Antonio Octávio Cintra - Sistema de Governo no Brasil (2)

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 1. 
Capítulo 2 
o Sistema de Governo no Brasil 
ANTÓNIO OCTÁVIO CINTRA 
 
1. o contexto da opção 
presidencialista 
A discussão sobre o sistema de governo 
mais conveniente para o Brasil tem sido in- 
tensa ao longo do período republicano, tal- 
vez porque a opção presidencialista, feita sob 
a égide do positivismo militar, quando da 
derrubada da monarquia, jamais tenha sido 
totalmente digerida por expressivas lideran- 
ças de nosso mundo político e intelectual. 
Pode-se especular se o Segundo Reina- 
do, sem a proclamação da República, nos 
teria levado a uma democracia parlamenta- 
rista, como ocorreu com muitas monarquias 
européias naquela época. Essa trajetória, em 
direção à democracia parlamentarista, prova- 
velmente teria esbarrado em sérios obstácu- 
los. O Brasil de então ainda era uma socieda- 
de com muito baixa participação política, 
eleitorado minúsculo e imensa população 
rural, submetida ao poder tradicional dos 
donos de terra. O sistema político imperial 
era oligárquico, atrasado em relação aos sis- 
temas europeus, que evoluíram para o go- 
verno parlamentar ao longo do século XIX 
e começo do século XX. 
Havia nele, contudo, um esboço das ins- 
tituições básicas de competição política e "con- 
testação pública", insuficiente, por certo, para 
caracterizar um regime como democrático, 
mas pelo menos voltado para a direção certa 
de uma monarquia constitucional, parlamen- 
tarista e democratizada. 
1
 A República cortou 
a possibilidade desse desfecho. 
Já nos primeiros anos de nosso presiden- 
cialismo, Sílvio Romero o criticava com vi- 
gorosos argumentos. Para Romero, teria sido 
melhor se houvéssemos trilhado a via parla- 
mentarista, esboçada pelas instituições e prá- 
ticas imperiais.' 
 
1. Ao estudar a formação histórica das democracias contemporâneas, Robert Dahl distinguiu duas dimensões 
ao longo das quais os regimes evoluem na direção democrática. Uma delas, o grau de "contestação pública", 
consiste na possibilidade de haver uma oposição, com liberdade de competir, por meios pacíficos, para 
chegar ao governo. A outra dimensão é o grau de inclusão do sistema: que parcela do povo pode participar 
das instituições de "contestação pública"? Dahl mapeia a evolução democrática ao longo dos dois eixos, 
desde o ponto de partida das "hegernonias fechadas" até o eventual desfecho plenamente democrático 
(poliárquico, em sua terminologia) (DAHL, 1971). Bolívar Lamounier adaptou esse esquema, englobando a 
"contestação pública" na dimensão "fortalecimento do sistema representativo" e encarando o grau de inclu- 
são mais vastamente como "desconcentração socioeconômica". Nossas instituições imperiais caminhavam 
na direção positiva ao longo do primeiro eixo, mas faltava-lhes muito a percorrer ao longo do outro 
(LAMOUNIER, 1996). 
 
2. Romero (1958) praticamente antecipou, na década final do século XIX, as principais objeções ao presiden- 
cialismo suscitadas por vários autores ao longo 
Cintra, Antonio Octávio. O Sistema de 
Governo no Brasil in Avelar, Lúcia e 
Cintra, Antonio Octávio. Sistema 
Político Brasileiro. São Paulo. Unesp, 
2007. 
60 
 
2. 
 
 
o próprio Rui Barbosa, tão influente 
na redação da primeira Constituição re- 
publicana, parece ter aceitado o sistema 
presidencialista com relutância, por julgar o 
parlamentarismo incompatível com o fede- 
ralismo, necessário ao Brasil. 
 
Anos mais tarde, Rui mudou de posição 
sobre a matéria, mas já era tarde, pois o 
presidencialismo a essa altura estava bem 
enraizado.:' 
 
Bolívar Lamounier observa ter a prefe- 
rência parlamentarista decaído rapidamente 
ao se consolidar o regime republicano esta- 
belecido em 1889. A principal razão para esse 
declínio foi, segundo ele, a identificação en- 
tre parlamentarismo e monarquia. A ques- 
tão do parlamentarismo dificilmente pode- 
ria medrar na Primeira República, dada a 
preocupação então dominante com o forta- 
lecimento da Presidência e do poder central. 
 
 
2. Parlamentarismo: 
tentativas de implantá-Io 
 
No entanto, apesar desse empuxo 
centralizador, nota Lamounier também a 
presença de traços consociativos" na organi- 
zação política republicana, desde os 
primórdios do regime: o federalismo, o 
bicameralismo, o mandato presidencial de 
quatro anos sem reeleição - destinado a es- 
friar tentações continuístas -, aos quais se 
acrescentaram, depois, a representação pro- 
porcional (Código Eleitoral de 1932), o 
multipartidarismo e as "grandes coalizões". 
Assim, apesar da adesão ao presidencialis- 
mo, esses traços da República Velha teriam 
permitido a sobrevivência da idéia parlamen- 
tarista - um sistema de poder compartilha- 
dos - juntamente com o repúdio, por subs- 
tancial parcela da elite política, ao populismo 
varguista e ao presidencialismo plebiscitário." 
3. Sobre a posição de Rui Barbosa na questão presidencialismo-parlamentarismo, Lamounier (1999). Também 
Brossard (1997). 
4. O conceito de consociativo se aplica a sistemas políticos com diversidade de centros de poder. Neles, o 
poder não é indiviso. Não se pode conquistá-Io por inteiro. Ao contrário, nos arranjos consociativos, as 
minorias detêm poder de veto. O federalismo é um importante arranjo político consociativo, pois, num 
sistema federal, o governo central tem competências, mas as unidades federadas conservam as suas, e é 
preciso estabelecer regras de convívio e cooperação entre ambas as esferas. Os sistemas eleitorais proporcio- 
nais, que permitem a representação das várias opções e preferências do eleitorado e facilitam o 
multipartidarismo, são consociativos, em contraste com os sistemas majoritários, que dão a vitória à maioria 
e deixam de fora a minoria. Em geral, havendo multipartidarismo, será necessário, para sustentação do 
governo, coligar vários partidos. Na moderna Ciência Política, o conceito de sistema consociativo foi intro- 
duzido e extensamente trabalhado por Arend Lijphart (UJPHART, 1982). 
5. Lamounier tem em mente, ao mencionar os fatores "consociativos" que favoreceriam a persistência da 
proposta parlamentarista, não o sistema parlamentar britânico, de governo de gabinete, senão o parlamen- 
tarismo dos países continentais da Europa, assentados em multipartidarismo e, em geral, no consociativismo. 
Neles, a maioria parlamentar geralmente é uma coligação de partidos, que atende aos interesses mais impor- 
tantes do país, não só os originados na estrutura de classe, mas também, entre outros, os de caráter étnico- 
cultural, religioso e regional. 
6. LAMOUNIER, 1991:43. Por presidencialismo plebiscitário se entende aquele em que o líder mantém a 
ficção de uma ligação direta com o povo, sem intermediação de partidos e instituições. Opositor ferrenho 
do presidencialismo plebiscitário e incansável propugnador da causa parlamentarista foi o deputado gaúcho 
Raul Pilla, cujos pronunciamentos mais importantes estão compilados em Rau/ Pilla (Perfis Parlamentares, 
16), Brasília: Câmara dos Deputados, 1991. 
61 
 3. 
 
o parlamentarismo teve uma chance 
quando instituído pelo Ato Adicional," edi- 
tado para resolver a crise política advinda 
com a renúncia de Jânio Quadros à Presi- 
dência e o subseqüente veto militar à posse 
do vice-presidente João Goulart, em 1961. 
O Ato Adicional representava, porém, 
uma capitis diminutio para Goulart, eleito 
dentro da regra do sistema presidencial, a 
qual lhe daria, como presidente, os poderes 
característicos do cargo nesse sistema. No 
parlamentarismo,foram-lhe retiradas mui- 
tas prerrogativas. Essa diminuição do poder 
presidencial, negociada num contexto de 
veto militar ao vice-presidente, colou um 
estigma gol pista ao parlamentarismo, do qual 
se valem até hoje seus oponentes. 
O parlamentarismo de 1961, nascido sob 
maus auspícios e numa situação de crise, 
operou mal, sabotado pelo presidente e pe- 
los próprios ministros, não tendo sido difí- 
cil convencer a população a rejeitá-lo, pela 
opinião majoritária a favor da volta dos po- 
deres do presidente, expressa em plebiscito 
realizado, por antecipação, em janeiro de 
1963.
8
 
O Ato Adicional de 1961 instituía um 
parlamentarismo puro, com presidente elei- 
to pelo parlamento, mas com uma fase de 
transição. Só depois de findo o mandato de 
Goulart os presidentes passariam a eleger-se 
indiretamente, pelo Congresso Nacional. 
Incumbir-Ihes-ia nomear o primeiro-minis- 
tro - chamado presidente do Conselho de 
Ministros - e, por indicação deste, os res- 
tantes ministros de Estado. A exoneração dos 
ministros dependeria, no entanto, da retira- 
da de confiança pela Câmara e não de deci- 
são presidencial. Para ter validade, os atos 
do presidente requereriam a referenda do 
presidente do Conselho e dos ministros com- 
petentes. A iniciativa dos projetos de lei do 
governo era do presidente do Conselho, não 
do presidente da República. Não se previam 
decretos-lei ou medidas provisórias. Uma 
seqüência de moções de desconfiança auto- 
rizaria o presidente a dissolver a Câmara dos 
Deputados e a convocar novas eleições. 
7. Emenda Constitucional n. 4 à Constituição de 1946, de 2.9.1961. 
8. Segundo observa Alberto Carlos Almeida, a "questão pública mais relevante durante o período parlamenta- 
rista foi o sistema de governo. Todos os atores políticos se comportaram tendo em vista a antecipação, ou 
não, do referendo que iria abolir o parlamentarismo ( ... ) A posição política das principais lideranças com 
relação ao parlamentarismo foi determinada por suas ambições políticas, por seus cálculos de poder. O 
presidente Goulart desejava a readoção do presidencialismo simplesmente porque queria governar com 
plenos poderes, isto é, não queria dividir as atribuições de Poder Executivo com primeiros-ministros e gabi- 
netes parlamentaristas. Por seu turno, o movimento trabalhista, o CGT e os sindicatos de uma maneira geral, 
acompanhados pela esquerda radical, lutaram pela abolição do parlamentarismo porque consideravam que 
apenas o sistema presidencial de governo asseguraria a implementação das reformas de base. Na realidade, 
o sistema de governo poderia funcionar ou como um obstáculo às reformas, ou como um meio para obtê- 
 Ias. Já os candidatos à eleição presidencial de 1965 ( ............ ) não estavam particularmente preocupados em faci- 
 litar ou dificultar a realização de reformas de base ( ............. ) Um outro apoio importante ao presidencialismo foi 
dado pelos militares ( ... ) Os militares preferiam o presidencialismo ao parlamentarismo também por causa 
de questões de poder: o sistema parlamentar de governo abria caminho para a diminuição do poder militar 
por meio da criação do Ministério da Defesa. Todos os militares ( ... ) sentiam-se ameaçados pelo parlamen- 
tarismo" (ALMEIDA, 1998:168-9). Sobre a experiência parlamentarista, veja-se também Skidmore (1982). 
A oposição militar ao sistema parlamentarista de que fala Almeida é observada também em outros países, 
pelo temor de se perder a unidade de comando (comunicação pessoal de Marcelo Lacombe). 
62 
4. 
 
Com o regime autoritário instalado em 
1964, afastou-se qualquer perspectiva de re- 
considerar o modelo parlamentarista para o 
país, pois o pensamento militar rejeitava a 
idéia de compartilhar poderes com um parla- 
mento, menos ainda numa situação definida 
pelos líderes militares como de "guerra revo- 
lucionária". A classe política a custo era tole- 
rada, pois o estilo parlamentar de agir, com 
negociações e arrastadas deliberações, era 
considerado politiquice. Um regime centrado 
no parlamento e nos políticos era a antítese 
do que os novos governantes defendiam. 
A redemocratização, porém, deu novo 
alento aos parlamentaristas, que se anima- 
ram com a convocação da Assembléia Nacio- 
nal Constituinte. A comissão constituída para 
elaborar o anteprojeto da nova Carta foi pre- 
sidida por Afonso Arinos de Mello Franco, 
parlamentarista de peso." 
No seio da Comissão Arinos - informa- 
nos Lamounier, que dela participou - con- 
frontaram-se defensores de posições diferen- 
tes sobre o sistema de governo, que ele as- 
sim agrupa: os presidencialistas puros, os 
parlamentaristas mitigados.l? os adeptos do 
parlamentarismo dual, no molde francês, 
"contanto que o mecanismo de escolha do 
primeiro-ministro e sua esfera de atuação 
fossem mais claramente parlamentaristas do 
que o previsto na Constituição francesa", 11 
e os parlamentaristas puros. 
Na versão final do anteprojeto, prevale- 
ceu a idéia do parlamentarismo dual.F O 
 
 
presidente da República seria eleito direta- 
mente, por maioria absoluta, para mandato 
de seis anos. Caber-lhe-ia indicar o presidente 
do Conselho de Ministros, "após consulta 
às correntes político-partidárias que com- 
põem a maioria do Congresso Nacional". O 
presidente da República poderia exonerar 
por iniciativa própria o presidente do Con- 
selho (art. 233), que também poderia cair 
por moção de censura ou recusa de confian- 
ça votada pela maioria absoluta da Câmara 
dos Deputados. 
Nesse ponto - o poder do presidente da 
República de exonerar o primeiro-ministro 
-, o anteprojeto da Comissão se afastava do 
semipresidencialismo francês, no qual, ape- 
sar de a indicação do primeiro-ministro ca- 
ber ao presidente, apenas a Assembléia Na- 
cional pode derrubá-lo. Ou seja, na propos- 
ta Arinos, teríamos o gabinete duplamente 
responsável, perante a Câmara, mas também 
perante o presidente da República. Não se 
contemplavam decretos-lei ou medidas pro- 
visórias no processo legislativo. 
A escolha de um sistema parlamenta- 
rista (mesmo mantendo a figura de um 
presidente eleito diretamente e com amplos 
poderes, até mesmo o de exonerar motu 
proprio o primeiro-ministro) teria sido "uma 
das razões por que o presidente Sarney 
engavetou o relatório da Comissão, em vez 
de mandá-Io oficialmente, como subsídio 
para futuros debates, ao Congresso Consti- 
tuinre"." 
9. LAMOUNIER,1991:45-6. 
10. Defensores da presença de um ministro-coordenador ou de um gabinete com forte influência presidencial 
(modelo finlandês), mas sem um primeiro-ministro dependente da confiança parlamentar. 
11. LAMOUNIER,1991:46-7. 
12. Anteprojeto Constitucional, Brasília: Câmara dos Deputados, 1987. 
13. LAMOUNIER, 1991:47 . 
63 
5. 
A opção final da Assembléia Nacional 
Constituinte foi pelo sistema presidencialista. 14 
Os constituintes, porém, aparentemente in- 
seguros quanto a essa decisão, atenuaram- 
na com a estipulação de que haveria um ple- 
biscito, cinco anos depois de promulgada a 
Carta, no qual o eleitorado deveria opinar 
sobre o sistema de governo - presidencial 
ou parlamentar - e sua forma - república ou 
monarquia constitucional. 
Para o plebiscito, os congressistas defen- 
sores do sistema parlamentar cuidaram de 
elaborar detalhada proposta de sua estrutu- 
ra, que orientasse a escolha do eleitorado e 
expressasse um compromisso público quan- 
to ao que seria implantado, casoo veredicto 
popular fosse a favor do parlamentarismo. 
O modelo proposto seria, na verdade, 
semipresidencial. O presidente seria esco- 
lhido em eleição popular direta. Competir- 
lhe-ia, privativamente, "indicar, nomear e 
exonerar o primeiro-ministro e, por indi- 
cação deste, os Ministros de Estado" e, tam- 
bém, "dissolver a Câmara dos Deputados 
e convocar eleições extraordinárias" quan- 
do não se lograsse a aprovação de indica- 
dos a primeiro-ministro ou do Programa 
de Governo de primeiro-ministro cuja 
investidura tivesse sido aprovada pela mai- 
oria parlamentar. A sobrevivência do pri- 
meiro-ministro no cargo dependeria da con- 
fiança da Câmara. A moção de censura, por 
sua vez, em linha com a do parlamentarismo 
alemão, da "moção de censura construtiva", 
deveria "conter a simultânea indicação do 
 
nome para primeiro-ministro e do seu Pro- 
grama de Governo". 
A decisão dos constituintes de levar a 
opção entre sistemas de governo a plebisci- 
to foi altamente questionável, pois essa con- 
sulta serve quando o assunto a ser votado é 
redutível a quesitos simples, para responder 
com o "sim" ou "não", nunca para assuntos 
extremamente complexos, sobre cujas opções 
divirjam, e muito, os próprios especialistas, 
como é o caso de sistema de governo. Os 
delegados não quiseram usar de sua delega- 
ção e se omitiram de decidir, devolvendo a 
responsabilidade ao mandante. O plebisci- 
to, realizado em setembro de 1993, deu a vi- 
tória ao presidencialismo, por ampla margem. 
 
3. Resistências 
 
Por que a recusa ao parlamentarismo? 
São fortes os preconceitos relativos a esse 
sistema, que levam à sua previsível rejei- 
ção. Se, no plano da elite, logra o parla- 
mentarismo razoável apoio, seja em sua for- 
ma mais pura, seja, crescentemente, sob a 
forma dos modelos híbridos (os vários tipos 
de semipresidencialismo), esse apoio não se 
repete na opinião pública. 
Acredita-se que a tarefa de desenvolver 
o país, rnodernizá-lo, romper os bloqueios a 
seu progresso, requeira concentração de po- 
der num líder carismático, ungido pelo man- 
dato popular para mudar o sistema. Não se 
vê, no parlamentarismo, liderança forte. Pa- 
rece um sistema de poder muito diluído, um 
 
 
14. Nesse desfecho, o próprio presidente Sarney teve decisivo papel. Com popularidade em queda, após o fracasso 
dos planos de estabilização, e temeroso de ter o mandato encurtado para quatro anos - ademais, esvaziado de 
poderes, com a adoção do parlamentarismo, cuja escolha parecia certa numa dada fase dos trabalhos constitu- 
intes -, empenhou-se vivamente, com sucesso, na fixação do mandato presidencial em cinco anos e na manu- 
tenção do presidencialismo como sistema de governo. 
64 
6. 
 
 
 
governo de deputados que fazem e desfazem 
governos a seu bel-prazer, descurando da 
governação. Os parlamentares representa- 
riam, em geral, interesses circunscritos, pa- 
roquiais, em contraposição aos presidentes, 
supostamente mais sensíveis aos interesses 
modernos, do país como um todo, pelo fato 
mesmo de se elegerem, em contraposição 
aos deputados e senadores, na circunscri- 
ção nacional. 
Junte-se a tais percepções o desprestígio 
do Poder Legislativo perante a opinião pú- 
blica, problema, aliás, de ordem mundial 
nas democracias contemporâneas. O gover- 
no parlamentarista nos prenderia, portan- 
to, de acordo com essas percepções, ao atra- 
so, aos poderes oligárquicos regionais e à 
inoperância insti tucional. 
São percepções enganosas e, no seu con- 
junto, deixam transparecer exigências 
conflitantes sobre nosso sistema de governo 
presidencial. Um presidente portador de uma 
missão revolucionária, demiurgo, esbarraria 
no sistema político cheio de pontos de blo- 
queio à tomada de decisões e, sobretudo, à 
implementação delas. O presidente brasilei- 
ro tem de compor uma base de sustentação 
num congresso pluripartidário, sem uma 
agremiação majoritária suficiente, sequer, 
para garantir a aprovação de leis ordinárias. 
As decisões exigentes de quórum especial 
podem dar, a cada parceiro da coalizão, mes- 
mo às pequenas agremiações, poder de bar- 
ganha incomensurável em votações 
conflituosas. Ademais, o Legislativo é 
bicameral, com o Senado equiparado à Câ- 
mara em suas competências e significando 
mais uma instância legislativa a superar na 
aprovação de um projeto. Há um federalis- 
 
15. LAMOUNIER,1996:24. 
 
 
mo real, do qual podem valer-se os oligarcas 
regionais nos estados menos desenvolvidos. 
Ademais, a organização do Judiciário é alta- 
mente descentralizada e o Ministério Públi- 
co tem ampla autonomia. 
Essa realidade traduziria um ideal de 
democracia muito mais "como bloqueio ao 
poder da maioria" do que como a idéia 
oposta, cujo cerne é "a legitimação eleito- 
ral de uma maioria que assuma plenamente 
a responsabilidade pela formulação e 
implementação de programas de governo" .15 
Como consegue mover-se o presidencia- 
lismo brasileiro, nesse contexto cheio de 
obstáculos a uma ação unificada, e lograr um 
mínimo de eficácia? 
 
4. Com que ficamos: 
o presidencialismo brasileiro 
 
Até uns dois ou três decênios atrás, o sis- 
tema presidencial era pouco estudado, exceto 
em sua matriz norte-americana. Nesse caso, 
estudava-se não como um sistema de gover- 
no a contrapor ao parlamentarismo, dentro 
de uma análise comparativa, como hoje se 
tornou habitual, mas sim como objeto de 
análise política de per si. Como, nos Esta- 
dos Unidos, o sistema presidencial era bas- 
tante institucionalizado, estável, e existia há 
longo tempo, era natural encarar outros sis- 
temas presidenciais, inclusive o brasileiro - 
instáveis, suscetíveis de recaídas ditatoriais 
-, antes como anomalias ou desvios do pa- 
drão lá estabelecido, do que como modelos 
sustentáveis. O bipartidarismo e o sistema 
eleitoral majoritário, de maiorias relativas, 
aqui ausentes, eram praticamente encarados 
quase como se fossem requisitos do bom 
65 
 7. 
 
funcionamento do sistema. Sem eles, nenhu- 
ma esperança. 
Essa perspectiva começou a mudar em 
anos mais recentes. O sistema presidencial, 
em suas variações, começou a ser objeto de 
investigação sistemática. Um esforço pionei- 
ro, nessa nova vertente, foi empreendido por 
Sérgio Abranches, em texto escrito algum 
tempo antes da promulgação da Constitui- 
ção de 1988. Nele, identificava o presiden- 
cialismo, o federalismo, o bicameralismo, o 
multipartidarismo e a representação propor- 
cional como "as bases de nossa tradição re- 
publicana". Essa conjugação de institutos, 
sedimentada ao longo de decênios, expres- 
saria "necessidades e contradições, de natu- 
reza social, econômica, política e cultural, 
que identificam histórica e estruturalmente 
o processo de nossa formação social". Mas, 
apontava Abranches, esses vários elementos 
nem sempre coexistiam pacificamente. 
Para ele, o conflito entre o Executivo e o 
Legislativo "tem sido elemento historicamen- 
te crítico para a estabilidade democrática no 
Brasil, em grande medida por causa dos efei- 
tos da fragmentação na composição das for- 
ças políticas representadas no Congresso e 
da agenda inflacionada de problemas e de- 
mandas imposta ao Executivo" .16 
Em seu argumento, indicava esse autor a 
singularidade brasileira de combinar 
proporcionalidade, multipartidarismo e "pre- 
sidencialismo imperial",além de organizar o 
Executivo com base em grandes coalizões. O 
"presidencialismo de coalizão", como o de- 
nominou, costurava as coalizões ao longo de 
dois eixos, o partidário e o regional-estadual. 
Na República de 46, o Brasil teria tido 
treze ministérios diferentes, to- 
mando-se por critério alterações na 
composição do gabinete que promo- 
veram mudança na ocupação de mi- 
nistérios pelos diferentes partidos ( ... ) 
em nenhum caso, o governo susten- 
tou-se em coalizões mínimas ( ... ) o 
cálculo dominante requeria coalizões 
ampliadas, seja por razões de susten- 
tação partidário-parlamentar, seja por 
razões de apoio regional. F 
Tanto a incorporação da pluralidade de 
centros de poder no âmago do Executivo, 
mediante um "alto fracionamento governa- 
mental" entre vários parceiros, quanto a 
tentativa de escapar dessa incorporação, por 
meio de "uma grande coalizão concentra- 
da", eram facas de dois gumes. O alto 
fracionamento dava ao presidente graus de 
liberdade para "manobras internas", pela 
exploração dos choques entre os parceiros, 
mas também o tornava prisioneiro de com- 
promissos múltiplos, partidários e regionais, 
pois sua autoridade podia "ser contrastada 
por lideranças dos outros partidos e por li- 
deranças regionais, sobretudo dos governa- 
dores"." 
Já a coalizão concentrada - possível quan- 
do o tamanho do partido presidencial lhe 
permitia associar-se com número menor de 
outros parceiros - dava, sim, maior autono- 
mia ao presidente em relação aos parceiros 
menores da aliança, mas ele precisava "man- 
ter mais estreita sintonia com seu próprio 
16. ABRANCHES, 1988:8. 
17. ABRANCHES, 1988:22-3. 
18. ABRANCHES, 1988:26. 
66 
8. 9. 
 
partido". Sendo este heterogêneo, a auto- 
ridade presidencial continuaria confronta- 
da com lideranças regionais e facções in- 
ternas do partido. E o risco maior, atalhava 
Abranches, "adviria de um rompimento do 
partido com o presidente, deixando-o ape- 
nas com o bloco de partidos minoritários da 
aliança"." 
Em suma, o "presidencialismo de coali- 
zão" seria, na visão de Sérgio Abranches, um 
sistema instável, de alto risco, sempre na 
dependência de seu desempenho corrente e 
de sua disposição "de respeitar estritamente 
os pontos ideológicos ou programáticos con- 
siderados inegociáveis, nem sempre explíci- 
ta e coerentemente fixados na fase de for- 
mação da coalizão'V? Em alguns dos cenários 
de crise a que o sistema seria, figurariam 
tentativas presidenciais de enfrentar o Con- 
gresso e "afirmar a autoridade numa atitude 
bonapartista ou cesarista altamente prejudi- 
cial à normalidade democrática". 21 
 
5. Como funciona o 
presidenciaIismo brasileiro 
 
Abranches identifica, pois, a especificidade 
do regime presidencial entre nós, desvendan- 
do o conjunto de fatores que o condicionam, 
mas lhe vê a operação habitual e os cursos 
futuros que pode tomar como problemáticos. 
 
 
Na verdade, ele antecipa o que sobre esse 
regime se escreveu a partir dos primeiros 
anos da década dos 90 no século passado." 
Suas hipóteses e a própria idéia de "presi- 
dencialismo de coalizão", atualmente incor- 
porada ao discurso tanto da imprensa quan- 
to do próprio meio político nacional, têm 
sido tema de trabalhos posteriores sobre o 
funcionamento de nosso sistema de gover- 
presidencial a Luiz Inácio Lula da Silva (01/01/2003). 
 
no, dentro do marco estabelecido pela Cons- 
tituição de 1988. Esse marco, ainda não 
completamente gizado quando ele escreveu 
seu texto pioneiro, inclui algumas novas 
19. ABRANCHES, 1988:26. 
20. ABRANCHES, 1988:27. 
21. Em textos mais recentes, Abranches continua vendo o "presidencialismo de coalizão" como arranjo precá- 
rio. Falando da crise fiscal estrutural do Estado brasileiro, por exemplo, conclui: "A política de coalizões no 
Brasil, nesse contexto, induz ao clientelismo e à patronagem. A coalizão é uma necessidade intrínseca de 
nosso sistema sócio-político, caracterizado por um grau de fragmentação partidária que tem se mostrado 
irredutível por regras eleitorais ou legislação repressiva para criação de partidos ou formação de alianças 
eleitorais" (ABRANCHES, 2005:44). 
22. A visão contemporânea foi precedida, contudo, pelo que escreveram autores tão antigos quanto Bagehot e 
Sílvio Romero, no século XIX, e Lowenstein, nos anos 40 do século XX. Ver o capítulo "Presidencialismo e 
parlamentarismo: são importantes as instituições?", neste livro. 
67 
10. 
 
características que, para os estudos mais re- 
centes, neutralizam as tendências à instabili- 
dade que Abranches temia serem inerentes ao 
sistema. 
Um aspecto cuja avaliação mudou, em 
período mais recente, é o da combinação do 
presidencialismo com o multipartidarismo. Os 
estudiosos que sucederam Abranches procu- 
raram mostrar ser possível, ao presidencialis- 
mo, sustentar-se em coalizões multipartidárias, 
corriqueiras em boa parte dos sistemas parla- 
mentares. Para eles, o presidencialismo de 
múltiplos partidos não predispõe necessaria- 
mente a crises, desde que satisfeitas algumas 
condições facilitadoras da cooperação entre o 
Executivo e o Legislativo. 
Um dos primeiros autores a explorar sis- 
tematicamente as idéias lançadas por 
Abranches foi Octávio Amorim Neto. Verifi- 
cou ele, por exemplo, terem todos os nossos 
ministérios, entre 1985 e 2002, políticos de 
mais de um partido em sua composição, re- 
sultado de uma coalizão multipartidária. 
Se nos regimes parlamentaristas europeus 
se tecem as coalizões segundo a regra da 
proporcionalidade, dando-se a cada partido 
uma fatia do ministério aproximadamente 
proporcional a seu peso na base parlamentar, 
no caso brasileiro a partilha dos postos minis- 
teriais nem sempre segue esse norma, por te- 
rem os presidentes a faculdade constitucional 
de nomear livremente seus ministros. Entre- 
 
 
tanto, no conjunto, a correspondência en- 
tre o peso parlamentar dos partidos e sua 
representação ministerial traria solidez 
legislativa ao gabinete. Quanto maior essa 
correspondência, tanto maior seria a dis- 
ciplina dos partidos integrantes do gabi- 
nete no apoio às votações de interesse do 
Executivo. A medida estatística dessa cor- 
respondência é o índice de coalescência, 
tanto maior quanto mais justa a propor- 
cionalidade da distribuição de pastas mi- 
nisteriais entre os partidos de apoio ao 
governo.P 
Os dados de Amorim Neto indicam que 
o governo de Fernando Henrique Cardoso 
teria estado muito mais próximo de um go- 
verno de coalizão de estilo europeu do que 
os de Fernando Collor e Itamar Franco." 
Ou seja, o presidencialismo de coalizão não 
constitui um modelo estático, mas sim 
uma situação variável, conforme, sobre- 
tudo, para esse autor, o grau de coales- 
cência atingido. 
Estudos mais recentes, do próprio 
Amorim Neto (veja-se seu capítulo neste 
livro) e de outros autores, já incorporam 
os dados do governo Lula." Amorim Neto 
observa, em seu capítulo, terem os minis- 
térios organizados, desde o governo Sarney 
até o de Lula, sido arranjos multipartidários 
com maior ou menor grau de fragmen- 
tação e heterogeneidade ideológica. Mas 
 
 
 
23. O índice de coalescência é obtido mediante a fórmula seguinte: Índice de coalescência = 1-1/2 L I Li-Mi I, 
na qual Mi= de ministérios recebidos pelo partido i; Li= de cadeiras ocupadas pelo partido i na 
coalizão de governo.24. AMORIM NETO, 2000. 
25. Os dados mais recentes, referentes ao governo Lula, mostram que, se inicialmente, apesar da alta proporção 
de petistas à frente de ministérios (18 ministérios em 30), a taxa de coalescência era de 0,64, já no segundo 
semestre de 2005 descera para 0,51. A pontuação inicial é paradoxalmente alta, mas tal fato resulta de ter 
Lula reunido uma coalizão com vários pequenos partidos. Ao receberem eles ministérios, sobe a 
proporcional idade conjunta, não obstante a desproporção introduzida pela alta quota ministerial do PT. 
Veja-se o capítulo de Amorim Neto neste livro. 
68 
 11. 
o de Lula é o que mais ampliou o número de 
partidos, chegando a nove. Quanto à hetero- 
geneidade ideológica, apenas o segundo e o 
terceiro de Collor dela escaparam, por se 
concentrarem mais à direita. Contudo, no 
caso do governo Lula, como acentua Fabia- 
no Santos, essa heterogeneidade aumentou 
bastante." 
Esse último autor observa, com base nos 
resultados de Amorim Neto, que, no caso 
brasileiro, quase todos os "gabinetes" coman- 
dam uma maioria nominal na Câmara. Mas, 
indaga-se ele, que ocorre com a disciplina 
partidária? Nas diversas coalizões analisa- 
das por Amorim Neto, a disciplina partidá- 
ria foi função principalmente do grau de 
coalescência do ministério, mas influem, tam- 
bém, o momento do tempo quanto ao de- 
senrolar do mandato presidencial e, depen- 
dendo do partido, a sua distância ideológica 
em relação ao Executivo. O resultado final 
indica que uma maior proporcionalidade 
entre o peso dos partidos no ministério e sua 
contribuição em cadeiras para a coalizão go- 
vernamental no Legislativo tem efeitos po- 
sitivos sobre a disciplina dos partidos 
governantes, mas a disciplina decresce du- 
rante o mandato presidencial. 
A coalescência maior ou menor do mi- 
nistério e os demais fatores acima arrolados 
são um dos elementos na operação do presi- 
dencialismo brasileiro, mas outros fatores 
também estão presentes. Santos analisa os 
novos instrumentos disponíveis na Nova 
República, ausentes na de 46, que dão ao 
Executivo o chamado "poder de agenda", e 
que, juntamente com o grau de coalescência 
ministerial, trazem capacidade governativa ao 
arranjo político presidencialista entre nós." 
Em suma, o presidente e os líderes possuem 
prerrogativas que induzem a cooperação. 
Uma delas é o poder presidencial de edi- 
tar as medidas provisórias. Santos discute as 
conseqüências dessa prerrogativa sobre o pa- 
drão de relação entre o Executivo e o 
Legislativo. Se os presidentes optam pelo go- 
verno de coalizão, sendo os postos princi- 
pais distribuídos proporcionalmente entre os 
partidos de apoio, tentarão, ao editar as MPs, 
observar o interesse da maioria governativa 
e tentarão governar por meios ordinários. É 
o caso de Cardoso, com gabinetes 
coalescentes e ideologicamente menos hete- 
rogêneos, que permitiram que os textos das 
MPs, nas diversas reedições, sofressem alte- 
rações negociadas, mas não o de Collor, cujo 
ministério não era inclusivo e que abusou 
de MPs originais." 
No governo Collor, o Congresso acenou, 
num certo ponto, com a possibilidade de uma 
26. "O padrão atual sofre alteração significativa, pois o tom do posicionamento dos partidos deixa de ser ideo- 
lógico, tornando-se mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e independentes (PMDB 
e PPB) versus oposição. Aqui, já podemos observar uma mudança significativa na operação do presidencia- 
lismo de coalizão" (SANTOS, 2006:;234). 
27. Esses instrumentos são examinados no capítulo "A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da 
Ciência Política", deste livro. 
28. Conforme a análise de Amorim e Tafner (2002). Nessa interpretação, as MPs protegem os membros da 
coalizão da repercussão de medidas impopulares. Com a reedição, os líderes partidários não assumiam 
diretamente a responsabilidade pública pela aprovação das MPs, embora participassem das modificações no 
texto (FIGUElREDO, 2000). Santos discute se tal prática seria uma abdicação do Legislativo. No governo 
de Cardoso, sobretudo, resultou de ações concertadas entre o governo e a maioria de apoio, e não de 
abdicação (SANTOS, 2006:229). 
69 
12. 
 
lei disciplinadora do uso das MPs pelo Exe- 
cutivo, de que resultou o arrefecimento de 
seu USO.29 No segundo mandato de Cardo- 
so, aprovou-se Emenda Constitucional que 
impõe nova disciplina ao uso do instrumen- 
to, ao limitar-lhe a reedição a uma só vez." 
A não deliberação sobre a MP, decorridos 
quarenta e cinco dias de sua publicação, leva- 
a ao regime de urgência, sob o qual ficam 
"sobrestadas, até que se ultime a votação, 
todas as demais deliberações legislativas da 
Casa em que estiver tramitando". É o cha- 
mado "trancamento de pauta" Y Como mos- 
tra Santos, em vez de diminuir o uso das MPs, 
passou-se a editar mais, e maior número de- 
las passou a ser rejeitado. 
Para ele, retirou-se, então, o manto pro- 
tetor das reedições e tal fato, conjugado com 
a obrigatoriedade da manifestação do plená- 
rio sobre esses decretos-lei, trazem à tona a 
possibilidade de conflito aberto e público." 
A nova característica que a coalizão go- 
vernamental exibe no governo Lula, dada sua 
baixa coerência ideológica, substituindo-se 
as votações pautadas pela divisão ideológica 
pelas que opõem maioria governista - que 
une esquerda e direita - versus oposição, 
denota, segundo entende, uma mudança sig- 
nificativa na operação do presidencialismo 
de coalizão." E essa mudança tem custo alto. 
Para ele, boa parte das dificuldades pelas 
quais tem passado o governo decorre do ma- 
 
 
nejo de uma coalizão com parceiros muito 
distantes em termos de inserção social, tra- 
jetória política e visão de mundo. 
Não fugindo da parte propositiva, San- 
tos considera que o governo deveria organi- 
zar-se com mais homogeneidade e negociar 
aprovação de agenda com os partidos de opo- 
sição nas comissões do Congresso. Nessas 
condições, sustenta que o ganho em termos 
de transparência das negociações e coorde- 
nação intragovernamental superaria, certa- 
mente, os custos em termos de conflitos 
intrabase no Legislativo e de disputas por 
espaço de poder no Executivo. 
Em suma, nem todos os arranjos de nos- 
so presidencialismo de coalizão são funcio- 
nais e aceitáveis. As coalizões contribuem 
para o processo governativo; todavia, consi- 
dera ele, devem buscar-se outras opções, 
como alternativa a ministérios tão amplos, 
na linha do que ocorre nos Estados Unidos, 
com os chamados governos divididos, e em 
muitos regimes parlamentares europeus, em 
que se dão governos de minoria. Em outras 
palavras, o presidencialismo de coalizão não 
é, para ele, a única opção num sistema como 
o brasileiro, e pode ser mesmo muito custo- 
sa politicamente. 
Também Fernando Limongi dedica re- 
cente estudo ao "presidencialismo de coa- 
lizão". Por que, indaga-se ele, os que vêem 
nosso sistema como inviável ignoram a 
 
 
 
29. O assunto foi tratado por Power (1998). 
30. Emenda Constitucional n" 32/2001. 
31. Constituição Federal, art. 62, § 6°. 
32. SANTOS, 2006:229. Sérgio Abranches, em texto recente, julga que "o trancamento de pauta 45 dias após o 
recebimento da MP pelo Congresso contribuiu significativamente para o aumento da paralisia legislativa". 
Abranches vê nessa conseqüência da sistemática sobre as MPs implantada em 2001- o trancamento de pauta 
- um instrumentode que se vale o Executivo para evitar a aprovação de iniciativas do Legislativo que não lhe 
interessam. Para ele, recurso usado "nos momentos de fraqueza presidencial decorrentes de problemas na 
gestão de sua coalizão parlamentar" (ABRANCHES, 2007:15). 
33. SANTOS, 2006:234. 
70 
13. 
 
opção de os presidentes poderem contar com 
uma coalizão no Congresso? Não há, nesse 
caso, para Limongi, que pensar diferente- 
mente do que ocorre no parlamentarismo. 
Para ele, o presidencialismo de coalizão se- 
ria a maneira de superar os obstáculos que 
autores, como Abranches e Linz, identificam 
no sistema presidencial, por pressuporem 
que a separação de poderes significa confli- 
to entre eles. Nessa visão, as relações entre 
o Poder Executivo e o Legislativo são pensa- 
das a partir de uma perspectiva vertical, como 
se tivessem vontades divergentes e, em últi- 
ma instância, inconciliáveis." 
Para Limongi, essas análises assumem se- 
rem nossos partidos incapazes de sustentar 
coalizões legislativas. Vêem o presidencia- 
lismo como infenso a partidos fortes, e a fra- 
queza dos partidos que nele atuam seria agra- 
vada, no Brasil, pela legislação eleitoral e pela 
heterogeneidade social. Torna-se, então, di- 
fícil vê-Ios como capazes de organizar e 
estruturar o apoio político ao presidente. 
Ao contrário, sustenta Limongi, a inves- 
tigação empírica tem mostrado que os pre- 
sidentes formam coalizões para governar, 
sendo a lógica de formação de governos no 
presidencialismo e no parlamentarismo, no 
fundo, a mesma. 
Limongi toca num ponto crítico: não 
se podem encarar os dois poderes como se 
fossem duas entidades programadas para 
se oporem uma à outra. Os legisladores 
pertencem a partidos e têm interesses 
conflitantes. Os governistas se beneficiam do 
sucesso do Executivo, os outros querem seu 
fracasso. Portanto, insiste ele, não são, nos- 
so sistema e o parlamentarista, diferentes 
 
34. LIMONGI,2006:241. 
35. RENNÓ,2006:260. 
 
 
nesse aspecto. Mesmo com todos os pode- 
res que a Constituição lhe confere, para pre- 
dominar no processo legislativo e ser bem 
sucedido, o chefe do Executivo precisa do 
apoio de uma maioria. As MPs, por exem- 
plo, só se tornam leis se aprovadas pelo ple- 
nário. E o governo governa porque conta 
com apoio da maioria. Caso sua vontade 
prevalecesse contra a da maioria, aí, sim, 
teríamos ditadura disfarçada. Limongi arre- 
mata sua exposição relembrando que os da- 
dos relativos ao sucesso e à dominância do 
governo reforçam sua tese da grande proxi- 
midade entre a forma de operar do presi- 
dencialismo brasileiro e a dos governos par- 
lamen taristas. 
O ensaio de Lúcio R. Rennó, no mesmo 
livro em que constam os textos de Fabiano 
Santos e Fernando Limongi aqui discutidos, 
procede tanto a uma útil classificação das 
opiniões divergentes, na recente produção 
acadêmica sobre como opera nosso presiden- 
cialismo, quanto à apresentação do enfoque 
que ele próprio e colegas vêm desenvolven- 
do sobre a matéria. 
Ao contrário da maioria dos que tratam 
do nosso sistema de governo, que tende a 
deixar o tema em segundo plano, Rennó 
suscita de modo explícito o problema 
normativo que nosso arcabouço político 
enfrenta, ou seja, as "limitações, entraves e 
possíveis implicações negativas que o dese- 
nho institucional presente possa ter para a 
democracia no Brasil"." 
Não ignorando os argumentos dos que 
vêem positivamente o sistema atual, entre 
eles Limongi e, ainda que mais crítico, San- 
tos, Rennó agrupa as visões negativas em três 
71 
14. 
 
conjuntos, de modo similar ao que faz Vicente 
Palerrno." No primeiro, estão as análises mais 
pessimistas, as dos que descrêem da capaci- 
dade governativa do sistema. Esse grupo jul- 
ga que os incentivos institucionais simples- 
mente levam à paralisia decisória ou ao 
alto custo da negociação entre Executivo e 
Legislativo, negociação essa que se dá de 
forma individualizada entre deputados e 
presidente." 
O segundo grupo, igualmente discutido 
no capítulo mencionado, é o dos que, como 
Carlos Pereira e Bernardo Mueller, vêem o 
sistema movido à base da troca de recursos 
(cargos, emendas orçamentárias), em vez de 
apenas pela discussão programática entre os 
partidos. Contudo, ao mesmo tempo, reco- 
nhecem o papel de relevo na obtenção das 
decisões parlamentares de interesse do Exe- 
cutivo exercido pelas lideranças partidárias. 
Como assinala Rennó, ambas as perspec- 
tivas centram-se na construção de maiorias 
no Legislativo e os mecanismos de que se 
vale o Executivo para lograr a cooperação 
dos deputados. A terceira visão crítica, que 
ele próprio e alguns colegas têm desenvolvi- 
do, tem o foco mais na natureza da relação 
entre o Executivo e o Legislativo. É relação 
de delegação, ou de ação unilateral r" Esse 
ângulo de encarar o assunto, repisemos, leva 
a não ignorar o problema da qualidade de 
nossa democracia. 
Nessa terceira visão, o presidencialismo 
de coalizão não funciona uniformemente ao 
longo das distintas administrações e, mesmo, 
 
 
ao longo das fases de uma mesma adminis- 
tração. Do ponto de vista teórico, postula 
que o desenho institucional não condiciona 
de forma fixa o comportamento dos atores, 
pois gera incentivos contraditórios "que 
ampliam em demasia a margem de manobra 
de governantes e dão muito espaço para que 
a capacidade individual dos governantes te- 
nha papel central no gerenciamento da base 
de apoio no Congresso e na formação de 
maiorias". 
Ou o Executivo passa ao largo dos inte- 
resses do Legislativo, ou age em comunhão 
de interesses com ele. Quando esta última 
situação ocorre, o Legislativo pode delegar 
ao Executivo a iniciativa das propostas, e a 
delegação se faz pela maior facilidade do 
Executivo em coordenar a ação coletiva. 
Nesse ponto, Rennó discute a contribui- 
ção, já mencionada, de Amorim Neto e 
Tafner à análise das MPs. Para esses autores, 
elas não vão necessariamente de encontro aos 
interesses dos parlamentares. A maioria go- 
vernista pode dar-lhes apoio condicional, 
quando o seu conteúdo programático pareça 
satisfazer-lhe as preferências. O Legislativo 
fica atento às reações da sociedade e da 
economia à MP. Sendo negativas, pode 
questioná-Ia. Segundo os autores, porém, tal 
mecânica teria operado bem apenas no go- 
verno de Fernando Henrique Cardoso, não 
nos períodos anteriores, nos quais "o siste- 
ma não funcionava de acordo com a pre- 
missa de que o Legislativo exercia controles 
claros sobre o Executivo e que este último 
 
 
 
36. PALERMO, 2000. A contribuição de Palermo é analisada no capítulo "A Câmara dos Deputados na Nova 
República: a visão da Ciência Política", neste volume. 
37. Alguns dos principais autores que esposam essa visão, tais como Barry Ames e Scott Mainwaring, são tam- 
bém discutidos no capítulo "A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política", neste 
volume. 
38. PEREIRA, POWER, RENNÓ, 2005. 
72 
 15. 
conseguia construir maiorias consistentes e 
cooperativas"." 
Para Rennó, o presidencialismo de coa- 
lizão não é, portanto, um resultado claro do 
arcabouço institucional brasileiro, uma so- 
lução estável para os dilemas do presidencia- 
lismo com multipartidarismo e sistema polí- 
tico consociativo, como o nosso, mas sim um 
momento, possivelmente de exceção, duran- 
te uma administração"que soube recompen- 
sar seus aliados e lhes dar voz no processo 
de formulação legislativa". 40 
Ao final de sua análise, em que trata das 
controvérsias sobre o tema "reforma políti- 
ca" - as posições sobre a qual em muito de- 
pendem de como se avalia nosso sistema de 
governo - observa ele: "O sistema atual não 
é uma unanimidade entre os especialistas que 
o avaliam. Essa ausência de consenso é sinal 
claro de que há, pelo menos, alguns proble- 
mas com o seu funcionamento e que, por- 
tanto, ajustes de curso poderiam ser consi- 
derados"." 
6. A visão de um ex-presidente 
da República 
 
O recentemente publicado depoimento 
do ex-presidente Fernando Henrique Car- 
doso sobre seu período presidencial nos pro- 
vê de cruciais informações e interpretações 
sobre o funcionamento de nosso sistema de 
governo. Não se trata somente de uma aná- 
lise acadêmica, ainda que em vários momen- 
tos o ex-presidente faça considerações de 
ordem teórica. O livro é, também, a análise 
de um protagonista privilegiado dos even- 
tos descritos. 
Que visão do sistema de governo brasi- 
leiro depreendemos do livro? A descrição do 
ex-presidente é, como não poderia deixar de 
ser, muito matizada, não se prestando a 
enquadramento simples em nenhum dos 
campos que, no momento, disputam a inter- 
pretação da política nacional. Por exemplo, 
a sua visão de nossos partidos políticos: 
"Nada mais equivocado", diz ele, "do que 
subestimar o papel político do Congresso e 
dos partidos. Os chavões sobre estes osci- 
lam. Ora os consideram incoerentes, sem 
ideologias, meras máquinas eleitorais. Ora 
confundem legendas com partidos e vêem, 
nas votações do Congresso coerência parti- 
dária' quando na maior parte das vezes tra- 
ta-se apenas de apoio ao governo ou oposi- 
ção a ele. Pior ainda, muitas vezes, nos dois 
casos, os parlamentares agem por motivos 
que nada têm a ver com as ideologias pro- 
clamadas nos programas partidários. Na 
verdade há um pouco de tudo isso em cada 
um dos partidos - coerência, apoio em troca 
de vantagens de todo o tipo, visões ideológi- 
cas -, dependendo das regiões e da força dos 
chefes políticos, bem como do momento, da 
formação dos dirigentes partidários e de suas 
trajetórias de vida .... ". 42 
De qualquer maneira, rejeita ele o orde- 
namento unidimensional das agremiações, 
pois, sobretudo no contexto da Assembléia 
Nacional Constituinte, mas também se 
39. RENNÓ,2006:260. 
40, Para Rennó, nos períodos- de Sarney, Collor e Itamar Franco, "não se pode falar de uma relação Executivo- 
Legislativo nos moldes em que ela se dá na administração de Fernando Henrique Cardoso" (RENNÓ, 
2006:267). 
41. RENNÓ,2006:270. 
42. CARDOSO,2006:75. 
73 
16. 
 
projetando muito além dela, inclusive sobre 
seus dois mandatos, divisões de múltipla na- 
tureza recortam os partidos e geram alian- 
ças que lhes extrapolam os limites." 
A esse quadro, o ex-presidente acrescen- 
ta a avaliação do papel das lideranças parti- 
dárias. São elas capazes de assegurar bases 
estáveis para as negociações e sustentação 
política do governo? Também aqui a visão é 
nuançada, mas tende a encarar como redu- 
zido o poder dos líderes." Ademais, a atitu- 
de dos partidos coligados na base governista 
varia ao longo do tempo, de acordo, entre 
outras coisas, com o momento do ciclo elei- 
toral ou com a popularidade do presidente, 
sem falar do tipo de política em questão e 
como ela afeta os interesses. Em geral, nesse 
ponto específico, o retrato não é otimista." 
O ex-presidente encara o "presiden- 
cialismo de coalizão" com bastante ambi- 
valência. Ressalta o que ele representa de 
solução política, dada a fragmentação parti- 
dária, mas denuncia os obstáculos que ante- 
põe a uma política transformadora, de que 
 
 
o presidente pode julgar-se legitimamente 
incumbido, dado o caráter plebiscitário da 
eleição presidencial. 
O quanto a operação do sistema depende 
de como o presidente exerce sua liderança, 
de sua popularidade, persistência, propósito, 
clareza de objetivos, capacidade negociado- 
ra, perpassa todo o texto, nesse sentido re- 
forçando sobretudo a percepção de ser o 
processo político, nesse sistema, "mais indivi- 
dualmente dirigido do que institucionalmente 
constrito"." 
Uma indagação latente no texto diz res- 
peito a quanto, em nosso sistema, é próprio 
do regime democrático, e quanto, na verda- 
de, caracteriza um mau funcionamento da 
democracia. 
 
7. O presidencialismo estadual 
e municipal 
 
Para concluir este capítulo, faremos um 
breve exame da questão "sistema de go- 
verno" nos estados e municípios. Em nossa 
 
 
 
43. "Os constituintes não se dividiam apenas quanto a questões conjunturais ou de tramitação. Suas opiniões 
discrepavam nas questões econômicas, nas questões sociais em geral e no alcance da ação do Estado. E os 
alinhamentos se davam em cada questão específica, não necessariamente a partir de uma visão do mundo, 
de uma ideologia" (CARDOSO, 2006:111). Ver, a esse respeito, o capítulo "A Câmara dos Deputados na 
Nova República: a visão da Ciência Política", deste livro. 
44. "Por fim, na dura realidade de nossos partidos, viu-se que o comando sobre as bancadas, não apenas o dos 
presidentes como o de muitos líderes, é tênue ( ... ) Os próprios líderes partidários tornam-se cada vez mais 
partes de uma cadeia de transmissão das demandas individuais dos parlamentares ao Executivo do que 
guias políticos de seus liderados. Muitas análises incorrem em simplificações ao tomar as legendas por 
partidos e considerá-los em bloco, 'de esquerda' ou 'de direita' ou até como 'governistas' e 'oposicionistas': 
como qualificar em bloco, se os 'partidos' são fragmentados?" (CARDOSO, 2006:241, 243). 
45. "-Como os partidos não se sentem obrigados a respaldar programaticamente as ações do Executivo, o jogo 
de interesses prepondera. Os 'aliados' (com a possível exceção da maior parte do partido do presidente e de 
setores de algum outro partido mais afinado com os propósitos do governo) tudo o que desejam é aumen- 
tar a pressão sobre o Executivo para ampliar os respectivos espaços políticos e obter vantagens. Isso os leva 
a transigir com a oposição que, por outros motivos, quer dificultar a vida do governo, além de, obviamente, 
não compartilhar de seus objetivos. No processo legislativo, um dos resultados dessa situação é que nor- 
malmente os projetos que mais contam para a ação administrativa ou de política transformadora vão parar 
na mão de relatores ou presidentes de comissões que se opõem às diretrizes do governo. Essa prática torna 
o processo legislativo uma maratona com barreiras" (CARDOSO, 2006:445). 
46. RENNÓ,2006:269. 
74 
17. 
 
organização constitucional, o modelo pre- 
sidencialista, adotado no nível federal, tam- 
bém rege os governos dos estados e dos 
municípios, mas com algumas diferenças for- 
mais com relação ao governo federal. 
Essas unidades da Federação não têm 
legislativo bicameral. Os governadores e pre- 
feitos não dispõem, com poucas exceções, 
de competência similar à dos presidentes para 
editar medidas provisórias. Os estados cujas 
constituições admitem o poder de decreto 
com força de lei, representado pelas medi- 
das provisórias - MPs, são o Acre, Santa 
Catarina, Piauí e Tocantins, mas a amplitu- 
de para editá-Ias varia entre eles. No Piauí, 
por exemplo, permitem-se apenas "em caso 
de calamidade pública". Em Santa Catarinanão se admitem reedições." 
A constitucionalidade de MPs estaduais 
e municipais chegou a ser contestada em uma 
Ação Direta de Inconstitucionalidade de 
1990. Ao decidir sobre ela, em 5 de setem- 
bro de 2002, o Supremo Tribunal Federal 
reconheceu a constitucionalidade de estados 
e municípios as editarem, desde que suas 
constituições contenham essa autorização e 
sejam as medidas provisórias posteriormen- 
te convertidas em lei pelas respectivas assem- 
bléias ou câmaras. 
Estudos recentes têm procurado detec- 
tar como se configuram as relações entre os 
Poderes Executivo e Legislativo nos estados, 
buscando resposta para as mesmas indaga- 
ções feitas sobre essas relações no plano fe- 
deral. Alguns dos trabalhos pioneiros so- 
 
 
bre o assunto foram reunidos em coletânea 
organizada por Fabiano Santos." 
Como as eleições dos governadores e 
prefeitos, de um lado, e a dos deputados es- 
taduais e vereadores, de outro, são indepen- 
dentes, como é próprio do sistema presiden- 
cial, os desafios de harmonização dos dois 
poderes em princípio também se apresenta- 
riam nos níveis mais baixos da organização 
política. 
Contudo, no que diz respeito aos esta- 
dos, Fernando Abrucio formula a hipótese 
de haver um ultrapresidencialismo, um pre- 
domínio incontrastável dos governadores 
sobre as assembléias legislativas, de grau muito 
maior do que tem sido apontado existir nas 
relações entre presidente e Congresso. 
Segundo ele, os governadores conse- 
guem neutralizar a prática fiscalizadora das 
assembléias legislativas e, sobretudo, dos 
órgãos fiscalizadores - Tribunal de Contas 
e Ministério Público - que, em vez de 
fiscalizadores dos atos do governador, tor- 
nam-se seus aliados. 
Para que vingue o ultrapresidencialismo, 
o governador precisa de ampla e sólida maio- 
ria na Assembléia Legislativa, tarefa facili- 
tada pela fraqueza das organizações parti- 
dárias estaduais, predispostas à cooptação. 
Tal predisposição advém, em boa parte, da 
dependência financeira dos redutos eleito- 
rais dos deputados com relação ao erário 
estadual. Estar em bons termos com os 
governantes é o mínimo que a prudência lhes 
recomenda. Constrói-se, pois, a maioria 
47. Um competente balanço dos "sistemas de governo" estaduais é apresentado em André Ricardo Pereira, "Sob 
a ótica da delegação: governadores e assembléias no Brasil pós-1989", em SANTOS, 2001:247-87. Não 
temos informação de estudos sobre a organização dos poderes em nível municipal. 
48. Ver a referência na nota anterior. 
75 
18. 
 
situacionista, mediante distribuição de recur- 
sos aos redutos eleitorais ou de cargos do 
Executivo a cada parlamentar. 
Se os governos estaduais não obtiverem 
a sustentação parlamentar, podem os gover- 
nadores ir diretamente às bases locais em 
busca de aliados ou até desbancar os deputa- 
dos renitentes em seus próprios distritos elei- 
torais, fazendo obras e projetos sem a 
intermediação do parlamentar. 
Em suma, para Abrucio, o Executivo es- 
tadual seria a instituição com força, recur- 
sos e coerência interna para organizar, sozi- 
nho, a agenda da política estadual. 
Além do controle da política estadual, 
Abrucio vê os governadores como também 
capazes de exercer desmesurada influência 
na política nacional, pois deles também de- 
penderiam eleitoralmente os próprios par- 
lamentares federais. No "presidencialismo de 
coalizão", anteriormente descrito, é vital aos 
presidentes dar gasalho aos pleitos e indica- 
ções dos governadores para a ocupação de 
cargos federais." 
Em texto posterior, Abrucio, com Car- 
valho Teixeira e Ferreira Costa, retoma al- 
gumas dessas teses ao examinar as relações 
entre os poderes no Estado de São Paulo. 50 
Mostram eles como o governador Mário 
Covas, tendo iniciado o governo com uma 
base parlamentar de apenas 24 deputados, 
conseguiu aumentá-Ia para 60. Os dados 
coligidos mostram terem predominado, nes- 
sa base, deputados com redutos eleitorais no 
interior do estado e cuja carreira não tem o 
próprio Legislativo estadual como meta úl- 
 
 
tima. São parlamentares mais voltados para 
cargos executivos (prefeituras, secretarias de 
Estado). Para eles, a reeleição não é o objeti- 
vo dominante. Em suma, deputados com esse 
perfil não seriam propensos a investir no 
fortalecimento institucional e político da 
Assembléia, donde resultar, na conclusão dos 
autores, um Legislativo estadual politicamen- 
te subordinado ao Executivo. 
Outros estudos contidos na coletânea 
organizada por Fabiano Santos deparam 
realidades diferentes das descritas por 
Abrucio. Os dados do ensaio do próprio 
Fabiano Santos, sobre o Rio de Janeiro, 
por exemplo, não confirmam a visão do 
"ultrapresidencialismo estadual". 51 
Ao analisar o comportamento da Assem- 
bléia em relação aos vetos do governador, 
nota Santos conseguir a legislatura a apro- 
vação de uma agenda própria, a despeito das 
preferências do chefe do Executivo. Foram 
muitos os vetos totais do governador derru- 
bados: 25 em 1995 e 50 em 1998. Con- 
clui Fabiano Santos denotarem, tanto a re- 
jeição de vetos quando a própria produção 
legislativa da Assembléia do Rio de Janeiro, 
um Legislativo não subordinado ao Executi- 
vo. Os deputados do Rio de Janeiro apre- 
sentam elevada produção que visa dar aos 
eleitores satisfação de seu trabalho no 
Legislativo, materializado em projetos que 
distribuem benefícios visíveis e de baixo cus- 
to a seus redutos eleitorais. 
As relações entre Executivo e Legislativo 
no plano das unidades federativas são cam- 
po novo para a Ciência Política no Brasil, 
 
 
49. David Samuels mostra a importância dos candidatos a governador na eleição dos deputados federais do 
Estado, muito maior do que a dos candidatos a presidente (SAMUELS, 2000). 
50 ABRUCIO, TEIXEIRA e COSTA, 2001. 
51. SANTOS, 2001. 
76 
19. 
 
 
 
cujo desbravamento mal começou. Os es- 
tudos pioneiros mostram haver, na realida- 
de estadual, variedade de situações e 
de terminantes específicos. 
Um fator importante a examinar é a pe- 
culiar configuração dos sistemas de parti- 
dos nos estados e municípios, pois não re- 
plicam o existente no nível federal. Ora se 
encontram situações de fragmentação par- 
tidária, com ou sem dominância de uma 
agremiação sobre as demais, algumas con- 
figurações sendo mais propícias à competi- 
ção interpartidária do que outras, ora se dão 
situações de polarização bipartidária. Em es- 
tados e municípios menos desenvolvidos, 
podem se dar também dominações 
oligárquicas, com sólido controle do poder 
por um cacique político e seu partido, per- 
petuando a situação descrita há algumas dé- 
cadas pelos estudos de poder local. 
Outro traço importante do sistema par- 
tidário é variarem muito as agremiações par- 
tidárias nacionais em seu rebatimento esta- 
dual e municipal. Um partido nacional, como 
o PFL, não é o mesmo em Santa Catarina e 
na Bahia, em Pernambuco ou em Minas Ge- 
rais. Certas coligações podem ser vistas como 
naturais num contexto estadual ou munici- 
pal, em função da problemática local, mas 
parecerem esdrúxulas em âmbito nacional. 
Esses fatores devem ser levados em conside- 
ração quando da análise da operação do go- 
verno e das relações entre o Executivo e o 
Legislativo nos três planos. 
Outro fator que os estudos deixam en- 
trever, mas sem ainda explorar, é o perfileleitoral dos parlamentares. O sistema elei- 
toral brasileiro permite a eleição de deputa- 
dos com diferentes padrões espaciais de vo- 
 
52. AMES, 2001. 
 
 
tação. Segundo a lei, dentro do estado, o 
deputado pode ser votado em todas as re- 
giões e municípios. Na prática, porém, dão- 
se perfis diversos. Barry Ames elaborou uma 
taxonomia desses perfis, combinando duas 
dimensões: se o deputado é majoritário num 
município, ou ao contrário comparte-lhe os 
votos com outros deputados, e se a sua vota- 
ção se concentra em municípios contíguos 
ou é espalhada. Como na primeira dimen- 
são temos duas categorias - o deputado é 
dominante, ou não, em municípios-chave 
para sua votação - e na segunda, também, 
duas - o deputado tem votação concentrada 
ou espalhada -, da combinação delas resul- 
tam quatro perfis: 
a) deputado com votação espalhada e com- 
partilhada com outros em municípios- 
chave, 
a) com votação espalhada, mas majoritário 
em municípios-chave, 
a) com votação concentrada em alguns 
municípios contíguos, compartidos com 
outros deputados, ou, finalmente, 
a) com votação concentrada e majoritário 
nos municípios. 52 
 
Podemos representar numa tabela 2 x 2 
os quatro perfis, preechendo as celas com as 
porcentagens, sobre o total de deputados da 
Legislatura começada em 1999, dos eleitos 
em cada modalidade de perfil (dados da elei- 
ção de 98). 
Alguns dos perfis de votação provavel- 
mente fazem os deputados mais dependen- 
tes do Executivo estadual do que outros. Si- 
milarmente, alguns devem dar-lhes maior 
certeza do que outros sobre qual é o seu elei- 
torado, a quem devem prestar contas e cujos 
77 
 20. 
TABELA 1. A votação dos deputados federais: padrão geográfico. Eleição de 1998. 
A votação do deputado é 
concentrada em reduto 
A votação do deputado é 
espalhada 
 ° deputado é majoritário 
(dominante) 
16 35 
 ° deputado não é majoritário 
(Não-dominante) 
31 18 
Fonte: Nelson Rojas de Carvalho. E no início eram as bases: geografia política do voto e 
comportamento legislativo no Brasil. Rio: Revan, 2003. 
pleitos precisam atender, e portanto devem 
influenciar-lhes diferentemente o comporta- 
mento parlamentar no que respeita ao apoio 
ou não à agenda legislativa do governador 
do Estado." 
53. CARVALHO, 2003. No capítulo "A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política", 
neste livro, discutimos a contribuição desse autor. 
78 
 
Sugestões de leitura 
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____ o Os dilemas da governabilidade no Brasil: reforma política ou reforma do Estado? Cadernos Adenauer 
n.2. Reforma Política: agora vai? Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2005. 
 
____ o ° processo legislativo: tendência ao impasse. Risco Político, n.1. Rio de Janeiro: Sócio-Dinâmica 
Aplicada, 2007. 
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SANTOS, F. (Org.). O Poder Legislativo ... , 2001. p.219-46. 
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