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Myrian Veras Baptista v 
PLANEJAMENTO SOCIAL 
intencional idade e ins trumentação j 
2- edição 
TM
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PLANEJAMENTO SOCIAL ^ 
intencionalidade c instrumentação 
TM
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Myrian Veras Baptista 
P L A N E J A M E N T O S O C I A L 
intencionalidade e instrumentação 
VERAS EDITORA - CPIHTS 
São Paulo - I .isboa 
2 0 0 7 
TM
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Myrian Veras Baptista 
PLANEJAMENTO SOCIAL 
intencionalidade e instrumentação 
VERAS EDITORA - CPIHTS 
São Paulo - Lisboa 
2 0 0 7 
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Sumário 
Apresentação V 
PARTE I 
A r a c i o n a l i d a d e d o p l a n e j a m e n t o 1 3 
O planejamento como processo político 17 
E q u a c i o n a m e n t o 
D e c i s ã o 2 1 
O p e r a c i o n a l i z a ç ã o 2 3 
Ação 24 
PA RTF. II 
O p l a n e j a m e n t o c o m o p r o c e s s o t c c n i c o - p o l í t i c o 2 7 
C o n s t r u ç ã o / r e c o n s t r u ç ã o d o o b j e t o : s o b r e o q u e p l a n e j a r 3 1 
E s t u d o d e s i t u a ç ã o 3 9 
L e v a n t a m e n t o d c h i p ó t e s e s p r e l i m i n a r e s 4 5 
Construção de referenciais teórico-práticos 45 
C o l e t a d c d a d o s , 5 0 
O r g a n i z a ç ã o e a n á l i s e 6 4 
k i e n t i l i c a ç S o d e p r i o r i d a d e s d c i n t e r v e n ç ã o 7 3 
D e f i n i ç ã o d e o b j e t i v o s e e s t a b e l e c i m e n t o s d c m e t a s 7 9 
A n á l i s e d c a l t e r n a t i v a s d e i n t e r v e n ç ã o 8 7 
Planificação 97 
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Implementação 203 
Implantação e execução [05 
Controle JQ0 
Avaliação 113 
Re com a da do p roces so 12 j 
Bibliografia 123 
ANEXOS 
Anexo I - Matriz dc relação entre variáveis 131 
Anexo I I - Roteiro dc análise de plano 133 
Anexo III - Roteiro de projeto 137 
Anexo IV- Roteiro dc análise de projeto 147 
Anexo V - Proposta de conteúdo dc análise setorial 153 
\ 
Apresentação 
O interesse pela publicação deste livro, q u e trata dos proce-
di men tos para o p lane jamento , suas opções , suas técnicas e instru 
m e n t o s , resul tou da crescente impor tância a t r ibuída ao a to dc 
planejar c o m o prática dc t rabalho e da insistência dc professores c 
profissionais para q u e eu re tomasse um ant igo livro q u e publ iquei 
na década dc 7 0 l . 
Nesse sen t ido , esta publicação é , dc fa to , u m a r e tomada da 
sistematização dos p roced imentos para planejar realizada po r mim 
naquela ocasião, i nco rpo rando discussões mais atuais. Essa siste-
matização aborda a natureza complexa do processo dc p lanejamento 
c a descrição dos procedimentos utilizada usualmente nos trabalhos 
de p l a n e j a m e n t o na área social. 
A primeira parte estabelece o referencial q u e norteia a aborda-
g e m do p l ane jamen to inicialmente c o m o processo lógico, ofere-
c e n d o a lgumas informações consideradas relevantes. Em seguida, 
trata do p l ane j amen to e n q u a n t o processo político, que necessaria-
1 Baplisui, Myrian Veras. Platujanicnto: introdução À inctsdihjia do planejamento social. 
Smí Paulo: Moraes , 1977 . 
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1 0 
mente tem de equacionar as questões ligadas às relações de poder 
que impregnam todo processo de tomada de decisões. 
A segunda parle é dedicada à descrição e à análise dos proce-
dimentos do planejamento, a partir das aproximações sucessivas 
necessárias ao seu processamento. São aí analisados: a reconstrução 
dinâmica do obje to , o es tudo/diagnóst ico , a tomada de decisões 
referentes a prioridades, objetivos e alternativas de ação, a elaboração 
de planos, programas e projetos e, finalmente, a execução propria-
mente dita, ou seja, a implementação, a implantação, o controle, a 
avaliação e a retomada do processo. 
Um maior aprofundamento dos temas abordados poderá ser 
conseguido através da consulta à bibliografia encontrada em todo 
o trabalho. 
PARTE I 
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A racionalidade do planejamento 
So>nos rodos planejadores c talvez seja mais importante 
raciocinar como uni planejador que produzir planos 
acabados. 
). Fricdmann 
O t e r m o " p l a n e j a m e n t o " , na perspectiva lógico-racional , 
refere-se ao processo p e r m a n e n t e e m e t ó d i c o de a b o r d a g e m 
racional e científica de ques tões que se colocam no m u n d o social. 
E n q u a n t o processo p e r m a n e n t e , supõe ação con t ínua sobre um 
c o n j u n t o d inâmico d e s i tuações e m u m d e t e r m i n a d o m o m e n t o 
his tór ico. C o m o processo me lód ico de a b o r d a g e m racional e 
científ ica, supõe uma seqüência dc atos decisór ios , o r d e n a d o s 
em m o m e n t o s def in idos e baseados em conhec imen tos teóricos, 
cient íf icos e técnicos. 
Nessa perspect iva, o p l ane j amen to refere-se, ao m e s m o 
t e m p o , à seleção das atividades necessárias para a tender ques tões 
de te rminadas e à o t imização de seu in ter - re lac ionamento , levan-
do cm c o n t a os cond ic ionan tes impos tos a cada caso (recursos , 
prazos c ou t ros ) ; diz respeito, t ambém, à decisão sobre os camin-
hos a se rem percor r idos pela ação e às providências necessárias 
à sua adoção , ao a c o m p a n h a m e n t o da execução, ao con t ro l e , à 
avaliação e à redef inição da ação. 
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14 Mnfra s Y M I C A S B A P T I S T A 
A dimensão dc r ac iona l idade do p lane jamento está fincada 
cm uma log ic idadc q u e nor te ia n a t u r a l m e n t e as ações das 
pessoas, levando-as a planejar , m e s m o sem se aperceberem dc 
q u e o es tão f a z e n d o . D e c o r r e do uso da in te l igênc ia n u m 
processo dc racionalização dialética da ação. Assim,, Carlos Matus 
(npud H u e r t a , 1996 :14) nos diz q u e "o p l ane j amen to não é 
mais que a tenta t iva de viabilizar a in tenção que o h o m e m tem 
dc governar a si p róp r io c ao f u t u r o : de impor às circunstâncias 
a força da razão h u m a n a " . Nes te e n f o q u e , o p l ane j amen to é a 
fe r ramenta para pensar c agir den t ro de uma sistemática analítica 
própr ia , e s t u d a n d o as si tuações, p revendo seus limites e suas 
possibil idades, p r o p o n d o se objet ivos, de f in indo-se estratégias. 
Já no in íc io d o s t e m p o s , o h o m e m ref le t ia s o b r e as 
ques tões que o desafiavam, estudava as d i ferentes alternativas 
para solucioná- las e organizava sua ação de manei ra lógica. 
E n q u a n t o assim fazia, estava efe t ivando uma prática dc planeja-
m e n t o . Da observação dessa prática, de sua análise e sistemati 
zação racional , do d o m í n i o dc a lguns princípios que regem os 
p r o c e s s o s n a t u r a i s , e da i n c o r p o r a ç ã o d o s c o n h e c i m e n t o s 
desenvolvidos cm di fe ren tes áreas do pensamen to , resul tou o 
acervo de conhec imentos e de práticas de planejamento, tal c o m o 
encon t r amos hoje . 
Essa s is tematização foi algo que surgiu do interesse e do 
e m p e n h o dos de t en to res do p o d e r dc decisões cm larga escala, 
os quais t inham em vista sc ins t rumental izarem para o nor tea-
inen to das ações nas si tuações com que trabalhavam. Desafiados 
pela complexidade cada vez maior dos prob lemas que t i nham 
q u e en f ren ta r , foram percebendo que mudanças efetivas não 
e r a m c o n s e g u i d a s a pa r t i r de meras r epa rações e a r r a n j o s 
inst i tucionais, 1-oi f icando cada vez mais clara a necessidade de 
se conhecer cm p ro fund idade a problemática e a intcncional i-
I ' . L Í O - I A M E N T O S O C F A I . 15 
V 
dade dos que a a b o r d a m , de def in i r c o m clareza os ob jet ivos , 
ile explicitar minuciosamente os mecanismos q u e possibilitariam 
.1 mudança . 
É com esse sent ido que, c o m o assinala Trag tenbe rg (1967 ) , 
• > p l ane j amen to e n q u a n t o in s t rumen to de decisão aparece l igado 
.i m o d e r n i d a d e : à revolução econômico- soc ia l , às m u d a n ç a s 
ideológicas c dc es t ru tura dc p o d e r . No e n t a n t o , c o m o bem 
.'.ponta Emerson Elias Merhy (npud Gallo, 1 9 9 5 : 1 1 7 ) , a ampli-
tude de seus espaços de aplicação vai exigir u m a c o m p r e e n s ã o 
precisa da relação en t re a const i tu ição desse c a m p o de saber 
l e cno lóg i co , q u e é o p l a n e j a m e n t o , e a na tureza do espaço 
l o m a d o c o m o o b j e t o de intervenção, de fo rma a permitir aprccn-
iier as "poss ib i l idades de operar i n s t r u m e n t a l m e n t e sob re a 
rea l idade das prát icas sociais na p r o d u ç ã o de d e t e r m i n a d o s 
resultados ( . . . )". 
E n q u a n t o processo racional , o p l ane j amen to se organiza 
por operações complexas e interl igadas, q u e , c o n f o r m e Ferreira 
: 1965) , são as seguintes: 
a) de ref lexão — que d i z respei to ao c o n h e c i m e n t o de 
d a d o s , à análise e e s t u d o de alternativas, à superação e recons-
trução de concei tos e técnicas de diversas disciplinas relacionadas 
c o m a expl icação e quant i f icação dos fatos sociais, e ou t ros ; 
b) de decisão - que se refere à escolha de alternativas, à 
d e t e r m i n a ç ã o de meios , à def inição de prazos, etc. ; 
c) de ação - relacionada à execução das decisões. K o foco 
cen t ra l do p l a n e j a m e n t o . O r i e n t a - s e po r m o m e n t o s q u e a 
an tecedem e c subsidiada pelas escolhas efetivadas na operação 
. interior, q u a n t o aos necessários processos de organização; 
d) dc retomada da reflexão operação de crítica dos processos 
e dos efeitos da ação planejada, com vistas ao embasamento do 
planejamento de ações posteriores. 
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16 M U I A N - V K R A J S B A P T I S T A 
Estas operações se inter-relacionam em uni processa dinâmico 
e cont ínuo, que pode ser assim representado: 
D E C I S Ã O 
R E F L E X Ã O A Ç Ã O 
R E T O M A D A D A R E F L E X Ã O 
A análise desse processo leva-nos a identificar, nessa dimensão 
de racionalidade, a dimensão político-decisória que dá suporte ctico-
político à sua ação técnico-administrativa. 
V 
O planejamento 
como processo político 
Existe a necessidade de estra tégias porque existem confrontos 
e existem maneiras diferentes de enfrentá-los. 
F. Jvwier Uribe Rivera 
A dimensão polít ica do planejamento decorre do fato de 
que ele é um processo cont ínuo de tomadas de decisões, inscritas 
nas relações de poder, o que caracteriza ou envolve uma função 
política. 
No entanto , tradicionalmente, ao sc tratar de planejamento, 
a ênfase era dada aos seus aspectos técnico-opcrat ivos, desco-
nhecendo , no seu processamento, as tensões c pressões embutidas 
nas relações dos diferentes sujeitos políticos em presença. Hoje , 
tem-se a clareza de que , para que o planejado se efetive na direção 
desejada, é fundamenta l que , além do con teúdo tradicional de 
leitura da realidade para o planejamento da ação, sejam aliados à 
apreensão das condições objetivas o conhecimento c a captura das 
condições subjetivas do ambiente em que ela ocorre: o jogo de 
vontades políticas dos diferentes grupos envolvidos, a correlação 
de forças, a articulação desses grupos» as alianças ou as incompatibili-
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18 M V R Í A Ü V X K A S B A P T I S T A 
dadcs existentes entre os diversos segmentos 2 . Esse conhec imento 
irá possibilitar, alem da visualização de propostas com índices mais 
altos de viabilidade, a percepção e o mane jo das dificuldades c das 
potencial idades para estabelecimento de parcerias, de acordos, de 
compromissos , de responsabilidades compart i lhadas. 
Esta apreensão levou a assumir a importância do caráter 
pol í t ico do p l a n e j a m e n t o e a necessidade de operá- lo de u m a 
perspectiva estratégica*, que trabalhe sobre esse contexto de relações 
ap reendendo sua complexidade, enfat izando os ganhos do processo. 
Desta forma, o domínio e a orientação do fluxo dos acontecimentos 
s e p a u t a m p o r u m n o v o s e n t i d o d e c o m p e t ê n c i a : a lém d a 
c o m p e t ê n c i a t có r i co -p rá t i ca e t c cn i co -opc ra t i va , há que ser 
desenvolvida uma competência ético-política4 . 
L o z a n o e Mar t in ( 1 9 6 8 ) a f i rmam n ã o ser fácil es tabelecer 
a inter relação necessária en t r e o e l e m e n t o técn ico (ou de c o n -
• ' Caleiros ( 1 9 9 7 : 4 3 - 6 5 ) vem f o r m u l a n d o um paradigma q u e d e n o m i n a " m c t o d u l o g i a 
cia articulaçâoMoii da "correlação de forças*, que trabalha as forcas que condic ionam 
incursos c saberes que def inem problemas* ou melhor , são forças e saberes que articulam 
p rob lemas e recursos, sà o saberes e poderes , conhec imen tos c estratégias q u e precisam 
ser levados em con ta . 
? A estratégia, na perspectiva aqui adotada, ultrapassa o sent ido q u e llie é or ig inalmente 
a t r ibuído , de tbrma de implementa rão de uma política (Mot t a , 1991 )> ou de arte na 
utilização adequada de recursos - físicos,. financeiros e h u m a n o s - t e n d o em vista 
evitar problemas e potencializar possibilidades. Mia se ideniilica c o m o definição de um 
c o n j u n t o de meios e de torças, buscando realizar i n t enc iona l idades mais globais , que 
r e spondam a interesses e objet ivos sociais, econômicos e poliiicos de de te rminadas 
torças sociais (Souza , 19S*é:l7). Para t an to , desenvolve caminhos mais criativos para 
u m a ação assentada em propostas xcais e factíveis, q u e procuram lirar o máx imo das 
condições postas em uma de te rminada con jun tu ra . 
4 A d i m e n s ã o é t i ca do p l a n e j a m e n t o d e c o r r e do f a t o do m e s m o favorece r o 
desenvolvimento de uma tecnologia q u e , se, po r um lado, possibilita soluções cientificas 
para os problemas de unta sociedade em permanente mudança , por o u t r o lado, viabiliza 
a central ização do poder e o a u m e n t o de sua ctkScia controladora . Envolve, a inda, 
opções sobre alternativas de intervenção propositada em si tuações presentes, visando à 
mudança da si tuação futura de de te rminados g rupos sociais, os quais nem sempre têm 
acesso a essas decisões ou nelas influenciam. 
I'L A . V K I A M E X T O S U C I A I . 19 
V 
cepção) e o e l e m e n t o pol í t ico ( o u de decisão) no p rocesso de 
p l a n e j a m e n t o . Via de regra , é f u n ç ã o específica do t écn i co o 
c q u a c i o n a m e n t o c a opcracional ização das opções assumidas pe lo 
c e n t r o decisór io , e m b o r a caiba a ele t a m b é m assumir decisões e 
i m p l e m e n t a r ações. 
A r ep resen tação dessas a t iv idades e de sua seqüênc ia é 
esquemat izada a seguir: 
DECISÃO 
l . Q U A C I O N A M E N T O 0 1 ' B R A C I O X A L l Z A Ç À O 
AÇAO 
K Qt< AC: IO NA M F. N T O 
C o r r e s p o n d e ao c o n j u n t o de informações significativas, para 
í tomada de decisões, encaminhadas pelos técnicos de p lanejamento 
aos centros decisórios. 
L o z a n o e Mar t in ( 1 9 6 8 ) , refer indo-se ao exercício dessa 
atividade, comentam que a função essencial do planejamento, c o m o 
i n s t r u m e n t o t écn ico , é a u m e n t a r a capac idade e m e l h o r a r a 
qual idade do processo de adoção de decisões, o fe recendo dados 
básicos da situação c necessidades, e lementos de juízo para apreciar 
as situações e dados para aferição das tendências e projeções futuras. 
No entan to , deve-se ter presente que esta função não é exercida 
pelo planejador de maneira distanciada de suas opções no contexto 
das relações sociais, uma vez que, diante deum mesmo problema e de 
u m a m e s m a d e m a n d a , a s pessoas t êm d i f e r e n t e s f o r m a s de 
encaminhamento de apreensão do real. Isso está relacionado à visão 
dc m u n d o de cada pessoa e à fonte onde busca seus fundamentos no 
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20 M Y R I J W C V K R . V S B A P T I S T A 
contexto das grandes correntes teórico-mctodológicas. Decorrem 
dessas fontes distintas orientações teórico-práticas, q u e incidem, 
principalmente, em seus procedimentos e na delimitação do sen obje to 
de conhecimento c de ação. 
Se sua perspectiva da realidade se faz a partir dc um ângu lo 
conse rvador , o p lane jador vai percebê-la e n q u a n t o fa to social 
objetivo, t o m a n d o o dado como o limite da reflexão. Essa angulaçào 
concede autonomia ao fato social, accirando, c o m o elemento ú l t imo 
do hor izonte analítico, a positividade da forma pela qual as relações 
sociais sc põem; ou seja, acei tando o real que se coloca imedia-
tamente aos sentidos c o m o dado de falo, nào discutindo a realidade 
posta por essa objet ividade, fazendo com que a apreensão do real 
se resuma nas ques tões colocadas no cot idiano, nas relações de 
consciência e de coerção cultural, nào interessando o processo q u e 
está em sua gênese. Nessa perspectiva nào é levado em consideração 
q u e a estrutura das classes sociais naquele m o m e n t o histórico é 
de terminada pelas relações cconômico-sociais que são estabelecidas 
no j ogo de forças cm presença na sociedade*. 
Por outro lado, sc sua perspectiva da realidade objetiva alterações, 
procura inscrever e reconstruir as situações emergentes em um circuito 
maior no qual busca as determinações que conformam a estrutura 
conjuntural da questão analisada. Para isso, assume um posicionamento 
político q u e lhe permite romper com os paradigmas explicativos 
tradicionais e lhe possibilita tematizar as relações mais proiiindas da 
sociedade, no interior das quais os processos se desenrolam. Trata-se 
de entender o ser social em sua gencricidade (na qual o político está 
presente) -o que se faz na relação particularidade/universalidade. 
s fc u m a característico do m o d o de relação da soc iedade burguesa q u e <» real n à o se dc 
i m e d i a t a m e n t e à consciência, q u e se t e n h a apenas .1 pe rcepção imedia ta da a p a r ê n c i a 
do real , a ev idenc ia dc u m a essóneia q u e está ve lada . 
r I A NE JAMKNTO SOCIAL 21 
v 
D K C I S À O 
Corresponde às diferentes escolhas necessárias no decorrer 
do proccsso. O nível dc envolvimento do planejador nessa atividade 
é variável, de acordo c o m o seu posic ionamento ante as questões 
que trabalha, suas opções ideo-políticas e as particularidades de 
cada caso. 
O privilegiamento da d imensão político-dccisória é base das 
novas reflexões que sc fazem sobre o p lanejamento . Essas reflexões 
evidenciam, de partida, a necessidade do técnico ter presente, ao 
realizar seu t rabalho, as idéias e o sistema de valores subjacentes às 
decisões norteadoras do planejamento c, ao mesmo t empo , procurar 
compreender a realidade trabalhada em seu contex to de tensões e 
pressões de interesses diversos, c o m o base de sustentação da decisão. 
Evidenciam, ainda, a necessidade dc uma análise crítica do significa-
do e das decorrências das novas propostas para aqueles que estejam 
sob seu raio de inlluência. 
As resultantes dessas análises de te rminam a importância da 
participação de segmentos da população, como sujei to polít ico, no 
processo decisório. Para t an to , o planejador passa a preocupar-se 
c o m a vinculação de seu trabalho ao proccsso dc organização e de 
mobil ização da população ligada à problemática tratada, s i tuando-
a ao m e s m o t e m p o 11a universalidade do real. 
E i m p o r t a n t e enfa t izar que , e n q u a n t o no p l a n e j a m e n t o 
tradicional perdia-se a referência concreta ao sujeito - a população 
entrava c o m o "usuária", " d e m a n d a n t e " , "clientela", mas nunca 
c o m o ser his tór ico no p lanejamento agora p ropos to a população 
é personagem central do processo. Para Matus (apitdTesta in Rivera, 
1 9 8 9 : 7 9 ) , o p l a n e j a m e n t o n ã o é p r iv i l eg io da força socia l 
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22 T Y R A F T T N V H K A S B A P T I S T A 
dominan t e , representa uma tentativa de acumulação das forças 
políticas que const i tuem a sociedade6 . 
Por tan to , estas forças de pressão — os grupos organizados e 
os movimentos populares - são elementos importantes no jogo do 
poder , por propiciarem condições tanto de conquista quan to dc 
a p r o f u n d a m e n t o de espaços nas políticas sociais, o que torna 
evidente a importância e a opor tun idade da açào do profissional de 
planejamento jun to a esses grupos7 . Kssa ação constrói-se, freqüente-
mente , problemat izando as questões que se colocam c o m o desafio 
em seu dia-a-dia e criando condições para a crítica da política exis-
tente para seu cnfrentamcnio. Constrói-se também através dc apoio11 
" Testa ( I 9 S 9 ) euiisklcr.i q u e esta visão do p lane jamento tira-lhe o caráter de ún ico 
i n s t r u m e n t o da consol idação do sistema para recuperá- lo c o m o fer ramenta ef icaz na 
t r a n s f o r m a d o : na medida em q u e qua lquer dos diferentes atores sociais JHKIC rcali/.ar 
o p lane jamento , este se conver te em um processo dialético en t re o p lano do governo 
e os p lanos tias torças de pressão da sociedade. 
7 " I s t o não significa que não se tenha presente que .t fo rmação e o f u n c i o n a m e n t o de 
alguns desses g r u p o s resul tem, basicamente» de interesses individuais e corporat ivos . 
N ã o significa t a m b é m q u e se acredite q u e o con jun to aleatório dos interesses individuais 
e corpora ti v<» desses g rupos acabaria resul tando no equilíbrio racional no sen t ido do 
interesse públ ico superior , à m o d a da "mão invisível* es tudada p o r Adam Smith na 
economia . Significa que se considera a participação, q u e deve ser tomada à semelhança 
de o u t r o s mecanismos da democrac ia , conto valor estratégico pe rmanen te , que v.ii 
possibilitar a apropriação social da politica'". (Baptista, 1 9 8 7 : 1 0 5 - 1 0 6 ) 
x Neste apo io há q u e se cuidar c o m o risco t io 'bas i smo ' , c o m a "idéia de q u e nada é 
leg í t imo sem delegação expressa das 'bases ' , o que gera , por vezes, alguns equívocos 
com graves conseqüências: - considerar a sabedoria popu la r c o m o nata . C o m o se a 
consciência imediata da realidade e de suas soluçòcs a tornasse capaz dc impuls ionar e 
encaminhar suas lutas; • considerar t ambém que os problemas podem encontrar soluções 
c o m a sua transferencia para as vbascs\ q u e , p o r sen*irem aos interessados d i re tos , 
saberão encont ra r as respostas mais adequadas. K-ssa ótica parte t io supos to de uma 
ha rmonia de interesses desses g r u p o s , de que existe um bem que é c o m u m a t o d o s (os 
confl i ros , os an tagonismos es tão em nível das classes), n ã o levando em cou ta q u e a 
busca da satisfação de interesses privados suscita, f requentemente , confiitos de interesses^ 
m e s m o i n t e r n o s aos g r u p o s , q u e p o d e m c h e g a r a v io l en to s a n t a g o n i s m o s . A 
iransfcrencia da au tor idade pública ou insti tucional para as 'bases ' p o d e , nesse sen t ido , 
t o r n a r insolúveis esses t ipos de conf l i tos . Pode . a inda, favorecer a c r iação ou o 
for ta lec imento de g rupos hermét icos , fechados ao diálogo e à aliança, com dif iculdade 
de ar t iculação c o m o c o n j u n t o da soc iedade , d i f i cu l t ando o a p r o v e i t a m e n t o tias 
opo r tun idades políticas". (Baptista, 1987 :106) 
P I \ N r . ; A M I : . N ' r o S O C I A I . 23 
V 
na formulação coletiva de estratégias de mudança c controle popular 
• obre a autoridade, t endo como referenciauma perspectiva norteada 
pelo processo histórico, as correlações de forças e as táticas possíveis9, 
a cur to e médio prazo. 
Esse é um movimento no sent ido da socialização da política 
i da incorporação permanente de novos sujeitos, com a criação de 
ises para multiplicação dos mecanismos de participação direta no 
'processo decisório, na qual indivíduos e grupos ganham autonomia 
e representatividade, desligados da tutela do Estado. A ampliação 
desses sujeitos coletivos de base e sua unificação nas lutas mais 
gerais (respeitada sua autonomia e diversidade)10 p o d e m vir a ser 
v igoroso ins t rumento de pressão e dc controle sobre as instituições, 
i tne r rendo a tendência clássica à burocratização e ao conservado 
ris mo das decisões. 
C ) P E R A C I O N A I I Z A ( , : A C ) 
A opcracionaHzação relaciona-se ao detalhamento das atividades 
necessárias à efetivação das decisões tomadas, cabendo aos técnicos 
sua consubstanciação cm planos, programas e projetos, e, na ocasião 
oportuna, em sistematização das medidas para sua implementação. 
r l á que se ter presente q u e esta participação p o d e assumir diferentes formas, não 
apenas a positiva: o " n ã o " é u m a participação. Q u a n d o a população assume a direção 
ile um m o v i m e n t o polít ico, a negação é t a m b é m u m a maneira de pressão para superar 
uma si tuação. 
v ' 0 p o n t o de par t ida desta c o n s t r u ç ã o é o i m e d i a t o (as q u e s t õ e s m e r a m e n t e 
«.omunitárias e corporat ivas) para at ingir o media to , as ques tões politicas mais gerais. 
•> Para indicar esse salio, Gramscs cunha o concei to de catarse - processo pelo qual 
u m a cLssc supera seus interesses econômico-corpora t ivos e se eleva a uma d imensão 
universal, supe rando dialet tcameutc sua mera particularidade individual ou grupai e 
Mtuando-se ao nível do suje i to consciente da história." (Baptista, 1 9 8 7 : 1 0 7 ) 
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2 4 M Y K r A iL V K R A S li AI' TI S I' A 
AÇÃO 
A instancia da ação rcfcre-se às providencias que transformarão 
em realidade o que foi p lanejado. Ao operá-la, cabe ao técnico o 
a c o m p a n h a m e n t o da implantação, o cont ro le c a avaliação q u e 
r e a l i m e n t a r ã o o c i c lo de p l a n e j a m e n t o , de a c o r d o c o m as 
perspectivas da política definida. 
V 
PARTE 11 
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V 
O planejamento como processo 
tccnico-político 
Visto que o Jtiii da ação humana, distintamente dos produtos 
finais da fabricação,, nunca pode ser prevista de maneira 
confiávelos meios utilizados para alcançar os objetivos 
políticos são muitofreqüentemente de maior relevância para 
n mundo futuro do que os objetivos pretendidos. 
Hannah Arcndt 
O planejamento se realiza a partir de um processo de apro-
ximaçõesj que tem como centro de interesse a situação delimitada 
como ob je to de intervenção. Essas aproximações consubstanciam 
o mé todo e ocorrem em todos os tipos c níveis de planejamento. 
Ainda que submetidas ao movimento mais amplo da sociedade, o 
seu con teúdo específico irá depender da estrutura e das circuns-
tâncias particulares de cada situação. 
O desencadeamento desse processo particular de planeja-
mento se faz a partir do reconhecimento da necessidade de uma 
ação sistemática perante questões ligadas a pressões ou estímulos 
de t e rminados por situações que , cm um m o m e n t o histórico, 
co locam desaf ios por respostas mais complexas q u e aquelas 
construídas no imediato da prática. Hssas questões estào, via de 
regra, aliadas a circunstancias do aqui /agora que surgem principal-
mente cm função de: 
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28 M V R I A N V KIT A S B A P T I S T A 
• necessidade de util izar recursos escassos para a t ende r 
grandes problemas; 
• necessidade de aplicar recursos excedentes ou de utilizar 
equ ipamen to ocioso; 
• disponibilidade dc recursos de agências de f inanciamento; 
• transferência do poder decisório para novas lideranças; 
• necessidade de fundamentar novos programas. 
Ainda que o planejamento, c o m o um processo con t ínuo e 
dinâmico, possa ser resultado desses estímulos, a tendência natural c 
levar à elaboração dc planos, programas ou projetos ocasionais, de 
prazo limitado, se não forem acompanhados pela adoção consciente 
da ação planejada como política permanente de intervenção. Portanto, 
a decisão de planejar, como observa I-afcr (1970), c uma decisão política 
que pressupõe alocação de recursos para sua realização. 
Assumida a decisão de planejar, o movimento de reflexão-
decisão-ação-reflexào que o caracteriza vai realizando concomitante-
mente as seguintes aproximações: 
• cons t rução/ recons t rução do objeto; 
• es tudo dc situação; 
• definição de objetivos para a ação; 
• formulação e escolha de alternativas; 
• montagem de planos, programas e / o u projetos; 
• implementação; 
• implantação; 
• controle da execução; 
• avaliação do processo e da ação executada; 
• retomada do processo em um novo patamar. 
Embora essas aproximações se apresentem neste t rabalho em 
sua sequencia lógica, contínua e dinâmica, na prática, esse processo 
nem sempre se mostra ni t idamente ordenado. Muitas vezes, meto-
dologicamente , o planejador desenvolve atividades, s imultanca-
I' I \N KJAM EXVO SOC:]AT. 2 9 
mente , em diferentes aproximações, uma vez que elas interagem 
de maneira dinâmica. 
Este estudo procura fazer uma análise simplificada do processo 
i >m vistas a uma apresentação didática, dando forma organizada a 
um material complexo. 
O quadro 1, apresentado a seguir, mostra uma síntese dessa 
dinâmica. 
Q u a d r o I : s í n t e s e d.x d i n â m i c a d o p r o c e s s o d c p l a n e j a m e n t o 
rowL-ssci Racional Fases Metodológicas D o c u m e n t a ç ã o decor ren te 
(Rc)co' . t trus' to do o b j e t o Proposta pre l iminar 
Reliexao 
Kstudo dc s i m a ç i o 
Kstabclccimento dc prioridades 
Diagnós t icos 
Propostas alternativas Ivsmdos de viabilidade 
An tep ro je tos 
Dec isão 
Kscolha dc pr ior idade 
Kscoilia dc alternativas 
Definição dc objet ivos e metas 
Planos 
Programas 
Proje tos 
Ação 
I iiiplcmçiitação 
Implantação 
Uxceução 
Con t ro l e 
Rote i ros 
Rotinas 
N o ri n a s / M a mi a: s 
Relatórios 
R e t o r n o da 
rsMlcvào 
Avaliação 
Re tomada d o processo 
Relatórios avaliativos 
Novos planos, p rogramas e 
pro je tos 
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Construção/reconstrução do objeto: 
sobre o que planejar 
A miúdo, a simples colocação dc um problema é muito 
mais essencial que a sua solução, tjtte pode ser apenas uma 
questão de habilidade matemática ou experimental. Fazer 
novas perguntas, suscitar novas possibilidades, ver velhos 
problemas sob um novo ângulo são coisas que exigem itua-
jf in a cão criadora e possibilitam verdadeiros a d ian ta m e ti tos 
tia ciência. 
Albert Einstein 
C) obje to do planejamento da intervenção profissional c o 
segmento da realidade que lhe é posto como desafio, é o aspecto 
<ieterminado de uma realidade total sobre o qual ira formular um 
conjunto de reflexões e de proposições para intervenção. Sua cons-
trução e reconstrução permanente ocorrem a partir da localização 
da questão central a ser trabalhada c das ideias básicas que nortearão 
o proccsso. 
Na medida cm que a realidade social c dinâmica e, também, 
que o processo para apreendê-la sc faz por sucessivas aproximações, 
não existe um m o m e n t o no qual se possa dizer que sc tenha 
perfeitamente delineado e delimitado o objeto da intervenção: cie vai 
se construindo e reconstruindo permanentemente no decorrer de toda 
ação planejada, em função dc suas relações com o contexto que o 
produziu, sendo modificado e modificando-0 permanentemente. 
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3 2 
M Y 4 U A N V K R A S B A P T I S T A 
Nesse p roces so dec o n s t r u ç ã o , t e n d o po r o b j e t i v o a 
explicitação e a superação dinâmica do objeto, o planejador vai 
apreendendo suas diferentes dimensões e detectando espaços de 
in tervenção que irão permit i r uma ação mais efetiva sobre a 
problemática c, a partir de sua problematização, sobre as questões 
q u e o determinam. São referências para esse movimento: a área dc 
interesse (de demanda) , suas determinações c a dinâmica dc sua 
conjuntura; o âmbito da reconstrução, seus limites e possibilidades; 
a visão de mundo c os estereótipos das pessoas que ocupam posições 
no sistema de relações sociais ligados à área de interesse; c o conhe-
cimento acumulado e cm processo sobre a questão. 
Na prática, a (rc)construção do objeto da ação profissional é 
um p rocesso q u e envolve operac iona l i zaçao das d e m a n d a s 
institucionais, das pressões dos usuários c das decisões profissionais. 
Uma vez que intervenção c o planejamento da ação do profissional 
sc realizam primordialmente nas instituições, c a demanda institucional 
o ponto de partida e o ponto de referencia para essa construção e para 
o planejamento da intervenção. Isso não implica a redução da decisão 
c da açào aos limites institucionais, mas o reconhecimento dc que essa 
demanda pode potencializar a abertura dc novos espaços para 
enfrentamento concreto da questão a ser trabalhada. 
Ao iniciar seu trabalho, o profissional, f reqüentemente, se 
vê d ian te de uma polaridade: o seu e m p r e g a d o r , q u e o solicita 
com uma demanda específica, originada nas políticas e estratégias 
inst i tucionais, no sent ido dc uma açào sobre uma si tuação defi-
nida c o m o problemática; e as pessoas , para as quais a ques tão c 
uma parte de sua vida e que vêm buscar o recurso disponibil izado 
para enfrentá- la , as quais, na sua maioria, não têm acesso ao 
recurso n e m à decisão sobre as medidas para e n f r e n t a m e n t o da 
ques tão e sobre os critérios de inc lusão/exclusão para u s u f r u t o 
daquele recurso. 
R I \ X I - J A M E X T O S O C : A I . 33 
Essa polaridade, de certa forma, coloca mui tas vezes o 
profissional perante o que parece ser um fa lso d i l e m a : a tender 
.1 d e m a n d a tal c o m o cia sc coloca, o q u e , para ele, significaria 
voíocar-se do l a d o do e m p r e g a d o r ; ou desenvolver t rabalhos 
: n s intonia com os reclamos da p o p u l a ç ã o d e m a n d a t a r i a dos 
erviços, de costas para a inst i tuição, o que caracterizaria seu 
pos ic ionamento do lado da p o p u l a ç ã o usuá r i a . Este é um falso 
dilema na medida cm que apon ta para a negação pura e simples 
da cont rad ição inerente à prática profissional, d i c o t o m i z a n d o -
.i. C o m essa posição, o profissional estará simplificando o enfren-
i a m e n t o de algo que é complexo. Na dinâmica contradi tór ia da 
.u ca social em q u e opera - que t em, por um lado, as exigências 
da o r d e m institucional e , por o u t r o , os r equer imentos daqueles 
qne sofrem as conseqüências das relações sociais hegemônicas 
o dilema não está em optar por qual dos lados a tender , se se 
decide por um ou o u t r o , mas em ter a capacidade de a tender as 
demandas que lhe são colocadas, superando as contradições . 
Não se trata de ace i ta r ou n e g a r m e c a n i c a m e n t e as demandas 
inst i tucionais nem dc a s s u m i r ou " f o r m a r t r i n c h e i r a " j u n t o 
com a população . Qualquer dessas respostas optat ivas pode rão 
levar a uma ação distanciada do real. Trata-sc de r c - c s t r u t u r a r 
essa d e m a n d a , mediando interesses diversos, numa de te rminada 
direção ét ico-poli t ica, o que significa r e - c o n s t r u i r o o b j e t o da 
in tervenção. 
A a c u i d a d e tio p rof i s s iona l da prá t ica , q u e t em q u e 
enfrentar essa si tuação, vai lhe mostrar que nem sempre o ob je to 
é r ig idamente impos to nem os meios são inteiramente limitados 
e, p r inc ipa lmente , que os f ins podem ser recolocados. Impõe-
se, p o r t a n t o , que reelabore a demanda , o ob je to , de m o d o a 
desenvolver um trabalho que venha a valorizar princípios que 
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M M V R H V K V E K A S B A P T I S T A 
procurem superar a exclusão social, a discriminação c o não aten -
d imen to aos direitos sociais11. 
Essa reelaboração se faz cm um movimento que tem como 
pon to dc partida e ponto de referencia a demanda do empregador, 
que passa a ser operada cm uma interação intersubjetiva com as 
demandas dos diferentes agentes - usuários dos serviços, técnicos, 
dirigentes, etc. Nessa interação, novos elementos vão se configu-
rando, em diferentes momentos, pondo em relevo novas dimensões 
do objeto, tendo por base um conhecimento cada vez mais amplo 
e aprofundado da questão. 
A posição do planejador ante essas demandas deve ser de 
d e s o c i i l t a m e n t o / d e s m i t i f i c a ç ã o / d c c o d i f i c a ç ã o , de m o d o a 
apreender , implícita nelas, suas dimensões mais concretas. Se 
pre tende elaborar essas demandas, reconstruindo o ob je to de 
sua ação, precisa compreendê-las, en tendendo também as múlti-
plas formas como elas são percebidas e vivenciadas (representa-
ções) pelos seus agentes, desmitii icando as ideologias que lhe 
serviram dc gênese. Deste modo , o respaldo de novas propostas 
é a s s e n t a d o no c o n h e c i m e n t o dos su je i tos envo lv idos na 
demanda e de ssuas circunstâncias. 
Para isso, o profissional precisa, de partida, se preparar para a 
interlocução com esses sujeitos, conhecer suas representações, seus 
sistemas e valores, suas noções e práticas, os quais são, de certa 
11 " l i importante assinalar que se, jn>r um lado, a instituição lem o monopól io do 
obje to e dos recursos institucionais, se é cia que define o significado objetivo do papel 
do profissional e a expectativa que exiue com r e l a t o a ele [e, ainda, se c o usuário dos 
serviçose recursos irwiiiiitionjis que legitimaesse serviço e a aplicação desses recursos}, 
por out ro lado, é o modo particular, subjetivo, como o profissional elabora o sua 
situação na instituição [e constrói suas relações com o usuái io | , estabelecendo a ordem 
de relevâncias para enfrenta mento das situações, que vai dar o sentido ao seu trabalho." 
(Baptista, 1995:113) 
I " I \ N I . ; A U K N T O S O E T A I 3r» 
V 
li u ma, instrumentadores c orientadores de suas percepções e da 
elaboração de suas respostas. 
Deve ter presente também que esse planejamento se realiza 
.m uma realidade complexa12 , em um determinado m o m e n t o 
histórico, cm uma organização específica, na qual as práticas, o 
.m anjo dos acontecimentos são produtos do imaginário instituintc 
que, atém da capacidade de representação, tem também a capacidade 
dc invenção e mudança. Deste modo , a rc-elaboração da demanda 
lera como referências preliminares as características dessa organi-
zação e a conjuntura histórica na qual a demanda ocorreu. A com-
preensão ingênua do significado dessas questões pode levar à 
defasagem entre a intencionalidade do agente e o conteúdo objetivo 
dc sua ação, o que vai , 1 car prejuízo nos resultados efetivos de 
Mia intervenção. 
O processo reconstrutivo do objeto se assenta, portanto, sobre 
percepção de que as questões tratadas na prática se colocam em 
níveis d i ferentes de apreensão e de intervenção - do campo das 
microinterações ao das relações sociais mais amplas - e que a 
ação dc seu âmbito interventivo não significa o abandono ou 
desqualificação da questão colocada pela instituição, mas a sua 
superação. 
A d e m a n d a institucional imediata, via dc regra, se refere 
nível mais baixo das necessidades c do planejamento da ação 
M)brc as mesmas. As respostas restritas a essa demanda dificilmente 
1 l\*sa complexidade ê ainda maior se tivermos cm conta, conforme aponta Matus (r/i 
I lerias, 1995) , quecada silnação condiciona o ator a a ação e que a ação e a situação 
- informam uma totalidade complexa com o ator, sendo a situação distinta para cada 
.ilor. A fornia como estes se relacionam permite entender a maneira pela qual cada ator 
deliiK e delimita a situação, ou seja, como lé e explica a realidade cm função dc .soa 
intencionalidade. A ação de cada ator deve levar em conta não apenas a situação em 
. .IU-?.!, mas outras situações simultâneas, e as diferentes açòcs dos diferentes atores. 
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3 6 M V RI <\»V V E RA S B A f VIS i'A 
configurarão ação efetiva, uma vez que não produzirão grandes 
modificações e tenderão à manutenção da situação nos níveis 
mesmos cm que cia sc apresenta. Só sc pode falar em ação 
profissional efetiva quando diferenças substanciais são alcançadas, 
não apenas no nível dos indivíduos com os quais se trabalha 
diretamente, mas também nos outros níveis das relações sociais e 
de sua expressão em face do segmento relacionado à situação tomada 
como problemática. Deve-se ter presente, no entanto, que este 
nível dc demanda corresponde a necessidades que precisam ser 
a tendidas e que devem ser tomadas c o m o referencias para a 
abordagem dos demais níveis. 
O espaço ao alcance da ação profissional no cotidiano da 
instituição configura um nível privilegiado cm que o profissional 
pode e deve exercer influencia e produ/ir mudanças. Nesse espaço, 
movimentam-se os demais agentes institucionais, os usuários, suas 
famílias e colaterais, etc. O uso desse espaço tem limites - pessoais, 
conjunturais, institucionais {função, responsabilidade, âmbito) -
determinando as mudanças/transformações que o profissional tem 
condições de realizar". C) trabalho nesse nível exige o conhecimento 
da visão dc inundo c dos estereótipos das pessoas que ocupam 
posição no sistema dc relações sociais ligado à área de interesse. No 
caso dos "habitantes das estruturas", tem-se que enfrentar seu 
pensamento real, conhecer suas representações sociais, seu sistema 
de valores, suas noções e ações relativas a objetos e práticas, na 
medida em que estas representações lém caráter tanto estabilizador 
do quadro da vida dos indivíduos, quanto instrumentado!* e orien-
1' O iij<> exclui a necessidade de .^ <>cs ifogdiatrtt, de estabelecimento<fc rot inas -
q u e , m e s m o estas, c o m e m referências .1 consciência e são sempre acos de 
in tencional idade que aUrcm espaço paiv. forcas, tcndciickis, objetividades e explicitam 
,is objecivaçôcs. 
I'! \Nl:rAMENTO SOCI.M 3 7 
V 
1 .uior das suas percepções c da sua elaboração de respostas. Esta 
intervenção (que é uma intervenção técnico-social) tem um sentido 
'.i- resposta que um sujeito coletivo (uma categoria profissional) 
engendra diante dos desafios, das situações que lhe são postas no 
1 xercício dc suas funções, definidas historicamente na divisão social 
do trabalho. 
No espaço que sc situa no nível da rede inst i tucional e da 
rede de apoio in fo rmal , dos grupos c dos segmentos da sociedade 
envolvidos com a questão central de preocupação, a ação pode 
.idquirir uma agilidade tal que permita ao profissional ter diferentes 
interlocutores, seja nos grupos populares, seja nos meios acadêmicos, 
•eja no âmbito político-govcrnaivieiual e / o u das instituições que 
estão implementando programas na área de interesse. 
No nível das relações es t ru tura is da sociedade, evidente 
mente, nem sempre o assistente social pode ultrapassar os limites 
loUxados pelo âmbito de sua intervenção, mas pode dcsocul tá-
los. Nas palavras do Dr. José Pinheiro Cortez, em palestra proferida 
cm ou tubro de 1990, "conviver com a realidade não significa ser 
x • mivente com ela". Entre outras coisas, um ponto a ser refletido é 
que a mudança social, efetivamente revolucionária, a inda que se 
situe no â m b i t o poli t ico, realiza-se não apenas em termos da 
mudança das estruturas sociais constituídas - onde sc exercem as 
relações de força, os conflitos de filiação e de interesses como 
também não dispensa um investimento no sentido das práticas 
cotidianas, dos microacontec imcntos , capazes dc questionar o 
conhecimento constituído, interrogando-o sistematicamente pela 
prática c pela teoria. 
Em síntese, a reconstrução do objeto profissional efetua um 
tríplice movimento: de crítica, de construção de algo "novo" c de 
nova s ín tese no p lano do c o n h e c i m e n t o c da ação em um 
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3 8 M Y K U N V K R A S B A T T I S T A 
1 
movimento que vai do particular para o universal e retorna ao 
particular cm out ro patamar, desenhando um movimento q u e 
t raduz a relação ação/conhecimento . 
Ao re e laborar o seu ob je to , o p lanejador constrói um 
conhecimento: o próprio processo de desocultamento das relações 
que determinam a estrutura das situações é um exercício dc re-
elaboração dinâmica dos conhecimentos acumulados e cm processo 
acerca do objeto. E fundamental nessa construção a apreensão que 
o profissional fez do real imediato sobre o qual trabalha. O próximo 
item, que trata do estudo dc situação, vai se deter nos procedimentos 
para esta apreensão. 
V 
Estudo dc situação 
O estudo de situação consiste na caracterização (descrição 
interpretativa), na compreensão e na explicação dc uma determinada 
s i tuação t o m a d a c o m o p r o b l e m a para o p l a n e j a m e n t o e na 
determinação da natureza c da magni tude de suas limitações c 
possibilidades. C o m o momen to do processo de planejamento, é 
caracterizado pela investigação e pela reflexão, com fins operativos 
sentido programático: "sua finalidade é definir lima situação com 
vistas à intervenção, não simplesmente dar respostas dc caráter 
leórico" (Junqueira, 1971). 
No cotidiano da vida profissional, que se dá cm uma realidade 
d inâmica , o e s t u d o dc s i tuação c o n f i g u r a um c o n j u n t o de 
informações, constantemente alimentadas e processadas, as quais 
s;- consti tuem cm subsídios permanentes1 '1 não apenas para decisões 
referentes às situações enfrentadas, mas também para ampliar a 
capacidade argumentativa da equipe cm sua interlocução com as 
diferentes instancias dc poder abrangidas por sua ação. 
11 Subsídios esles t jnc lhe permitem loc.ilizar, cuinprecnder , explicar e prever vendcnci.is 
li- l ima siui.iyão c o m o um t o d o c de c.itfa um de seus aspectos; c acumula i e lementos 
dc juízo qt ic permi tam esboçar hipóteses alternativas viáveis dc intervenção. 
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•10 Myrt?.M VERAS BAPTISTA 
Parte-sc, po r t an to , de um esboço, dc u m a imagem ainda 
bastante caótica do objeto1-"1 que vai sendo progressivamente substituída 
por apreensões, ao mesmo tempo, cada vez mais precisas c cada vez 
mais complexas. O processo dc reflexão sobre a realidade, deste m o d o , 
vai incorporando novos elementos, alcançando novas descobertas. É 
c o m o sc a realidade fosse sc to rnando mais rica, mais complexa, mais 
viva: re tendo muito do que havia no começo e recriando no decorrer 
do percurso. Nessa perspectiva, o es tudo dc si tuação se faz por 
aproximações sucessivas ao objeto: a progressão c feita cm patamares, 
abr indo, a cada passo, novos horizontes. 
Hssas aproximações t êm c o m o referencia a i n t e n c i o n a l i d a d e 
c o n s t i t u i n t e cm relaçào à ação que deverá subsidiar. Kssa inten-
cionalidade, que é o verdadeiro mo to r da cons t rução do ob j e to , 
i n t roduz um viés p a r t i c u l a r , concre t izado nas ca t egor i a s o r g a n i -
z a d o r a s da informação q u e se vai processar (Testa, 1998) , q u e faz 
c o m que a lguns aspectos sejam des tacados cm t e r m o s dc sua 
importância para a análise do real e para a cons t rução de uma pro-
posta programática de terminada . 
Q u a n d o a intencionalidade 6 a mudança , é importante ter 
presente que , para que ela ocorra, c necessárioconhecer c o m o sc 
engendram e c o m o sc estruturam as diferentes instâncias de p o d e r -
porque é aí que se encontra seu eixo. Portanto, a análise procurará 
perceber c o m o se conforma o poder na situação estudada, quais as 
mudanças necessárias, quais as possíveis e quais as estratégias adequadas 
para consegui-las. Ao tratar da questão do poder , ' les ta (1989) lembra 
que o poder sobre um determinado setor não c necessariamente uni 
poder que sc encontra no setor, o que exige o planejamento de uma 
ação na qual mudaras relações de poder d e n t r o do setor tem também 
a intenção de mudar essas relações fora do setor. 
Esta imagem c estas apreensões csiào impregnadas da vis.ii) de m u n d o do g r u p o 
profissional q u e efe tua .1 prática c de sua intencionalidade., a qua l , mui tas vezes, se 
mostra coiitradii órLi c até m e s m o antagónica . 
I'l ANIiJAMKNTO- SÓCIA I. 4 1 
V 
Desse m o d o , o planejamento que pret ende promover condições 
que conduzam a mudanças significativas, não apenas na singularidade 
do seu ob je to , mas na particularidade da situação da qual é parte c na 
universalidade das relações sociais, deve necessariamente procurar 
superar os limites do enfoque situacional ado tando uma visão não 
reduc ion is ta ( Testa, 1989), no sentido dc entender que a situação 
específica, obje to de planejamento, não pode ser tratada de maneira 
•.solada de seu contexto social e que as propostas que digam respeito a 
estruturas parciais só podem adquirir condições de abrir caminhos 
para mudanças mais amplas desde que con templem implicação e 
articulação com propostas que visem a mudanças na sociedade. 
Nesse s e n t i d o , pa i i t ando-sc po r Mat te l a r t ( 1 9 6 8 ) c sua 
e q u i p e , m a s a m p l i a n d o o â m b i t o de e x i g ê n c i a , p o d e m ser 
considerados c o m o objetivos do e s tudo de situação: 
•> a conf iguração do marco de situações ou dc antecedentes , 
a c o m p a n h a d a dc análise c o m p r e e n s i v a e expl ica t iva dc suas 
determinações; 
• a identificação sistemática e cont ínua de áreas críticas e de 
necessidades, a que se pode acrescentar, ainda, de opor tun idades c 
de ameaças; 
• a determinação de e lementos q u e permitam justificar a ação 
sobre o o b j e t o ; 
• o es tabelecimento de prioridades; 
• a análise dos ins t rumentos c técnicas que p o d e m ser ope-
rados na ação; 
• a indicação de alternativas de intervenção. 
Armand Matte lar t e equipe acrescem ainda, c o m o condição 
de objetividade e qualidade do es tudo de situação, que sua realização 
se opere p o r equipes multidisciplinares, u m a vez que geralmente 
os p rob lemas dc que trata não são exclusivos de u m a única área 
disciplinar. 
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4 2 M | R F W V K R A S K A P V I S T A 
Embora accirando a afirmação de que "o conhecimento e a 
compreensão de uma realidade, ( . . . ) ganha cm precisão na medida 
cm que o número das variáveis dc análise se amplia" (Baptista, 
1971) , a consideração dc que o es tudo dc situação na área social 
pode assumir abrangência quase ilimitada (o que viria a onerar o 
cus to da pesquisa e ampliar os prazos dc sua realização) leva o 
planejador a delimitar os aspectos a serem analisados, considerando 
prioritariamente aqueles tidos como básicos para a compreensão 
da problemática c para a sua ação16. Dentre esses aspectos prioritá-
rios, nào deve ser descuidado o conhecimento das relações de poder 
e das diferenciações ideológicas1 7 , embu t idas no processo que 
conforma a questão focada. 
Essa delimitação dos aspectos a serem analisados c, ainda, a 
estratégia adotada para realizá-la irão depender de diferentes fatores, 
dent re os quais: 
a ) a competência do órgão executor e / o u planejador e / o u 
financiador do planejamento; 
b) o volume c a qualidade dos recursos disponibilizados, os 
prazos previstos, etc. 
c) a matriz teórica que norteará a análise1". 
"A grande <Iilicul4l.uk desta lasc é deliu ir o que conhecer 0 ate que de ta lhe , pois irâo 
sc trota dc pesquisa pu ramen te csj>cculativj. O processo precisa con t inuar , o f im do 
p l a n e j a m e n t o e intervir, c do c o n h e c i m e n t o tia roo lutado à intervenção há m u i t o que 
faze i . " {LAMPARU!.1.1, s / d . ) 
17 lvin relação a essa ques tão , Ma tus , em entrevista concedida a Franco I luer tas ( 1 9 9 6 ) , 
c u n h a o conce i to de cálculo interat ivo, c o m o Sentido dc perceber diferenças c a t r ibuir 
co r re tamente a cada part icipante do processo as diferentes explicações, ver i f icando sua 
consistência. Considera que sc se ignora a explicação do ou t ro , ou se sc lhe .".tiibui a 
i1o*sa, não se consegue ser um b o m estrategista: ns decisões do o u t r o vão se pautar na 
sua in terpre tação da si tuação c o lance mais eficaz q u e sc possa fazer vai depende r não 
apenas ilo que n ó s façamos, mas do que o o u t r o fizer 
'* Miche l Lòwy ( 1 9 8 5 ) n o s ens ina q u e obse rva r a r ea l idade s igni f ica ver " e m 
perspectiva", perceber algumas coisas e não outras , o q u e deriva dc um p o n t o dc 
obse rvação loca l izado no c o n t e x t o h i s tó r ico c social e a part ir de um est i lo de 
pensamen to : visão ideológica ou utópica. 
I*! ANI T.VMF.NTO SOí.lAl. 43 
V 
Desta manei ra , cons ide rando o p lane jamen to um processo 
que se realiza em uma realidade em m o v i m e n t o , o e s t u d o dc 
situação deverá ser considerado sob a perspectiva dc um c o n j u n t o 
d inâmico dc in fo rmações , c o n s t a n t e m e n t e a l imen t ado du ran t e 
D processo. Esse c o n j u n t o de in fo rmações deverá se cons t i tu i r 
em insumos pe rmanen te s para o p l ane j amen to da ação: para 
localizar, compreende r , controlar e prever tendências da s i tuação 
c o m o um t o d o e dc cada um dc seus aspectos; para fo rnecer 
e l ementos de ju ízo q u e permitam, esboçar hipóteses al ternativas 
viáveis dc in te rvenção . 
A percepção do es tudo dc situação como um processo em 
movimento permite conceber suas diferentes aproximações, nas 
quais o p lane jador t em o p o r t u n i d a d e de c o n f r o n t a r , com os 
diferentes dados da realidade que compõem os novos patamares 
dc apreensão, suas idéias, seus valores e os conhecimentos que vai 
adquir indo, assumindo conseqüentemente , em cada m o m e n t o do 
proccsso, novas posições em relação ao seu objeto. 
Desse m o d o , o es tudo de situação consiste na reflexão, na 
compreensão, na explicação e na expressão de juízos ante os dados 
dc realidade apreendidos, cm relação ao seu con jun to e a determi-
nados aspectos especiais. 
O es tudo dc situação sc configura tendo por base as seguintes 
aproximações: 
• levantamento de hipóteses preliminares; 
• construção de referenciais teórico-prátieos; 
• coleta dc dados; 
• organização e análise: dcscr ição/ in terpre tação/comprcen-
são/cxpl icação dos dados obt idos; 
• identificação de prioridades de intervenção; 
• definição dc objetivos e estabelecimentos de metas; 
• análise de alternativas dc intervenção. 
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44 MV*I.\N V E R A S IÍAI-VISTA. 
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1 ,FARANTA.MENTO DR HIPÓTESES PREL1M1NARES 
Q u a n d o s e d e c i d e u m a i n t e r v e n ç ã o p l a n e j a d a e m u m a 
d e t e r m i n a d a r ea l i dade , s ã o a d o t a d o s d e l i b e r a d a m e n t e c e r t o s 
p r e s s u p o s t o s ( a i n d a q u e m u i t a s vezes dc m a n e i r a " v r ' ' c i t a ) 
acerca das causas das q u e s t õ e s q u e a p r e s e n t a c dc seu d e s e n -
v o l v i m e n t o . O e s t u d o d e s i t u a ç ã o , p o r t a n t o , t e m in íc io n a 
f o r m u l a ç ã o dessas h i p ó t e s e s bas icas , q u e n o r t e i a m a co le ta de 
i n f o r m a ç õ e s e o seu p r o c e s s a m e n t o . 
Hssas h i p ó t e s e s p r e l imina re s de c o m p r e e n s ã o e de expl ica-
ç ã o da s i t u a ç ã o e as de poss ib i l i dades de i n t e r v e n ç ã o s ão , f re -
q ü e n t e m e n t e , l evan tadas a pa r t i r de um re fe renc ia l j á e x i s t e n t e , 
r e l a c i o n a d o à s i tuação a b o r d a d a , a i n d a q u e ao s enso c o m u m a 
r e spe i to da rea l idade c às i n f o r m a ç õ e s relat ivas ao â m b i t o , ao 
nível e ;N e s t r a t ég i a i n t e rven t iva da i n s t i t u i ção p r o m o t o r a do 
p l a n e j a m e n t o . 
Esses e l e m e n t o s i rão p e r m i t i r u m a anál ise s o b r e o s fa to res 
q u e i n t e r f e r e m o u c o m p õ e m a q u e s t ã o t o m a d a c o m o 
p r o b l e m á t i c a ( r e l a c i o n a d o s aos i n d i v í d u o s q u e o v ivcnc i am, à 
s i t u a ç ã o e spec í f i ca v i v e n c i a d a , à i n f r a - e s t r u t u r a i n s t i t u c i o n a l 
e x i s t e n t e ) e s o b r e a s c o n j u n t u r a s s ó c i o h i s t ó r i c a s q u e o s 
d e t e r m i n a m . 
CONSTRUÇÃO DE REFERENCIAIS TEÓRICO-PRÁTICOS 
O s c o n h e c i m e n t o s q u e c o m p õ e m o s r e f e r e n c i a i s t e ó -
r i c o - p r á t i c o s p a r a o e s t u d o d e s i t u a ç ã o n o p r o c e s s o d c p ia 
n e j a m e n t o s ã o d e n a t u r e z a s d i v e r s a s — é t i c o s , m o r a i s , f i lo -
s ó f i c o s , t e ó r i c o s , c i e n t í f i c o s , t é c n i c o s t e n d o c o m o p o n t o 
de p a r t i d a a aná l i se e a e x p l i c i t a ç ã o d o s v a l o r e s e p a d r õ e s 
TM
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4 6 MrfctA>N V E R A S HAPTISTA 
norma t ivos 1 9 a s sumidos pela equipe planejadora, pela insti-
tuição c pela 'açào envolvida no processo. 
Para que haja uma ação efetiva sobre uma si tuação, é 
preciso conhece- la c o m o u m a total idade q u e tem diferentes 
d imensões e se relaciona com totalidades maiores. Uma mesma 
ques tão apresenta dimensões políticas, filosóficas, sociológicas, 
ecológicas, demográficas, institucionais, ctc. Isso significa que o 
seu conhecimento exige uma abordagem dc ordem rransdisciplinar20 
o que demandará diferentes tipos dc conhec imen tos e de 
pesquisas, que nào sc limitam ao específico da ação profissional. 
Portanto, para a configuração do objeto é essencial que seja 
realizado um rastreamento do saber acumulado, e em processo, 
sobre o mesmo através de levantamento dos conhec imentos 
teóricos, das generalizações e das leis científicas desenvolvidos em 
relação aos diferentes fenômenos sociais, culturais, psicológicos, 
;* ' ' . 'cos, econômicos, etc., que o influenciam ou motivam. Através 
desses es tudos podem-se detectar ponderações ext remamente 
relevantes do ponto de vista prático para o planejamento e, ainda, 
identificar princípios e conceitos referentes no objeto e categorizar 
necessidades e aspirações com ele relacionadas. 
C a b e l embra r , no e n t a n t o , que a apropr iação desses 
conhecimentos nào pode ser mecânica, uma vez que os mesmos 
tem a abrangência e o limite da teoria social que os gerou: o 
estabelecimento de uni quadro que agrupa conhecimentos diversos, 
|,J Nesse proccsso sào considerados c o m o padrões c valores normativos aqueles que 
estejam associados a fundamentos lilosólicos e éticos; enquanto .s.io considerados padròcs 
e valores instrumentais aqueles de ordem pragmática q u e condicionam ou sugerem as 
modal idades da t»s'ão. 
; ' O conhec imen to iransdisciplinar é aquele q u e lan^a mão de conhec imentos das 
diferentes disciplinas c. não sendo propriedade de nenhuma delas, as supera cr iando 
um c o n h e c i m e n t o novo , t endo c o m o referência uma teor ia social que i lumina 
( tnodil içando) os conhecimentos construídos a partir dc outras perspectivas, dando-
lhes uma nova dimensão. 
I ' L A N F . J A M E J C T O S O C 1 A I . 4 7 
\ 
gestados por diferentes matrizes teóricas, proporciona um saber 
eclético, norteado muitas vezes por intencionalidades conflitantes. 
Nesse sentido, o desafio posto para a apropriação desse 
complexo de saberes será o de , a partir de uma crítica teórica, 
reconstruí-lo, superando seus limites e estabelecendo uma nova 
coerência que tenha por eixo a matriz teórica assumida pela equipe 
planejadora. Isso significa que, mesmo que não esteja explicitada, 
'.iá sempre uma teoria orientando o recorte que o profissional faz 
da realidade e o modo c o m o este delineia sua açào. É essa teoria 
•:uc lhe possibilita formular seu esquema de análise trazendo lhe 
referencias, supostos, concepções amplas, fornecendo lhe a chave 
explicativa que lhe vai permitir apreender a realidade e instru-
mentalizar o seu diálogo com cia. 
Se esta teoria for de cariz transformador, via de regra, há que se 
estabelecer uma relação dialética - de negação e superação - entre a 
teoria social c o conhecimento científico que se quer apropriar, tendo 
em vista superar a parcialidade c, por vezes, a nhistoricidade desses 
conhecimentos. E uma retomada do saber construído naquilo que 
ele significa de ampliação do conhecimento de sociedade, ou da açào, 
dando-lhe uma dimensão de totalidade e uma dimensão histórica. 
Desse modo , fica evidente que a perspectiva da mudança que 
irá nortear o planejamento exigirá um tipo dc conhecimento que , 
q u e b r a n d o a visão manipuladora, instrumental e imediata da 
objetividade que se pòe necessariamente nas relações sociais, dê 
conta, simultaneamente, do real sensível e das contradições nele 
inerentes. Nesse sent ido, as categorias centrais que norteiam essa 
apreensão são as da totalidade e da historicidade e, naturalmente, 
da cont radição , po rque esses conhec imentos sendo parciais têm 
uma cont rad ição intrínseca ao permit irem a apreensão dc parte 
do real e, ao mesmo t e m p o , ocultarem as relações essenciais 
que o de t e rminam. 
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4 8 M Í H I A K VJ -RAS B A P T I S T A 1 
Os conhecimentos que compõem o referencial do planeja-
mento devem sc apoiar em base empírica, dc forma a permitir a 
dedução dos elementos significativos para a análise do contexto 
social em foco e a detecção de pressupostos que levem à apreensão 
do fenômeno e das experiências correlacionadas com a hipótese 
principal, de forma a compreender e reelaborar a demanda c subsi-
diar opções relacionadas à ação. 
Há que se ter presente a proposta dc Boaventura Souza 
Santos ( 1 9 8 9 : 2 6 - 3 1 ) , q u a n d o trata da desdogmat ização da 
ciência, de que devemos compreender a ciência como prática 
social de conhecimento , como tarefa que vai se cumpr indo em 
diálogo com o m u n d o c que é afinal fundado nas vicissitudes, 
nas opressões e nas lutas que o compõem. Boaventura aponta 
c o m o princípio para essa apreensão a idéia de que o objet ivo 
geral da ciência está foradela: é democratizar e aprofundar a 
sabedoria prática, o hábito de decidir bem. 
Esses estudos deverão ser organizados com a simplicidade e 
a clareza suficientes para a sua verificação quando confrontados 
com dados concretos dos fenómenos sociais. Para tanto, há que sc 
fazer uma operacionali/.ação dos conceitos t rabalhados, que 
fornecerá as bases para a construção de um sistema de indicadores 
para aferição dos fenômenos ligados à situação. 
A operacionalização dos conceitos procura estabelecer uma 
relação ent re os componen t e s da si tuação não d i r e t amen te 
observáveis com elementos passíveis de observação direta. Consiste 
na identificação de um conjunto de elementos que representam 
esses componentes e de indicadores que permitam sua observação 
empírica, a coleta e o registro dc dados, buscando sua utilização no 
planejamento. Por serem construções do pensamento realizadas 
com base cm conhecimentos adquiridos sobre a ques tão , os 
conceitos adquirem significados dentro do esquema em que são 
1M AS RI A M E N T O SOCIAI. 
colocados, não existindo, portanto, sem um quadro de referencia. 
Quan to maior a distância entre os conceitos e os fatos empíricos, 
maior a importância de que sua formulação seja acompanhada de 
uma cxplicitaçàocm termos operacionais. Portanto, operacionalizar 
conceitos significa compatibilizá-los a um marco de referencia, tendo 
em vista sua posterior utilização prática. 
Para o planejamento, a importância da operacionalização dos 
conceitos está no fato de propiciar: 
• um marco de referencia para a ação; 
• a coleta c o registro de dados empíricos; 
• maior precisão à descrição e à interpretação de dados; 
• maior facilidade dc comunicação entre especialistas, entre 
.» equipe planejadora c a população, c entre estas e a instituição, 
poss ibi l i tando a in te rpre tação d o s concei tos expressos sem 
ambigüidades. 
Para a operacionalização dos conceitos que configurarão 
o ob je to do planejamento, parte-se de uma observação ampliada 
da ques tão em foco e do es tudo da literatura a ela relacionada. 
Esta observação e este es tudo permit i rão detectar os diferentes 
e lementos que identificam a ques tão , o m o d o c o m o cies se 
es t ruturam c sua dinâmica. 
A cons t rução de um sistema de indicadores sc faz pela 
decomposição desses elementos identificados como relevantes para 
o conceito em aspectos observáveis empiricamente, quantificáveis 
e escalonáveis quanto à sua força relativa no contexto da questão. 
A pesquisa empírica desses indicadores permite a mensuração 
dc dados concretos de realidade, isto é, o alcance dos índices dos 
indicadores. F r e q ü e n t e m e n t e , esses índices são medidas relativas 
que configuram a incidência dc uma determinada ocorrência ante 
um universo dado . Nesse sent ido, o índice informa em que 
proporção aquele indicador incide na realidade observada. 
TM
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5 0 
M V J U . A N V E R A S B A P T I S T A 1 
C) c o n j u n t o dos índices é que irá fornecer a d imensão quan-
titativa do fato pesquisado. No entan to , para a análise desses dados 
há que conf ron tá - los c o m p a r â m e t r o s : padrões indicativos das 
possibilidades de variação de proporcionalidade incrísccas a cada 
aspecto e s tudado c de seus significados. Hsses pa râmet ros sào 
ob t idos através da acumulação e da universalização dc informações 
sobre o c o m p o r t a m e n t o dos indicadores cm diferences espaços 
geográficos e conjunturas históricas. 
Na med ida em q u e os pa râmet ros der ivam da na tu reza 
específica de cada aspecto analisado c dc suas possibilidades concretas 
perante as particularidades da situação, eles devem ser adequados à 
con jun tu ra da realidade estudada. 
lísses parâmetros irão determinar: 
• o mín imo est imado, abaixo do qual a situação configura 
um "es tado de crise"; 
• a media de c o m p o r t a m e n t o do indicador: os índices situa-
dos en t re o m í n i m o e a média vão conf igurar um " e s t a d o de 
necessidade"; 
• o máximo alcançável cm função dos recursos: p ropor -
cionalidade considerada satisfatória na conjuntura . 
COLETA DK DADOS 
M a n t e n d o c o m o foco central a situação o b j e t o do plane-
jamento e c o m o apoio as hipóteses levantadas em relação à situação 
e as referencias teórico-práticas construídas, deverão ser cole tados 
dados em quant idade e cm qual idade compatíveis com o nível de 
a p r o f u n d a m e n t o esperado do e s tudo c com a estratégia prevista 
para a execução da ação. 
1'; A X K I A M K N T O S O C I . M 51 
V 
As fontes de informações são diversas: observação dire ta , 
d o c u m e n t o s oficiais, art igos de jornal e de revista, depo imentos , 
r eun iões c o m usuár ios , reuniões c o m técnicos e especialistas, 
pesquisas dc campo , pesquisas dc dados secundários, etc. 
A coleta de dados, cm geral, inicia-se por u m a aproximação 
preliminar exploratória que busca levantar informações q u e irão 
compor um primeiro q u a d r o de situação geral. O planejador deverá, 
p r imei ramente , inventariaras informações disponíveis e p rogramar 
investigações e pesquisas dos aspectos que parecerem obscuros ou 
q u e necessi tem de maior a p r o f u n d a m e n t o para embasa rem as 
primeiras tomadas de decisão. 
lússc e s tudo preliminar apóia-sc basicamente em material já 
existente (estatísticas, es tudos , planos, relatórios, mapas), no exame 
crítico desses dados secundários, na observ ação assistcmática direta, 
em entrevistas com autor idades , técnicos c líderes locais e em 
contatos com a população interessada ou envolvida, na área ou no 
setor em foco. Hssas informações t o m a m por referencia o contex to 
amplo , ainda que a intervenção prevista na maioria das vezes esteja 
conf inada a um campo restrito. 
A análise dos dados obtidos nessa aproximação deverá permitir 
a cons ta tação de fatos e de tendências da questão e de suas cir-
cunstâncias, bem c o m o identificar áreas que d e m a n d e m pesquisas 
mais aprofundadas , que permitam detectar a natureza e a magni tude 
das ques tões mais relevantes. 
No e n t a n t o , da m e s m a mane i ra q u e n ã o c possível um 
conhec imen to comple to de todas as variáveis q u e interferem em 
u m a si tuação, no p lane jamento vol tado para a área social não c 
economicamen te viável, nem tecnicamente desejável, a realização 
prévia de es tudos exaustivos de todos os aspectos relevantes da 
ques tão abordada . A coleta dc dados para a ação planejada deverá 
se processar cie maneira acumulativa, duran te t o d o o proccsso, 
TM
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52 M V Ç I X * " V E R A S B A P T I S T A 
consti tuindo um con jun to dinâmico dc informações. Desta forma, 
a preocupação com a coleta dc dados não se esgota em um deter-
m i n a d o m o m e n t o do p lane jamento , mas é p e r m a n e n t e m e n t e 
realimentada por observações, informações procedentes de novos 
estudos e pesquisas c / o u avaliações da ação desencadeada. 
Seja qual for o momen to da coleta, os dados buscados deverão 
preferencialmente referir-se aos seguintes aspectos: 
• dados de situação; 
• dados da instituição demandatária da ação; 
• dados das políticas públicas, da legislação e do equipamento 
jurídico c da rede de apoio existente; 
• dados dc prática (interna c externa). 
Dados de situação 
O objetivo do es tudo dos dados de situação <3 ob te r uma 
c o m p r e e n s ã o mais ap ro fundada da ques t ão o b j e t o da ação c 
estabelecer a natureza geral da problemática. Para tanto , procura 
traçar sua história c detectar suas determinações. 
Os dados de s i tuação a serem levantados re ferem-se à 
realidade, identificada como a questão obje to do planejamento: 
sua conformação, os fatores de ordem social, econômica c cultural 
que a compõem, seus problemas e suas possibilidades. O es tudodeve conter , assim, elementos que permitam tipificar as situações, 
identificar os desvios, localizar sinais de transtorno ou crise c situar 
os e lementos mais relevantes para compreende r sua es t ru tura 
dinâmica e suas determinações históricas. 
Procura t ambém apreender a dimensão subjetiva da questão: 
c o m o ela é percebida pelas pessoas que a vivenciam, pela sociedade 
c pelos profissionais que trabalham com ela. Busca localizar os 
g r u p o s sociais mais a fe tados através do es tabe lec imento dos 
R I A S E J A M K N T O S O C T A I . 
53 
"dé f i c i t s " po r g r u p o s sociais; d e t e r m i n a r a impor t ânc i a dos 
diferentes fatores nesses "déficits" - econômicos, sociais, culturais, 
demográficos ( tamanho da família, migrações, etc.); determinar as 
necessidades futuras - estimativas de volume da população previsível 
em relação ao problema, fluxos, etc.; e realizar "uma verificação dc 
valores, atitudes, compor tamentos c aspirações da população com 
relação àquela situação" (Junqueira, 1971) . 
As informações obtidas através dessas abordagens são dc 
cará ter imed ia to ou m e d i a t o . São imedia tas as i n f o r m a ç õ e s 
específicas, q u e sc referem à problemática particular cm foco e 
mediatas as informações relacionadas às estruturas mais amplas, nas 
quais a situação em estudo sc insere21. Nesse processo, o que sc 
procura é apreender a situação cm sua totalidade, relacionando 
dialeticamcntc o imediato ao mediato. Para tanto, as informações 
devem sofrer uma crítica que permita o conhecimento da realidade 
concreta da situação, que, segundo Florestan Fernandes (1967:XX), 
"depende, de m o d o direto ou indireto, da precisão com que as 
instâncias empír icas forem ob t idas , expurgadas , verificadas c 
coligidas no processo de observação". 
A questão imediata deve ser problematizada, decodificada, 
de forma a explicitar suas determinações conjunturais c estruturais: 
para que haja uma ação efetiva sobre uma si tuação, é preciso 
conhecê-la c o m o uma totalidade que tem diferentes dimensões e 
sc relaciona com totalidades maiores. Essas determinações nem 
sempre são claras: é necessário um esforço para situar os aconteci-
mentos e extrair os sentidos possíveis dessas relações, configurando 
com maior precisão o âmbito da intervenção. 
Sc sc ticar no nível da questão tal c o m o é posta no imediato 
dc sua apreensão, corre-se o risco de não entendê-la em sua essência. 
: : P o r exemplo : r enda per capita, concciiiíAção ÍJU dispersão geográl ica , mov imen tos 
migratór ios , l ipo p redominan te de atividade econômica , d e m a n d a / o f c r i a de t r a lu lhu . 
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5 4 M j r k í . ^ i í V KR AS B A P T I S T A 
Por aproximações sucessivas o profissional apreende o real e suas 
determinações e o reconstrói. A empina, ao mesmo tempo que 
revela presenças, ou ausências, e aponta problemas, esconde a 
questão central que está no fato dc que essa realidade é historica-
mente determinada. Muitas vezes, essa reconstrução leva a trabalhar 
com categorias que não estavam no horizonte da investigação ao 
se desencadear o es tudo da problemática: sai-se do particular para 
o universal, para que se possa ter uma leitura mais concreta do 
particular. 
Esses es tudos oferecem e lementos para a localização e 
correlação dos fatores conjunturais relevantes da situação na qual 
se imbrica a questão obje to do planejamento c, ainda,, para apreensão 
de suas determinações histórico-estritturais. Essas aproximações irão 
permitir qualificar e quantificai' a questão em estudo e formular 
juízos sobre a mesma. 
T ã o impor tante quan to apreender o sent ido do aconte-
cimento é perceber o conjunto de forças "favoráveis" ou "desfavo-
ráveis" que sobre ele incidem e sua dinâmica22, as contradições, os 
movimen tos , que o geraram; relacionar a con jun tura com os 
elementos mais permanentes, mais estruturais da realidade, levando 
cm conta suas dimensões locais, regionais, nacionais e internacionais. 
Naturalmente, dada a variedade de situações que o planeja-
m e n t o enfrenta , o c o n t e ú d o desses levantamentos é bastante 
variável. A experiência vem demonstrando que nesse processo é 
mais produtivo que a concentração da atenção se faça por questões 
em lugar de por setores, uma vez que as questões reais cruzam 
11 A relação <lc forças é dinâmica, sofre mudanças permanentes , para apreender seu 
movimento , ccloeam-sc algumas questões: esses segmentos de classe esláo 01s5.1niz-.1dos? 
Como? Quais as posições assumidas por essas organizações? Quais s<U> as suas propostas? 
C o m o elas sc opciacio:i.ilizam? 
I 'L A X K J A M H X L O S O I : ! A I . 55 
V 
setores. Alguns autores têm elaborado, em suas áreas específicas, 
manuais, guias, roteiros e esquemas2*, que p o d e m orientar os 
técnicos em sua tarefa de coleta de dados. 
Dados da instituição demandatária da ação 
T e n d o em vista q u e a q u e s t ã o q u e se c o l o c a p a r a 
p l a n e j a m e n t o o c o r r e em u m a rea l idade c o m p l e x a , em um 
d e t e r m i n a d o m o m e n t o h i s t ó r i c o , e m u m a o r g a n i z a ç ã o 
específ ica, o e s tudo de s i tuação terá necessar iamente c o m o 
preocupação as características da organização na qual a demanda 
ocor re . 
Isso significa que a compreensão c a re -consmição da situa-
ção o b j e t o do p lane jamento têm por referência o c o n h e c i m e n t o 
da i n s t i t u i ç ã o d e m a n d a t á r i a da ação , suas f ina l idades (sua 
missão), seus valores, sua área de ação (região, munic íp io , e tc . ) , 
seu setor (social, econômico , e tc . ) , seu nível de competênc ia 
( m u n i c i p a l , r e g i o n a l , e t c . ) , sua f u n ç ã o ( rea l , m a n i f e s t a e 
potencia l ) , seus objet ivos, diretr izes, estratégias c expectativas, 
sua e s t ru tu ra organizacional e administrat iva ( o r g a n o g r a m a , 
e s t a tu tos , r egu lamen tos , descr ição de cargos , polí t ica geral , 
política salarial). São, t ambém, referência para essa re construção 
as res t r ições impos tas pelos recursos h u m a n o s e f inanceiros 
Dent r e os es tudos , p o d e m o s citar. U N I C H F - F u n d o das Nações Unidas para a 
Infância: Gisia metodológico para ii análise dc situação de crianças cm circunstâncias 
especialmente dijiceis. Bogotá , 1990 (Série Metodológica n° ó) e Lineamentos para 
aplicação da jjnifl wctodoló/jica para a análise He situação de srtnttças em circunstâncias 
c.<pcctalmente dijlccis. Bogotá , 1990 (Série Metodológica n® N); Herber t de S O U Z A : 
<i'.on:o se Jaz análise dc canjuntura. V o z e s / I h ase. Coleção Fazer; C. WAR1E: F.sttidiis de 
ia ('omnnidad. Washington , 1963; IVJATFF.L.ART et oi.: La virienda y los servi cios 
comunitários rnrales: una mcto/tvhjiia de projjramncióu. Santiago do Chile, 196SjSão 
Paulo (F.stado), Dtajjnâstica do PD DL S ã o Bailio, s / d . 
TM
PDF Editor
56 M V R F A * ; V E R A S B A P T I S T A 
disponíve i s , os c o n h e c i m e n t o s c ien t í f icos e t e cno lóg i cos 
existentes oti cm desenvolvimento na área dc interesse c as 
poss ib i l idades de ma io r ou m e n o r acesso às i n f o r m a ç õ e s 
pertinentes. 
Nesse es tudo, parte-se do princípio de que a demanda 
institucional é originada nas suas políticas24, estratégias, diretrizes25 
e prioridades. A demanda posta acontece porque existe uma 
problemática que desafia a ação institucional e tal problemática 
está inscrita no âmbito das questões amplas do quadro conjuntural, 
e determinada (tal como a instituição) pelo modo de ser das relações 
h i st ó ri cas d a so ci e d ad e. 
Por ou t ro lado, tem-se claro que as normas institucionais 
são construídas e operadas pelos sujeitos, portanto, nem sempre 
assimiladas e assumidas da mesma forma - elas p o d e m ser 
aprofundadas ou subvertidas: relações