmbito da divisão espacial do poder, de um arranjo por meio do 
qual as forças políticas são tangenciadas por condicionamentos impostos pelo contexto 
histórico-institucional, se comprometendo com determinados objetivos públicos. O 
federalismo fiscal constitui a forma pela qual a economia do setor público é repartida 
nas diversas esferas federadas de competência, espelhando, de um ponto de vista 
substantivo, compromissos e objetivos assumidos pelo Estado com determinadas forças 
sociais, políticas e econômicas. 
 
5.3 Política do Brasil 
 
De acordo com a Constituição de 1988, o Brasil é uma república federativa 
presidencialista. Tem sua inspiração, quanto à forma de Estado, no modelo norte-
americano. No entanto, o sistema legal brasileiro segue a tradição romano-germânica. 
Também o federalismo no Brasil não é igual ao federalismo estadunidense. O Poder 
Executivo é exercido pelo Presidente, que acumula as funções de chefe de Estado e 
chefe de Governo, eleito quadrienalmente. Concomitantemente às eleições 
presidenciais, vota-se para o Congresso Nacional, sede do Poder Legislativo, dividido 
em duas casas parlamentares: a Câmara dos Deputados, que têm mandato de quatro 
anos, e o Senado Federal, cujos membros possuem mandatos de oito anos e elegem-se 
em um terço e dois terços alternadamente a cada quatro anos. 
Embora o peso de cada voto individual seja o mesmo no sufrágio para o poder 
Executivo, o mesmo não ocorre com o poder Legislativo. Por um lado, há três senadores 
representando cada unidade da federação (atualmente 27). 
Por outro, a se considerar o modelo federativo clássico, a representação do povo pelos 
deputados deveria ser consoante à população de cada unidade da federação; seu número 
é, entretanto, limitado a no mínimo oito e no máximo setenta. De qualquer forma, 
adota-se o sistema majoritário para a eleição dos senadores e o proporcional para os 
deputados. 
Finalmente, há o Poder Judiciário, cuja instância máxima é o Supremo Tribunal Federal, 
responsável por interpretar a Constituição Federal e composto deonze ministros 
indicados pelo presidente sob aprovação do Senado, dentre indivíduos de renomado 
saber jurídico. A composição dos ministros do Supremo Tribunal Federal não é 
completamente renovada a cada mandato presidencial: o presidente somente indica um 
novo ministro quando um deles se aposenta ou vem a falecer. Há ainda o Superior 
Tribunal de Justiça, Tribunal Superior do Trabalho, Tribunal Superior Eleitoral e o 
Superior Tribunal Militar. Todos julgam em última instância as matérias de suas 
competências. 
 
 
Prof. Fabio Uchôas de Lima 23 
Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
5.4 Federalismo e Descentralização 
 
Com a promulgação da Constituição de 1988 houve uma expressiva descentralização na 
distribuição dos recursos tributários e do poder político no Brasil. A Constituição 
resultou do compromisso com a institucionalização de valores democráticos, em que a 
descentralização assumiu papel relevante. 
No entanto, após a promulgação da Constituição, o papel do Estado como provedor de 
políticas econômicas e sociais tem passado por diversas reformulações, ao mesmo 
tempo em que se enfatiza a importância dos mecanismos de mercado. 
Completando esse ciclo de transformações, reformas econômicas, especialmente as 
voltadas para o controle da inflação, reduziram a ação do governo federal na provisão 
de infra-estrutura e de serviços públicos locais e regionais. 
Na esfera federal, os resultados da descentralização são bastante visíveis: 
 
a) a União tem sido particularmente afetada por dificuldades financeiras e tem 
encontrado obstáculos, embora não intransponíveis, para a montagem e 
sustentação de coalizões parlamentares que lhe permitam governar. 
b) na esfera subnacional, todavia, os resultados da descentralização apresentam 
alto grau de heterogeneidade devido às desigualdades regionais existentes no 
país. 
 
O Brasil tem sido marcado, desde o início da sua história republicana, pela existência de 
profundas desigualdades regionais no interior da Federação. 
O relatório IPEA/PNUD (1996) aprofundou a discussão do tema com a descoberta da 
existência de três "Brasis": 
 
a) uma área constituída pelos sete estados mais ao sul do país que, juntamente 
com o Distrito Federal, apresenta elevado nível de desenvolvimento humano; 
b) uma faixa que se estende na direção noroeste, a partir de Minas Gerais, e que 
exibe índice de desenvolvimento humano médio; e 
c) uma área que reúne os estados do Nordeste, além do Pará e do Acre, que 
mostra níveis reduzidos de desenvolvimento humano. 
 
Esses resultados configuram uma nítida diferenciação regional, apontando para um 
novo desenho do mapa das regiões brasileiras, diverso do mapa geográfico que divide o 
Brasil em cinco regiões. 
 
Os efeitos da descentralização sobre o federalismo e sobre a formulação e 
implementação de políticas públicas no Brasil, especialmente a relação entre o governo 
federal e os estados geram questões focalizadas a partir da ótica da desigualdade 
regional, que introduz novas tensões no arranjo federativo desenhado pela Constituição 
de 1988 e pactuado no processo de democratização. 
 
Argumenta-se que a experiência brasileira de descentralização tributária e política tem 
favorecido a consolidação da democracia e tornado o Brasil um país mais "federal" pela 
emergência de novos atores no cenário político e pela existência de vários centros de 
poder soberanos que competem entre si. 
 
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Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
Governadores dos estados economicamente mais fortes e prefeitos das capitais 
transformaram-se em um dos principais centros de poder, forçando o governo federal a 
negociar políticas públicas nacionais com as esferas estaduais. 
 
A experiência brasileira tem mostrado não só os limites da descentralização e do 
federalismo em países onde as disparidades regionais e sociais são muito profundas, 
mas também que a descentralização dificulta a redução das referidas desigualdades 
regionais pelo enfraquecimento político e financeiro do governo federal, o que coloca 
novos desafios e tensões para o enfrentamento de velhos problemas, como o das 
disparidades regionais. 
 
Após a promulgação da Constituição de 1988 começaram a surgir estudos em que a 
questão do federalismo brasileiro é formulada em novas bases, em função da 
descentralização promovida pelo pacto constitucional. 
 
Em um primeiro momento, os estudos realizados sobre o tema da descentralização e do 
federalismo tendiam à adoção de duas visões. 
a) havia os que criticavam a atual descentralização de recursos e defendiam um 
reforço financeiro da União; 
b) havia também os que viam a descentralização como um avanço em face da 
tradição centralizadora e autoritária do federalismo brasileiro. 
 
5.5 A Curva de Lafer 
 Receita 
0 
Alíquotas (%) 
100 
A relação ambígua existente entre aumentos de alíquotas e aumentos de receita é 
expressa no que a literatura denomina “Curva de Laffer”. 
Os princípios básicos dessa construção teórica são de que: 
a) com uma alíquota tributária nula, a receita obviamente é nula e 
b) com uma alíquota de 100%, a receita também é nula, pois ninguém iria trabalhar 
para que o governo se apropriasse de toda a renda. 
Assim, há um nível de alíquota que maximiza a receita. A partir desse ponto, no “lado 
errado da curva” – isto é, o direito -, aumentos de alíquotas são contraproducentes, pois 
produzem uma evasão e/ou um desestímulo às atividades formais que superam o 
aumento da alíquota, gerando uma perda de receita. 
 
Prof. Fabio Uchôas de Lima 25 
Economia e Gestão do Setor Público Cad. 1 
 
Bibliografia 
 
BIDERMAN, C. e ARVATE, P. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de 
Janeiro:Campus/Elsevier, 2005. 
GIAMBIAGI, F. e ALÉM, A. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. 2ª ed., Rio 
de Janeiro. Campus/Elsevier, 2008. 
MARTINS, P.E.M. e PIERANTI, O. P. Estado e Gestão Pública: visões do Brasil 
contemporâneo. 2ªed., Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006. 
MATIAS PEREIRA, José. Finanças Públicas: A Política Orçamentária no Brasil. 3ª 
ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2006. 
PINHO, D. B.; VASCONCELLOS, M. A S de (orgs). Manual de economia: equipe de 
professores da USP. Editora Saraiva, SP, 2006. 
VARIAN, H. R. Microeconomia: Princípios Básicos. 7ª ed., Rio de Janeiro: 
Ed.Campus/Elsevier, 2006. 
Prof. Fabio Uchôas de Lima 26 
	1. Fundamentos do Estado, das Formas e das Funções do Governo
	Estado
	Governo
	Política
	Sociedade
	1.1 Teoria da Burocracia
	1.2 – A Administração Pública
	 2. Conceitos Básicos
	2.1 - Teoria das Finanças Públicas
	2.2 O Caso Brasil
	2.2.1 – O Poder Executivo
	2.2.2 – Poder Legislativo
	2.2.3 – Poder Judiciário
	 3. As Falhas de Mercado
	3.1 Teoria da Regulação
	A experiência brasileira de regulação
	 4. O Sistema Tributário Brasileiro
	4.1 Teoria da Tributação
	4.2.1 Tipos de Tributos 
	 4.2.2 Lista de tributos (impostos, contribuições, taxas, contribuições de melhoria) existentes no Brasil (atualizada até 24/09/2008)
	 5. O Sistema Federativo e o Fenômeno da Descentralização
	5.1 Federação
	5.2 Federalismo Fiscal
	5.3 Política do Brasil
	5.4 Federalismo e Descentralização
	5.5 A Curva de Lafer