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Antonio Octávio Cintra - Sistema de Governo no Brasil (2)

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de que se vale o Executivo para evitar a aprovação de iniciativas do Legislativo que não lhe 
interessam. Para ele, recurso usado "nos momentos de fraqueza presidencial decorrentes de problemas na 
gestão de sua coalizão parlamentar" (ABRANCHES, 2007:15). 
33. SANTOS, 2006:234. 
70 
13. 
 
opção de os presidentes poderem contar com 
uma coalizão no Congresso? Não há, nesse 
caso, para Limongi, que pensar diferente- 
mente do que ocorre no parlamentarismo. 
Para ele, o presidencialismo de coalizão se- 
ria a maneira de superar os obstáculos que 
autores, como Abranches e Linz, identificam 
no sistema presidencial, por pressuporem 
que a separação de poderes significa confli- 
to entre eles. Nessa visão, as relações entre 
o Poder Executivo e o Legislativo são pensa- 
das a partir de uma perspectiva vertical, como 
se tivessem vontades divergentes e, em últi- 
ma instância, inconciliáveis." 
Para Limongi, essas análises assumem se- 
rem nossos partidos incapazes de sustentar 
coalizões legislativas. Vêem o presidencia- 
lismo como infenso a partidos fortes, e a fra- 
queza dos partidos que nele atuam seria agra- 
vada, no Brasil, pela legislação eleitoral e pela 
heterogeneidade social. Torna-se, então, di- 
fícil vê-Ios como capazes de organizar e 
estruturar o apoio político ao presidente. 
Ao contrário, sustenta Limongi, a inves- 
tigação empírica tem mostrado que os pre- 
sidentes formam coalizões para governar, 
sendo a lógica de formação de governos no 
presidencialismo e no parlamentarismo, no 
fundo, a mesma. 
Limongi toca num ponto crítico: não 
se podem encarar os dois poderes como se 
fossem duas entidades programadas para 
se oporem uma à outra. Os legisladores 
pertencem a partidos e têm interesses 
conflitantes. Os governistas se beneficiam do 
sucesso do Executivo, os outros querem seu 
fracasso. Portanto, insiste ele, não são, nos- 
so sistema e o parlamentarista, diferentes 
 
34. LIMONGI,2006:241. 
35. RENNÓ,2006:260. 
 
 
nesse aspecto. Mesmo com todos os pode- 
res que a Constituição lhe confere, para pre- 
dominar no processo legislativo e ser bem 
sucedido, o chefe do Executivo precisa do 
apoio de uma maioria. As MPs, por exem- 
plo, só se tornam leis se aprovadas pelo ple- 
nário. E o governo governa porque conta 
com apoio da maioria. Caso sua vontade 
prevalecesse contra a da maioria, aí, sim, 
teríamos ditadura disfarçada. Limongi arre- 
mata sua exposição relembrando que os da- 
dos relativos ao sucesso e à dominância do 
governo reforçam sua tese da grande proxi- 
midade entre a forma de operar do presi- 
dencialismo brasileiro e a dos governos par- 
lamen taristas. 
O ensaio de Lúcio R. Rennó, no mesmo 
livro em que constam os textos de Fabiano 
Santos e Fernando Limongi aqui discutidos, 
procede tanto a uma útil classificação das 
opiniões divergentes, na recente produção 
acadêmica sobre como opera nosso presiden- 
cialismo, quanto à apresentação do enfoque 
que ele próprio e colegas vêm desenvolven- 
do sobre a matéria. 
Ao contrário da maioria dos que tratam 
do nosso sistema de governo, que tende a 
deixar o tema em segundo plano, Rennó 
suscita de modo explícito o problema 
normativo que nosso arcabouço político 
enfrenta, ou seja, as "limitações, entraves e 
possíveis implicações negativas que o dese- 
nho institucional presente possa ter para a 
democracia no Brasil"." 
Não ignorando os argumentos dos que 
vêem positivamente o sistema atual, entre 
eles Limongi e, ainda que mais crítico, San- 
tos, Rennó agrupa as visões negativas em três 
71 
14. 
 
conjuntos, de modo similar ao que faz Vicente 
Palerrno." No primeiro, estão as análises mais 
pessimistas, as dos que descrêem da capaci- 
dade governativa do sistema. Esse grupo jul- 
ga que os incentivos institucionais simples- 
mente levam à paralisia decisória ou ao 
alto custo da negociação entre Executivo e 
Legislativo, negociação essa que se dá de 
forma individualizada entre deputados e 
presidente." 
O segundo grupo, igualmente discutido 
no capítulo mencionado, é o dos que, como 
Carlos Pereira e Bernardo Mueller, vêem o 
sistema movido à base da troca de recursos 
(cargos, emendas orçamentárias), em vez de 
apenas pela discussão programática entre os 
partidos. Contudo, ao mesmo tempo, reco- 
nhecem o papel de relevo na obtenção das 
decisões parlamentares de interesse do Exe- 
cutivo exercido pelas lideranças partidárias. 
Como assinala Rennó, ambas as perspec- 
tivas centram-se na construção de maiorias 
no Legislativo e os mecanismos de que se 
vale o Executivo para lograr a cooperação 
dos deputados. A terceira visão crítica, que 
ele próprio e alguns colegas têm desenvolvi- 
do, tem o foco mais na natureza da relação 
entre o Executivo e o Legislativo. É relação 
de delegação, ou de ação unilateral r" Esse 
ângulo de encarar o assunto, repisemos, leva 
a não ignorar o problema da qualidade de 
nossa democracia. 
Nessa terceira visão, o presidencialismo 
de coalizão não funciona uniformemente ao 
longo das distintas administrações e, mesmo, 
 
 
ao longo das fases de uma mesma adminis- 
tração. Do ponto de vista teórico, postula 
que o desenho institucional não condiciona 
de forma fixa o comportamento dos atores, 
pois gera incentivos contraditórios "que 
ampliam em demasia a margem de manobra 
de governantes e dão muito espaço para que 
a capacidade individual dos governantes te- 
nha papel central no gerenciamento da base 
de apoio no Congresso e na formação de 
maiorias". 
Ou o Executivo passa ao largo dos inte- 
resses do Legislativo, ou age em comunhão 
de interesses com ele. Quando esta última 
situação ocorre, o Legislativo pode delegar 
ao Executivo a iniciativa das propostas, e a 
delegação se faz pela maior facilidade do 
Executivo em coordenar a ação coletiva. 
Nesse ponto, Rennó discute a contribui- 
ção, já mencionada, de Amorim Neto e 
Tafner à análise das MPs. Para esses autores, 
elas não vão necessariamente de encontro aos 
interesses dos parlamentares. A maioria go- 
vernista pode dar-lhes apoio condicional, 
quando o seu conteúdo programático pareça 
satisfazer-lhe as preferências. O Legislativo 
fica atento às reações da sociedade e da 
economia à MP. Sendo negativas, pode 
questioná-Ia. Segundo os autores, porém, tal 
mecânica teria operado bem apenas no go- 
verno de Fernando Henrique Cardoso, não 
nos períodos anteriores, nos quais "o siste- 
ma não funcionava de acordo com a pre- 
missa de que o Legislativo exercia controles 
claros sobre o Executivo e que este último 
 
 
 
36. PALERMO, 2000. A contribuição de Palermo é analisada no capítulo "A Câmara dos Deputados na Nova 
República: a visão da Ciência Política", neste volume. 
37. Alguns dos principais autores que esposam essa visão, tais como Barry Ames e Scott Mainwaring, são tam- 
bém discutidos no capítulo "A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política", neste 
volume. 
38. PEREIRA, POWER, RENNÓ, 2005. 
72 
 15. 
conseguia construir maiorias consistentes e 
cooperativas"." 
Para Rennó, o presidencialismo de coa- 
lizão não é, portanto, um resultado claro do 
arcabouço institucional brasileiro, uma so- 
lução estável para os dilemas do presidencia- 
lismo com multipartidarismo e sistema polí- 
tico consociativo, como o nosso, mas sim um 
momento, possivelmente de exceção, duran- 
te uma administração