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Antonio Octávio Cintra - Sistema de Governo no Brasil (2)

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além de organizar o 
Executivo com base em grandes coalizões. O 
"presidencialismo de coalizão", como o de- 
nominou, costurava as coalizões ao longo de 
dois eixos, o partidário e o regional-estadual. 
Na República de 46, o Brasil teria tido 
treze ministérios diferentes, to- 
mando-se por critério alterações na 
composição do gabinete que promo- 
veram mudança na ocupação de mi- 
nistérios pelos diferentes partidos ( ... ) 
em nenhum caso, o governo susten- 
tou-se em coalizões mínimas ( ... ) o 
cálculo dominante requeria coalizões 
ampliadas, seja por razões de susten- 
tação partidário-parlamentar, seja por 
razões de apoio regional. F 
Tanto a incorporação da pluralidade de 
centros de poder no âmago do Executivo, 
mediante um "alto fracionamento governa- 
mental" entre vários parceiros, quanto a 
tentativa de escapar dessa incorporação, por 
meio de "uma grande coalizão concentra- 
da", eram facas de dois gumes. O alto 
fracionamento dava ao presidente graus de 
liberdade para "manobras internas", pela 
exploração dos choques entre os parceiros, 
mas também o tornava prisioneiro de com- 
promissos múltiplos, partidários e regionais, 
pois sua autoridade podia "ser contrastada 
por lideranças dos outros partidos e por li- 
deranças regionais, sobretudo dos governa- 
dores"." 
Já a coalizão concentrada - possível quan- 
do o tamanho do partido presidencial lhe 
permitia associar-se com número menor de 
outros parceiros - dava, sim, maior autono- 
mia ao presidente em relação aos parceiros 
menores da aliança, mas ele precisava "man- 
ter mais estreita sintonia com seu próprio 
16. ABRANCHES, 1988:8. 
17. ABRANCHES, 1988:22-3. 
18. ABRANCHES, 1988:26. 
66 
8. 9. 
 
partido". Sendo este heterogêneo, a auto- 
ridade presidencial continuaria confronta- 
da com lideranças regionais e facções in- 
ternas do partido. E o risco maior, atalhava 
Abranches, "adviria de um rompimento do 
partido com o presidente, deixando-o ape- 
nas com o bloco de partidos minoritários da 
aliança"." 
Em suma, o "presidencialismo de coali- 
zão" seria, na visão de Sérgio Abranches, um 
sistema instável, de alto risco, sempre na 
dependência de seu desempenho corrente e 
de sua disposição "de respeitar estritamente 
os pontos ideológicos ou programáticos con- 
siderados inegociáveis, nem sempre explíci- 
ta e coerentemente fixados na fase de for- 
mação da coalizão'V? Em alguns dos cenários 
de crise a que o sistema seria, figurariam 
tentativas presidenciais de enfrentar o Con- 
gresso e "afirmar a autoridade numa atitude 
bonapartista ou cesarista altamente prejudi- 
cial à normalidade democrática". 21 
 
5. Como funciona o 
presidenciaIismo brasileiro 
 
Abranches identifica, pois, a especificidade 
do regime presidencial entre nós, desvendan- 
do o conjunto de fatores que o condicionam, 
mas lhe vê a operação habitual e os cursos 
futuros que pode tomar como problemáticos. 
 
 
Na verdade, ele antecipa o que sobre esse 
regime se escreveu a partir dos primeiros 
anos da década dos 90 no século passado." 
Suas hipóteses e a própria idéia de "presi- 
dencialismo de coalizão", atualmente incor- 
porada ao discurso tanto da imprensa quan- 
to do próprio meio político nacional, têm 
sido tema de trabalhos posteriores sobre o 
funcionamento de nosso sistema de gover- 
presidencial a Luiz Inácio Lula da Silva (01/01/2003). 
 
no, dentro do marco estabelecido pela Cons- 
tituição de 1988. Esse marco, ainda não 
completamente gizado quando ele escreveu 
seu texto pioneiro, inclui algumas novas 
19. ABRANCHES, 1988:26. 
20. ABRANCHES, 1988:27. 
21. Em textos mais recentes, Abranches continua vendo o "presidencialismo de coalizão" como arranjo precá- 
rio. Falando da crise fiscal estrutural do Estado brasileiro, por exemplo, conclui: "A política de coalizões no 
Brasil, nesse contexto, induz ao clientelismo e à patronagem. A coalizão é uma necessidade intrínseca de 
nosso sistema sócio-político, caracterizado por um grau de fragmentação partidária que tem se mostrado 
irredutível por regras eleitorais ou legislação repressiva para criação de partidos ou formação de alianças 
eleitorais" (ABRANCHES, 2005:44). 
22. A visão contemporânea foi precedida, contudo, pelo que escreveram autores tão antigos quanto Bagehot e 
Sílvio Romero, no século XIX, e Lowenstein, nos anos 40 do século XX. Ver o capítulo "Presidencialismo e 
parlamentarismo: são importantes as instituições?", neste livro. 
67 
10. 
 
características que, para os estudos mais re- 
centes, neutralizam as tendências à instabili- 
dade que Abranches temia serem inerentes ao 
sistema. 
Um aspecto cuja avaliação mudou, em 
período mais recente, é o da combinação do 
presidencialismo com o multipartidarismo. Os 
estudiosos que sucederam Abranches procu- 
raram mostrar ser possível, ao presidencialis- 
mo, sustentar-se em coalizões multipartidárias, 
corriqueiras em boa parte dos sistemas parla- 
mentares. Para eles, o presidencialismo de 
múltiplos partidos não predispõe necessaria- 
mente a crises, desde que satisfeitas algumas 
condições facilitadoras da cooperação entre o 
Executivo e o Legislativo. 
Um dos primeiros autores a explorar sis- 
tematicamente as idéias lançadas por 
Abranches foi Octávio Amorim Neto. Verifi- 
cou ele, por exemplo, terem todos os nossos 
ministérios, entre 1985 e 2002, políticos de 
mais de um partido em sua composição, re- 
sultado de uma coalizão multipartidária. 
Se nos regimes parlamentaristas europeus 
se tecem as coalizões segundo a regra da 
proporcionalidade, dando-se a cada partido 
uma fatia do ministério aproximadamente 
proporcional a seu peso na base parlamentar, 
no caso brasileiro a partilha dos postos minis- 
teriais nem sempre segue esse norma, por te- 
rem os presidentes a faculdade constitucional 
de nomear livremente seus ministros. Entre- 
 
 
tanto, no conjunto, a correspondência en- 
tre o peso parlamentar dos partidos e sua 
representação ministerial traria solidez 
legislativa ao gabinete. Quanto maior essa 
correspondência, tanto maior seria a dis- 
ciplina dos partidos integrantes do gabi- 
nete no apoio às votações de interesse do 
Executivo. A medida estatística dessa cor- 
respondência é o índice de coalescência, 
tanto maior quanto mais justa a propor- 
cionalidade da distribuição de pastas mi- 
nisteriais entre os partidos de apoio ao 
governo.P 
Os dados de Amorim Neto indicam que 
o governo de Fernando Henrique Cardoso 
teria estado muito mais próximo de um go- 
verno de coalizão de estilo europeu do que 
os de Fernando Collor e Itamar Franco." 
Ou seja, o presidencialismo de coalizão não 
constitui um modelo estático, mas sim 
uma situação variável, conforme, sobre- 
tudo, para esse autor, o grau de coales- 
cência atingido. 
Estudos mais recentes, do próprio 
Amorim Neto (veja-se seu capítulo neste 
livro) e de outros autores, já incorporam 
os dados do governo Lula." Amorim Neto 
observa, em seu capítulo, terem os minis- 
térios organizados, desde o governo Sarney 
até o de Lula, sido arranjos multipartidários 
com maior ou menor grau de fragmen- 
tação e heterogeneidade ideológica. Mas 
 
 
 
23. O índice de coalescência é obtido mediante a fórmula seguinte: Índice de coalescência = 1-1/2 L I Li-Mi I, 
na qual Mi= de ministérios recebidos pelo partido i; Li= de cadeiras ocupadas pelo partido i na 
coalizão de governo.