Caderno_Direito Administrativo_OAB

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Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo 
 
 
1. Conceito 
O Direito Administrativo está intimamente ligado ao surgimento do Estado 
liberal. Com o crescimento do individualismo nas relações privadas, os próprios 
cidadãos passaram a exigir uma maior participação do Estado nas relações regidas pelo 
Direito Privado, fazendo com que o Estado passasse a limitar ao exercício dos direitos 
individuais em benefício do bem-estar da sociedade. 
A partir deste momento, o Direito Administrativo alcançou sua autonomia, 
passando a integrar as matérias do ramo do Direito Público Interno, regulando as 
relações que envolvem a administração pública e seus administrados. 
 
2. Objeto 
Modernamente, o Direito Administrativo visa regular as atividades 
administrativas de forma a satisfazer os direitos fundamentais. Isso quer dizer que, o 
objeto deste ramo do Direito não se restringe apenas a regular as relações jurídicas de 
Direito Público, mas regular todas as relações entre a administração pública e 
administrados, sejam elas de Direito Público ou de Direito Privado. 
Importante destacar que, o Direito Administrativo abrange também as 
atividades inerentes à administração pública, mas que por algum motivo é exercida 
por particular sob o regime do Direito Público, como por exemplo, nas concessões de 
serviço público. 
 
3. Natureza Jurídica 
O Direito Administrativo é ramo do Direito Público Interno, pois visa regular os 
interesses da administração pública e seus administrados, com fim a atingir a 
finalidade do Estado. 
 
4. Fontes 
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O Direito Administrativo brasileiro não encontra regulamentação em um corpo 
de lei específico, na verdade, as normas de cunho administrativo encontram previsão 
no texto constitucional e em leis esparsas, além de outros diplomas normativos, como 
atos, decretos, medidas provisórias e regulamentos. 
Essas normas constituem a principal fonte do Direito Administrativo, mas não 
podemos deixar de citar também como fonte a jurisprudência, súmula vinculante, a 
doutrina, costumes e os princípios. 
 
5. Características 
 O Direito Administrativo, assim como os demais ramos do Direito, possui 
características próprias, são elas: 
 
 É ramo do Direito Público Interno; 
 Garante que o Estado atinja sua finalidade; 
 As partes envolvidas são juridicamente desiguais; 
 Rege todas as atividades administrativas do Estado; 
 Concentra o estudo da administração pública; 
 
 
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Capítulo 2 Princípios 
 
 
1. Conceito 
Princípio é uma das fontes do Direito e se caracteriza por ser o conjunto dos 
valores fundamentais de um ordenamento jurídico. São considerados normas jurídicas, 
possuindo forte atuação ao lado das regras jurídicas no controle da atuação estatal. 
Essa normatividade dos princípios veio com o surgimento do neoconstitucionalismo, 
momento em que a forte visão positivista do Direito foi superada. 
 
2. Noções Gerais 
Os princípios que regem o Direito Administrativo podem estar expressos no 
texto constitucional ou implícitos/reconhecidos em legislação infraconstitucional. Estes 
princípios estabelecem importantes diretrizes para o bom desenvolvimento da 
atividade estatal. 
 
3. Princípios aplicáveis ao Direito Administrativo 
 
3.1. Princípio da legalidade: 
O princípio da legalidade está previsto no art. 37 da Constituição Federal de 
1988. Este princípio possui duas vertentes: na primeira, a atuação do administrador 
público deve ser conforme a lei, ou seja, a atuação da administração está limitada ao 
que estiver disposto na lei. 
Numa segunda vertente, o princípio da legalidade possui sentido de reserva de 
lei, isto ocorre quando determinada matéria tiver que ser, obrigatoriamente, tratada 
por lei, e não por outro ato administrativo. 
Para grande parte da doutrina, a atuação do administrador público deve 
pautar-se não só na lei, mas em todo o ordenamento jurídico, incluindo aqui os 
princípios. Desta forma, o princípio da legalidade estaria inserido no princípio da 
juridicidade. 
 
3.2. Princípio da impessoalidade: 
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Assim como o princípio da legalidade, o princípio da impessoalidade também 
está previsto no art. 37 da Constituição Federal de 1988 e possui dois sentidos. No 
primeiro, a atuação da administração pública deverá satisfazer o interesse público, ou 
seja, a atuação administrava não pode visar atender os interesses dos seus agentes ou 
de terceiros sob pena de nulidade do ato praticado por desvio de finalidade. 
O segundo sentido deste princípio está ligado à proibição da promoção pessoal 
do administrador pelas realizações da administração pública. De acordo com o texto 
constitucional, a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos 
órgãos públicos dever ter caráter, meramente educativo, informativo e orientador. 
 
3.3. Princípio da moralidade: 
O princípio da moralidade exige que a atuação dos administradores públicos 
seja pautada na ética e está previsto no texto constitucional em seu art. 37. 
A legislação infraconstitucional prevê diversos instrumentos de controle da 
moralidade, dentre eles, por exemplo, temos a ação de improbidade administrativa, as 
sanções da lei anticorrupção e ação civil pública. 
 
3.4. Princípio da publicidade: 
A Constituição Federal de 1988 em seu art. 37 exige a publicação do ato 
administrativo como requisito de eficácia deste. Somente a sua publicação torna o ato 
apto para produzir efeitos no mundo externo, ressalvados os casos em que a 
Constituição prevê o sigilo. 
Este princípio prevê, ainda, a transparência da atuação da administração 
pública. Desta forma, deve-se possibilitar o controle da administração pelos 
administrados da forma mais ampla possível. 
 
3.5. Princípio da eficiência: 
O princípio da eficiência foi incluso no art. 37 do texto constitucional com a EC 
19/1998. A ideia central deste princípio é tornar a administração mais célere no que se 
refere a concretização das finalidades públicas. A eficiência é verificada, por exemplo, 
nas ações de planejamento, na redução do controle nas atividades-meio, na ampliação 
da autonomia dos órgãos e entidades administrativas. 
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3.6. Princípio da supremacia do interesse público: 
 Por este princípio, toda vez que houver algum conflito entre o interesse público 
e o interesse privado, deverá prevalecer o primeiro, respeitando sempre os direitos e 
garantias fundamentais previstos na Constituição. Na proteção desses direitos e 
garantias deve ser feita uma ponderação entre os interesses conflitantes. 
 
3.7. Princípio da indisponibilidade do interesse público: 
 Os interesses públicos são indisponíveis. Esses interesses pertencem ao povo, 
cabendo aos agentes públicos apenas a sua gestão. Este princípio impõe restrições ao 
exercício de toda a atividade administrativa. 
 
3.8. Princípio da razoabilidade e proporcionalidade: 
 O princípio da razoabilidade e da proporcionalidade, embora não expressos no 
texto constitucional, são princípios básicos aplicáveis a todo e qualquer ramo do 
Direito. No âmbito do Direito Administrativo, esses princípios encontram 
aplicabilidade, especialmente, no controle dos atos administrativos discricionários. 
 O princípio da razoabilidade, para a doutrina majoritária, visa estabelecer uma 
ligação entre os meios empregados e os fins desejados pelo ato administrativo. 
 Por sua vez, o princípio da proporcionalidadeé uma das vertentes da 
razoabilidade. A proporcionalidade tem como finalidade impedir que a administração 
restrinja os direitos do particular além do necessário, ou seja, veda o abuso de poder. 
Este princípio se subdivide em: adequação, necessidade e proporcionalidade em 
sentido estrito. 
 
3.9. Princípio da continuidade do serviço público: 
 A prestação do serviço público deve ser eficaz e contínua. Para este princípio a 
expressão “serviço público” possui sentido amplo, abarcando todas as atividades 
executadas sob o regime do Direito Público. 
 Em relação a este princípio algumas considerações devem ser feitas: 
 
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 O serviço público poderá interrompido em decorrência do inadimplemento do 
usuário, trata-se de uma exceção reconhecida pelo STJ por conta do disposto 
no art. 6o, § 3o, II da Lei 8.987/95. 
 Exceção ao contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus): o 
particular concessionário de serviço público não poderá interromper a sua 
prestação, ainda que o poder público não cumpra com o contrato. 
 Direito de greve dos servidores públicos: diante da ausência de norma 
regulamentadora, o STF reconheceu o direito de greve dos servidores públicos 
por analogia a Lei 7.783/95. 
 
3.10. Princípio da autotutela: 
 Pelo princípio da autotutela, a administração pública tem o poder de rever os 
seus atos. Este controle dos atos administrativos pode ser realizado por duas vias: 
legalidade e mérito. 
 No controle de legalidade, a administração tem a prerrogativa de anular os atos 
ilegais por ela praticados. Já no controle de mérito, a administração faz um juízo de 
conveniência e oportunidade para verificar se o ato deve continuar surtindo efeitos ou 
não. Neste último caso há o que denominamos como revogação. 
 
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1. João foi aprovado em concurso público promovido pelo Estado Alfa para o cargo de 
analista de políticas públicas, tendo tomado posse no cargo, na classe inicial da 
respectiva carreira. Ocorre que João é uma pessoa proativa e teve, como gestor, 
excelentes experiências na iniciativa privada. Em razão disso, ele decidiu que não 
deveria cumprir os comandos determinados por agentes superiores na estrutura 
administrativa, porque ele as considerava contrárias ao princípio da eficiência, apesar 
de serem ordens legais. A partir do caso apresentado, assinale a afirmativa correta. 
a) João possui total liberdade de atuação, não se submetendo a comandos superiores, 
em decorrência do princípio da eficiência. 
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b) A liberdade de atuação de João é pautada somente pelo princípio da legalidade, 
considerando que não existe escalonamento de competência no âmbito da 
Administração Pública. 
c) João tem dever de obediência às ordens legais de seus superiores, em razão da 
relação de subordinação decorrente do poder hierárquico. 
d) As autoridades superiores somente podem realizar o controle finalístico das 
atividades de João, em razão da relação de vinculação estabelecida com os superiores 
hierárquicos. 
 
Resposta: C 
 
2. Determinada empresa apresenta impugnação ao edital de concessão do serviço 
público metroviário em determinado Estado, sob a alegação de que a estipulação do 
retorno ao poder concedente de todos os bens reversíveis já amortizados, quando do 
advento do termo final do contrato, ensejaria enriquecimento sem causa do Estado. 
Assinale a opção que indica o princípio que justifica tal previsão editalícia. 
a) Desconcentração. 
b) Imperatividade. 
c) Continuidade dos Serviços Públicos. 
d) Subsidiariedade. 
 
Resposta: C 
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 Capítulo 3 Organização da Administração Pública 
 
 
1. Introdução 
Administração pública é o conjunto de órgãos, entidades e agentes que 
integram a estrutura administrativa. O Estado Brasileiro possui sua organização 
administrativa estabelecida no texto da Constituição Federal de 1988. 
Antes de adentramos no tema da organização da administração pública 
brasileira é de extrema importância a definição de alguns pontos que ajudam na 
compreensão deste ponto. 
 
1.1. Forma de Estado 
 No Brasil a forma adotada é a federativa. Esta forma de organização 
caracteriza-se pela existência de diversos poderes políticos autônomos em um mesmo 
território, sendo sua principal característica a descentralização política. Os entes 
estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 são: a União, os Estados, os 
Municípios e o Distrito Federal. 
 
1.2. Sistema de Governo 
 O Brasil adota o sistema presidencialista. Este sistema é marcado pela 
existência de uma separação de poderes independentes e harmônicos entre si. A 
Constituição Federal de 1988 estabelece a existência do Poder Legislativo, Executivo e 
Judiciário. 
 
1.3. Forma de Governo 
 A forma de governo adotada pelo Brasil é a republicana, cuja instituição se dá 
por meio de eleições para a escolha de um governante que represente o povo por 
período determinado. Este governante terá o dever de prestar contas ao povo. A 
forma de governo republicana é marcada por uma forma representatividade popular. 
 
2. Reforma da Administração Pública 
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As sociedades atuais têm se tornado cada vez mais complexas e para 
acompanhar essa nova realidade é imprescindível a adequação do Estado a essas 
transformações. 
O novo modelo de organização administrativa deve estar cada vez mais 
próxima da sociedade, os órgãos e entes que compõem essa estrutura passam a ter 
muito mais autonomia na busca da promoção do fim estatal. Com relação aos 
particulares, a administração pública passa a ser mais consensual. 
No Brasil, a Emenda Constitucional nº 19/1998 instituiu na administração 
pública brasileira essas mudanças, passando de uma administração burocrática para 
uma administração gerencial. Essa nova administração é caracterizada pela 
descentralização política e pela eficiência. 
 
3. Centralização, desconcentração e descentralização 
Na repartição das suas funções, a administração pública pode ser exercida por 
meio das seguintes técnicas: centralização, desconcentração e descentralização. 
 
3.1. Centralização 
 A centralização é caracterizada pelo exercício das atividades pelo próprio 
Estado por meio dos seus entes, órgãos e agentes. É a própria administração direta 
que atua para atender ao fim estatal. 
 
3.2. Desconcentração 
A desconcentração diz respeito a organização interna dentro de uma mesma 
estrutura, ou seja, a atividade administrativa também é exercida pelo próprio Estado, 
mas por mais de um órgão público por meio de repartição de competências. 
 
3.3. Descentralização 
 Ocorre a descentralização quando o Estado transfere a função administrativa 
para uma terceira pessoa, que integre a administração pública direta. Para que haja 
descentralização é imprescindível a existência de duas pessoas: o Estado e a pessoa 
que receberá a atribuição para executar o serviço. 
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 Não há no fenômeno da descentralização uma relação de hierarquia entre o 
executor do serviço, mas sim uma vinculação. 
 A descentralização poderá ocorrer por outorga ou por delegação. Na outorga o 
Estado cria uma entidade por meio de lei para a prestação de serviço específico, é o 
que ocorre na administração indireta. Já, na descentralização por delegação, o Estado 
transfere por contrato ou ato unilateral a execução de determinado serviço. 
 
4. Organização em setores 
Em razão da alta complexidade da organizaçãoda estrutura administrativa do 
Estado, a doutrina majoritária estabelece uma divisão em setores. 
 
1o setor É o próprio Estado através da administração pública direta e indireta. 
2o setor Fruto da descentralização, é o Estado atuando no mercado. 
3o setor São as sociedades civis sem fins lucrativos 
 
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1. O Estado X e os Municípios A, B e C subscreveram protocolo de intenções para a 
constituição de um consórcio com personalidade jurídica de direito privado para 
atuação na coleta, descarte e reciclagem de lixo produzido no limite territorial 
daqueles municípios. Com base no caso apresentado, assinale a afirmativa correta. 
a) Por se tratar de consórcio a ser constituído entre entes de hierarquias diversas, a 
saber, Estado e Municípios, é obrigatória a participação da União. 
b) O consórcio de direito privado a ser constituído pelo Estado e pelos Municípios não 
está alcançado pela exigência de prévia licitação para os contratos que vier a celebrar. 
c) O consórcio entre o Estado e os Municípios será constituído por contrato e adquirirá 
personalidade jurídica mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. 
d) Por se tratar de consórcio para atuação em área de relevante interesse coletivo, não 
se admite que seja constituído com personalidade de direito privado. 
 
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Resposta: C 
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Capítulo 4 Administração Pública Direta 
 
 
1. Introdução 
 Entende-se por administração pública direta o conjunto entre os entes 
federativos e seus respectivos órgãos. A atuação desses entes dá-se por meio dos seus 
órgãos de forma centralizada. 
 
2. Órgãos Públicos 
 
2.1. Conceito 
 Decorrentes do fenômeno da desconcentração, os órgãos públicos são 
repartições internas dentro da estrutura de uma pessoa política ou jurídica, ausentes 
de personalidade jurídica própria. Possuem como objetivo principal, tornar a 
administração pública mais eficiente, por isso mesmo, são dotados de autonomia 
gerencial. Estes órgãos estabelecem com o seu ente ou entidade criadora, uma 
verdadeira relação de subordinação. 
 
2.2. Teoria do órgão 
Ao longo da história, diversas teorias procuraram explicar a relação entre o 
Estado e o órgão público. 
Dentre as teorias mais citadas, a teoria do órgão é a adotada pela doutrina 
majoritária. Para ela, os agentes que atuam nos órgãos públicos manifestam a vontade 
do próprio Estado (teoria do órgão). A atuação do agente é imputada a pessoa política 
ou jurídica a que pertence. 
 
2.3. Criação e extinção 
 Os órgãos públicos são criados e extintos mediante lei, de lei é privativa do 
Chefe do Poder Executivo. 
 
2.4. Capacidade processual 
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 Em regra, os órgãos públicos não possuem capacidade processual em 
decorrência de serem entes despersonalizados. No entanto, é reconhecida a 
capacidade processual aos denominados órgãos de cúpula na defesa das suas 
prerrogativas institucionais, estes órgãos são os mais elevados do Poder Público, de 
natureza constitucional. 
 
Súmula 525-STJ: A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas 
personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus 
direitos institucionais. STJ. 1ª Seção. Aprovada em 22/04/2015. 
 
2.4. Classificação 
 
2.4.1. Quanto à posição administrativa 
 
 Órgãos independentes: são os órgãos previstos no texto constitucional; 
 Órgãos autônomos: ocupam posição inferior aos órgãos independentes. São os 
denominados órgãos de cúpula, pois possuem autonomia administrativa; 
 Órgãos superiores: são órgãos responsáveis pelas atribuições de direção e 
controle, no entanto, não possuem autonomia. São subordinados a uma chefia. 
 Órgãos subalternos: são os órgãos de execução. Estão na base da pirâmide 
hierárquica. 
 
2.4.2. Quanto à estrutura 
 
 Órgão simples: possuem apenas um centro de competência; 
 Órgão composto: são resultantes da desconcentração, portanto, reúnem em 
sua estrutura diversos órgãos. 
 
2.4.3. Quanto à composição 
 
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 Órgãos singulares: são compostos por apenas um agente. Também são 
denominados como unipessoais; 
 Órgãos colegiados: ou coletivos, ou ainda, pluripessoais, são órgãos que 
possuem mais de um agente em sua estrutura. 
 
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1. Fulano, servidor público federal lotado em órgão da administração pública federal 
no Estado de São Paulo, contesta ordens do seu chefe imediato, alegando que são 
proibidas pela legislação. A chefia, indignada com o que entende ser um ato de 
insubordinação, remove Fulano, contra a sua vontade, para órgão da administração 
pública federal no Distrito Federal, para exercer as mesmas funções, sendo certo que 
havia insuficiência de servidores em São Paulo, mas não no Distrito Federal. 
Considerando as normas de Direito Administrativo, assinale a afirmativa correta. 
a) A remoção de Fulano para o Distrito Federal é válida, porque configura ato arbitrário 
da Administração. 
b) Não é cabível a remoção do servidor com finalidades punitivas, por se ter, em tal 
hipótese, desvio de finalidade. 
c) A remoção pode ser feita, uma vez que Fulano não pautou sua conduta com base 
nos princípios e regras aplicáveis aos servidores públicos. 
d) O ato de insubordinação deveria ter sido constatado por meio de regular processo 
administrativo, ao fim do qual poderia ser aplicada a penalidade de remoção. 
 
Resposta: B 
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Capítulo 5 Administração Pública Indireta 
 
 
1. Conceito 
A administração pública indireta resulta do fenômeno da descentralização, 
sendo composta pelas pessoas jurídicas criadas para exercerem atividades 
administrativas vinculadas ao ente federativo criador. 
Integram a administração pública indireta: as autarquias, as empresas públicas, 
as sociedades de economia mista e as fundações públicas (de Direito Privado e de 
Direito Público). Cada uma dessas entidades possuem características próprias que 
serão apresentadas nos próximos tópicos. 
 
2. Autarquias 
Autarquia é pessoa jurídica de Direito Público criada por lei para exercer 
atividade típica do Estado, integrando a estrutura da administração pública indireta. 
De acordo com a legislação em vigor, autarquia é serviço autônomo, criado por 
lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para desempenhar 
atividades típicas da administração pública que requeiram uma gestão descentralizada. 
 
2.1. Criação e extinção 
 Como já mencionado no item anterior, as autarquias são criadas por meio de 
lei. Conforme o texto constitucional a criação se dá através da edição de lei específica 
que é ser de iniciativa privativa do Chefe do Poder ao qual esta autarquia estiver 
vinculada. A extinção da autarquia ocorrerá da mesma forma pela qual foi criada. 
 
2.2. Natureza Jurídica 
 A autarquia é pessoa jurídica de Direito Público, cuja personalidade jurídica tem 
início a partir do momento em que esta lei criadora entrar em vigor. 
 
2.3. Objeto 
A autarquia será criada pera desempenhar atividade típica do Estado, ou seja, 
objetivam a prestação de serviços públicos em sentido amplo. 
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2.4. Regime de pessoal 
 O regime de pessoal será o regime jurídico único (estatutário). 
 
2.5. Patrimônio 
 O patrimônio das autarquias são considerados bens públicos. Decorrem da 
transferência dos bens do ente criador, passando a pertencerà entidade criada. Estes 
bens gozam dos mesmos privilégios dos bens públicos em geral. 
 
2.6. Atos e contratos 
 Em regra, os atos praticados pelas autarquias possuem as mesmas 
particularidades dos atos emitidos pela administração pública direta, ou seja, devem 
ser observados os requisitos de validade do ato, bem como os atributos de presunção 
de legitimidade, autoexecutoriedade e imperatividade. 
 Da mesma forma, na celebração de contratos devem ser observadas as mesmas 
regras constantes na Lei nº 8666/93. 
 
2.7. Responsabilidade civil 
 As autarquias estão sujeitas a aplicação da responsabilidade objetiva, conforme 
disposição prevista no art. 37, §6º da Constituição Federal de 1988. 
 
2.8. Peculiaridades 
 
 As autarquias gozam de imunidade tributária dos impostos referentes aos 
bens, renda e serviços vinculados as finalidades essenciais das suas atividades; 
 As autarquias gozam de certas prerrogativas processuais em razão de serem 
enquadradas no conceito de Fazenda Pública; 
 
3. Autarquias especiais 
 
3.1. Agências executivas 
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 As agências executivas são autarquias de regime especial que celebram 
contrato de gestão com o Ministério supervisor e que tenham um plano de 
reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento. 
 Encontram previsão na Lei 9649/98 e no Decreto 2487/98, seu principal 
objetivo é exercer a atividade estatal com mais eficiência. Em regra, são criadas por 
meio de decreto do Presidente da República. 
 
3.2. Agências reguladoras 
 As agências reguladoras são autarquias de regime especial que regulam 
determinadas atividades econômicas e serviços públicos transferidos para o setor 
privado. 
 
3.3. Associações Públicas 
 As associações públicas são responsáveis por gerir os consórcios públicos da 
administração pública indireta. 
 
IMPORTANTE!!! AUTARQUIAS CORPORATIVAS – São os órgãos de fiscalização 
profissional, cuja natureza foi firmada através da ADIn 1717. Estes conselhos possuem 
natureza de autarquia e exercem poder de polícia. Na ocasião, o STF declarou 
inconstitucional o art. 58 da Lei 9649/98. 
 
4. Empresas Estatais 
As empresas estatais são sociedades que estão sob o controle acionário do 
Estado e integram a administração pública indireta. Podem apresentar-se sob a forma 
de empresas públicas ou de sociedade de economia mista, previstas no Decreto-Lei 
200/1967. 
Em regra, as empresas estatais são criadas para que o Estado atue na 
exploração de atividade econômica (Estado-empresário). No entanto, admite-se a 
criação de estatais para a prestação de serviço público. 
 
4.1. Empresa pública 
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 As empresas públicas são pessoas jurídicas de Direito Privado que integram a 
administração pública indireta. São criadas por meio de autorização legal, podendo 
assumir qualquer forma societária prevista em lei. 
 
4.2. Sociedade de economia mista 
 Pessoas jurídicas de Direito Privado que integram a administração pública 
indireta. São criadas por meio de autorização legal, devendo assumir a forma de 
sociedade anônima. 
 
4.3. Características semelhantes entre as empresas públicas e sociedades de economia 
mista 
 
Criação Autorização em lei específica. 
Objeto Exploração de atividade econômica ou prestação de serviço 
público. 
 
Regime jurídico 
Empresas exploradoras de atividade econômica: regras de 
Direito Privado; 
Empresas que prestarem serviços públicos: regras de Direito 
Público. 
Controle Não há uma relação de hierarquia entre essas empresas e o ente 
criador, mas sim mero controle finalístico. 
 
Benefícios ficais e 
Imunidade 
tributária 
Conforme entendimento da doutrina majoritária, somente as 
empresas públicas e sociedades de economia mista 
exploradoras de atividade econômica não gozam de benefícios 
fiscais. As prestadoras de serviço público podem receber 
benefícios fiscais exclusivos. 
Licitação Para a doutrina majoritária não se aplica as regras de licitação 
quando o objeto do contrato estiver ligado à atividade-fim da 
entidade. 
 Empresas exploradoras de atividade econômica: 
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Responsabilidade 
civil 
responsabilidade subjetiva; 
Empresas que prestarem serviços públicos: responsabilidade 
objetiva. 
Regime de pessoal Emprego público. 
 
Bens 
Em regra, não são considerados bens públicos. No entanto, nas 
empresas prestadoras de serviço público, os bens empregados 
diretamente na prestação do serviço sujeitar-se-ão as 
particularidades próprias dos bens públicos; 
 
4.4. Características distintas entre as empresas públicas e sociedades de economia 
mista 
 Para facilitar a compreensão do tema, montamos um quadro comparativo com 
as principais distinções entre empresas públicas e sociedades de economia mista. 
 
 Empresa Pública Sociedade de Economia Mista 
Forma jurídica Qualquer forma societária 
admitida em lei 
Sociedade anônima 
Capital Integralmente público Público e privado 
 
Foro processual 
Nas empresas públicas federais, 
o foro será o da justiça federal. 
Nas empresas estaduais, será 
competente o foro estadual. 
 
Justiça estadual 
 
5. Fundações Estatais 
 As fundações estatais são entidades criadas para integrar a administração 
pública indireta com o objetivo de satisfazer objetivos sociais, portanto, não possuem 
fins lucrativos. Quanto a natureza jurídica, a doutrina majoritária entende que podem 
ser de Direito Público (autarquia fundacional) ou Privado. 
 
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Criação Fundação estatal de Direito Público – Lei específica de iniciativa 
do chefe do executivo 
Fundação estatal de Direito Privado – depende de autorização 
legal, mas só passam a ter personalidade jurídica com o registro 
dos atos constitutivos 
Objeto Atuação em atividades socialmente relevantes 
Regime de pessoal Fundação estatal de Direito Público – regime jurídico único 
Fundação estatal de Direito Privado – emprego público 
Patrimônio Fundação estatal de Direito Público – bem público 
Fundação estatal de Direito Privado – bem privado, no entanto 
algumas prerrogativas dos bens públicos deverão ser observadas 
Responsabilidade 
civil 
Fundação estatal de Direito Público – responsabilidade objetiva 
Fundação estatal de Direito Privado – responsabilidade objetiva 
quando forem prestadoras de serviço público 
Foro processual Fundação estatal de Direito Público – Justiça Federal 
Fundação estatal de Direito Privado – justiça Estadual 
Controle Tribunal de Contas 
 
6. Consórcio Público 
 De acordo com a legislação em vigor, o consórcio público é a gestão associada 
de serviços públicos, ou seja, a união de entes federativos para a criação de uma 
pessoa jurídica para a prestação de determinado serviço. Trata-se de uma verdadeira 
cooperação entre os entes. 
 Com a edição da Lei 11107/05, os consórcios públicos passam a ser tratados 
como contratos, cuja celebração fica condicionada a um protocolo de intenção. Este 
protocolo deverá ser aprovado pela casa legislativa de cada ente integrando do 
consórcio, sendo aprovado e devidamente assinado, o consórcio torna de fato um 
contrato. O consórcio público se exterioriza por meio de uma pessoa jurídica que 
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poderá ser de Direito Público (são as denominadas associações públicas) ou de Direito 
Privado. 
 Dois tipos de contrato são celebrados pelos consórcios públicos, são eles: o 
contrato de rateio e o contratode programa. 
 
 O contrato de rateio viabiliza a transferência de recursos orçamentários dos 
entes consorciados para o consórcio. Em regra, tem vigência máxima no prazo 
de 1 ano. 
 O contrato de programa possui como objeto a transferência de servidores, 
bens ou serviços para o consórcio, ou seja, são obrigações diversas que não 
envolvem recursos orçamentários. Continua vigente mesmo após a extinção do 
consórcio. 
 
Caiu na OAB 
 
1. O Estado Alfa, mediante a respectiva autorização legislativa, constituiu uma 
sociedade de economia mista para o desenvolvimento de certa atividade econômica 
de relevante interesse coletivo. Acerca do Regime de Pessoal de tal entidade, 
integrante da Administração Indireta, assinale a afirmativa correta. 
a) Por se tratar de entidade administrativa que realiza atividade econômica, não será 
necessária a realização de concurso público para a admissão de pessoal, bastando 
processo seletivo simplificado, mediante análise de currículo. 
b) É imprescindível a realização de concurso público para o provimento de cargos e 
empregos em tal entidade administrativa, certo que os servidores ou empregados 
regularmente nomeados poderão alcançar a estabilidade mediante o preenchimento 
dos requisitos estabelecidos na Constituição da República. 
c) Deve ser realizado concurso público para a contratação de pessoal por tal entidade 
administrativa, e a remuneração a ser paga aos respectivos empregados não pode 
ultrapassar o teto remuneratório estabelecido na Constituição da República, caso 
sejam recebidos recursos do Estado Alfa para pagamento de despesas de pessoal ou 
de custeio em geral. 
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d) A entidade administrativa poderá optar entre o regime estatutário e o regime de 
emprego público para a admissão de pessoal, mas, em qualquer dos casos, deverá 
realizar concurso público para a seleção de pessoal. 
 
Resposta: C 
 
2. A sociedade “Limpatudo” S/A é empresa pública estadual destinada à prestação de 
serviços públicos de competência do respectivo ente federativo. Tal entidade 
administrativa foi condenada em vultosa quantia em dinheiro, por sentença transitada 
em julgado, em fase de cumprimento de sentença. 
Para que se cumpra o título condenatório, considerar-se-á que os bens da empresa 
pública são 
a) impenhoráveis, certo que são bens públicos, de acordo com o ordenamento jurídico 
pátrio. 
b) privados, de modo que, em qualquer caso, estão sujeitos à penhora. 
c) privados, mas, se necessários à prestação de serviços públicos, não podem ser 
penhorados. 
d) privados, mas são impenhoráveis em decorrência da submissão ao regime de 
precatórios. 
 
Resposta: C 
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Capítulo 6 Concessão e Permissão de Serviço Público 
 
 
1. Concessão x permissão 
 Concessão e permissão são formas de delegação de serviço público e estão 
previstas na Constituição Federal de 1988. 
 Antigamente, a concessão era concebida na forma de contrato e a permissão 
como mero ato administrativo precário e discricionário. Desta forma, a concessão 
deveria ser precedida de licitação, enquanto que para a permissão não havia essa 
exigência. Com o advento da Lei 8987/95, a permissão de serviço público passou a ser 
celebrada por meio de contrato. O STF trata a concessão e a permissão como 
sinônimos, haja vista que o art. 175, PÚ, I da CRFB afastou qualquer distinção entres 
esses institutos. 
 
 Concessão Permissão 
Delegatário Pessoa jurídica ou consórcio 
público 
Pessoa física ou jurídica 
Licitação Deve ser precedida de 
licitação na modalidade 
concorrência 
A lei não estabelece uma 
modalidade em específico 
 
2. Modalidades de concessão 
 A concessão poderá ser: comum ou especial (parceria público-privada). 
 
3. Concessão comum 
 A concessão comum é a forma pela qual o Poder Público delega a execução do 
serviço para um terceiro mediante contrato, está prevista na Lei 8987/95. Vejamos as 
principais características dessa modalidade de concessão: 
 
 Em regra, a remuneração do concessionário ocorre por meio da 
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Remuneração 
cobrança de tarifa, que ser fixada na proposta de licitação, 
podendo ser atualizada durante a execução do contrato. Além 
da tarifa, o concessionário poderá instituir “receitas 
alternativas” referentes a serviços privados ligados ao serviço 
público. 
Licitação A concessão sempre será precedida de licitação na modalidade 
concorrência. 
 
 
Cláusulas essenciais 
Em razão de ser um contrato administrativo, a lei estabelece 
algumas prerrogativas ao poder concedente. Essas 
prerrogativas estão elencadas no art. 23 da Lei 8987/95, dentre 
elas temos: o preço do serviço, estipulação de cronogramas 
físico-financeiros de execução, e, os direitos e deveres dos 
usuários para obtenção e utilização do serviço. 
 
 
Prazo 
Os contratos de concessão devem possuir prazo determinado, 
no entanto, a lei que regula a concessão não estipula um prazo 
máximo. Este prazo deverá ser estabelecido pelo ente federado 
ou pelo poder concedente. O prazo do contrato poderá ser 
prorrogado de forma excepcional. 
 
Subcontratação 
É admitida a contratação de terceiro quando se tratar de 
atividade inerente ao serviço público concedido. A relação entre 
o concessionário e esse terceiro será de Direito Privado. 
 
Subconcessão 
Somente será possível se houver previsão expressa no contrato, 
bem como autorização expressa do poder concedente do 
serviço público. Sendo possível a sua realização, a subconcessão 
deverá ser precedida de licitação na modalidade concorrência. 
 
Encargos 
O poder concedente tem a obrigação de fiscalizar, sendo 
verificada alguma irregularidade, deverá aplicar as respectivas 
sanções, intervir ou extinguir o contrato de concessão. 
Responsabilidade Submetem-se ao regime da responsabilidade civil objetiva. 
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civil 
 
Reversão dos bens 
Ao término do contrato de concessão, o concessionário 
transfere ao poder concedente os bens afetados ao serviço 
público. O fundamento dessa transferência reside no princípio 
da continuidade do serviço público. 
 
4. Concessão especial 
 A concessão especial, ou parceria público privada (PPP), é todo contrato 
firmado entre o Estado e o particular para a execução de algum interesse público nas 
modalidades previstas na Lei 11079/2004. 
 Esta modalidade de concessão se divide em: PPP patrocinada e PPP 
administrativa. 
 Conforme estabelecido em lei, a PPP patrocinada será aquela em que há 
contraprestação pecuniária do parceiro público para o particular, além da tarifa 
cobrada dos usuários (tarifa + contraprestação). Tem como objeto a execução de 
serviço público. 
 Por sua vez, a PPP administrativa é o contrato de prestação de serviço em que o 
próprio Estado é o usuário, devendo envolver a execução de obra ou fornecimento e 
instalação de bens. Nessa modalidade de concessão, o concessionário é remunerado 
integralmente pelo poder público. 
 Vejamos outras particularidades da concessão especial: 
 
Risco do negócio Há na concessão especial uma repartição objetiva de riscos a 
ser definida no contrato, englobando os riscos ordinários e 
extraordinários. 
Valor mínimo e prazo Valor mínimo: R$ 10.000.000,00; 
Prazo: mínimo de 5 anos e máximo de 35. 
 
 
 
 A minuta do edital e do contrato devem ser precedidas 
de consulta pública; 
 Para a realização da licitação é necessário autorização 
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Licitação 
legislativa; 
 Na fase interna da licitação deve-se observas as 
exigências do art. 10 da Lei 11079/04, como por 
exemplo, o procedimento de manifestação de 
interesses (PMI); 
 Deve ser realizada na modalidade concorrência, no 
entanto, o poder concedente poderá inverter as fases 
de habilitação e julgamento; 
Responsabilidade civil Nas concessões que envolver a prestação de serviço a 
responsabilidade será objetiva, mas demais valerá a regra da 
responsabilidade subjetiva. 
 
 
5. Autorização 
 A doutrina majoritária reconhece a autorização como forma de delegação de 
serviço público, sendo esta considerada como mero ato administrativo precário e 
discricionário. 
 
Caiu na OAB 
 
1. Um Estado da Federação lançou um grande programa de concessões como forma de 
fomentar investimentos, diante das dificuldades financeiras por que vem passando. 
Por meio desse programa, ele pretende executar obras de interesse da população e 
ceder espaços públicos para a gestão da iniciativa privada. Como parte desse 
programa, lançou edital para restaurar um complexo esportivo com estádio de futebol, 
ginásio de esportes, parque aquático e quadras poliesportivas. 
Diante da situação acima, assinale a afirmativa correta. 
a) O Estado pode optar por celebrar uma parceria público-privada na modalidade de 
concessão patrocinada, desde que o contrato tenha valor igual ou superior a R$ 
20.000.000,00 (vinte milhões de reais) e que as receitas decorrentes da exploração dos 
serviços não sejam suficientes para remunerar o particular. 
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b) A constituição de sociedade de propósito específico - SPE, sociedade empresária 
dotada de personalidade jurídica e incumbida de implantar e gerir o objeto da 
parceria, deve ocorrer após a celebração de um contrato de PPP. 
c) O contrato deverá prever o pagamento de remuneração fixa vinculada ao 
desempenho do parceiro privado, segundo metas e padrões de qualidade e 
disponibilidade nele definidos. 
d) A contraprestação do Estado deverá ser obrigatoriamente precedida da 
disponibilização do serviço que é objeto do contrato de parceria público-privada; dessa 
forma, não é possível o pagamento de contraprestação relativa à parcela fruível do 
serviço contratado. 
 
Resposta: A 
 
2. Uma autarquia federal divulgou edital de licitação para a concessão da exploração 
de uma rodovia que interliga diversos Estados da Federação. A exploração do serviço 
será precedida de obras de duplicação da rodovia. Como o fluxo esperado de veículos 
não é suficiente para garantir, por meio do pedágio, a amortização dos investimentos e 
a remuneração do concessionário, haverá, adicionalmente à cobrança do pedágio, 
contraprestação pecuniária por parte do Poder Público. 
Sobre a hipótese apresentada, assinale a afirmativa correta. 
a) Trata-se de um exemplo de parceria público-privada, na modalidade concessão 
administrativa. 
b) Trata-se de um consórcio público com personalidade de direito público entre a 
autarquia federal e a pessoa jurídica de direito privado. 
c) Trata-se de um exemplo de parceria público-privada, na modalidade concessão 
patrocinada. 
d) Trata-se de um exemplo de consórcio público com personalidade jurídica de direito 
privado. 
 
Resposta: C 
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Capítulo 7 Terceiro Setor 
 
 
1. Conceito 
 Terceiro setor diz respeito às entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, 
que celebram parcerias com o Estado para desempenhar atividades socialmente 
relevantes. Essas entidades devem ser sempre de Direito Privado (associações ou 
fundações). 
 
2. Características 
 
 São pessoas jurídicas de Direito Privado criadas por particulares; 
 Não integram a administração pública indireta; 
 Só podem ser associação civil ou fundação privada, portanto, são entidades 
sem fins lucrativos. O eventual lucro decorrente do serviço prestado deverá 
ser reinvestido na finalidade social; 
 Prestam atividade socialmente relevante; 
 Formalizam vínculos formais com o Estado; 
 Recebem benefícios públicos que se inserem na ideia fomento público. 
 
3. Entidades integrantes do Terceiro Setor 
 Conforme doutrina majoritária, merecem destaque as organizações sociais 
(OS), as organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) e os serviços 
sociais autônomos (Sistema S). 
 
3.1. Serviço Social Autônomo (Sistema S) 
 São entidades criadas por confederações privadas para exercerem atividades 
de amparo relacionadas ao campo profissional. Dependem da edição de lei para serem 
criadas e recebem contribuição social cobrada da iniciativa privada. São exemplos de 
serviço social autônomo: SESC, SESI, SENAI, SENAT, SEBRAE, e SEST. 
 
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3.2. Organização Social (OS) 
 As organizações sociais estão regulamentadas na Lei 9637/98. Trata-se de 
entidades privadas que celebram contrato de gestão com o Estado para a busca de 
metas sociais, em contrapartida recebem uma contraprestação pública. A qualificação 
de uma entidade privada como organização social é atividade discricionária da 
administração pública. 
 
3.3. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) 
 As organizações da sociedade civil de interesse público estão regulamentadas 
na Lei 9790/99. Estas entidades celebram com o Estado termos de parceria para 
atender os objetivos sociais estabelecidos em lei, dentre eles: a assistência social, 
defesa do patrimônio histórico e artístico, preservação e conservação do meio 
ambiente, combate à pobreza, e, implementação de tecnologias voltadas à mobilidade 
das pessoas. A qualificação de uma entidade como OSCIP é atividade vinculada da 
administração pública. 
 
4. Aspectos relevantes 
 
 Foro processual: Justiça Estadual; 
 Controle: será exercido pelo ente parceiro, pelo Ministério Público e pelo 
Tribunal de Contas; 
 Regime de pessoal: emprego público, devendo o processo seletivo ser 
realizado por meio de um processo seletivo objetivo, uma vez que essas 
entidades recebem recursos públicos; 
 Patrimônio: em regra são bens privados; 
 Tributos: Gozam de tratamento tributário privilegiado. 
 
5. Licitação 
 É entendimento majoritário a desnecessidade de licitação para a formalização 
de parcerias com o terceiro setor, uma vez que essas parcerias possuem natureza 
jurídica de convênio. No entanto, o poder público deverá respeitar o princípio da 
impessoalidade ao firmar parcerias com essas entidades. 
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Caiu na OAB 
 
1. A Associação Delta se dedica à promoção do voluntariado e foi qualificada como 
Organização da Sociedade Civil sem fins lucrativos – OSCIP, após o que formalizou 
termo de parceria com a União, por meio do qual recebeu recursos que aplicou 
integralmente na realização de suas atividades, inclusive na aquisição de um imóvel, 
que passou a ser a sede da entidade. 
Com base nessa situação hipotética, assinale a afirmativa correta. 
a) A Associação não poderia ter sido qualificada como OSCIP, considerando que o seu 
objeto é a promoção do voluntariado. 
b) A qualificação como OSCIP é ato discricionário da Administração Pública, que 
poderia indeferi-lo, mesmo que preenchidos os requisitos legais. 
c) A qualificação como OSCIP não autoriza o recebimento de recursos financeiros por 
meio de termo de parceria, mas somente mediante contrato de gestão. 
d) A Associação não tem liberdade para alienar livremente os bens adquiridos com 
recursos públicos provenientesde termo de parceria. 
 
Resposta: D
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Capítulo 8 Serviço Público 
 
 
1. Conceito 
Não há na doutrina um consenso a cerca do conceito de serviço público. A 
doutrina majoritária brasileira adota o conceito amplo em que o serviço público é toda 
atividade criada por lei, cujo o titular é o Estado ou particular delegatário, com o 
objetivo de atender ao interesse público, sendo submetida ao regime do Direito 
Público. 
 
2. Criação 
O serviço público é atividade criada pela lei ou pela Constituição. 
 
3. Princípios 
Ao longo da evolução histórica, diversos princípios foram absorvidos pelo 
campo do serviço público. Abaixo, listaremos os principais princípios reconhecidos pela 
doutrina majoritária: 
 
3.1. Princípio da continuidade do serviço público 
 Para este princípio, o serviço público deve ser prestado de forma ininterrupta, 
contínua. Importante destacar que essa continuidade se dará de acordo com as 
necessidades da sociedade, podendo ser absoluta ou relativa. 
 Conforme já descrito no Capítulo 2 deste material, o princípio da continuidade 
traz três grandes discussões, são elas: 
 
 O serviço público poderá interrompido em decorrência do inadimplemento do 
usuário, trata-se de uma exceção reconhecida pelo STJ por conta do disposto 
no art. 6o, § 3o, II da Lei 8.987/95. 
 
Esta questão chegou no STJ a partir do conflito entre duas normas: o art. 22 do CDC e 
o art. 6o, § 3o, II da Lei 8.987/95. Em razão do princípio da especialidade, foi 
consolidado o entendimento pela aplicabilidade da Lei 8.987/95. Porém, o próprio STJ 
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traz uma exceção, que é quando o Estado é o usuário do serviço. Neste caso, a 
concessionária não poderá efetuar o corte quando o Estado estiver prestando serviço 
essencial para a coletividade, como por exemplo, em hospitais públicos e creches. 
 
 Exceção ao contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus): o 
particular concessionário de serviço público não poderá interromper a sua 
prestação, ainda que o poder público não cumpra com o contrato. 
 Direito de greve dos servidores públicos: diante da ausência de norma 
regulamentadora, o STF reconheceu o direito de greve dos servidores públicos 
por analogia a Lei 7.783/95. Respeitando sempre a prestação dos serviços 
essenciais. 
 
No ano de 2007, o STF no julgamento de três mandados de injunção impetrados – um 
pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Espírito Santo (SINDIPOL), outro pelo 
Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa (SINTEM), e 
pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará (SINJEP) – 
concluiu por assegurar aos seus associados o direito de greve estabelecido no art. 37, 
VII, da CRFB em face da omissão legislativa. Tais decisões estão inseridas nos 
informativos 308, 430, 462, 468, 480 e 484 do referido Tribunal. 
 
3.2. Princípio da igualdade 
 Pelo princípio da igualdade, tanto o Poder Público quanto o particular 
delegatário de serviço público, deverá prestá-lo igualmente para todos os usuários do 
serviço. 
 
3.3. Princípio da mutabilidade 
 O serviço público deve acompanhar as transformações da sociedade com o 
objetivo de evitar sua deterioração. 
 
3.4. Princípio da generalidade 
 A prestação do serviço público deverá atender ao maior número de pessoas. 
 
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3.5. Princípio da modicidade 
 O valor cobrado para o usuário pela prestação do serviço deverá ser 
proporcional ao custo deste serviço, com o fim de viabilizar o acesso ao maior número 
de pessoas. 
 
4. Classificação 
A doutrina estabelece diversos critérios para a classificação do serviço público. 
Vejamos abaixo as mais importantes: 
 
4.1. Em relação ao usuário o serviço poderá ser: 
 Uti singuli (específicos ou individuais): é aquele serviço prestado diretamente 
a um indivíduo, como por exemplo o fornecimento de água. O pagamento é 
através de uma taxa ou tarifa. 
 Uti universi (gerais): são os serviços prestados para a coletividade. Em regra, 
são cobrados por meio de impostos. 
 
4.2. Em relação ao objeto será: 
 Administrativo: quando executado pela administração pública para atender as 
suas próprias necessidades. São as atividades-meio. 
 Social: quando for executado para atender interesses de caráter social, 
podendo ser prestado tanto pelo Poder Público quanto pelo particular. 
 Econômico: são os serviços enquadrados como atividade econômica auferindo 
renda para quem prestar este serviço. 
 
4.3. Em relação à titularidade estatal, o serviço público poderá ser: 
 Próprio: quando for de titularidade exclusiva do Estado e a execução for feita 
pelo próprio ou por particular delegatário. 
 Impróprio (ou virtual): quando se tratar de serviço cuja titularidade não for 
exclusiva do Estado, mas for de relevante interesse social. 
 
5. Modalidades 
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 A prestação do serviço público poderá ser prestada de forma direta ou indireta. 
Será direta quando a prestação for executada pela própria administração pública, e, 
indireta, quando prestada por um particular por meio de um contrato de concessão ou 
permissão de serviço público. 
 
6. CDC 
 Conforme a legislação em vigor, os serviços públicos submetem-se às regras do 
Código de Defesa do Consumidor (CDC). A doutrina diverge bastante quanto a 
amplitude da aplicação do CDC aos serviços públicos. Diversas teorias surgiram para 
debater o tema, sendo tese majoritária atualmente a incidência do CDC apenas aos 
serviços individuais (uti singuli) remunerados por meio de tarifa. 
 
Caiu na OAB 
 
1. O Estado Alfa, com o objetivo de articular a prestação dos serviços de saneamento 
básico entre municípios limítrofes, instituiu uma região metropolitana, de modo a 
promover a organização, o planejamento e a execução de tais atividades de interesse 
comum. 
Acerca da criação de regiões metropolitanas para a realização de serviços públicos, 
assinale a afirmativa correta. 
a) A instituição de região metropolitana para a organização, o planejamento e a 
execução dos serviços públicos é de competência do Estado Alfa, por meio de lei 
complementar. 
b) A organização, o planejamento e a execução dos serviços de saneamento básico 
entre municípios limítrofes deveria, necessariamente, ser promovida por meio de 
consórcio público. 
c) A competência para a criação de regiões metropolitanas é exclusiva da União, sob 
pena de violar a autonomia dos municípios que seriam por elas alcançados. 
d) A criação da região metropolitana pretendida pelo Estado Alfa não é possível, diante 
da ausência de previsão para tanto no nosso ordenamento jurídico. 
 
Resposta: A 
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Capítulo 9 Poderes Administrativos 
 
 
1. Conceito 
Poderes administrativos são prerrogativas que a Administração Pública possui 
para que, no exercício das suas atividades, concretize os interesses da coletividade. 
Estes poderes podem ser utilizados de forma isolada ou conjunta. 
No exercício desses poderes, a Administração Pública deverá atuar 
estritamente conforme as hipóteses impostas da lei (poder vinculado) ou poderá atuar 
fazendo um juízo de conveniência e oportunidade, tendo uma maior liberdade de 
atuação, mas sempre dentro dos limites legais (poder discricionário). 
 
2. Desvio e excesso de poder 
Os poderes administrativos devem ser utilizados exclusivamente para alcançar 
o interesse público. Quando o uso desses poderes for abusivo,violando o princípio da 
supremacia do interesse público, haverá uma ilegalidade, ou seja, um verdadeiro 
abuso de poder. 
Este abuso de poder poderá ocorrer de duas formas: 
 
 Excesso de poder: quando a atuação do agente público ultrapassa a esfera da 
sua competência; 
 Desvio de poder (ou desvio de finalidade): quando o agente público atua com 
finalidade diversa ao interesse público. 
 
3. Espécies de poder e suas características 
 
3.1. Poder hierárquico: 
O poder hierárquico pressupõe a existência de níveis de subordinação na 
estrutura interna da Administração Pública. Importante lembrar que este poder 
desenvolve-se sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica, ou seja, não há 
hierarquia entre pessoas jurídicas distintas. Sendo assim, a relação existente entre as 
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pessoas da Administração Direta e a Administração Indireta é meramente de 
vinculação e não de hierarquia. 
O poder hierárquico garante a Administração as prerrogativas de fiscalizar, dar 
ordens, aplicar sanções, rever atos, controlar, resolver conflitos, delegar e avocar 
competências. 
 
3.2. Poder disciplinar: 
O poder disciplinar consiste na aplicação de sanções às pessoas que possuem 
algum vínculo com a Administração Pública, podendo este vínculo ser funcional 
(punição aos seus servidores) ou negocial (infração administrativa praticada por 
particular ligado à administração por vínculo jurídico específico). 
 
3.3. Poder regulamentar ou normativo: 
O poder regulamentar confere à Administração Pública a prerrogativa de editar 
atos normativos. Este poder se materializa através dos seguintes tipos de decretos: 
 
 Decretos regulamentares (ou de execução): atos secundários que definem 
procedimentos para a fiel aplicação da lei. Sua edição é de competência 
exclusiva do Chefe do Poder Executivo, não podendo ser delegada. 
 Decretos autônomos: são atos primários que encontram fundamento na 
própria Constituição. Os decretos autônomos podem conter normas dirigidas 
aos cidadãos ou à organização e funcionamento da própria administração. A 
competência para sua edição é do Chefe do Poder Executivo, podendo ser 
delegada para outra autoridade. 
 Regulamentos autorizados: ocorre quando o Poder Legislativo autoriza, por 
meio de lei, o Poder Executivo a complementar disposições constantes nesta 
lei. Esse complemento deve ser apenas de natureza técnica, como por exemplo 
as normas editadas pelas agências reguladoras. 
 
3.4. Poder de polícia: 
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O poder de polícia é prerrogativa conferida à Administração Pública para 
restringir e condicionar o exercício de direitos e práticas de atividades privadas, com o 
fim de proteger os interesses da sociedade. 
O conceito legal deste poder pode ser encontrado no art. 78 do CTN, sendo 
considerado atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando 
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão 
de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à 
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública 
ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
 
3.4.1. Polícia administrativa x polícia judiciária 
 Para a doutrina majoritária, o conceito de poder de polícia pode ser concebido 
por dois sentidos: amplo e restritivo. O sentido amplo compreende toda e qualquer 
atividade estatal que restrinja a liberdade individual. Por sua vez, o sentido restritivo 
corresponde às restrições oriundas da atividade administrativa estatal, advindo daí a 
ideia de polícia administrativa. 
 A polícia administrativa possui caráter meramente preventivo, incidindo sobre 
bens, direitos e atividades. É exercida pelos diversos órgãos integrantes da 
Administração Pública. 
 A ideia de polícia administrativa não se confunde com a polícia judiciária, pois 
esta será exercida por corporações especializadas para a apuração e repressão a 
crimes. Desta forma, concluímos que a polícia judiciária possui caráter repressivo, 
incidindo apenas sobre pessoas. 
 
3.4.2. Ciclos do poder de polícia 
 Para professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o poder de polícia de 
desenvolve em ciclos, sendo eles: legislação, consentimento, fiscalização e sanção. 
 
 Legislação (ou ordem de polícia): diz respeito a edição de normas que limitam 
e condicionam o exercício de atividades privadas e uso de bens. Está atrelado 
ao princípio da legalidade. 
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 Consentimento: esta fase condiciona o exercício de alguma atividade ao 
consentimento da Administração Pública. Esse consentimento ocorre por meio 
da concessão de licenças ou autorizações. 
 Fiscalização: a Administração Pública deve verificar se o particular está 
cumprindo as exigências impostas pela legislação (ordem de polícia), bem como 
se estão sendo observadas as condições impostas na licença ou autorização. 
 Sanção: sendo verificada alguma infração a ordem de polícia ou ao 
consentimento oriundo de licença/autorização, deverá ser aplicada sanção 
correspondente. 
 
Das fases apresentadas, as únicas que estão sempre presentes em qualquer poder de 
polícia são: a legislação e a fiscalização. Isso ocorre, pois o consentimento existirá 
quando for necessária a expedição de licença ou autorização; e, a sanção quando 
houver alguma irregularidade. 
 
3.4.3. Delegação do poder de polícia 
 A possibilidade de delegação do poder de polícia é tema amplamente debatido 
pela doutrina. A tese majoritária e o próprio STF entendem que é possível a delegação 
para as apenas para as pessoas jurídicas de Direito Público integrantes da 
Administração Indireta. 
 O professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto sustenta a possibilidade de 
delegação das fases de consentimento e fiscalização para as pessoas jurídicas de 
direito privado integrantes da Administração Pública Indireta, pois são atividades que 
não implicam na imposição de sanções. 
 
3.4.4. Atributos do poder de polícia 
 O poder de polícia possui alguns atributos específicos, são eles: 
 
 Discricionariedade: a Administração possui liberdade de atuação, seguindo os 
critérios de conveniência e oportunidade, respeitando sempre os princípios da 
razoabilidade e proporcionalidade. 
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 Autoexecutoriedade: a Administração pode praticar os seus atos 
independentemente de prévia autorização judicial. 
 Coercibilidade: as medidas adotadas pela Administração podem ser aplicadas 
de forma coercitiva, inclusive mediante o emprego de força. 
 
3.4.5. Limitações ao poder de polícia 
 O exercício do poder de polícia deverá observar os limites impostos pelo 
ordenamento jurídico, bem como as garantias constitucionais. Destaca-se o respeito 
ao princípio da proporcionalidade, não podendo o ato de polícia ultrapassar os seus 
limites, sob pena de indenização para o particular atingido. 
 
Caiu na OAB 
 
1. Um fiscal de posturas públicas municipais verifica que um restaurante continua 
colocando, de forma irregular, mesas para os seus clientes na calçada. Depois de lavrar 
autos de infração com aplicação de multa por duas vezes, sem que a sociedade 
empresária tenha interposto recurso administrativo, o fiscal, ao verificar a situação, 
interdita o estabelecimento e apreende as mesas e cadeiras colocadas de forma 
irregular, com base na lei que regula o exercício do poder de polícia correspondente. A 
partir da situaçãoacima, assinale a afirmativa correta. 
a) O fiscal atuou com desvio de poder, uma vez que o direito da sociedade empresária 
de continuar funcionando é emanação do direito de liberdade constitucional, que só 
pode ser contrastado a partir de um provimento jurisdicional. 
b) A prática irregular de ato autoexecutório pelo fiscal é clara, porque não 
homenageou o princípio do contraditório e da ampla defesa ao não permitir à 
sociedade empresária, antes da apreensão, a possibilidade de produzir, em processo 
administrativo específico, fatos e provas em seu favor. 
c) O ato praticado pelo fiscal está dentro da visão tradicional do exercício da polícia 
administrativa pelo Estado, que pode, em situações extremas, dentro dos limites da 
razoabilidade e da proporcionalidade, atuar de forma autoexecutória. 
d) A atuação do fiscal é ilícita, porque os atos administrativos autoexecutórios, como 
mencionado acima, exigem, necessariamente, autorização judicial prévia. 
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Resposta: C 
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Capítulo 10 Ato Administrativo 
 
 
1. Conceito 
Ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico, que se caracteriza por ser 
ato unilateral da Administração Pública ou de particular delegatário, sujeitos ao regime 
do Direito Público para a produção de efeitos jurídicos com a finalidade de atender o 
interesse público. 
Os atos administrativos são típicos do Poder Executivo, mas também poderão 
editar esses atos o Poder Legislativo e Judiciário no exercício de gestão interna. 
Por vezes a Administração atua no âmbito do Direito Privado, isso ocorre 
através das entidades que atuam no domínio econômico, como por exemplo, as 
empresas públicas e sociedades de economia mista. Nestes casos, os atos emitidos por 
essas entidades também serão considerados administrativos, quando editados no 
exercício de atividade administrativa por imposição constitucional, sendo impugnáveis 
através de mandado de segurança. 
 
2. Fato administrativo 
 Trata-se de eventos materiais que repercutem no mundo jurídico. Em regra, é 
mera consequência dos atos administrativos. 
 
3. Elementos do ato administrativo 
Prevalece na doutrina o entendimento de que são cinco os elementos que 
constituem o ato administrativo: competência, forma, finalidade, motivo e objeto. 
 
 Competência: somente agente público competente pode editar ato 
administrativo. Somente a lei pode estabelecer competências, sendo assim, 
este é um elemento vinculado. A competência é fixada em razão da matéria, do 
território, da hierarquia e em razão do tempo. É, portanto, elemento 
irrenunciável, intransferível, imodificável, imprescritível, improrrogável e de 
exercício obrigatório. 
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 ATENÇÃO!! Em certas ocasiões, a competência poderá ser modificada 
por meio da delegação ou da avocação. Delegação é a transferência precária de 
determinadas atribuições para outro agente público. Avocação é o ato pelo qual um 
superior chama para si o exercício de atribuições outorgadas ao seu subordinado, 
trata-se de medida excepcional e que deve ser justificadamente relevante. 
 
 Finalidade: é o elemento do ato que atende ao interesse público, ou seja, é o 
resultado pretendido pelo ato. Qualquer desacordo com a finalidade do ato, 
ficará configurado o desvio de finalidade (ou desvio de poder), tornando o ato 
nulo, uma vez que o vício de finalidade não pode ser convalidado. 
 
 Forma: é o modo pelo qual o ato administrativo se exterioriza. Em regra, a 
forma exigida é a escrita, mas em situações excepcionais os atos poderão 
assumir a forma não escrita, como por exemplo, por meio de placas de trânsito 
ou ordens verbais emitidas por superior hierárquico. Eventual vício de forma 
será passível de convalidação, salvo quando a forma do ato for determinada 
por lei. 
 
 Motivo: é a situação de fato ou de direito que determina a prática do ato, ou 
seja, é a causa do ato. O estudo do motivo do ato administrativo está 
intimamente relacionado ao da motivação do ato. Entende-se por motivação a 
exteriorização do motivo. É quando o agente público expõe os motivos da 
edição de determinado ato. 
 ATENÇÃO!! Teoria dos motivos determinantes – por esta teoria a 
motivação deve guardar relação com os fatos que ensejaram a edição do ato 
administrativo, ainda que a lei não exija motivação. 
 
 Objeto: é o conteúdo do ato. 
 
4. Ato discricionário e ato vinculado 
A liberdade de atuação do agente público será definida pela lei. Essa atuação 
poderá ser discricionária ou vinculada. 
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A atuação será discricionária quando o legislador autorizar a edição do ato por 
meio de critérios de conveniência e oportunidade. Já, na atuação vinculada, o agente 
não possui nenhuma margem de liberdade, devendo seguir todos os elementos 
previstos na norma. 
 
4.1. Mérito administrativo 
 O mérito administrativo está presente nos atos discricionários, pois há neles 
uma liberdade de apreciação dos critérios de conveniência e oportunidade. O agente 
jaz um verdadeiro juízo de ponderação sobre o ato. 
 
4.2. Controle do ato 
O controle do ato administrativo poderá ser de legalidade ou de mérito. O 
controle de legalidade é exercido pelo Poder Judiciário que poderá invalidar os atos 
ilegais da administração (controle jurisdicional). 
Já, o controle de mérito é aquele exercido pela própria Administração Pública 
através da análise dos critérios de conveniência e oportunidade. É exercido através do 
“princípio da autotutela” e já foi sumulado pelo STF. 
 
Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados 
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, 
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
 
5. Atributos do ato 
São atributos do ato administrativo: a presunção de legitimidade, 
imperatividade e autoexecutoriedade. 
 
5.1. Presunção de legitimidade 
 Por este atributo presume-se que ato administrativo está conformidade com o 
ordenamento. Este atributo é inerente a todo administrativo, independentemente de 
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norma, estando presente desde a edição do mesmo. Verificada alguma ilegalidade, 
caberá ao administrado o ônus da prova de existência de vício no ato. 
 
5.2. Imperatividade 
 A administração Pública pode, unilateralmente, criar obrigações ou impôr 
restrições aos administrados. 
 
5.3. Autoexecutoriedade 
 A Administração Pública pode executar atos independentemente de prévia 
autorização judicial, inclusive utilizando-se da força, desde que de forma moderada. 
 
6. Classificação 
 
6.1. Quanto a sua formação, os atos podem ser: 
 Simples: quando editados por um único órgão; 
 Compostos: quando editados por dois órgãos. Sendo que um define o 
conteúdo do ato, enquanto que o outro verifica a legitimidade. 
 Complexo: quando um único ato for editado por mais de um órgão. 
 
6.2. Quanto ao destinatário: 
 Individual: quando destinado a indivíduo determinado; 
 Geral ou normativo: quando destinado a indeterminadas pessoas. 
 
6.3. Quanto ao efeito: 
 Constitutivo: é o ato que cria, modifica ou extingue direito; 
 Declaratório: declara a existência de determinada situação ou reconhece 
direitos; 
 Enunciativo: atesta fato ou direito. 
 
6.4. Quanto a sua imperatividade, o ato será: 
 De império: quando for decorrente do exercício dopoder de império; 
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 De gestão: quando a administração editar ato na qualidade de gestora. São os 
atos típicos da administração de bens e serviços. 
 
6.5. Quanto a competência será: 
 Vinculado: são atos cujos elementos estão previstos na legislação, o 
administrador público não possui liberdade na sua atuação; 
 Discricionário: são os atos que garantem ao administrador uma certa liberdade 
na sua edição. Geralmente é feito um juízo de conveniência e oportunidade. 
 
6.6. Quanto aos efeitos: 
 Externo: atos cuja incidência ultrapassa os limites da Administração Pública, 
atingindo, também, os particulares; 
 Internos: surtem afeito apenas no âmbito da Administração Pública. 
 
6.7. Quanto a retratabilidade: 
 Revogável: são os atos que podem ser revogados a qualquer momento pelo 
critério da conveniência e oportunidade; 
 Irrevogáveis: são os atos que não podem ser revogados pela administração. 
 
6.8. Em relação a executoriedade, o ato será: 
 Executório: quando for editado por vontade da Administração Pública; 
 Não executório: quando depender da manifestação do Poder Judiciário. 
 
6.9. Quanto a sua formação: 
 Perfeito: são os atos totalmente aptos a produzir efeitos a partir da sua 
publicação; 
 Imperfeitos: são os atos que ainda não estão completamente formados 
dependem da edição de outro ato para se tornarem válidos; 
 Pendentes: são atos perfeitos sujeitos a termo ou condição; 
 Consumados: são os atos que já produziram os seus efeitos. 
 
7. Espécies 
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7.1. Ato normativo 
 São atos gerais e abstratos, cujo objetivo é dar o fiel cumprimento a lei. Estes 
atos possuem conteúdo semelhando ao de uma lei, mas não inovam no ordenamento 
jurídico. É exemplo de ato normativo o decreto regulamentar. 
 
7.2. Ato ordinatório 
 São atos internos da Administração Pública que derivam do exercício do poder 
hierárquico, como por exemplo, as ordens de serviço e as circulares. 
 
7.3. Ato negocial 
 São atos editados quando o particular depende de prévio consentimento da 
administração. Um bom exemplo de ato negocial são as licenças. 
 
7.4. Ato enunciativo 
 A doutrina majoritária define o ato enunciativo como atos de conteúdo 
declaratório. São tipos de ato enunciativo: certidão, atestado, parecer e apostila. 
 
7.5. Atos punitivos 
 São atos que restringem direitos ou impõem obrigações aos que estiverem em 
desconformidade com a lei. São exemplos de atos punitivos as multas e apreensões. 
 
8. Extinção 
 
8.1. Anulação 
 A anulação ocorrerá quando o ato possuir vício de legalidade. A ilegalidade do 
ato está na sua origem, sendo assim, sendo anulado o ato, essa extinção terá efeito 
retroativo. Porém em certas ocasiões por razões de segurança jurídica, o ato ilegal 
poderá surtir efeito por decisão devidamente motivada, modulando-se assim os seus 
efeitos. Vide súmula 473 do STF. 
 
8.2. Caducidade 
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 Ocorre a caducidade quando o ato administrativo editado deixar de ser 
compatível com nova norma jurídica. 
 
8.3. Cassação 
 Extinção do ato administrativo em decorrência do descumprimento das 
condições impostas pela Administração Pública. 
 
8.4. Revogação 
 Ocorre a revogação quando o ato for extinto por critério de conveniência e 
oportunidade da própria Administração Pública. 
 
9. Convalidação ou sanatória 
 A convalidação ou sanatória ocorrerá sempre que o ato possuir vício sanável. 
Neste caso, a convalidação surtirá efeitos retroativos. Poderá ser: 
 
 Voluntária: quando decorrer de manifestação da própria administração, por 
meio de ratificação, reforma ou conversão; 
 Involuntária: opera-se pelo decurso do tempo. É a denominada decadência 
administrativa. 
 
Caiu na OAB 
 
1. Ao realizar uma auditoria interna, certa entidade administrativa federal, no exercício 
da autotutela, verificou a existência de um ato administrativo portador de vício 
insanável, que produz efeitos favoráveis para a sociedade Tudo beleza S/A, a qual 
estava de boa fé. O ato foi praticado em 10 de fevereiro de 2012. Em razão disso, em 
17 de setembro de 2016, a entidade instaurou processo administrativo, que, após o 
exercício da ampla defesa e do contraditório, culminou na anulação do ato em 05 de 
junho de 2017. 
Com relação ao transcurso do tempo na mencionada situação hipotética, assinale a 
afirmativa correta. 
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a) Não há decadência do direito de anular o ato eivado de vício, considerando que o 
processo que resultou na invalidação foi instaurado dentro do prazo de 5 (cinco) anos. 
b) Consumou-se o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o exercício do poder de 
polícia por parte da Administração Pública federal. 
c) O transcurso do tempo não surte efeitos no caso em questão, considerando que a 
Administração pode anular seus atos viciados a qualquer tempo. 
d) Consumou-se a decadência para o exercício da autotutela, pois, entre a prática do 
ato e a anulação, transcorreram mais de 5 (cinco) anos. 
 
Resposta: A 
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Capítulo 11 Processo Administrativo 
 
 
1. Conceito 
 O processo administrativo nada mais é que uma sequência de atos pelo qual é 
possível obter uma decisão administrativa. Em âmbito federal, essa sequência de atos 
é regulada pela Lei 9784/1999. 
 
2. Classificação 
 
2.1. Em relação a litigiosidade, o processo administrativo será: 
 Não litigioso: quando não houver conflito de interesses; 
 Litigioso: quando houver conflito de interesses entre a Administração Pública e 
algum administrado. 
 
2.2. Em relação aos interesses dos administrados: 
 Ampliativo: é o processo que visa ampliar os direitos dos administrados. 
 Restritivo: é o processo que tem por objetivo restringir direitos dos 
administrados. 
 
2.3. Quanto ao âmbito de incidência: 
 Interno: diz respeito aos processos que envolvem a Administração Pública e 
pessoa que com ela possua vínculo especial; 
 Externo: são os processos que envolvem a Administração e algum particular; 
 
2.4. Em relação ao conteúdo, o processo administrativo será: 
 De controle: quando tiver como objetivo o controle de juridicidade de ato 
administrativo; 
 Punitivo: para aurar eventuais irregularidades; 
 
3. Princípios 
 
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3.1. Devido processo legal 
 Princípio consagrado pelo texto constitucional pelo qual a Administração 
deverá respeitar todas as formalidades estabelecidas pela lei. 
 
3.2. Contraditório e ampla defesa 
 O contraditório e a ampla defesa, também são princípios consagrados pela 
Constituição Federal de 1988. Estes princípios garantem as partes o direito de serem 
ouvidas e de se defenderem. 
 
3.3. Oficialidade 
 Por este princípio a Administração pode instaurar e dar impulso ao processo, 
independentemente de provocação da parte interessada. 
 
3.4. Formalismo moderado 
 O processo administrativo não exige formalidades rígidas. 
 
3.5. Publicidade 
 O processo administrativo deve ser transparente, com ampla publicidade de 
todos os atos. 
 
3.6. Duração razoável do processo 
 Princípio constitucional que garante as partes a razoável duração do processo 
bem como a celeridade na tramitação. 
 
3.7. Motivação 
 Este princípio garante a motivação de todos os atos administrativos. 
 
3.8. Gratuidade 
 O princípio da gratuidade veda a cobrança de despesas processuais nos