ACORDÃO STF

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Ementa e Acórdão
01/08/2018 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.156 SÃO PAULO
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
REQTE.(S) :GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO 
ADV.(A/S) :PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO 
INTDO.(A/S) :ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO 
PAULO 
ADV.(A/S) :CARLOS ROBERTO DE ALCKMIN DUTRA 
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – 
LEI Nº 10.894/2001 EDITADA PELO ESTADO DE SÃO PAULO – 
DIPLOMA LEGISLATIVO QUE, EMBORA VEICULADOR DE 
MATÉRIAS SUBMETIDAS, EM TEMA DE PROCESSO DE FORMAÇÃO 
DAS LEIS, AO EXCLUSIVO PODER DE INSTAURAÇÃO DO CHEFE DO 
EXECUTIVO, RESULTOU, NÃO OBSTANTE, DE INICIATIVA 
PARLAMENTAR – SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL – REGIME 
JURÍDICO – LEI ESTADUAL QUE “DISPÕE SOBRE O 
PREENCHIMENTO DOS CARGOS DE DIREÇÃO EXECUTIVA NAS 
AGÊNCIAS REGULADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS E OUTROS 
ÓRGÃOS OU ENTIDADES ASSEMELHADOS, RESPONSÁVEIS PELA 
REGULAMENTAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO 
ESTADO” – USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA RESERVADO AO 
GOVERNADOR DO ESTADO – OFENSA AO PRINCÍPIO 
CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE PODERES – 
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – REAFIRMAÇÃO DA 
JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA PELO SUPREMO TRIBUNAL 
FEDERAL – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA- 
-GERAL DA REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE – AÇÃO 
DIRETA JULGADA PROCEDENTE.
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Supremo Tribunal FederalSupremo Tribunal Federal
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Ementa e Acórdão
ADI 3156 / SP 
PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS 
LEIS
– O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que 
resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício 
jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese 
de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a 
própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado. 
Situação ocorrente na espécie, em que o diploma legislativo estadual, 
de iniciativa parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente 
reservado à atuação do Chefe do Poder Executivo: regime jurídico dos 
servidores públicos e organização da Administração Pública.
A usurpação da prerrogativa de instaurar o processo legislativo, por 
iniciativa parlamentar, qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia 
jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, 
a própria validade constitucional da norma que dele resulte. 
Precedentes. Doutrina.
Nem mesmo eventual aquiescência do Chefe do Poder Executivo 
mediante sanção, expressa ou tácita, do projeto de lei, ainda quando dele 
seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico 
radical. Insubsistência da Súmula nº 5/STF (formulada sob a égide da 
Constituição de 1946), em virtude da superveniente promulgação da 
Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes.
SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO 
DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES)
– A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos” 
corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos 
das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus 
2 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 3156 / SP 
PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS 
LEIS
– O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que 
resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício 
jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese 
de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a 
própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado. 
Situação ocorrente na espécie, em que o diploma legislativo estadual, 
de iniciativa parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente 
reservado à atuação do Chefe do Poder Executivo: regime jurídico dos 
servidores públicos e organização da Administração Pública.
A usurpação da prerrogativa de instaurar o processo legislativo, por 
iniciativa parlamentar, qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia 
jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, 
a própria validade constitucional da norma que dele resulte. 
Precedentes. Doutrina.
Nem mesmo eventual aquiescência do Chefe do Poder Executivo 
mediante sanção, expressa ou tácita, do projeto de lei, ainda quando dele 
seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico 
radical. Insubsistência da Súmula nº 5/STF (formulada sob a égide da 
Constituição de 1946), em virtude da superveniente promulgação da 
Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes.
SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO 
DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES)
– A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos” 
corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos 
das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus 
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Ementa e Acórdão
ADI 3156 / SP 
agentes. Nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito, 
quanto à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, 
à exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes.
ATUAÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO 
PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE 
CONSTITUCIONALIDADE
– O Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua como curador 
da presunção de constitucionalidade do ato impugnado (RTJ 131/470 – 
RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está obrigado a defender o 
diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo já declarado 
incompatível com a Constituição da República pelo Supremo Tribunal 
Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua jurisdição 
constitucional. Precedentes.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência da 
Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata de julgamentos, por 
unanimidade de votos, em julgar procedente o pedido formulado na 
ação direta, para declarar a inconstitucionalidade integral da 
Lei n. 10.894, de 28/9/2001, do Estado de São Paulo, nos termos do voto 
do Relator. O Ministro Marco Aurélio acompanhou o Relator com 
ressalvada.
Brasília, 1º de agosto de 2018.
CELSO DE MELLO – RELATOR
3 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 3156 / SP 
agentes. Nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito, 
quanto à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, 
à exclusiva iniciativado Chefe do Poder Executivo. Precedentes.
ATUAÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO 
PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE 
CONSTITUCIONALIDADE
– O Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua como curador 
da presunção de constitucionalidade do ato impugnado (RTJ 131/470 – 
RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está obrigado a defender o 
diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo já declarado 
incompatível com a Constituição da República pelo Supremo Tribunal 
Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua jurisdição 
constitucional. Precedentes.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência da 
Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata de julgamentos, por 
unanimidade de votos, em julgar procedente o pedido formulado na 
ação direta, para declarar a inconstitucionalidade integral da 
Lei n. 10.894, de 28/9/2001, do Estado de São Paulo, nos termos do voto 
do Relator. O Ministro Marco Aurélio acompanhou o Relator com 
ressalvada.
Brasília, 1º de agosto de 2018.
CELSO DE MELLO – RELATOR
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Relatório
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.156 SÃO PAULO
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
REQTE.(S) :GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO 
ADV.(A/S) :PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO 
INTDO.(A/S) :ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO 
PAULO 
ADV.(A/S) :CARLOS ROBERTO ALCKMIN DUTRA 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O Senhor 
Governador do Estado de São Paulo ajuíza ação direta de 
inconstitucionalidade, impugnando a Lei nº 10.894/2001, que, editada por 
essa unidade da Federação, “Dispõe sobre o preenchimento dos cargos de 
Direção Executiva nas Agências Reguladoras de Serviços Públicos e outros 
órgãos ou entidades assemelhados, responsáveis pela regulamentação e 
fiscalização de serviços públicos do Estado” (fls. 14 – grifei).
Os preceitos normativos impugnados na presente sede de fiscalização 
normativa abstrata possuem o seguinte conteúdo material (fls. 14):
“Artigo 1º – O preenchimento dos cargos de Direção 
Executiva nas Agências Reguladoras de Serviços Públicos e outros 
órgãos ou entidades assemelhados, responsáveis pela 
regulamentação e fiscalização de serviços públicos do Estado 
fica disciplinado nos termos da presente lei. 
Artigo 2º – São condições indispensáveis para a ocupação 
dos cargos de que trata esta lei: 
I – possuir ilibada reputação e idoneidade moral;
II – não ter praticado ato de improbidade administrativa 
nem ter sofrido condenação por crime falimentar, de prevaricação, de 
corrupção passiva ou ativa e concussão, contra a economia popular, a 
fé pública, a propriedade ou o sistema financeiro; 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.156 SÃO PAULO
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
REQTE.(S) :GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO 
ADV.(A/S) :PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO 
INTDO.(A/S) :ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO 
PAULO 
ADV.(A/S) :CARLOS ROBERTO ALCKMIN DUTRA 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O Senhor 
Governador do Estado de São Paulo ajuíza ação direta de 
inconstitucionalidade, impugnando a Lei nº 10.894/2001, que, editada por 
essa unidade da Federação, “Dispõe sobre o preenchimento dos cargos de 
Direção Executiva nas Agências Reguladoras de Serviços Públicos e outros 
órgãos ou entidades assemelhados, responsáveis pela regulamentação e 
fiscalização de serviços públicos do Estado” (fls. 14 – grifei).
Os preceitos normativos impugnados na presente sede de fiscalização 
normativa abstrata possuem o seguinte conteúdo material (fls. 14):
“Artigo 1º – O preenchimento dos cargos de Direção 
Executiva nas Agências Reguladoras de Serviços Públicos e outros 
órgãos ou entidades assemelhados, responsáveis pela 
regulamentação e fiscalização de serviços públicos do Estado 
fica disciplinado nos termos da presente lei. 
Artigo 2º – São condições indispensáveis para a ocupação 
dos cargos de que trata esta lei: 
I – possuir ilibada reputação e idoneidade moral;
II – não ter praticado ato de improbidade administrativa 
nem ter sofrido condenação por crime falimentar, de prevaricação, de 
corrupção passiva ou ativa e concussão, contra a economia popular, a 
fé pública, a propriedade ou o sistema financeiro; 
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Relatório
ADI 3156 / SP 
III – não haver trabalhado, nos últimos 2 (dois) anos, em 
cargo de direção e não ter, nos últimos 4 (quatro) anos, exercido 
atividade com ou sem vínculo empregatício, ou de qualquer 
forma colaborado com a gestão ou administração de empresas que são 
ou serão reguladas pelo órgão; 
IV – não possuir o interessado, o cônjuge ou companheira(o), 
ou os parentes consanguíneos ou afins até o 2º grau, participação 
acionária ou societária em empresas que são ou serão reguladas 
pelo órgão ou em empresas a elas coligadas. 
Artigo 3º – É vedado aos ocupantes dos cargos de que 
trata esta lei, durante o seu exercício:
I – exercer, com ou sem vínculo empregatício, cargo ou função 
em empresas ou instituições privadas sob supervisão ou 
regulação do órgão; 
II – exercer qualquer atividade profissional paralela às 
suas funções, direta ou indiretamente vinculada às instituições 
mencionadas no inciso anterior.
Parágrafo único – Findo o exercício do cargo, ficam mantidos, 
pelo período de 4 (quatro) anos, os impedimentos previstos neste 
artigo.
Artigo 4º – Vetado. 
Artigo 5º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, 
revogadas as disposições em contrário.” (grifei)
O autor da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade do 
diploma legislativo em questão, apoiando-se, para tanto, nas seguintes 
razões (fls. 05/11):
“(...) O diploma legislativo em questão, como já assinalado, é 
de iniciativa parlamentar, tendo estabelecido condições a serem 
preenchidas pelos ocupantes dos cargos de Direção Executiva das 
Agências Reguladoras e órgãos ou entidades assemelhados responsáveis 
pela regulamentação e fiscalização de serviços públicos do Estado. Fixa 
também vedações aos ocupantes dos cargos durante seu exercício, 
além de determinar que essas vedações devem perdurar pelo 
período mínimo de quatro anos após a cessação do exercício do cargo.
2 
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ADI 3156 / SP 
III – não haver trabalhado, nos últimos 2 (dois) anos, em 
cargo de direção e não ter, nos últimos4 (quatro) anos, exercido 
atividade com ou sem vínculo empregatício, ou de qualquer 
forma colaborado com a gestão ou administração de empresas que são 
ou serão reguladas pelo órgão; 
IV – não possuir o interessado, o cônjuge ou companheira(o), 
ou os parentes consanguíneos ou afins até o 2º grau, participação 
acionária ou societária em empresas que são ou serão reguladas 
pelo órgão ou em empresas a elas coligadas. 
Artigo 3º – É vedado aos ocupantes dos cargos de que 
trata esta lei, durante o seu exercício:
I – exercer, com ou sem vínculo empregatício, cargo ou função 
em empresas ou instituições privadas sob supervisão ou 
regulação do órgão; 
II – exercer qualquer atividade profissional paralela às 
suas funções, direta ou indiretamente vinculada às instituições 
mencionadas no inciso anterior.
Parágrafo único – Findo o exercício do cargo, ficam mantidos, 
pelo período de 4 (quatro) anos, os impedimentos previstos neste 
artigo.
Artigo 4º – Vetado. 
Artigo 5º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, 
revogadas as disposições em contrário.” (grifei)
O autor da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade do 
diploma legislativo em questão, apoiando-se, para tanto, nas seguintes 
razões (fls. 05/11):
“(...) O diploma legislativo em questão, como já assinalado, é 
de iniciativa parlamentar, tendo estabelecido condições a serem 
preenchidas pelos ocupantes dos cargos de Direção Executiva das 
Agências Reguladoras e órgãos ou entidades assemelhados responsáveis 
pela regulamentação e fiscalização de serviços públicos do Estado. Fixa 
também vedações aos ocupantes dos cargos durante seu exercício, 
além de determinar que essas vedações devem perdurar pelo 
período mínimo de quatro anos após a cessação do exercício do cargo.
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Relatório
ADI 3156 / SP 
6. Ao assim dispor, a lei em questão trata do regime 
jurídico dos servidores públicos estaduais, matéria sobre a qual as 
propostas legislativas são de iniciativa privativa do Chefe do Poder 
Executivo.
…......................................................................................................
8. Decorre da abrangência do texto constitucional que as 
regras a serem preenchidas para investidura no cargo, bem como 
as vedações a serem observadas por seus titulares, compõem o 
regime jurídico dos servidores, matéria cuja iniciativa da proposta 
legislativa é atribuída pelo arcabouço constitucional privativamente ao 
Chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 61, § 2º, inciso II, 
alínea ‘c’.
...........................................................................................................
10. Anote-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal está pacificada no sentido de entender que a norma 
constitucional relativa a iniciativa das leis é de observância 
compulsória pelos Estados-membros da Federação, obrigados que 
estão a observar as linhas mestras do processo legislativo ditado pela 
Constituição Federal.
…......................................................................................................
16. Ademais, porque o diploma legislativo em foco invade a 
competência privativa do Chefe do Poder Executivo, além do flagrante 
vício formal, configura-se também afronta ao princípio da 
independência e harmonia entre os Poderes, consagrado no artigo 2º da 
Constituição Federal e também previsto no artigo 5º da Constituição do 
Estado de São Paulo.
…......................................................................................................
21. Por todo o exposto, não resta dúvida de que a Lei do Estado 
de São Paulo nº 10.894, de 28 de setembro de 2001, está eivada de 
inconstitucionalidade, por chocar-se com os artigos 2º; 61, § 1º, 
inciso II, ‘c’; e 84, inciso III, da Constituição Federal.” (grifei)
A Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, ao prestar as 
informações que lhe foram solicitadas, limitou-se a sustentar a validade 
constitucional do diploma legislativo ora questionado (fls. 40/46).
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ADI 3156 / SP 
6. Ao assim dispor, a lei em questão trata do regime 
jurídico dos servidores públicos estaduais, matéria sobre a qual as 
propostas legislativas são de iniciativa privativa do Chefe do Poder 
Executivo.
…......................................................................................................
8. Decorre da abrangência do texto constitucional que as 
regras a serem preenchidas para investidura no cargo, bem como 
as vedações a serem observadas por seus titulares, compõem o 
regime jurídico dos servidores, matéria cuja iniciativa da proposta 
legislativa é atribuída pelo arcabouço constitucional privativamente ao 
Chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 61, § 2º, inciso II, 
alínea ‘c’.
...........................................................................................................
10. Anote-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal está pacificada no sentido de entender que a norma 
constitucional relativa a iniciativa das leis é de observância 
compulsória pelos Estados-membros da Federação, obrigados que 
estão a observar as linhas mestras do processo legislativo ditado pela 
Constituição Federal.
…......................................................................................................
16. Ademais, porque o diploma legislativo em foco invade a 
competência privativa do Chefe do Poder Executivo, além do flagrante 
vício formal, configura-se também afronta ao princípio da 
independência e harmonia entre os Poderes, consagrado no artigo 2º da 
Constituição Federal e também previsto no artigo 5º da Constituição do 
Estado de São Paulo.
…......................................................................................................
21. Por todo o exposto, não resta dúvida de que a Lei do Estado 
de São Paulo nº 10.894, de 28 de setembro de 2001, está eivada de 
inconstitucionalidade, por chocar-se com os artigos 2º; 61, § 1º, 
inciso II, ‘c’; e 84, inciso III, da Constituição Federal.” (grifei)
A Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, ao prestar as 
informações que lhe foram solicitadas, limitou-se a sustentar a validade 
constitucional do diploma legislativo ora questionado (fls. 40/46).
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Relatório
ADI 3156 / SP 
O eminente Senhor Advogado-Geral da União, ao pronunciar-se 
nestes autos, manifestou-se pela procedência da presente ação direta de 
inconstitucionalidade (fls. 107/112).
O eminente Senhor Procurador-Geral da República, por sua vez, 
opinou pela inconstitucionalidade da lei estadual ora impugnada 
(fls. 116/119), fazendo-o em manifestação que está assim ementada(fls. 116):
“Lei nº 10.894/2001 – Iniciativa parlamentar, usurpação 
de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, ainda 
com a discordância expressa da autoridade manifestada em veto.
– Afronta ao artigo 61, § 1º, II, ‘c’, da Constituição 
Federal.
– Pela declaração de inconstitucionalidade.” (grifei)
Este é o relatório, de cujo texto a Secretaria remeterá cópia a todos 
os Senhores Ministros deste Egrégio Tribunal (Lei nº 9.868/99, art. 9º, 
“caput”; RISTF, art. 172).
__________________________________________
4 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 3156 / SP 
O eminente Senhor Advogado-Geral da União, ao pronunciar-se 
nestes autos, manifestou-se pela procedência da presente ação direta de 
inconstitucionalidade (fls. 107/112).
O eminente Senhor Procurador-Geral da República, por sua vez, 
opinou pela inconstitucionalidade da lei estadual ora impugnada 
(fls. 116/119), fazendo-o em manifestação que está assim ementada 
(fls. 116):
“Lei nº 10.894/2001 – Iniciativa parlamentar, usurpação 
de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, ainda 
com a discordância expressa da autoridade manifestada em veto.
– Afronta ao artigo 61, § 1º, II, ‘c’, da Constituição 
Federal.
– Pela declaração de inconstitucionalidade.” (grifei)
Este é o relatório, de cujo texto a Secretaria remeterá cópia a todos 
os Senhores Ministros deste Egrégio Tribunal (Lei nº 9.868/99, art. 9º, 
“caput”; RISTF, art. 172).
__________________________________________
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
01/08/2018 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.156 SÃO PAULO
V O T O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Destaco, 
inicialmente, a plena legitimidade do comportamento processual do Senhor 
Advogado-Geral da União, cujo pronunciamento favorável à procedência 
da presente ação direta tem suporte na orientação jurisprudencial que o 
Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou em diversos precedentes 
(RTJ 213/436-438 – ADI 341/PR – ADI 1.440/SC, v.g.).
A jurisprudência desta Suprema Corte já se consolidou no sentido 
de que o Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua como curador 
da presunção de constitucionalidade do ato impugnado (RTJ 131/470 – 
RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está obrigado a defender, 
incondicionalmente, o diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo 
já declarado incompatível com a Constituição da República pelo Supremo 
Tribunal Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua 
jurisdição constitucional:
“ATUAÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO 
PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO
– O Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua 
como curador da presunção de constitucionalidade do ato impugnado 
(RTJ 131/470 – RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está 
obrigado a defender o diploma estatal, se este veicular conteúdo 
normativo já declarado incompatível com a Constituição da República 
pelo Supremo Tribunal Federal em julgamentos proferidos no 
exercício de sua jurisdição constitucional. Precedentes.”
(ADI 2.681-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Vale rememorar, no ponto, que o Supremo Tribunal Federal, por mais 
de uma vez, já teve a oportunidade de advertir que “o Advogado-Geral da 
União não está obrigado a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte 
Supremo Tribunal Federal
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01/08/2018 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.156 SÃO PAULO
V O T O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Destaco, 
inicialmente, a plena legitimidade do comportamento processual do Senhor 
Advogado-Geral da União, cujo pronunciamento favorável à procedência 
da presente ação direta tem suporte na orientação jurisprudencial que o 
Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou em diversos precedentes 
(RTJ 213/436-438 – ADI 341/PR – ADI 1.440/SC, v.g.).
A jurisprudência desta Suprema Corte já se consolidou no sentido 
de que o Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua como curador 
da presunção de constitucionalidade do ato impugnado (RTJ 131/470 – 
RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está obrigado a defender, 
incondicionalmente, o diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo 
já declarado incompatível com a Constituição da República pelo Supremo 
Tribunal Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua 
jurisdição constitucional:
“ATUAÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO 
PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO
– O Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua 
como curador da presunção de constitucionalidade do ato impugnado 
(RTJ 131/470 – RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está 
obrigado a defender o diploma estatal, se este veicular conteúdo 
normativo já declarado incompatível com a Constituição da República 
pelo Supremo Tribunal Federal em julgamentos proferidos no 
exercício de sua jurisdição constitucional. Precedentes.”
(ADI 2.681-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Vale rememorar, no ponto, que o Supremo Tribunal Federal, por mais 
de uma vez, já teve a oportunidade de advertir que “o Advogado-Geral da 
União não está obrigado a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 21
Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
já fixou entendimento pela sua inconstitucionalidade” (ADI 1.616/PE, 
Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei). Esse entendimento 
jurisprudencial veio a ser reafirmado nos julgamentos da ADI 2.101/MS, 
Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, e da ADI 3.916/DF, Rel. Min. EROS 
GRAU.
Incensurável, desse modo, sob a perspectiva de suas funções no 
processo de fiscalização normativa abstrata, o pronunciamento que, 
nestes autos, manifestou o Senhor Advogado-Geral da União.
Prosseguindo neste julgamento, Senhora Presidente, tenho por 
formalmente inconstitucional a Lei nº 10.894/2001 editada pelo Estado 
de São Paulo, eis que configurada, na espécie, hipótese de usurpação do 
poder de iniciativa atribuído ao Chefe do Poder Executivo local, 
considerado o fato de que o diploma legislativo em questão, resultante 
de projeto apresentado por Deputado Estadual, além de envolver a 
disciplina normativa da organização e do funcionamento de órgãos da 
Administração Pública estadual, também veicula matéria inerente ao 
regime jurídico de servidores públicos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a 
controvérsia ora em julgamento, tem reiteradamente advertido que 
“O modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus 
aspectos fundamentais pela Cartada República, impõe-se, enquanto padrão 
normativo de compulsório atendimento, à observância incondicional dos 
Estados-membros” (RTJ 170/792, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
A disciplina normativa pertinente ao regime jurídico dos servidores 
públicos e à organização e ao funcionamento dos órgãos e entidades que 
compõem a Administração Pública estadual traduz matéria que se insere, 
por efeito de sua natureza mesma, na esfera de exclusiva iniciativa do Chefe 
do Poder Executivo, em face da cláusula de reserva inscrita no art. 61, 
§ 1º, II, “a”,“c” e “e”, da Constituição da República, que consagra 
2 
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ADI 3156 / SP 
já fixou entendimento pela sua inconstitucionalidade” (ADI 1.616/PE, 
Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei). Esse entendimento 
jurisprudencial veio a ser reafirmado nos julgamentos da ADI 2.101/MS, 
Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, e da ADI 3.916/DF, Rel. Min. EROS 
GRAU.
Incensurável, desse modo, sob a perspectiva de suas funções no 
processo de fiscalização normativa abstrata, o pronunciamento que, 
nestes autos, manifestou o Senhor Advogado-Geral da União.
Prosseguindo neste julgamento, Senhora Presidente, tenho por 
formalmente inconstitucional a Lei nº 10.894/2001 editada pelo Estado 
de São Paulo, eis que configurada, na espécie, hipótese de usurpação do 
poder de iniciativa atribuído ao Chefe do Poder Executivo local, 
considerado o fato de que o diploma legislativo em questão, resultante 
de projeto apresentado por Deputado Estadual, além de envolver a 
disciplina normativa da organização e do funcionamento de órgãos da 
Administração Pública estadual, também veicula matéria inerente ao 
regime jurídico de servidores públicos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a 
controvérsia ora em julgamento, tem reiteradamente advertido que 
“O modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus 
aspectos fundamentais pela Carta da República, impõe-se, enquanto padrão 
normativo de compulsório atendimento, à observância incondicional dos 
Estados-membros” (RTJ 170/792, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
A disciplina normativa pertinente ao regime jurídico dos servidores 
públicos e à organização e ao funcionamento dos órgãos e entidades que 
compõem a Administração Pública estadual traduz matéria que se insere, 
por efeito de sua natureza mesma, na esfera de exclusiva iniciativa do Chefe 
do Poder Executivo, em face da cláusula de reserva inscrita no art. 61, 
§ 1º, II, “a”,“c” e “e”, da Constituição da República, que consagra 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
princípio fundamental inteiramente aplicável, em tema de processo 
legislativo , aos Estados-membros (RTJ 150/341 , Rel. Min. ILMAR 
GALVÃO – RTJ 150/482 , Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – 
RTJ 155/22 , Rel. Min. CÉLIO BORJA – RTJ 156/777 , Rel. Min. CELSO 
DE MELLO – RTJ 156/788 , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 174/75, Rel. 
Min. MAURÍCIO CORRÊA – RTJ 178/621, Rel. Min. SEPÚLVEDA 
PERTENCE – RTJ 185/408-409, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.060- 
-MC/RS, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.729-MC/RN , Rel. Min. 
NELSON JOBIM – ADI 1.730-MC/RS , Rel. Min. MOREIRA ALVES – 
ADI 2.115-MC/RS , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 2.336-MC/SC , 
Rel. Min. NELSON JOBIM – ADI 2.400-MC/SC , Rel. Min. ILMAR 
GALVÃO – ADI 2.417-MC/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – 
ADI 2.569/CE, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL DOS 
ARTS. 4º E 5º DA LEI N. 227/1989, DO ESTADO DE 
RONDÔNIA. AFRONTA AOS ARTS. 25, 37, INC. X E XIII, 61, 
§ 1º, INC. I, ALÍNEA ‘A’, E 63 DA CONSTITUIÇÃO DA 
REPÚBLICA.
1. Inconstitucionalidade formal dos arts. 4º e 5º da 
Lei n. 227/1989, que desencadeiam aumento de despesa pública 
em matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder 
Executivo. Afronta aos arts. 25; 61, § 1º, inc. I, alínea ‘a’; e 63 da 
Constituição da República.
2. Inconstitucionalidade material dos arts. 4º e 5º da 
Lei n. 227/1989, ao impor vinculação dos valores remuneratórios dos 
servidores rondonienses com aqueles fixados pela União para os seus 
servidores (art. 37, inc. XIII, da Constituição da República).
3. Afronta ao art. 37, inc. X, da Constituição da 
República, que exige a edição de lei específica para a fixação de 
remuneração de servidores públicos, o que não se mostrou compatível 
com o disposto na Lei estadual n. 227/89.
3 
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ADI 3156 / SP 
princípio fundamental inteiramente aplicável, em tema de processo 
legislativo , aos Estados-membros (RTJ 150/341 , Rel. Min. ILMAR 
GALVÃO – RTJ 150/482 , Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – 
RTJ 155/22 , Rel. Min. CÉLIO BORJA – RTJ 156/777 , Rel. Min. CELSO 
DE MELLO – RTJ 156/788 , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 174/75, Rel. 
Min. MAURÍCIO CORRÊA – RTJ 178/621, Rel. Min. SEPÚLVEDA 
PERTENCE – RTJ 185/408-409, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.060- 
-MC/RS, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.729-MC/RN , Rel. Min. 
NELSON JOBIM – ADI 1.730-MC/RS , Rel. Min. MOREIRA ALVES – 
ADI 2.115-MC/RS , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 2.336-MC/SC , 
Rel. Min. NELSON JOBIM – ADI 2.400-MC/SC , Rel. Min. ILMAR 
GALVÃO – ADI 2.417-MC/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – 
ADI 2.569/CE, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL DOS 
ARTS. 4º E 5º DA LEI N. 227/1989, DO ESTADO DE 
RONDÔNIA. AFRONTA AOS ARTS. 25, 37, INC. X E XIII, 61, 
§ 1º, INC. I, ALÍNEA ‘A’, E 63 DA CONSTITUIÇÃO DA 
REPÚBLICA.
1. Inconstitucionalidade formal dos arts. 4º e 5º da 
Lei n. 227/1989, que desencadeiam aumento de despesa pública 
em matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder 
Executivo. Afronta aos arts. 25; 61, § 1º, inc. I, alínea ‘a’; e 63 da 
Constituição da República.
2. Inconstitucionalidade material dos arts. 4º e 5º da 
Lei n. 227/1989, ao impor vinculação dos valores remuneratórios dos 
servidores rondonienses com aqueles fixados pela União para os seus 
servidores (art. 37, inc. XIII, da Constituição da República).
3. Afronta ao art. 37, inc. X, da Constituição da 
República, que exige a edição de lei específica para a fixação de 
remuneração de servidores públicos, o que não se mostrou compatível 
com o disposto na Lei estadual n. 227/89.
3 
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Voto -MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
4. Competência privativa do Estado para legislar sobre 
política remuneratória de seus servidores. Autonomia dos 
Estados-membros. Precedentes.
5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada 
procedente.”
(RTJ 204/941, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – grifei)
“CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. 
PROCESSO LEGISLATIVO: INICIATIVA LEGISLATIVA DO 
CHEFE DO PODER EXECUTIVO. C.F., art. 61, § 1º, II, ‘c’. 
INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA A OUTRO PODER: 
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. C.F., art. 2º. 
I. – As regras básicas do processo legislativo federal são de 
observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios. 
Precedentes do Supremo Tribunal Federal.
II. – Leis que disponham sobre servidores públicos são de 
iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo (C.F., art. 61, 
§ 1º, II, ‘a’, ‘c’, ‘f’), à Câmara dos Deputados (C.F., art. 51, IV), ao 
Senado Federal (C.F., art. 52, XIII), ao Supremo Tribunal Federal, aos 
Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça (C.F., art. 96, II, ‘b’).
III. – Lei de iniciativa reservada a outro poder: 
não-observância: ofensa ao princípio da separação dos poderes 
(C.F., art. 2º).
IV. – Ação direta de inconstitucionalidade julgada 
procedente.”
(ADI 2.731/ES, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei)
“(...) 1. Ao alterar a jornada de trabalho de categorias 
específicas, a Lei 751/03, de iniciativa parlamentar, cuidou do 
regime jurídico de servidores estaduais, e, com isso, incursionou 
indevidamente em domínio temático cuja iniciativa é 
reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, II, 
§ 1º, ‘c’, da CF. Precedentes. 
2. O sancionamento tácito do Governador do Estado do 
Amapá em exercício ao projeto que resultou na Lei estadual 751/03 
4 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 3156 / SP 
4. Competência privativa do Estado para legislar sobre 
política remuneratória de seus servidores. Autonomia dos 
Estados-membros. Precedentes.
5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada 
procedente.”
(RTJ 204/941, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – grifei)
“CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. 
PROCESSO LEGISLATIVO: INICIATIVA LEGISLATIVA DO 
CHEFE DO PODER EXECUTIVO. C.F., art. 61, § 1º, II, ‘c’. 
INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA A OUTRO PODER: 
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. C.F., art. 2º. 
I. – As regras básicas do processo legislativo federal são de 
observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios. 
Precedentes do Supremo Tribunal Federal.
II. – Leis que disponham sobre servidores públicos são de 
iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo (C.F., art. 61, 
§ 1º, II, ‘a’, ‘c’, ‘f’), à Câmara dos Deputados (C.F., art. 51, IV), ao 
Senado Federal (C.F., art. 52, XIII), ao Supremo Tribunal Federal, aos 
Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça (C.F., art. 96, II, ‘b’).
III. – Lei de iniciativa reservada a outro poder: 
não-observância: ofensa ao princípio da separação dos poderes 
(C.F., art. 2º).
IV. – Ação direta de inconstitucionalidade julgada 
procedente.”
(ADI 2.731/ES, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei)
“(...) 1. Ao alterar a jornada de trabalho de categorias 
específicas, a Lei 751/03, de iniciativa parlamentar, cuidou do 
regime jurídico de servidores estaduais, e, com isso, incursionou 
indevidamente em domínio temático cuja iniciativa é 
reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, II, 
§ 1º, ‘c’, da CF. Precedentes. 
2. O sancionamento tácito do Governador do Estado do 
Amapá em exercício ao projeto que resultou na Lei estadual 751/03 
4 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
não tem o condão de convalidar o vício de iniciativa originário. 
Precedentes.
3. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida 
e, nesta parte, julgada procedente.”
(ADI 3.627/AP, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – grifei)
“(...) 2. Viola a cláusula de reserva de iniciativa do chefe do 
Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, ‘a’, extensível aos Estados- 
-Membros por força do art. 25 da CF) a concessão de gratificação 
a policiais militares integrantes de assessoria militar junto ao 
Tribunal de Contas estadual. O exercício funcional junto a outros 
órgãos ou Poderes não desnatura o vínculo entre esses servidores e 
seu cargo e órgão de origem. 
3. Ação julgada procedente.”
(ADI 5.004/AL, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – 
grifei)
Na realidade, e consoante tem decidido esta Suprema Corte (RTJ 146/388, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), a definição do poder de instauração 
do processo legislativo, de um lado, e a designação das hipóteses de 
reserva de iniciativa em favor do Chefe do Poder Executivo, de outro, 
derivam de postulados que, inscritos na Carta da República, impõem-se 
à compulsória observância das demais unidades federadas 
(Estados-membros, Distrito Federal e Municípios).
Esse entendimento jurisprudencial reflete o magistério da doutrina 
(MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Do Processo Legislativo”, 
p. 244, item n. 161-B, 3ª ed., 1995, Saraiva, v.g.) que, ao discutir a questão da 
aplicabilidade aos Estados-membros dos princípios gerais consagrados 
pela Constituição Federal em tema de processo legislativo, identifica entre 
os postulados de caráter vinculante precisamente aquele concernente à 
reserva de iniciativa, em situações e em hipóteses análogas às definidas 
pela Carta da República.
5 
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ADI 3156 / SP 
não tem o condão de convalidar o vício de iniciativa originário. 
Precedentes.
3. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida 
e, nesta parte, julgada procedente.”
(ADI 3.627/AP, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – grifei)
“(...) 2. Viola a cláusula de reserva de iniciativa do chefe do 
Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, ‘a’, extensível aos Estados- 
-Membros por força do art. 25 da CF) a concessão de gratificação 
a policiais militares integrantes de assessoria militar junto ao 
Tribunal de Contas estadual. O exercício funcional junto a outros 
órgãos ou Poderes não desnatura o vínculo entre esses servidores e 
seu cargo e órgão de origem. 
3. Ação julgada procedente.”
(ADI 5.004/AL, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – 
grifei)
Na realidade, e consoante tem decidido esta Suprema Corte (RTJ 146/388, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), a definição do poder de instauração 
do processo legislativo, de um lado, e a designação das hipóteses de 
reserva de iniciativa em favor do Chefe do Poder Executivo, de outro, 
derivam de postulados que, inscritos na Carta da República, impõem-se 
à compulsória observância das demais unidades federadas 
(Estados-membros, Distrito Federal e Municípios).
Esse entendimento jurisprudencial reflete o magistério da doutrina 
(MANOEL GONÇALVESFERREIRA FILHO, “Do Processo Legislativo”, 
p. 244, item n. 161-B, 3ª ed., 1995, Saraiva, v.g.) que, ao discutir a questão da 
aplicabilidade aos Estados-membros dos princípios gerais consagrados 
pela Constituição Federal em tema de processo legislativo, identifica entre 
os postulados de caráter vinculante precisamente aquele concernente à 
reserva de iniciativa, em situações e em hipóteses análogas às definidas 
pela Carta da República.
5 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
No caso, o conteúdo material do diploma legislativo ora impugnado 
(Lei estadual nº 10.894/2001) evidencia que a matéria nele veiculada, não 
obstante a cláusula de reserva, foi disciplinada por proposta parlamentar 
que se insinuou em domínio normativo (regime jurídico de servidores 
públicos e organização da Administração Pública) submetido, com 
exclusividade, em tema de processo de formação das leis, ao poder de 
iniciativa constitucionalmente outorgado ao Chefe do Poder Executivo local.
Cumpre ter presente, bem por isso, na linha do magistério 
jurisprudencial longamente consolidado nesta Corte Suprema, que 
“A cláusula de reserva pertinente ao poder de instauração do processo 
legislativo traduz postulado constitucional de observância compulsória pelos 
Estados-membros” (ADI 766/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO), de modo 
que “Incide em vício de inconstitucionalidade formal a norma legal 
estadual que, oriunda de iniciativa parlamentar, versa matéria sujeita à 
iniciativa constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo” 
(ADI 766/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Impende relembrar que a análise da fase introdutória do processo de 
formação das leis permite nela distinguir, em face da própria 
excepcionalidade de que se reveste, a modalidade de iniciativa exclusiva de sua 
instauração.
Nesse contexto, a Lei Fundamental da República elegeu 
determinados núcleos temáticos para o efeito de, ao discriminá-los de modo 
taxativo, submetê-los, em regime de absoluta exclusividade, à iniciativa de 
determinados órgãos ou agentes estatais.
A natureza especial que assume a cláusula referente à iniciativa 
reservada das leis caracteriza, em nosso sistema de direito, derrogação que 
excepciona o princípio geral da legitimação concorrente para a instauração 
do processo de formação das espécies legislativas. Disso decorre, 
portanto, que não se deve presumir a incidência da cláusula de reserva, que 
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ADI 3156 / SP 
No caso, o conteúdo material do diploma legislativo ora impugnado 
(Lei estadual nº 10.894/2001) evidencia que a matéria nele veiculada, não 
obstante a cláusula de reserva, foi disciplinada por proposta parlamentar 
que se insinuou em domínio normativo (regime jurídico de servidores 
públicos e organização da Administração Pública) submetido, com 
exclusividade, em tema de processo de formação das leis, ao poder de 
iniciativa constitucionalmente outorgado ao Chefe do Poder Executivo local.
Cumpre ter presente, bem por isso, na linha do magistério 
jurisprudencial longamente consolidado nesta Corte Suprema, que 
“A cláusula de reserva pertinente ao poder de instauração do processo 
legislativo traduz postulado constitucional de observância compulsória pelos 
Estados-membros” (ADI 766/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO), de modo 
que “Incide em vício de inconstitucionalidade formal a norma legal 
estadual que, oriunda de iniciativa parlamentar, versa matéria sujeita à 
iniciativa constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo” 
(ADI 766/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Impende relembrar que a análise da fase introdutória do processo de 
formação das leis permite nela distinguir, em face da própria 
excepcionalidade de que se reveste, a modalidade de iniciativa exclusiva de sua 
instauração.
Nesse contexto, a Lei Fundamental da República elegeu 
determinados núcleos temáticos para o efeito de, ao discriminá-los de modo 
taxativo, submetê-los, em regime de absoluta exclusividade, à iniciativa de 
determinados órgãos ou agentes estatais.
A natureza especial que assume a cláusula referente à iniciativa 
reservada das leis caracteriza, em nosso sistema de direito, derrogação que 
excepciona o princípio geral da legitimação concorrente para a instauração 
do processo de formação das espécies legislativas. Disso decorre, 
portanto, que não se deve presumir a incidência da cláusula de reserva, que 
6 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
deve resultar, necessariamente, como no caso ora em exame, de explícita 
previsão constitucional.
Cabe registrar, por oportuno, o magistério de JOSÉ AFONSO DA 
SILVA (“Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 497/498, 10ª ed., 
1995, Malheiros), para quem a outorga do poder de instauração do 
processo legislativo qualificada, “ope constitutionis”, pela nota da 
privatividade afasta – em função do caráter extraordinário de que se reveste – 
a possibilidade jurídica da coparticipação de terceiros na fase introdutória 
do procedimento de produção normativa.
Nesse quadro delineado pela própria Constituição da República, a ação 
legislativa do Estado-membro revela-se essencialmente condicionada pela 
necessidade de fiel observância e submissão às diretrizes constitucionais 
referentes ao postulado da iniciativa reservada, em tema de formação das 
leis.
O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação 
formal do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula 
de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja 
ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a 
infirmar, de modo irremissível, a própria integridade jurídica do ato 
legislativo eventualmente editado.
Dentro desse contexto – em que se ressalta a imperatividade da vontade 
subordinante do poder constituinte –, nem mesmo a aquiescência do 
Chefe do Executivo mediante sanção ao projeto de lei, ainda quando dele 
seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico 
radical.
Por isso mesmo, a tese da convalidação das leis resultantes do 
procedimento inconstitucional de usurpação – ainda que admitida por esta 
Corte sob a égide da Constituição de 1946 (Súmula nº 5) – não mais 
prevalece, repudiada que foi seja em face do magistério da doutrina 
7 
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ADI 3156 / SP 
deve resultar, necessariamente, como no caso ora em exame, de explícita 
previsão constitucional.
Cabe registrar, por oportuno,o magistério de JOSÉ AFONSO DA 
SILVA (“Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 497/498, 10ª ed., 
1995, Malheiros), para quem a outorga do poder de instauração do 
processo legislativo qualificada, “ope constitutionis”, pela nota da 
privatividade afasta – em função do caráter extraordinário de que se reveste – 
a possibilidade jurídica da coparticipação de terceiros na fase introdutória 
do procedimento de produção normativa.
Nesse quadro delineado pela própria Constituição da República, a ação 
legislativa do Estado-membro revela-se essencialmente condicionada pela 
necessidade de fiel observância e submissão às diretrizes constitucionais 
referentes ao postulado da iniciativa reservada, em tema de formação das 
leis.
O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação 
formal do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula 
de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja 
ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a 
infirmar, de modo irremissível, a própria integridade jurídica do ato 
legislativo eventualmente editado.
Dentro desse contexto – em que se ressalta a imperatividade da vontade 
subordinante do poder constituinte –, nem mesmo a aquiescência do 
Chefe do Executivo mediante sanção ao projeto de lei, ainda quando dele 
seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico 
radical.
Por isso mesmo, a tese da convalidação das leis resultantes do 
procedimento inconstitucional de usurpação – ainda que admitida por esta 
Corte sob a égide da Constituição de 1946 (Súmula nº 5) – não mais 
prevalece, repudiada que foi seja em face do magistério da doutrina 
7 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
(MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Do Processo Legislativo”, 
p. 214/217, item n. 133, 5ª ed., 2002, Saraiva; ALEXANDRE DE MORAES, 
“Constituição do Brasil Interpretada”, p. 1.098, 2002, Atlas; MARCELLO 
CAETANO, “Direito Constitucional”, vol. II/332, item n. 116, 1978, 
Forense; PINTO FERREIRA, “Comentários à Constituição Brasileira”, 
vol. 3/262-263, 1992, Saraiva; FRANCISCO CAMPOS, “Parecer”, “in” 
RDA 73/380; CAIO TÁCITO, “Parecer”, “in” RDA 68/341), seja, ainda, 
em razão da jurisprudência dos Tribunais, inclusive a desta Corte 
(RTJ 69/625 – RTJ 103/36 – RDA 72/226, v.g.).
Vale referir, neste ponto, que a jurisprudência firmada pelo Supremo 
Tribunal Federal na matéria em questão orienta-se no sentido de que a 
sanção não supre o vício resultante da usurpação de iniciativa, não mais 
subsistindo, em consequência, ante a sua manifesta incompatibilidade 
com o modelo positivado na vigente Constituição da República, 
a Súmula 5 enunciada por esta Corte (RTJ 174/75, Rel. Min. 
MAURÍCIO CORRÊA – RTJ 180/91, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – 
ADI 2.192-MC/ES, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.840/ES, 
Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.):
“(...) USURPAÇÃO DE INICIATIVA E SANÇÃO 
EXECUTIVA: A sanção a projeto de lei que veicule norma resultante 
de emenda parlamentar aprovada com transgressão à cláusula 
inscrita no art. 63, I, da Carta Federal não tem o condão de sanar o 
vício de inconstitucionalidade formal, eis que a só vontade do Chefe 
do Executivo – ainda que deste seja a prerrogativa institucional 
usurpada – revela-se juridicamente insuficiente para convalidar o 
defeito radical oriundo do descumprimento da Constituição da 
República. Precedente. (…).”
(RTJ 168/87, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
“VENCIMENTOS – INICIATIVA DE PROJETO. A teor do 
artigo 61, § 1º, inciso II, alínea ‘a’, da Constituição Federal, são 
de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que 
disponham acerca da criação de cargos, funções ou empregos 
8 
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ADI 3156 / SP 
(MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Do Processo Legislativo”, 
p. 214/217, item n. 133, 5ª ed., 2002, Saraiva; ALEXANDRE DE MORAES, 
“Constituição do Brasil Interpretada”, p. 1.098, 2002, Atlas; MARCELLO 
CAETANO, “Direito Constitucional”, vol. II/332, item n. 116, 1978, 
Forense; PINTO FERREIRA, “Comentários à Constituição Brasileira”, 
vol. 3/262-263, 1992, Saraiva; FRANCISCO CAMPOS, “Parecer”, “in” 
RDA 73/380; CAIO TÁCITO, “Parecer”, “in” RDA 68/341), seja, ainda, 
em razão da jurisprudência dos Tribunais, inclusive a desta Corte 
(RTJ 69/625 – RTJ 103/36 – RDA 72/226, v.g.).
Vale referir, neste ponto, que a jurisprudência firmada pelo Supremo 
Tribunal Federal na matéria em questão orienta-se no sentido de que a 
sanção não supre o vício resultante da usurpação de iniciativa, não mais 
subsistindo, em consequência, ante a sua manifesta incompatibilidade 
com o modelo positivado na vigente Constituição da República, 
a Súmula 5 enunciada por esta Corte (RTJ 174/75, Rel. Min. 
MAURÍCIO CORRÊA – RTJ 180/91, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – 
ADI 2.192-MC/ES, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.840/ES, 
Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.):
“(...) USURPAÇÃO DE INICIATIVA E SANÇÃO 
EXECUTIVA: A sanção a projeto de lei que veicule norma resultante 
de emenda parlamentar aprovada com transgressão à cláusula 
inscrita no art. 63, I, da Carta Federal não tem o condão de sanar o 
vício de inconstitucionalidade formal, eis que a só vontade do Chefe 
do Executivo – ainda que deste seja a prerrogativa institucional 
usurpada – revela-se juridicamente insuficiente para convalidar o 
defeito radical oriundo do descumprimento da Constituição da 
República. Precedente. (…).”
(RTJ 168/87, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
“VENCIMENTOS – INICIATIVA DE PROJETO. A teor do 
artigo 61, § 1º, inciso II, alínea ‘a’, da Constituição Federal, são 
de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que 
disponham acerca da criação de cargos, funções ou empregos 
8 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
públicos na administração direta e autárquica e aumento de 
remuneração. Relevância de pedido de liminar formulado em ação 
direta de inconstitucionalidade, no que, encaminhado o projeto pelo 
Executivo versando sobre tributo, veio a ser emendado na Assembleia 
para ser normatizada remuneração de servidores. Irrelevância da 
sanção que se seguiu.”
(ADI 2.192-MC/ES, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – grifei)
“A SANÇÃO DO PROJETO DE LEI NÃO CONVALIDA 
O VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE RESULTANTE DA 
USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA
– A ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo, 
mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a 
prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical 
da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula nº 5/STF. 
Doutrina. Precedentes.”
(ADI 2.867/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
No caso presente, o diploma legislativo questionado – que 
dispõe sobre matériapeculiar ao regime jurídico dos servidores públicos e 
à organização da Administração Pública – decorreu de processo instaurado 
por iniciativa parlamentar. Não obstante o veto governamental, a 
Assembleia Legislativa local, ao rejeitá-lo, fez promulgar, por intermédio 
de seu Presidente, a Lei estadual nº 10.894/2001.
Daí porque o Governador do Estado de São Paulo, insurgindo-se 
contra o diploma legal referido, deduziu pretensão de 
inconstitucionalidade, sustentando ofensa ao postulado nuclear da 
separação de poderes, a partir da ocorrência de usurpação da prerrogativa 
exclusiva de iniciar, na matéria, o devido processo legislativo.
Parece-me evidente que a Lei estadual ora questionada veicula 
normas que se submetem, em função de seu próprio conteúdo material, ao 
exclusivo poder de iniciativa do Chefe do Executivo local.
9 
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ADI 3156 / SP 
públicos na administração direta e autárquica e aumento de 
remuneração. Relevância de pedido de liminar formulado em ação 
direta de inconstitucionalidade, no que, encaminhado o projeto pelo 
Executivo versando sobre tributo, veio a ser emendado na Assembleia 
para ser normatizada remuneração de servidores. Irrelevância da 
sanção que se seguiu.”
(ADI 2.192-MC/ES, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – grifei)
“A SANÇÃO DO PROJETO DE LEI NÃO CONVALIDA 
O VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE RESULTANTE DA 
USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA
– A ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo, 
mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a 
prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical 
da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula nº 5/STF. 
Doutrina. Precedentes.”
(ADI 2.867/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
No caso presente, o diploma legislativo questionado – que 
dispõe sobre matéria peculiar ao regime jurídico dos servidores públicos e 
à organização da Administração Pública – decorreu de processo instaurado 
por iniciativa parlamentar. Não obstante o veto governamental, a 
Assembleia Legislativa local, ao rejeitá-lo, fez promulgar, por intermédio 
de seu Presidente, a Lei estadual nº 10.894/2001.
Daí porque o Governador do Estado de São Paulo, insurgindo-se 
contra o diploma legal referido, deduziu pretensão de 
inconstitucionalidade, sustentando ofensa ao postulado nuclear da 
separação de poderes, a partir da ocorrência de usurpação da prerrogativa 
exclusiva de iniciar, na matéria, o devido processo legislativo.
Parece-me evidente que a Lei estadual ora questionada veicula 
normas que se submetem, em função de seu próprio conteúdo material, ao 
exclusivo poder de iniciativa do Chefe do Executivo local.
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
Não se pode perder de perspectiva, neste ponto – e especialmente no 
que concerne ao sentido da locução constitucional regime jurídico dos 
servidores públicos –, que tal expressão exterioriza o conjunto de normas 
que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou 
contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes.
Trata-se, em essência, de noção que, em virtude da extensão de sua 
abrangência conceitual, compreende, como enfatiza a jurisprudência desta 
Corte (ADI 1.381-MC/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.867/ES, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), todas as regras pertinentes 
(a) às formas de provimento, (b) às formas de nomeação, (c) à realização 
do concurso, (d) à posse, (e) ao exercício, inclusive as hipóteses de 
afastamento, de dispensa de ponto e de contagem de tempo de serviço, 
(f) às hipóteses de vacância, (g) à promoção e respectivos critérios, bem 
como avaliação do mérito e classificação final (cursos, títulos, interstícios 
mínimos), (h) aos direitos e às vantagens de ordem pecuniária, 
(i) às reposições salariais e aos vencimentos, (j) ao horário de trabalho e 
ao ponto, inclusive os regimes especiais de trabalho, (k) aos adicionais 
por tempo de serviço, gratificações, diárias, ajudas de custo e 
acumulações remuneradas, (l) às férias, licenças em geral, estabilidade, 
disponibilidade, aposentadoria, (m) aos deveres e proibições, 
(n) às penalidades e sua aplicação e (o) ao processo administrativo.
A lei em causa, cuja formação derivou de iniciativa parlamentar, 
interferiu no regime jurídico dos servidores públicos locais, com o que incidiu 
em domínio constitucionalmente reservado à discrição do Governador do 
Estado, sem cuja provocação formal não se poderia ter como legítimo e 
válido o processo legislativo instaurado.
É por essa razão – e considerando, ainda, os fundamentos 
inicialmente expostos no presente voto – que entendo plenamente acolhível 
a pretensão de inconstitucionalidade deduzida pelo Senhor Governador do 
Estado de São Paulo.
10 
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ADI 3156 / SP 
Não se pode perder de perspectiva, neste ponto – e especialmente no 
que concerne ao sentido da locução constitucional regime jurídico dos 
servidores públicos –, que tal expressão exterioriza o conjunto de normas 
que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou 
contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes.
Trata-se, em essência, de noção que, em virtude da extensão de sua 
abrangência conceitual, compreende, como enfatiza a jurisprudência desta 
Corte (ADI 1.381-MC/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.867/ES, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), todas as regras pertinentes 
(a) às formas de provimento, (b) às formas de nomeação, (c) à realização 
do concurso, (d) à posse, (e) ao exercício, inclusive as hipóteses de 
afastamento, de dispensa de ponto e de contagem de tempo de serviço, 
(f) às hipóteses de vacância, (g) à promoção e respectivos critérios, bem 
como avaliação do mérito e classificação final (cursos, títulos, interstícios 
mínimos), (h) aos direitos e às vantagens de ordem pecuniária, 
(i) às reposições salariais e aos vencimentos, (j) ao horário de trabalho e 
ao ponto, inclusive os regimes especiais de trabalho, (k) aos adicionais 
por tempo de serviço, gratificações, diárias, ajudas de custo e 
acumulações remuneradas, (l) às férias, licenças em geral, estabilidade, 
disponibilidade, aposentadoria, (m) aos deveres e proibições, 
(n) às penalidades e sua aplicação e (o) ao processo administrativo.
A lei em causa, cuja formação derivou de iniciativa parlamentar, 
interferiu no regime jurídico dos servidores públicos locais, com o que incidiu 
em domínio constitucionalmente reservado à discrição do Governador do 
Estado, sem cuja provocação formal não se poderia ter como legítimo e 
válido o processo legislativo instaurado.
É por essa razão – e considerando, ainda, os fundamentos 
inicialmente expostos no presente voto – que entendo plenamente acolhível 
a pretensão de inconstitucionalidade deduzida pelo Senhor Governador doEstado de São Paulo.
10 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3156 / SP 
Cumpre ressaltar, de outro lado, como anteriormente acentuado, que 
o diploma legislativo ora questionado, ao disciplinar “o preenchimento 
dos cargos de Direção Executiva nas Agências Reguladoras de Serviços 
Públicos e outros órgãos ou entidades assemelhados, responsáveis pela 
regulamentação e fiscalização de serviços públicos do Estado” (grifei), 
insinuou-se, também, sobre domínio temático reservado ao poder de iniciativa 
legislativa que pertence, com exclusividade, ao Governador do Estado, por 
tratar-se de matéria que, por efeito de sua natureza mesma, além de 
interferir no regime jurídico dos servidores públicos, acha-se inserida, ainda, 
no âmbito da competência privativa do Chefe do Poder Executivo 
referente ao exercício da direção superior e à disciplina normativa da 
organização e do funcionamento dos órgãos da Administração Pública 
estadual, tal como esta Suprema Corte já teve o ensejo de salientar em 
julgamento plenário que está assim ementado:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda 
Constitucional nº 24 do Estado de Alagoas. Alteração na 
composição do Conselho Estadual de Educação. Indicação de 
representante pela Assembleia Legislativa. Vício de iniciativa. 
Inconstitucionalidade formal.
1. A ação direta foi proposta em face da Emenda 
Constitucional nº 24/02 do Estado de Alagoas, a qual dispôs 
sobre a organização e a estruturação do Conselho Estadual de 
Educação, órgão integrante da Administração Pública que 
desempenha funções administrativas afetas ao Poder 
Executivo, conferindo à Assembleia Legislativa o direito de 
indicar um representante seu para fazer parte do Conselho.
2. A disciplina normativa pertinente ao processo de 
criação, estruturação e definição das atribuições dos órgãos e 
entidades integrantes da Administração Pública estadual, 
ainda que por meio de emenda constitucional, revela matéria 
que se insere, por sua natureza, entre as de iniciativa exclusiva 
do Chefe do Poder Executivo local, pelo que disposto no art. 61, 
§ 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Constituição Federal. Precedentes.
11 
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Cumpre ressaltar, de outro lado, como anteriormente acentuado, que 
o diploma legislativo ora questionado, ao disciplinar “o preenchimento 
dos cargos de Direção Executiva nas Agências Reguladoras de Serviços 
Públicos e outros órgãos ou entidades assemelhados, responsáveis pela 
regulamentação e fiscalização de serviços públicos do Estado” (grifei), 
insinuou-se, também, sobre domínio temático reservado ao poder de iniciativa 
legislativa que pertence, com exclusividade, ao Governador do Estado, por 
tratar-se de matéria que, por efeito de sua natureza mesma, além de 
interferir no regime jurídico dos servidores públicos, acha-se inserida, ainda, 
no âmbito da competência privativa do Chefe do Poder Executivo 
referente ao exercício da direção superior e à disciplina normativa da 
organização e do funcionamento dos órgãos da Administração Pública 
estadual, tal como esta Suprema Corte já teve o ensejo de salientar em 
julgamento plenário que está assim ementado:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda 
Constitucional nº 24 do Estado de Alagoas. Alteração na 
composição do Conselho Estadual de Educação. Indicação de 
representante pela Assembleia Legislativa. Vício de iniciativa. 
Inconstitucionalidade formal.
1. A ação direta foi proposta em face da Emenda 
Constitucional nº 24/02 do Estado de Alagoas, a qual dispôs 
sobre a organização e a estruturação do Conselho Estadual de 
Educação, órgão integrante da Administração Pública que 
desempenha funções administrativas afetas ao Poder 
Executivo, conferindo à Assembleia Legislativa o direito de 
indicar um representante seu para fazer parte do Conselho.
2. A disciplina normativa pertinente ao processo de 
criação, estruturação e definição das atribuições dos órgãos e 
entidades integrantes da Administração Pública estadual, 
ainda que por meio de emenda constitucional, revela matéria 
que se insere, por sua natureza, entre as de iniciativa exclusiva 
do Chefe do Poder Executivo local, pelo que disposto no art. 61, 
§ 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Constituição Federal. Precedentes.
11 
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ADI 3156 / SP 
3. A EC nº 24/02 do Estado de Alagoas incide também em 
afronta ao princípio da separação dos Poderes. Ao impor a 
indicação pelo Poder Legislativo estadual de um representante seu no 
Conselho Estadual de Educação, cria modelo de contrapeso que não 
guarda similitude com os parâmetros da Constituição Federal. 
Resulta, portanto, em interferência ilegítima de um Poder sobre 
o outro, caracterizando manifesta intromissão na função confiada 
ao Chefe do Poder Executivo de exercer a direção superior e dispor 
sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública.
4. Ação direta julgada procedente.”
(ADI 2.654/AL, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei)
Sendo assim, tendo em consideração as razões expostas, notadamente os 
precedentes invocados, e acolhendo, ainda, o parecer da douta 
Procuradoria-Geral da República, julgo procedente a presente ação 
direta, para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei nº 10.894, 
de 28/09/2001, editada pelo Estado de São Paulo.
É o meu voto.
12 
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ADI 3156 / SP 
3. A EC nº 24/02 do Estado de Alagoas incide também em 
afronta ao princípio da separação dos Poderes. Ao impor a 
indicação pelo Poder Legislativo estadual de um representante seu no 
Conselho Estadual de Educação, cria modelo de contrapeso que não 
guarda similitude com os parâmetros da Constituição Federal. 
Resulta, portanto, em interferência ilegítima de um Poder sobre 
o outro, caracterizando manifesta intromissão na função confiada 
ao Chefe do Poder Executivo de exercer a direção superior e dispor 
sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública.
4. Ação direta julgada procedente.”
(ADI 2.654/AL, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei)
Sendo assim, tendo em consideração as razões expostas, notadamente os 
precedentes invocados, e acolhendo, ainda, o parecer da douta 
Procuradoria-Geral da República, julgo procedente a presente ação 
direta, para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei nº 10.894, 
de 28/09/2001, editada pelo Estado de São Paulo.
É o meu voto.
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