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1. AGENTES PÚBLICOS
 Agente público é toda pessoa física que, investida de funções 
públicas, presta serviços aos órgãos do Estado e às entidades 
administrativas da Administração indireta. Carvalho Filho (2008, p. 531) 
explica que o significado da expressão em destaque é amplo, abrangendo 
“as pessoas que, a qualquer título, exercem uma função pública como 
prepostos do Estado”. Adverte o autor que “essa função pode ser 
remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, política ou jurídica”.
 A Lei no 8.429/1992, responsável por dispor sobre as infrações de 
improbidade administrativa e suas respectivas sanções, em seu art. 2o, ao 
definir o agente público, propicia entender como a expressão é abrangente. 
Segundo a referida norma:
Reputa-se agente público, para os efeitos desta Lei, todo aquele que 
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, 
nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura 
ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades 
mencionadas no artigo anterior.
 Diante dos entendimentos expostos, doutrinário e legal, 
respectivamente, é correto concluir que o termo agente público abrange 
desde as mais altas autoridades da República, como os chefes do Poder 
Executivo e os membros do Poder Legislativo, até os servidores que 
executam as tarefas mais simplificadas ou mesmo os mesários convocados 
para atuarem durante as eleições.
 Cumpre alertar ao leitor que a classificação dos agentes públicos é 
assunto ainda muito debatido entre os doutrinadores contemporâneos, 
havendo entre eles grande diversidade de opiniões a respeito do tema.
 Longe de pôr termo a qualquer discussão doutrinária, a presente 
obra, neste capítulo, adota como regra central os ensinamentos de Di Pietro 
sobre a classificação dos agentes públicos, por acreditarmos que se trata da 
opinião jurídica mais interessante para fins de provas de concurso.
 Feitas essas considerações preliminares, por interpretação da atual 
Magna Carta, já inclusas as alterações promovidas pela Emenda 
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Raphael Spyere do Nascimento
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O presente material representa o capítulo 
II - “Classificação dos Agentes Públicos” , 
parte integrante de meu livro “Estatuto do 
Servidor Público Civil da União - Lei nº 
8.112/1990”, em sua 5ª edição pela 
editora Vestcon. 
Constitucional no 19/1998, podemos dividir os agentes públicos em quatro 
espécies diferentes:
• agentes políticos;
• servidores públicos;
• militares;
• particulares em colaboração com o Poder Público.
2. AGENTES POLÍTICOS
 Precisamente neste ponto da classificação, reside certa divergência 
doutrinária até hoje ainda não apaziguada, que em muito influencia aqueles 
que se prestam a participar de concursos públicos.
 Hely Lopes Meirelles (2006, p. 76) define os agentes políticos como 
“as autoridades componentes do governo em seus primeiros escalões, 
investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, seja por nomeação, 
eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições 
constitucionais”.
 Observa-se que, para o jurista, a categoria dos agentes políticos é 
bastante abrangente, compreendendo não só autoridades, como os chefes 
dos Poderes Executivos e os membros dos Poderes Legislativo e Judiciário, 
ou até mesmo membros do Ministério Público e Tribunal de Contas.
 De fato, o método de classificação utilizado por Meirelles leva em 
consideração o campo de competências legalmente atribuídas ao agente. 
Se as atribuições e responsabilidades nascem no texto constitucional, 
independentemente de o agente ter sido eleito, indicado, livremente 
nomeado ou aprovado em concurso público, será enquadrado como agente 
político.
 Nesse ponto de vista, são agentes políticos o presidente da 
República, os governadores, prefeitos e seus ministros e secretários de 
Estado; os senadores, deputados federais, deputados estaduais e distritais, 
bem como os vereadores, os magistrados em geral, promotores e 
procuradores dos Ministérios Públicos, ministros e conselheiros dos 
Tribunais de Contas e “demais autoridades que atuem com independência 
funcional no desempenho das atribuições governamentais, judiciais ou 
q u a s e j u d i c i a i s , e s t r a n h a s a o q u a d r o d o f u n c i o n a l i s m o 
estatutário” (MEIRELLES, 2006, p. 78).
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 Celso Antônio Bandeira de Mello (2008, p. 245), por sua vez, adota 
um conceito mais restrito ao afirmar que os agentes políticos “são os 
titulares dos cargos estruturais à organização política do País, isto é, são os 
ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado 
e, portanto, o esquema fundamental do poder”. Complementa o autor 
esclarecendo que os agentes em análise são “formadores da vontade 
superior do Estado”.
 Tomando como base os exemplos de agentes políticos enumerados 
anteriormente na visão de Bandeira de Mello, apenas poderiam ser 
enquadrados como tais os chefes dos Poderes Executivos, seus auxiliares 
imediatos, como ministros e secretários de Estado, bem assim os membros 
do Poder Legislativo, como deputados, senadores e vereadores.
 Esta obra adotará essa última classificação por entender, ao contrário 
do que sugere Hely Lopes Meirelles, que a nomenclatura “agentes políticos” 
não pode ser divorciada da ideia de governo, quer em sentido subjetivo, 
quer em sentido objetivo. Trata-se de opinião também compartilhada por Di 
Pietro.
 A expressão “governo”, em acepção subjetiva, simboliza o conjunto 
de órgãos e autoridades integrantes da estrutura do Estado, basicamente 
presentes no Poder Executivo e, em parte, presentes no Poder Legislativo, 
responsáveis por atividades governamentais.
 Em sentido objetivo, “governo” encerra o contexto de atividade, ou 
seja, de função política. Di Pietro (2008, p. 486) explica fazendo referência 
ao entendimento de Renato Alessi, segundo o qual a função política
[...] implica uma atividade de ordem superior referida à direção suprema 
e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a 
determinar os fins da ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as 
outras funções, buscando a unidade da soberania estatal.
 Como, no Brasil, a participação política do Poder Judiciário 
praticamente inexiste, visto que suas competências se resumem, quase 
exclusivamente, ao exercício da jurisdição estatal e o mesmo poderia ser 
dito sobre os membros dos Ministérios Públicos ou dos Tribunais de Contas, 
cujas competências constitucionais não contemplam atribuições e 
responsabilidades de governo, seus membros não podem ser intitulados de 
governo em sentido subjetivo, tampouco em sentido objetivo e, portanto, não 
podem ser classificados como agentes políticos.
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 Em resumo, não basta que um agente exerça competências 
constitucionais para que seja enquadrado como agente político, pois, se 
assim o fosse, também deveriam ser elevados a essa categoria os militares, 
defensores públicos, procuradores do Estado e advogados da União.
 Diante de tudo que fora explanado, entendemos como agentes 
políticos as pessoas físicas que receberam legitimidade democrática de 
governo para atuar durante prazo certo em proveito dos interesses públicos, 
isto é, foram eleitos pelo povo para governar ao longo de um mandato fixado 
em lei. Também estão compreendidos nessa categoria os ministros e os 
secretários de Estado, muito embora o provimento de suas funções seja por 
meio de livre nomeação do chefe do Executivo, e não por meio de eleição, 
como no caso destes.Transposto o impasse doutrinário sobre o conceito mais adequado de 
agentes políticos, conclui-se, com inspiração no entendimento de Gasparini 
(2008, p. 156), que a ligação existente entre esses agentes e o Poder 
Público, capaz de viabilizar o desempenho de atividades de governo, é a 
simples qualidade constitucional de cidadão. Sendo assim, um médico em 
pleno gozo dos direitos políticos, respeitadas as demais exigências legais de 
investidura, poderá se tornar presidente da República, bastando para tanto 
que seja eleito pelo voto popular.
3. SERVIDORES PÚBLICOS
 Em sentido amplo, são servidores públicos todos os agentes que 
firmam relação de trabalho diretamente com o Estado ou com as entidades 
administrativas por ele instituídas, prestando serviços em proveito dos 
interesses públicos e recebendo remuneração correspondente.
 São agentes públicos, de modo geral, que se sujeitam ao poder 
hierárquico presente na Administração Pública, assim como ao regime 
jurídico trabalhista de Direito Público ou de Direito Privado, de acordo com o 
que dispuser a lei.
 Segundo o que foi estudado neste capítulo, Di Pietro divide a 
presente categoria de agentes públicos em três modalidades distintas: 
servidores estatutários, empregados públicos e servidores ou agentes 
temporários.
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3.1. Servidores estatutários
 Os servidores estatutários sujeitam-se ao regime jurídico estatutário, 
instituído pelo Estado em qualquer um de seus níveis por meio de lei e, 
desde que observados os d i re i tos adqu i r idos , mod i f i cáve l 
independentemente da vontade do servidor (unilateralidade).
 Em se tratando de servidores estatutários, deve-se ter em mente que 
são investidos em funções públicas de um cargo, o que necessariamente se 
deve a prévia aprovação em concurso público quando se tratar de 
provimento efetivo. Não obstante, quando o provimento for em comissão, a 
investidura em funções públicas independe de concurso público, bastando 
que a autoridade responsável nos termos do regulamento específico do 
órgão ou entidade autárquica, livremente ofereça nomeação, por 
oportunidade e conveniência (ad nutum).
 Como se encontram sujeitos a regime trabalhista de direito público, os 
servidores estatutários contam com prerrogativas e sujeições especiais que 
têm como pressuposto permitir lisura e destinação de interesse público ao 
exercício de suas funções legais, quase sempre de grande importância para 
a coletividade.
 Servem-nos de exemplo dessas prerrogativas e sujeições, 
respectivamente, a estabilidade entendida como garantia de manutenção do 
vínculo institucional do servidor efetivo com o Poder Público, que impede 
exonerações arbitrárias, pautadas em critérios pessoais de avaliação que 
apenas se destacam por comprometer os interesses públicos; e a sujeição 
ao teto remuneratório constitucional, que visa a assegurar a preservação do 
orçamento público.
 São servidores estatutários os Auditores Fiscais da Receita Federal 
do Brasil, os agentes e escrivães do Departamento da Polícia Federal, 
inclusive, todos eles, sujeitos às diretrizes jurídicas da Lei no 8.112/1990.
 Também é correto dizer que os magistrados, membros do Ministério 
Público, conselheiros e ministros dos Tribunais de Contas, defensores 
públicos, procuradores de estado e advogados da União
1 são exemplos de 
servidores estatutários, mesmo que sujeitos a diplomas legais especiais (por 
assim dizer, estatutos específicos, como leis orgânicas), que estabelecem 
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1 Se não fossem enquadrados como servidores estatutários não existiria categoria para a classificação 
destes importantes agentes públicos, conforme se conclui de acurada leitura da doutrina de Di Pietro.
regras jurídicas condizentes com a complexidade e a importância de suas 
competências.
3.2. Empregados públicos
 São todos os agentes públicos que possuem vínculo contratual, como 
regra, com as empresas públicas e sociedades de economia mista da 
Administração Pública indireta e, em razão de não gozarem de regime 
estatutário, atuam sob regime celetista (legislação geral aplicada, como 
regra, aos empregados da iniciativa privada).
 Em 1998, com o advento da Emenda Constitucional no 19/1998, o 
Poder Público pôs fim à obrigatoriedade de regime jurídico único para 
órgãos e entidades do Estado, o que permitiria, de modo objetivo, a 
contratação de empregados públicos para o quadro efetivo de uma autarquia 
federal.
 Do ponto de vista administrativo, entre outras finalidades, tais 
contratações em muito auxiliaria o Poder Público a economizar com 
recursos humanos (os inúmeros benefícios do regime estatutário 
representam encargo financeiro vultoso para os cofres públicos) e, ao 
mesmo tempo, em face de pertencerem a quadros efetivos, incentivaria a 
eficiência nas repartições a partir da criação de carreiras com progressões 
funcionais.
 Visando a regulamentar a Emenda no 19/1998 quanto à contratação 
de empregados públicos por órgãos, autarquias e fundações públicas 
federais, a União criou a Lei no 9.962/2000. Foi o último “passo” necessário, 
em termos legislativos, para a implantação do regime jurídico trabalhista 
misto na Administração Pública federal, que, certamente, seria modelo a ser 
seguido por todos os demais níveis de Estado.
 Em 2007, o STF, por meio de decisão liminar na ADI no 2.135, 
suspendeu os efeitos da Emenda Constitucional no 19/1998 quanto à não 
exigibilidade do regime jurídico único. O referido remédio constitucional 
alegava junto à Egrégia Corte a inconstitucionalidade formal da emenda 
epigrafada em virtude de não ter sido aprovada por 3/5 dos votos, em dois 
turnos, em cada casa do Congresso Nacional (Câmara e no Senado), como 
é exigido pela CF/1988, art. 60, § 2o.
 Com a suspensão liminar, voltou a vigorar o texto antigo do caput do 
art. 39 da CF/1988 (efeito repristinatório) e, portanto, a obrigatoriedade do 
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regime jurídico único. Por isto, entendemos que a Lei no 9.962/2000 restou 
prejudicada quanto sua exequibilidade no campo pragmático, ainda que não 
tenha sido revogada formalmente.
 Em suma, até que o STF decida o mérito da questão suscitada pela 
ADI no 2.135/2007, em cada esfera da Federação, será obrigatória a 
aplicação do mesmo regime trabalhista para o pessoal da Administração 
direta, autárquica e fundacional.
3.3. Servidores temporários
 São aqueles que possuem vínculo contratual com duração 
determinada junto à Administração Pública, durante períodos de relevante e 
excepcional interesse público, devidamente especificados em lei, segundo 
determina a CF/1988, art. 37, IX.
 Vale apontar alguns exemplos de circunstâncias que normalmente 
justificam contratações temporárias, segundo Gasparini (2008, p. 161): 
vacinação em função de surto endêmico, recenseamento e outras pesquisas 
estatísticas ou restauração do sistema viário destruído por enchente.
 Em tese, os agentes temporários não possuem cargo ou emprego 
público, mas são investidos de funções públicas, por prazo determinado, 
conforme os limites estabelecidos pela legislação específica.
 Cumpre a cada esfera de Estado editar sua legislação para 
contratações temporárias, com o fito de atender às necessidades locais de 
relevante e excepcional interesse público.
 Na Administração federal, coube à Lei no 8.745/1993 esclarecer as 
circunstâncias que possibilitam a celebração de contratos temporários por 
órgãos e entidades autárquicas da União, entre outras regras importantes.Seu art. 11 impõe a aplicação de de- terminados dispositivos da Lei no 
8.112/1990 aos agentes contratados temporariamente pela Administração 
federal. A seguir, estão enumerados os dispositivos mencionados e, 
resumidamente, os tópicos que cada um aborda, de modo que 
posteriormente se possa alcançar uma conclusão importante. Vejamos:
• arts. 53 e 54 – regras sobre ajuda de custo;
• arts. 57 a 59 – regras sobre diárias;
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• arts. 63 a 80 – regras sobre gratificação natalina e de curso/
concurso, adicionais e férias;
• art. 97 – regras sobre concessões especiais;
• arts. 104 a 109 – regras sobre o direito de petição;
• arts. 110, incisos, I, in fine, e II, parágrafo único, a 115 – regras 
sobre o direito de petição;
• art. 116, incisos I a V, alíneas a e c, VI a XII e parágrafo único – 
deveres dos servidores públicos;
• art. 117, incisos I a VI e IX a XVIII – proibições aos servidores 
públicos; 
• arts. 118 a 126 – regras sobre acumulação e responsabilidades; 
• arts. 127, incisos I, II e III, a 132, incisos I a VII, e IX a XIII – 
punições; 
• arts. 136 a 142, incisos I, primeira parte, a III, e §§ 1o a 4o - 
regras sobre punições administrativas e considerações 
processuais; 
• art. 236 – dia do servidor público; • arts. 238 a 242 – disposições 
gerais. 
 Graças ao que foi analisado, pode-se concluir que os contratados 
temporariamente pela Administração direta e indireta, autárquica e 
fundacional da União, estão sujeitos a um regime jurídico de direito público 
“híbrido”, parcialmente regido pela Lei no 8.745/1993 e também pela Lei no 
8.112/1990. 
 Como regra decorrente do art. 3o da Lei no 8.745/1993, as 
contratações ora em análise dependerão da realização de processo seletivo 
simplificado. É um procedimento administrativo mais ágil que o tradicional 
concurso público, o que é razoável entender em matéria de contratação 
temporária, já que o Poder Público, ao mesmo tempo em que deseja primar 
pela isonomia entre os candidatos, requer a celebração dos contratos o 
quanto antes para contornar a situação de relevante interesse público. Para 
melhor entendimento, basta ilustrar que o concurso público deverá ser de 
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provas ou de provas e títulos, enquanto o processo seletivo simplificado 
pode se resumir a análise de títulos.
 Também é certo que, em algumas ocasiões motivadoras de 
contratação temporária, não haveria viabilidade de realizar sequer o 
processo seletivo simplificado citado pela Lei no 8.745/1993 sem ocasionar 
lesão aos interesses públicos, como ocorre em casos de calamidade ou 
emergência ambiental. Nesses casos, o § 1o do art. 3o da Lei no 8.745/1993 
permite que a contratação seja direta, sem a realização de processo 
administrativo de seleção de pessoal.
4. MILITARES
 São os agentes públicos que possuem vínculo, permanente ou 
temporário, com as corporações militares citadas pela Constituição Federal 
de 1988, arts. 42 e 142. São elas as Forças Armadas, as Polícias e os 
Bombeiros Militares – esses últimos, estaduais.
 Além das diretrizes implantadas no texto constitucional2, os militares 
deverão também se submeter aos estatutos próprios de suas corporações, 
que estabelecem regras de acesso, limites de idade, estabilidade, direitos, 
deveres, remuneração, entre outras. Essas normas são objeto de estudos 
mais detalhados no Direito Militar.
5. PARTICULARES EM COLABORAÇÃO COM O PODER PÚBLICO
 Esta categoria de agentes públicos abrange o rol de pessoas físicas 
que, remuneradamente ou não, executam funções públicas para o Estado, 
porém sem vínculo empregatício. Como não integram a estrutura dos órgãos 
ou das entidades do Poder Público em nenhuma de suas esferas 
(encontram-se paralelos à estrutura do Estado e suas entidades), é correto 
entender que não estão ligados a cargos ou empregos públicos.
 Na visão de Gasparini (2008, p. 166) os particulares colaboradores 
são os agentes que “prestam serviços a Administração Pública por vontade 
própria, por compulsão, ou com a sua concordância”.
 Di Pietro (2008, p. 491) divide a modalidade de agentes públicos 
epigrafada em três espécies distintas:
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2 Remetemos o leitor ao Tópico 3 do Capítulo 1 de nosso livro de Estatuto do Servidor 
Público Civil Federal - Lei 8.112/1990, no qual são enumeradas várias dessas regras 
constitucionais.
• gestores de negócios;
• requisitados (nomeados ou designados); 
• delegatários.
5.1. gestores de negócios (agentes necessários/voluntários)
 Os agentes da primeira espécie, os gestores de negócios, são todos 
aqueles que assumem o ônus da execução de uma função pública por livre 
e espontânea vontade, em regra, em circunstâncias de emergência.
 São particulares que avocam o munus publico, isto é, o encargo de 
tutelar bens, serviços e interesses da coletividade em circunstâncias de 
calamidade ou em casos extremos, como em uma guerra, quando os 
soldados abandonaram seus postos ou já se encontram mortos.
 Tais agentes não serão remunerados pelos trabalhos que 
desempenham, bem como não haverá nenhum vínculo formal entre eles e o 
Poder Público. Por esses moti- vos, não há que se falar em contagem de 
tempo de serviço para qualquer efeito, como aposentadoria.
 Não obstante a existência de uma frágil ligação jurídica entre essas 
pessoas colaboradoras e o Poder Público, elas devem responder por seus 
atos, inclusive para efeitos civis e penais, nesse último caso sendo 
denominados de funcionários públicos (CP, art. 327, caput).
5.2. Requisitados
 Os colaboradores da segunda categoria enumerada, os requisitados, 
são obrigados, por força de lei, a desempenhar funções públicas, como 
ocorre com os mesários ao longo das eleições de agentes políticos ou com 
os jurados da Vara do Tribunal do Júri, ambos tradicionalmente 
denominados pela doutrina de agentes honoríficos.
 Não serão remunerados, pelas atividades realizadas como agentes 
públicos, também não havendo qualquer tipo de vínculo
3 com o Poder 
Público. Porém, diferentemente da primeira espécie estudada, haverá 
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3 A título de exceção, citam-se os agentes convocados para serviço militar 
obrigatório, enquadrados como particulares em colaboração da categoria 
requisitados, que possuem vínculo com o Poder Público e são remunerados.
contagem do tempo de serviço para determinados efeitos, como 
aposentadoria. Aplicam-se as regras de responsabilidade civil e penal por 
seus atos, inclusive quanto à definição penalista de funcionário público (CP, 
art. 327, caput).
5.3. Delegatários
Os últimos particulares do rol listado, os delegatários, colaboram com o 
Poder Público mediante expressa aquiescência deste (contrato ou ato 
administrativo). São apontados pela doutrina de Gasparini (2008, p. 167) 
como exemplos dessa categoria de particulares colaboradores os 
contratados e os delegados de função, ofício ou serviço público.
 Entre os contratados estão aqueles que celebram, por exemplo, 
termos de locação, fornecimento, construção, reforma, ampliação, 
fabricação com órgãos e entidades da Administração.
 Os delegados de serviços públicos, por sua vez, são representados 
pelos empregados de empresas concessionárias, permissionárias ou 
autorizatárias, bem como a própria pessoa física, quando firmada permissão 
ou autorização de serviços públicos diretamentecom ela (pela lei geral de 
concessões, permissões e autorizações, só é possível celebrar contrato de 
concessão com pessoas jurídicas). É preciso ressaltar que, nesses casos, 
em virtude da relação jurídica de índole contratual, há a necessidade de que 
a Administração Pública realize prévia licitação, com o objetivo de prestigiar, 
entre outros princípios, a isonomia (CF/1988, arts. 37, XXI, e 175, caput).
 Finalmente, são exemplos de agentes delegados de função ou ofício 
os tabeliães, juízes de paz, leiloeiros e tradutores.
 Para Di Pietro (2008, p. 491), de modo geral, a remuneração devida 
aos agentes delegatários será paga por terceiros a quem tenha sido 
destinado seu trabalho, salvo quando este tenha sido prestado para 
satisfazer interesses públicos secundários, ligados a necessidades da 
própria Administração Pública, como nos contratos de locação em que o 
Poder Público é locatário, hipótese em que quem arcará com a 
remuneração, logicamente, será o cofre público.
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