ARTIGO KALECKI - TRES CAMINHOS PARA O PLENO EMPREGO

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TRES CAMINHOS PARA O PLENO EMPREGO
KALECKI - 1944
O propósito deste artigo é discutir os métodos para atingir e manter o pleno emprego numa sociedade capitalista. Vamos considera-Ios num sistema econômico fechado. Isto não significa que negligenciamos os problemas do comércio exterior na discussão do pleno emprego, os quais apresentam talvez as maiores dificuldades práticas. Eles serão tratados num estudo à parte. Aqui, entretanto, vamo-nos abstrair deles, para poder deixar claros os problemas teóricos fundamentais do pleno emprego. De forma semelhante, vamo-nos abstrair da questão da mobilidade da mão-de-obra, que também é examinada num artigo específico. No momento, podemos supor que a jornada de trabalho é variável dentro de certos limites, o que proporciona elasticidade suficiente à oferta de força de trabalho no curto prazo, enquanto no longo prazo pode-se contar com o treinamento da mão-de-obra para restaurar o equilíbrio quando a estrutura da demanda se altera.
Primeiro, e principalmente, vamos tratar neste artigo da geração da adequada demanda efetiva para assegurar e manter o pleno emprego.
Em segundo lugar, teremos de considerar o problema do investimento privado nesse sistema, no curto prazo e no longo prazo.
Como o título indica, vamos distinguir três caminhos para atingir e manter o pleno emprego:
1) pelo dispêndio do governo em investimentos públicos (por exemplo, escolas, hospitais, rodovias, etc.) ou em subsídios ao consumo popular (auxílio às famílias, redução da tributação indireta, subsídios para manter baixos os preços dos bens de subsistência) - entendido que esse dispêndio é financiado por empréstimos. Chamaremos esse método abreviadamente de Dispêndio Deficitário;
2) pelo estímulo ao investimento privado (através de uma redução na taxa de juros, diminuição do imposto de renda, ou outras medidas que auxiliem o investimento privado);
3) pela redistribuição de renda das classes de mais alta para as de mais baixa renda.
Mostraremos que o segundo método, isto é, o estímulo ao investimento privado, não é satisfatório, mas que tanto o primeiro método quanto o terceiro são meios adequados de se manter o pleno emprego.
I. Dispêndio deficitário
O dispêndio deficitário gera demanda efetiva da seguinte maneira.
O governo realiza investimentos públicos que não concorrem com o empreendimento privado (por exemplo, constroem escolas, rodovias, hospitais, etc.) ou subsidia o consumo popular (pagando auxílios às famílias, reduzindo os impostos indiretos ou dando subsídios para manter baixos os preços dos bens de subsistência). Este dispêndio é financiado por empréstimos, e desta forma não implica a redução do investimento privado (desde que a taxa de juros seja mantida constante) nem do consumo não-subsidiado, e cria, portanto, demanda efetiva adicional.
Deve-se notar que o aumento das rendas provoca, depois de algum tempo, uma elevação da receita tributária, de modo que o déficit orçamentário final é menor do que o incremento das despesas governamentais.
As questões fundamentais relacionadas à criação de emprego através do dispêndio deficitário têm sido amplamente discutidas nos últimos anos. Apesar disso, parece útil recolocar os principais pontos da discussão. São eles: 1) De onde vem o dinheiro? 2) Tal política não elevará inevitavelmente a taxa de juros, afetando, portanto adversamente o “investimento privado? 3) Se a taxa de juros não se elevar, o dispêndio deficitário não criará inflação? 4) Se o déficit do orçamento é uma característica permanente, como podem ser manejados os encargos da crescente Dívida Pública?
Problemas fundamentais
De onde vem o dinheiro?
Embora se tenha afirmado repetidamente nas recentes discussões que o déficit orçamentário sempre financia a si mesmo isto é, o seu aumento sempre provoca tal elevação nas rendas e mudanças na sua distribuição que isso aumenta as poupanças exatamente na medida para financiá-Io, esse ponto ainda é freqüentemente mal entendido. Vamos, portanto, demonstrar este teorema fundamental da teoria do déficit orçamentário por meio de um diagrama. A coluna da esquerda do diagrama representa a Despesa Nacional, isto é, a soma do gasto do governo, do gasto privado em investimento de reposição e expansão do capital (todas as aquisições de novo capital fixo, mais as variações do capital de giro e dos estoques), e despesa com consumo pessoal. É fácil perceber que numa economia fechada este dispêndio deve ser igual à soma de salários, ordenados, lucros 1 (brutos, compreendendo depreciação) e tributação indireta. Pois o preço de qualquer mercadoria adquirida será composto por esses quatro itens. Dessa forma, a coluna da direita, representando a soma desses quatro itens para a economia como um todo, é igual à coluna da esquerda que representa a Despesa Nacional. A coluna da direita está dividida conforme a utilização que é feita das rendas. Há primeiro a tributação, tanto direta quanto indireta, paga pelas firmas e indivíduos; há depois o consumo pessoal; e o resíduo é a poupança incluindo depreciação. Pois se da renda bruta agregada mais tributação indireta deduzimos todos os tributos e o consumo pessoal, o remanescente é a poupança bruta incluindo depreciação. A área sombreada na coluna da esquerda representa o excesso dos gastos do governo.com relação à receita tributária, isto é, o déficit orçamentário, e segue-se diretamente da observação do diagrama que o déficit orçamentário mais o investimento privado bruto é igual à poupança bruta 2. Se deduzirmos de ambos os lados desta equação a depreciação, veremos que a equação permanece verdadeira: estaremos substituindo poupança bruta por poupança líquida e investimento bruto por investimento líquido. Em outras palavras, a poupança líquida é sempre igual ao déficit orçamentário mais o investimento líquido: qualquer que seja a situação econômica geral, qualquer que seja o nível de preços, de salários e da taxa de juros, todo montante de investimento privado e de déficit orçamentário sempre produzirá um montante igual de poupança para financiar estes dois itens. Assim, a questão de como é possível aumentar os gastos do governo, se o dispêndio em investimento privado e consumo pessoal se reduz, é respondida pelo fato de que sempre haverá tal aumento na renda de forma a criar um aumento da poupança igual à elevação do déficit orçamentário.
A taxa de juros
Não está errado supor que o investimento privado permanecerá o mesmo quando o déficit orçamentário aumentar? O crescimento do déficit orçamentário não pressionará a taxa de juros de tal forma que o investimento será reduzido na mesma medida em que cresce o déficit orçamentário, contrabalançando assim o efeito estimulante que o gasto do governo tem sobre o emprego? A resposta é que a taxa de juros pode ser mantida num nível estável por maior que seja o déficit orçamentário, desde que se tenha uma adequada política bancária. A taxa de juros tenderá a se elevar se o público não absorver as apólices governamen¬tais, através de cuja venda o déficit é financiado, mas preferir aplicar suas poupanças em depósitos bancários. E se os bancos, sem uma suficiente base de caixa (papel-moeda e contas no Banco Central), não expandem seus depósitos e compram as apólices governamentais em lugar do público, então realmente a taxa de juros deve elevar-se o suficiente para induzir o público a investir suas poupanças em apólices governamentais. Se, no entanto, o Banco Central expandir a base de caixa dos bancos privados para capacita-Ios a expandir suficientemente seus empréstimos, mantendo simultaneamente o encaixe monetário exigido, não surgirá a tendência à elevação da taxa de juros.
Consideramos até aqui a taxa de juros em geral. Na realidade, o assunto é um pouco mais complicado, porque devemos distinguir entre a taxa dos empréstimos de curto prazo, e a de longo prazo. Mesmo se os bancos expandirem seus depósitos suficientemente para atender a demanda do público a um nível dado da taxa de juros de curto prazo, elespodem absorver ativos de curto prazo, enquanto o governo está emitindo obrigações de longo prazo. A taxa de juros de longo prazo se elevaria então em relação à taxa de curto prazo numa extensão tal que levaria o público a absorver as obrigações lançadas correntemente pelo governo. Isto, entretanto, pode ser evitado com facilidade por uma apropriada política de emissão das obrigações por parte do governo. Um bom exemplo é fornecido pela política do governo britânico durante esta guerra. O governo tem obrigações de longo e médio prazos, ren¬dendo juros de 2,5 a 3,0%. O público compra com suas poupanças a quantidade de obrigações que quiser e o restante do déficit orçamentário é coberto por um aumento da dívida flutuante, isto é, pela emissão de letras de curto prazo. Desta forma, tanto a taxa de juros de longo prazo quanto a de curto prazo são mantidas constantes (a constância da última é baseada, obviamente, na política do Banco da Inglaterra). Esse mesmo método para manutenção das taxas de juros constantes pode ser utilização em época de paz. Não há nada peculiar que torne este método mais fácil em época de guerra do que se for utilizado para financiar investimento público ou subsidiar o consumo popular.
Podemos assim concluir que, desde que o Banco Central expanda a base de caixa dos bancos privados conforme a demanda pelos depósitos bancários e que o governo emita obrigações de longo e médio prazos, tanto a taxa de juros de curto prazo quanto a de longo prazo podem ser estabilizadas, qualquer que seja o montante do déficit orçamentário.
O perigo da inflação
Se a taxa de juros é mantida constante, o crescente déficit orçamentário não causará inflação, isto é, uma espiral viciosa de preços e salários? A resposta é que a inflação somente ocorrerá se a demanda efetiva crescer tanto que provocará uma escassez geral de força de trabalho ou equipamento (ou ambos). Até um determinado ponto, as curvas de oferta de curto prazo são horizontais ou levemente ascendentes para a maior parte das mercadorias. Mas quando a demanda efetiva cresce significativamente além desse ponto, as seções acentuadamente crescentes das curvas de oferta de curto prazo tornam-se relevantes. Como resultado, há uma elevação geral de preços, desproporcional aos custos primários médios, e desta forma a viciosa espiral de preços e salários se inicia. Para evitar a inflação o governo deve, portanto, tomar cuidado para não levar o dispêndio deficitário além do ponto indicado de plena utilização de trabalho e equipamento.
Deste modo, é evidente que um pré-requisito para o pleno emprego é uma relação adequada entre o equipamento existente e a força de trabalho disponível. O volume de equipamento deve ser adequado para empregar a mão-de-obra disponível e permitir ainda capacidade de reserva. Se a capacidade máxima do equipamento é insuficiente para absorver a mão-de-obra disponível, como é o caso dos países atrasados, a imediata obtenção do pleno emprego é certamente impossível. Se não existe capacidade, e de reserva ou é insuficiente, a tentativa de assegurar o pleno emprego a curto prazo pode facilmente levar a tendências inflacionárias em amplas seções da economia, pois a estrutura do equipamento não se combina necessariamente com a estrutura de demanda. E mesmo se a estrutura do equipamento combinar com a estrutura de demanda de pleno emprego no momento inicial, a deficiência de reservas causará subseqüentemente problemas quando ocorrerem deslocamentos na demanda.
Numa economia onde o equipamento de capital é insuficiente, é necessário haver um período de industrialização ou reconstrução durante o qual o equipamento existente seja expandido a uma taxa um tanto mais elevada. Neste período pode ser necessário exercer controles semelhantes aos utilizados em época de guerra. Somente depois que o processo de expansão do capital tenha sido levado adiante suficientemente, é possível uma política de pleno emprego do tipo descrito acima.
Outro fenômeno pode ocorrer no pleno emprego que, embora não sendo inflação no sentido acima, resulta da desproporção entre a demanda e a oferta de bens de consumo, e pode provocar uma contínua elevação de preços. Numa situação de pleno emprego o poder de barganha dos sindicatos será fortemente intensificado. Assim, pode haver uma tendência espontânea à elevação das taxas de salários nominais, que conduz à elevação dos preços e do custo de vida; isto por sua vez leva a uma elevação posterior dos salários e assim sucessivamente.
Na medida em que a elevação das taxas salariais é igual ao aumento da produtividade do trabalho, o problema da “espiral viciosa” não aparece, porque o custo de salário por unidade de produto permanecerá estável e assim não haverá razão para uma elevação de preços. Se, no entanto, as taxas salariais crescerem mais do que a produtividade do trabalho, devem ser tomadas medidas para impedir que os preços disparem. Se não se tomarem tais medidas, os trabalhadores como um todo não serão beneficiados; pois o aumento nas taxas de salários nominais será contrabalançado pela conseqüente elevação de preços. Além disso, um rápido movimento ascendente de preços será um fator de perturbação numa economia de pleno emprego. Como os salários nominais podem ser elevados sem causar um aumento dos preços é indicado mais adiante, na seção sobre Redistribuição de Renda. Por enquanto é suficiente mencionar que uma elevação das taxas de salários reais, maior que uma elevação paralela na produtividade numa economia de pleno emprego, deve implicar redução de investimento ou do consumo dos não-assalariados. Pois de outra forma a demanda agregada excederia a oferta agregada, e assim ou os preços iriam finalmente se elevar, ou, se os preços são controlados, resultaria em escassez e distribuição desordenada.
O encargo da Dívida
Se o pleno emprego é mantido por um dispêndio deficitário, a Dívida Pública se expandirá continuamente, e a “carga” de juros sobre ela tenderá a se elevar. Este “encargo” crescente não colocará um limite para o dispêndio deficitário como meio para o pleno emprego? Talvez seja bom começar esclarecendo dois populares mal-entendidos com respeito ao “encargo” da Dívida.
Em primeiro lugar, o juro sobre uma crescente Dívida Pública (como também sobre toda a Dívida) não pode ser um encargo para a sociedade como um todo, porque na sua essência constitui uma transferência interna. Em segundo lugar, numa economia em expansão esta transferência não precisa necessariamente se elevar em proporção maior do que a receita tributária, com as existentes alíquotas dos tributos. A existente alíquota de imposto sobre a renda, necessária para financiar o montante crescente de juros sobre a Dívida Pública, não precisa elevar-se se a taxa de expansão da renda nacional é suficientemente alta, como resultado do aumento da população trabalhadora e do progresso técnico. Contudo, mesmo se abstraímos este fator, é bastante fácil imaginar um sistema de tributação para atender a Dívida que não envolva qualquer perturbação no produto e emprego.
Imaginemos, por exemplo, que o juro da Dívida Pública é financiado por um tributo anual sobre o capital, cobrado das empresas e pessoas (ações e debêntures sendo excluídas da avaliação da riqueza, para impedir a dupla tributação do capital das empresas). A renda corrente após o pagamento do imposto sobre o capital será mais baixa para alguns capitalistas, e mais alta para outros, do que se o juro da Dívida Pública não se tivesse elevado. Mas sua renda agregada permanecerá inalterada, e seu consumo agregado não deverá alterar-se significativamente. Além disso, a lucratividade do investimento não é afetada por um imposto sobre o capital porque ele é pago sobre qualquer tipo de riqueza. Se certo montante é mantido em dinheiro ou apólices do governo ou é investido na construção de uma fábrica, o mesmo imposto sobre o capital é pago sobre ele, e assim não se altera a vantagem comparativa. E se o investimento é financiado por empréstimo, sua lucratividadeclaramente não será afetada por um imposto sobre o capital, porque o empréstimo não significa um aumento da riqueza do empresário investidor. Assim, nem o consumo dos capitalistas nem a lucratividade do investimento são afetados pela elevação da Dívida Pública, se o juro sobre ela é financiado por um imposto anual sobre o capital.
Vamos considerar agora a ordem de magnitude de tal imposto. Se imaginarmos que o tributo é lançado para financiar o juro sobre a Dívida Pública incorrido após certa data fixada (o juro sobre a “velha dívida” já estando computado no orçamento), o juro médio relevante sobre a Dívida Pública deve estar na Grã-Bretanha em tomo de 2%. Este é aproximadamente o atual custo médio do empréstimo (de curto prazo e longo prazo), e não há razão para supor que se elevará no futuro. A taxa do imposto anual sobre o capital será então substancialmente menor do que 2 %, porque o imposto para financiar o juro sobre a “dívida extra” será cobrado de todos os tipos de capital privado, dos quais a “dívida extra” constitui apenas um item. Se, por exemplo, esta “dívida extra” se elevasse à metade de todos os ativos privados, o imposto anual sobre o capital atingiria o montante de 1 % 4.
Como alternativa para o imposto sobre o capital, é possível imaginar um imposto modificado sobre a renda, cuja influência sobre a economia nacional como um todo seria mais ou menos equivalente à do imposto sobre o capital. O imposto sobre a renda, ao contrário do imposto sobre o capital, reduz a taxa de lucro líquida, enfraquecendo assim o incentivo a investir. A seguinte modificação pode remover esse efeito adverso. Imagine-se que o imposto sobre a renda é lançado sobre a renda bruta, isto é, antes da dedução da depreciação. Por outro lado, todo o investimento em capital fixo, seja por motivo de reposição ou de expansão, é deduzido do montante tributável (se exceder a renda tributável, o excesso é levado para dedução nos anos subseqüentes). É fácil demonstrar que tal imposto não afeta a taxa de lucro esperada sobre o novo investimento. Com efeito, suponhamos que um empresário espera de cada L 100 investidas em capital fixo um lucro bruto de L 10 por ano. Um xelim por libra, de imposto sobre a renda, reduz esse lucro esperado para L 9,5 por ano. Mas ao investir L 100 o empresário obtém uma redução de L 5 no seu imposto sobre a renda atual, e assim o custo do investimento é reduzido para L 95. conseqüentemente, a taxa de lucro bruta esperada permanece em 10% ao ano, como se o imposto não existisse.
Dispêndio deficitário e investimento
Quanto do investimento privado?
Após ter considerado as possíveis objeções à obtenção do pleno emprego através do dispêndio deficitário, vamos examinar agora mais detalhadamente o funcionamento de tal sistema. Seu princípio é o aumento dos gastos do governo em investimentos públicos e subsídios ao consumo popular, sem modificação nas alíquotas dos tributos, até o ponto em que a demanda efetiva criada direta e indiretamente por esse dispêndio (através da elevação da renda) estabelece o pleno emprego. Dado que o governo mantém o emprego nesse nível, o que acontecerá com o investimento privado? Primeiro: o investimento privado permanecerá sujeito a variações cíclicas? Segundo: qual será o nível de “equilíbrio” do investimento privado?
É evidente que o curso do investimento privado sob um regime de pleno emprego será estável. As violentas flutuações cíclicas do investimento privado no regime de laissez-faire devem-se às violentas flutuações dos lucros 5. Em pleno emprego, no entanto, a produção e os lucros apresentarão apenas modificações de longo prazo, resultantes do crescimento populacional 6 e aumento da produtividade do trabalho 7. Podem ocorrer, certamente, flutuações acidentais na taxa de investimento privado, como resultado, por exemplo, de progresso técnico descontínuo. Tais flutuações acidentais podem muito bem ser neutralizadas por uma programação adequada do investimento público.
A questão do nível de “equilíbrio” do investimento privado que se desejaria no regime de pleno emprego requer algumas observações preli¬minares, relativas ao conceito de grau de utilização do equipamento, pelo qual entendemos a relação entre a produção real e a capacidade máxima do equipamento. O grau de utilização não deve ser nem muito pequeno nem excessivo. Se for muito pequeno, haverá capacidade não utilizada que significa desperdício de recursos produtivos; no caso oposto, a capacidade de reserva do equipamento será pequena demais para permitir a elasticidade suficiente para ajustes.
Vamos supor, agora, que partimos de uma posição em que o grau de utilização do equipamento se situa no nível que consideramos desejável. Conseqüentemente, queremos que este grau de utilização seja mantido no período seguinte. Mas no período seguinte o nível de produção de pleno emprego será maior, devido ao aumento da população trabalhadora e da produtividade do trabalho (como resultado do progresso técnico). Assim, para manter o grau de utilização do equipamento, a capacidade deste deve expandir-se proporcionalmente ao aumento da população trabalhadora e da produtividade do trabalho. Isto nos dá a solução para qual deveria ser o nível de investimento privado. O investimento privado deve situar-se no nível adequado para expandir a capacidade do equipamento pari passu com o aumento da população trabalhadora e a produtividade do trabalho, isto é, proporcionalmente ao nível de produção de pleno emprego.
No caso de um aumento da população trabalhadora, esta afirmação é óbvia, mas talvez alguma explicação seja necessária no caso de um aumento da produtividade do trabalho. Imagine-se que uma máquina velha seja substituída por uma nova, que requer menos trabalho para produzir uma dada quantidade. A oferta de mão-de-obra cresce assim proporcionalmente ao aumento da produtividade média e, se o pleno emprego é mantido, é necessária uma expansão proporcional da capacidade do equipamento, para não ocorrer um aumento no seu grau de utilização.
Controle do investimento privado
Para que o investimento privado se estabeleça no nível correspondente à regra acima, inúmeros métodos podem ser. utilizados. Sabe-se que uma redução (aumento) na taxa de juros causa coeteris paribus, um acréscimo (queda) na taxa de investimento privado, porque aumenta (diminui) a rentabilidade líquida esperada do investimento. Isso também é verdade para a alíquota de imposto sobre a renda. Assim, quando o investimento privado tende a ser “muito baixo”, pode ser estimulado por uma redução da taxa de juros e da alíquota do imposto sobre a renda, e inversamente.
A operação de ambos esses métodos, contudo, envolve senas dificuldades. Conseguir uma redução apreciável na taxa de juros de longo prazo - que é relevante para influenciar o investimento é um processo um tanto lento 9. Além disso, o que é mais importante: há limites para a redução da taxa de juros de longo prazo, porque (em períodos longos) esta taxa sempre excede a taxa de curto prazo em certa margem, e a taxa de curto prazo não pode cair abaixo de zero.
As modificações na alíquota do imposto sobre a renda implicam, no pleno emprego, uma redistribuição do consumo, e é inconveniente tentar simultaneamente influenciar o investimento. Por exemplo, a aplicação deste método implica redistribuição do consumo das classes de mais baixa para as de mais alta renda sempre que o investimento privado é estimulado.
O melhor método parece ser a substituição de parte do imposto existente sobre a renda pelo “imposto modificado sobre a renda”, descrito à p. 83, que não afeta a rentabilidade líquida do investimento. (A substituição do imposto sobre a renda por um imposto sobre o capital também pode ser utilizada.) Se, por exemplo, a alíquota fixada de imposto sobre a renda num dado momento é 7 xelins por libra, podemos fazer 3 xelins desta alíquota sujeitos à modificação. Isso remove o efeito adverso do imposto sobre a renda com relação à taxa de lucro líquida. Assim, restarãoapenas 4 xelins para exercer sua pressão normal sobre o investimento. Quanto maior for o deslocamento do imposto normal sobre a renda para o imposto modificado sobre a renda, mais será estimulado o investimento.
Empresa estatal
Um bom exemplo é fornecido pela remoção de favelas. As autoridades retiraram gradualmente de utilização certo número de edificações obsoletas, e elevaram assim o nível de investimento necessário para manter a capacidade de alojamento. Elas mesmas preencheram então a necessidade, construindo novas edificações, ao invés de estimular a iniciativa privada de construção.
Além de estimular ou desencorajar o investimento privado, também a intervenção direta do governo na esfera do investimento privado pode ser utilizada.
A diminuição do investimento privado pode ser feita por controles diretos; por exemplo, licenciamento do investimento. Isto terá uma vantagem especial em comparação com os métodos “globais” acima descritos, se o investimento é bastante “elevado” (isto é, se cria grande capacidade ociosa) em determinado setor. Por outro lado, se o investimento privado é inadequado, a deficiência pode ser sanada pela entrada do próprio governo nessa esfera. Empresas de propriedade do Estado podem ser criadas, e executarão sua função na medida em que a empresa privada seja incapaz de fazê-lo. Este método tem também uma vantagem particular quando a deficiência do investimento privado tem pronunciado caráter setorial.
Investimento público versus subsídios ao consumo
O nível da taxa de investimento privado no longo prazo, discutido acima, tem importante influência sobre o montante do dispêndio governamental necessário para atingir o pleno emprego com as alíquotas de tributação existentes 10. O programa de gasto do governo deve situar-se numa escala tal que estabeleça o pleno emprego em combinação com o investimento adequado para expandir a capacidade produtiva pari passu com o aumento populacional e de produtividade do trabalho.
Vamos, por outro lado, considerar agora como se pode distribuir o programa de gasto entre investimento público, em sentido estrito (rodovias, hospitais, escolas, etc.) 11, e subsídios ao consumo privado. Afirma-se freqüentem ente que o programa de dispêndio deve ser totalmente destinado ao investimento público, e não há objeção a este ponto de vista quanto ao aspecto da geração de suficiente demanda efetiva. Mas o hiato a ser coberto por este dispêndio governamental pode ser tão grande que o investimento público logo se tornará inteiramente, ou quase inteiramente pelo menos, inútil. Em tal caso seria absurdo restrin¬gir o programa de gasto do governo ao investimento público, quando um padrão de vida mais elevado pode ser atingido destinando-se uma parte desse gasto ao aumento do consumo. O princípio geral deve ser o de que as prioridades sociais poderiam decidir a natureza do programa de gasto governamental. Terá de se decidir, por exemplo, se é mais importante num determinado ano construir mais piscinas ou fornecer mais leite às crianças. Tais decisões podem ser em grande medida afetadas por fatores políticos. No entanto, o princípio das prioridades sociais eliminará em todo caso projetos tais como a construção de cinco pontes num único braço de rio com o mero propósito de criar emprego.
Deve-se acrescentar que, se o investimento no “setor privado” (no qual, contudo, o governo pode participar) aumenta, digamos, como resultado da remoção de favelas, o montante do gasto do governo em investimento público “puro” e subsídio ao consumo, necessário para atingir o pleno emprego, será diminuído pro tanto.
Estímulo ao investimento privado
O processo e suas conseqüências
Vamos considerar agora o estímulo ao investimento privado como um caminho para se atingir e manter o pleno emprego. Dentro desta concepção o investimento privado será estimulado (por um dos métodos acima descritos) em tal grau, que a demanda efetiva criada direta e indiretamente (efeito multiplicador) por ele estabelece o pleno emprego. Já mostramos que, se o pleno emprego é atingido por meio do gasto deficitário, podem ser necessárias medidas para estimular o investimento privado. Entretanto, a assistência ao investimento privado não tinha a finalidade de criar demanda efetiva - este objetivo era satisfeito pelo dispêndio deficitário, mas era necessária para garantir que o nível de investimento expandisse a capacidade produtiva proporcionalmente ao crescimento de longo prazo do nível de produção de pleno emprego. Agora, não há uma razão a priori para que esta taxa de investimento “de equilíbrio” no longo prazo seja exatamente igual à taxa de investimento necessária para gerar suficiente demanda efetiva e esta¬belecer o pleno emprego. Até aqui temos suposto que, quando este último nível é mais elevado - o que parece ser o caso provável, a diferença seria coberta pela despesa do governo financiada por empréstimos. Na concepção ora considerada, o nível de investimento privado é levado até o ponto no qual cria demanda efetiva adequada para assegurar o pleno emprego. É claro que, se este nível exceder o necessário para expandir a capacidade produtiva proporcionalmente ao produto de pleno emprego haverá uma queda contínua do grau de utilização do equipa¬mento e, portanto, uma elevação contínua da capacidade ociosa. Assim, uma parte do investimento privado será desperdiçada.
Além disso, a queda do grau de utilização do equipamento se refletirá num declínio da taxa de lucro, que tenderá a deprimir o investimento privado. Para evitar a queda da taxa de investimento que, se não for compensada pelo gasto do governo, implicará depressão cumulativa da produção e emprego, é necessário fornecer um novo estímulo ao investimento (isto é, reduzir ainda mais a taxa de juros ou o imposto sobre a renda, ou substituir em grau crescente o imposto de renda normal pelo imposto de renda modificado). Mas após certo período o problema reaparecerá. Outra redução da taxa de juros, ou alguma outra medida, será necessária para estimular o investimento. Chegamos assim à conclusão de que para atingir o pleno emprego através apenas do investimento privado, pode ser necessário (se o nível de investimento que cria demanda efetiva é mais elevado que o nível de investimento que expande o equipamento pari passu com a produção de pleno emprego) estimulá-Io de forma cumulativa.
A “intensificação” de capital
Alguns economistas podem objetar que levar o investimento além do nível necessário para expandir a capacidade produtiva pari passu com a produção de pleno emprego não criará capacidade ociosa, porém mais propriamente levará à utilização de mais capital em relação ao trabalho. E, argumentariam eles, isto resultará num aumento da produtividade do trabalho e conseqüentemente do padrão de vida.
A idéia de que a redução da taxa de juros estimula a aplicação de mais capital por trabalhador baseia-se no suposto de que a produção planejada do empresário investidor é dada. Sob esta condição, uma menor taxa de juros torna mais lucrativa a utilização de mais capital e menos trabalho. Se supormos, contudo, que o capital disponível para uma firma financiar seu investimento é dado, a redução da taxa de juros não tem influência sobre a escolha do método de produção quando se planeja o investimento, porque afeta os lucros líquidos esperados igualmente, qualquer que seja o método de produção adotado. De fato, as condições reais são representadas por algo intermediário entre essas duas alternativas, porque a imperfeição do mercado de produtos limita em certa medida a produção planejada e a imperfeição do mercado de capitais limita o capital disponível. Assim, a redução da taxa de juros tenderia, teoricamente, a induzir mais o investimento de capital-intensivo, mas de forma alguma na extensão que freqüentemente se supõe. Na prática, mesmo esta influência é duvidosa.
O principal estímulo à utilização de mais capital por trabalhador é dado pelas novas invenções. A vantagem que elas oferecem é normalmente tão elevadaque serão adotadas qualquer que seja (dentro de certo intervalo) o nível da taxa de juros. Isto explica por que as fábricas construídas em países atrasados, onde a taxa de juros é elevada, são normalmente tão modernas quanto as dos velhos países capitalistas onde a taxa de juros é bastante mais baixa. Em tais condições é duvidoso se as reduções moderadas da taxa de juros estimularão a aplicação de mais capital por trabalhador, em grau considerável.
Temos suposto até aqui que o investimento é estimulado pela redução da taxa de juros. Entretanto, mostrou-se anteriormente que este método não é muito eficiente, porque a taxa de juros de longo prazo se modifica bastante lentamente e (o que é mais importante) porque não pode ser reduzida além de certo limite. Por esta razão, sugerimos anteriormente que uma forma mais eficiente de estimular o investimento privado seria reduzir a pressão do imposto sobre a renda, particularmente substituindo-o por um “imposto modificado sobre a renda” ou um imposto sobre o capital. É fácil perceber que, se o investimento é estimulado desta forma, não há influência sobre a intensidade de capital de modo algum. Com efeito, se a produção planejada pelos empresários investidores ou o capital disponível para financiar o investimento é dado, a redução da pressão do imposto de renda não afetará a escolha do tipo de equipamento. Pois o método de produção que propicia o lucro mais elevado antes da tributação dará também o lucro líquido mais elevado, após o imposto sobre a renda Tentamos mostrar acima que uma redução da taxa de juros ou da pressão do imposto de renda não parece contribuir significativamente para a “intensificação” de capital. Uma aceleração do aumento de produtividade pode ser obtida, entretanto, subsidiando-se a modernização do equipamento, por exemplo, fornecendo crédito barato para projetos submetidos à aprovação de um órgão governamental. Nem é esta a única forma de se atingir a modernização desejada. Podem ser criadas empresas modernas de propriedade estatal, para forçar através da concorrência uma melhoria dos métodos de produção das firmas privadas. Mas tais atividades não se devem guiar unicamente pelo desejo de se atingir o pleno emprego através do investimento no “setor privado”. É apenas na medida em que a aceleração da modificação técnica tenha prioridade social sobre o investimento público (em sentido estrito) e subsídios ao consumo, que tais esquemas devem ser utilizados.
As deficiências do método
As dificuldades encontradas para se atingir o pleno emprego através do estímulo ao investimento privado refletem o erro fundamental desta concepção. O papel próprio do investimento privado é o de fornecer instrumentos para a produção de bens de consumo, e não o de propiciar trabalho suficiente para empregar toda a mão-de-obra disponível. Há uma estreita analogia entre este problema e a questão do investimento público versus subsídio ao consumo no programa de gasto governamental. Tanto o investimento público quanto o privado devem ser efetuados apenas na medida em que são considerados úteis. Se a demanda efetiva gerada dessa forma não leva à obtenção do pleno emprego, o hiato deve ser preenchido pelo aumento do consumo e não por uma indesejada acumulação de capital público ou privado.
Além desse ponto fundamental, deve-se mencionar uma desvantagem técnica, mas importante, desse método. O dispêndio do governo nunca deixará de atingir imediatamente o efeito desejado sobre o emprego, se for de escala suficientemente grande, pois gera demanda efetiva diretamente. Os efeitos dos estímulos ao investimento privado dependem, entretanto, da reação dos empresários, e é bem possível que, estando estes com uma disposição muito pessimista, não respondam até mesmo a estímulos consideráveis. Isto pode acontecer, por exemplo, se não sentem confiança na situação política.
Concluímos assim que, seja por motivos de princípio, seja por motivos técnicos, uma política que tente atingir o pleno emprego num país industrial exclusivamente pelo estímulo ao investimento privado não pode ser vista como satisfatória.
Redistribuição de renda
Redistribuição e demanda efetiva
A redistribuição de renda é o terceiro caminho freqüentemente sugerido para se atingir o pleno emprego. A idéia subjacente é a de que, quando a renda é transferida dos que recebem renda mais elevada para os de renda mais baixa, o consumo total aumenta, porque o pobre tem maior propensão a consumir do que o rico. Se, por exemplo, aumentarmos o imposto sobre a renda dos ricos e simultaneamente reduzirmos a tributação dos bens essenciais, ou semi-essenciais de consumo na mesma extensão, ou pagarmos igual montante de auxílios às famílias, aumentamos a propensão média a consumir.
O fator de complicação que freqüentemente é deixado fora de consideração é a influência depressiva que a elevação do imposto de renda exerce sobre o investimento privado. Levaremos em conta essa influência, no argumento subseqüente.
Deve-se notar que, se os recursos provenientes do imposto sobre a renda são utilizados, não para subsidiar o consumo privado, mas para investimento público, isto também aumentará a demanda efetiva, desde que o investimento privado não seja afetado. Pois, enquanto uma parte da renda afetada pelo novo tributo era poupada, todos os recursos provenientes do tributo são gastos em bens de investimento. Assim, a demanda por bens de investimento cresce mais do que caiu a demanda por bens de consumo.
Ouso do imposto “modificado”
Começamos nossas considerações a partir do fato de já sabermos antecipadamente qual deveria ser o nível de investimento privado no pleno emprego. Ele deve ser tal que elevasse a capacidade do equipamento de capital pari passu com o aumento da população e da produtividade do trabalho. Agora é fácil perceber que duas condições devem ser preenchidas para que se atinja o pleno emprego através da incidência de um maior imposto sobre a renda: 1) o imposto sobre as rendas mais elevadas deve ser fixado num nível tal que seu estímulo sobre a demanda efetiva, conjugado com o nível de investimento privado acima especificado, produza o pleno emprego; 2) para manter o investimento privado no nível especificado, a taxa de juros deve ser fixada suficientemente baixa, ou preferivelmente pois isso pode ser difícil uma parte suficiente do imposto de renda deve ser cobrada de forma modificada (ou substituída por um imposto sobre o capital). Imagine-se, por exemplo, que o aumento conjunto da população e da produtividade do trabalho seja de 2,5 % ao ano. Assim, nosso objetivo quanto ao investimento privado deve ser tal que ele expanda a capacidade do equipamento de capital também a 2,5 % ao ano. Imagine-se ademais que, existindo esse nível de investimento privado, um imposto de renda de 10 xelins, dos quais 5 xelins por libra são postos numa base modificada, estabelecerá a demanda efetiva adequada para assegurar o pleno emprego. Além disso, a “modificação” do imposto de renda numa medida de 5 xelins permitirá, suponhamos a manutenção do investimento privado no nível requerido. É claro que num caso desses nosso problema está resolvido.
Os Iimites da tributação
Vemos que um imposto de renda suficientemente elevado fornece uma solução praticável para o problema do pleno emprego, sob a condição de que uma parte adequada do imposto seja colocada numa base “modificada” (ou substituída por um imposto sobre o capital). Deve-se notar que o montante de gasto do governo necessário para criar o pleno emprego, ceteris paribus, é mais elevado no “sistema do imposto de renda” se comparado ao caso em que se utiliza o gasto deficitário. Pois a tributação, ao contrário do gasto deficitário, tende a reduzir o consumo das pessoas tributadas, e assim estimula a demanda efetiva apenas na medida em que recai sobre a poupança.
A vantagem do “sistema do imposto de renda” sobre uma “política de déficit orçamentário” pode ser vista no fato de que ele não apenas assegura o pleno emprego, mas ao mesmo tempoproporciona maior igualdade na distribuição de renda (após a tributação): Mas claramente por essa razão, o “pleno emprego através da tributação deve provavelmente encontrar uma oposição muito mais forte do que uma “política de déficit orçamentário”. Não se pode, portanto, fazer qualquer escolha definitiva entre o déficit do orçamento e o método do imposto de renda. O imposto de renda pode ser levado tão longe quanto for praticamente possível, mas, depois que isso tenha sido feito, não se deve hesitar em ter adicionalmente o déficit orçamentário que ainda seja necessário para atingir e manter o pleno emprego.
A questão salarial
O problema das elevações de salário acima do aumento da produtividade do trabalho está estreitamente ligado às matérias discutidas nesta seção.
Imagine-se que partimos de uma posição em que, além da influência do imposto de renda existente, algum déficit orçamentário é necessário para manter o pleno emprego. Imagine-se, além disso, que ocorreu um aumento nas taxas salariais maior que o aumento na produtividade do trabalho. Para que os preços possam permanecer estáveis, dão-se subsídios para contrabalançar a elevação dos custos salariais. Esses subsídios são financiados pelo imposto sobre a renda. É fácil perceber que haverá, apesar disso, algum aumento do consumo. Pois o consumo dos assalariados crescerá mais que a redução do consumo dos que recebem rendas mais altas (afetados pelo imposto de renda), pois a propensão a consumir destes últimos é mais baixa que a dos assalariados. Em outras palavras: a redistribuição de renda das classes de mais alta para as de mais baixa renda aumenta a demanda efetiva. Por outro lado, a oferta de bens de consumo numa economia de pleno emprego só pode ser aumentada a expensas do investimento, que, no entanto, pode-se supor que esteja fixado no nível considerado necessário para o avanço normal da economia. Assim, para contrabalançar a tendência ao crescimento do consumo, o novo imposto sobre a renda deve ser mais elevado do que o necessário para financiar os subsídios apenas; e o déficit orçamentário cairá na medida desse excesso. A elevação de salários com os preços mantidos num nível estável causará um deslocamento da “política de déficit orçamentário” para o “sistema de imposto de renda”. O aumento do imposto de renda deve, obviamente, ser acompanhado de medidas que evitem que o investimento privado seja afetado.
Esta discussão mostra que a barganha por salários provavelmente tem seu caráter alterado no pleno emprego. Ela terá de estar ligada à “barganha” por maior imposto sobre as rendas mais elevadas, e assim relacionará a política dos sindicatos mais estreitamente com a política econômica geral. Veremos abaixo que isto também é verdade quando os preços são mantidos constantes não por subsídios, mas através do controle de preços.
A “compressão” das margens de lucro
Consideramos até aqui a redistribuição de rendas por meio da tributação. Entretanto, também é possível redistribuir a renda antes da tributação, pelo controle de preços. Se os preços dos bens de consumo são reduzidos, enquanto os salários permanecem constantes, haverá um deslocamento dos lucros reais para os salários reais, mais ou menos equivalente àquele que seria obtido se os preços dos bens de consumo se mantivessem constantes e os salários aumentassem de forma corres¬pondente. Assim tal política, desde que acompanhada de medidas para manter o investimento privado num nível adequado, será tão efetiva quanto o imposto de renda para atingir o pleno emprego. Aplicado, entretanto, como política geral, este método será do ponto de vista admi¬nistrativo, inferior ao da redistribuição de rendas pela tributação, que resolve o problema num único lance. Por outro lado, se os monopólios industriais ficarem sob controle de preços, haverá grandes oportunidades de se reduzirem suas margens de lucro, que na medida em que isso ocorrer no setor de bens de consumo contribui para a solução do problema do pleno emprego. A função deixada para o imposto de renda e a despesa do governo financiada por empréstimos será então correspondentemente menor.
As margens de lucro podem ser reduzidas não apenas pelas reduções de preços, mas também pela elevação dos salários, enquanto os preços são mantidos constantes. Na página anterior consideramos o problema dos aumentos salariais numa economia de pleno emprego e adotamos o suposto de que os preços eram mantidos constantes através de subsídios financiados pelo imposto de renda. Uma alternativa é manter os preços constantes através do controle de preços. Sua desvantagem é que a pressão por salários mais elevados provavelmente não se restringirá às indústrias onde as margens de lucro são relativamente altas, e, desta forma, manter os preços constantes, sem subsidia-Ios, pode ser freqüentemente difícil. Podemos imaginar, contudo, uma mistura das duas políticas, e é deste modo importante perceber quais serão as implicações dos aumentos salariais com os preços mantidos constantes numa economia de pleno emprego.
Como no caso anterior, em que os preços eram mantidos através de subsídios financiados pelo imposto de renda, ocorrerá uma redistribuição de renda dos grupos de renda mais elevada para os de renda mais baixa: os salários se elevarão e os lucros cairão pro tanto. Isto tenderá a aumentar a demanda efetiva e, portanto, em pleno emprego, será necessário cortar o consumo dos grupos de rendas mais elevadas. Assim, adicionalmente ao deslocamento de lucros para salários, deve ser cobrado um imposto de renda adequado para reduzir pro tanto o déficit orçamentário. Aqui há uma perfeita analogia com o caso alternativo de subsídios contrabalançando os aumentos salariais. Ao deslocamento de renda dos contribuintes do imposto de renda (pelos quais os subsídios são financiados) para os assalariados, corresponde agora, no caso con¬siderado de controle de preços, um deslocamento direto dos lucros para os salários. Ao excesso do novo imposto de renda sobre o nível neces¬sário para financiar os subsídios, corresponde agora a incidência do im¬posto de renda em adição ao controle de preços. Em ambos os casos o déficit orçamentário é reduzido pelo montante de imposto de renda “extra” que se tem de cobrar para contrabalançar o efeito da redistribuição de renda sobre o consumo. O caso presente também envolve o relacionamento da barganha dos sindicatos com a barganha econômica geral. Pois: a) deve-se impedir a elevação dos preços, através do con¬trole de preço, embora os custos se tenham elevado; b) o imposto de renda deve ser cobrado adicionalmente.
Conclusões
O dispêndio governamental em investimento público e em subsídios ao consumo popular, por meio do “gasto deficitário” ou financiado por um aumento do imposto de renda, é sempre capaz de assegurar o pleno emprego. O dispêndio deve ser maior no último caso devido à pressão sobre o consumo dos contribuintes do imposto de renda. Na prática, o financiamento do dispêndio pelo imposto de renda que tem a vantagem de não apenas assegurar mais empregos, mas também de reduzir a desigualdade na distribuição da renda (após a tributação) deveria ser levado tão longe quanto fosse politicamente possível e, se insuficiente para assegurar o pleno emprego, o dispêndio deveria ser expandido o quanto fosse necessário por meio de empréstimo. O corte das margens de lucro sob a forma de redução do preço dos bens de consumo ou de aumentos salariais com preços constantes, compreendido dentro do quadro do controle de preços, também aumentará a demanda efetiva e tomará, assim, mais fácil a tarefa do gasto do gover¬no para assegurar o pleno emprego.
O investimento privado deve ser empurrado até o nível suficiente para expandir a capacidade produtiva pari passu com o aumento da população e produtividade do trabalho. Isto pode ser conseguido tornando uma parte do imposto de renda sujeita à modificação que elimine sua influência adversa sobre a rentabilidade líquida (ou substituindo uma parte do imposto de renda por umimposto sobre o capital) 12. Além disso, pode ser vantajoso ou mesmo necessário para o governo levar a cabo investimento no setor privado (por exemplo, remoção de favelas).
O gasto do governo em investimento público ou em subsídios ao consumo popular (financiado por imposto de renda ou por empréstimo) deve ser tal que crie o pleno emprego em combinação com esse nível de investimento privado. A distribuição do dispêndio governamental entre investimento público e subsídio ao consumo deve-se basear no princípio das prioridades sociais.