Administração pública

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Pública
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Jackson de Toni
Obra organizada pela Universidade Luterana do Brasil. Informamos que é de inteira 
responsabilidade dos autores a emissão de conceitos.
Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma 
sem a prévia autorização da Editora da ULBRA.
A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei nº .610/98 e punido pelo 
Artigo 184 do Código Penal.
Jackson de Toni é economista, mestre em Planejamento Urbano e Regional pela 
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1994) e doutorando em Ciência Política na 
Universidade de Brasília, UnB. Foi analista da Secretaria de Planejamento e Gestão do Rio 
Grande do Sul, onde foi diretor-geral e secretário adjunto entre 1999 e 2002. Foi assessor 
especial da Presidência da República (2004-2006), responsável pelo monitoramento e 
pela avaliação de projetos estratégicos de Política Industrial e Tecnológica. É professor 
de Planejamento Estratégico da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) em 
Brasília. É especialista em Gerenciamento de Projetos do quadro de funcionários da 
Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (www.abdi.com.br), onde exerce o 
cargo de gerente de Planejamento. Contato: jackson.detoni@gmail.com.
Projeto Gráfi co: Humberto G. Schwert
Editoração: Roseli Menzen
Capa: Juliano Dall’Agnol
Coordenação de Prod. Gráfi ca: Edison Wolf
Impressão: Gráfi ca da ULBRA
Março/2011
ISBN: 978-85-5639-156-8
Dados técnicos do livro
Fontes: Minion Pro, Offi cina Sans 
Papel: off set 90g (miolo) e supremo 
240g (capa)
Medidas: 15x22cm
Conselho Editorial EAD
Dóris Cristina Gedrat (coordenadora)
Mara Lúcia Machado
Astomiro Romais
Andréa Eick
André Loureiro Chaves
Cátia Duizith
Sumário
Apresentação .............................................................. 7
1 | O surgimento do Estado e a administração pública............ 9
2 | O surgimento e a crise do modelo burocrático ............... 23
3 | A gestão pública no Brasil .......................................... 39
4 | Governabilidade e accountability na gestão pública ......... 53
5 | A excelência dos serviços públicos ............................... 63
6 | A gestão de pessoas nas organizações .......................... 71
7 | Metodologias de gestão inovadora ............................... 91
8 | Planejamento e gestão inovadora ................................129
9 | Temas emergentes na gestão pública inovadora .............199
10 | Experiências na gestão inovadora ...............................225
Apresentação
Prezados alunos, é um prazer apresentar a vocês este material relativo à 
disciplina de Gestão Inovadora. Cabe ressaltar que os temas abordados neste 
livro são essenciais para uma administração pública qualificada e que atenda 
aos desafios contemporâneos. Desejo a vocês uma boa leitura, e que este curso 
contribua efetivamente para o aprendizado, o sucesso profissional de cada um 
de vocês e a modernização efetiva da gestão pública brasileira!
1
O surgimento do Estado 
e a administração pública
1.1 A origem do Estado
A gestão pública é o modo como administramos as coisas públicas, 
particularmente como são gerenciadas as organizações públicas, sejam 
elas municipais, estaduais ou federais. Por isso, antes de entrar no assunto 
propriamente dito temos que compreender onde se realiza a gestão pública, 
em que contexto institucional, que regras e estruturas a condicionam. Ou seja, 
temos que compreender inicialmente o que é o Estado, como ele surgiu e como 
ele funciona, qual é seu papel na sociedade democrática contemporânea. Vamos 
trilhar este caminho logo a seguir.
Para estudar e entender o que é a gestão pública inovadora vamos ver neste 
primeiro capítulo como tudo começou, isto é, o que é o Estado, qual sua origem, 
função e papel numa sociedade complexa e heterogênea como a nossa. A palavra 
Estado vem do latim status e significa “estado” ou “situação”.
O seu conceito está associado ao de ordem política e social que mantém 
uma determinada sociedade estável. Desde a Antiguidade o conceito de Estado 
também está associado ao de dominação, isto é, de um grupo de indivíduos 
ou grupos organizados que, através do Estado, domina os demais grupos e 
indivíduos. Esta dominação não é necessariamente ruim porque ela pode ser, 
10 O surgimento do Estado e a administração pública
por exemplo, numa democracia, uma dominação legítima, isto é, desejável, 
porque foi votada em um processo eleitoral livre democrático. 
Diversos autores atribuem a Maquiavel, que viveu entre 1469 e 1527, o uso 
pioneiro do termo “Estado”. Ele teria usado com o sentido próximo ao uso 
mais moderno, Estado como sociedade política permanente. Em seu livro O 
Príncipe, há a famosa frase “Todos os Estados, todos os domínios que têm tido 
ou têm império sobre os homens são Estados, e são repúblicas ou principados”. 
Maquiavel transformou o fazer política, isto é, as ações e os eventos que o homem 
cria para que os governos funcionem, num problema essencialmente humano, 
desprovido dos julgamentos morais ou de influência religiosa que predominavam 
na Idade Média. A reflexão de Maquiavel surge exatamente num contexto de 
transformação da sociedade medieval italiana. 
Maquiavel propõe três conceitos básicos para entender como funciona o 
governo:
• o primeiro seria a “Virtu”, ou seja, as qualidades pessoais do príncipe;
• o segundo seria a “Fortuna”, que seria o contexto no qual o príncipe 
governa, sem controlar todas as variáveis;
• o terceiro seriam as “Razões de Estado”, que seriam as premissas, as 
suposições, as condições para que o governante violasse as normas 
jurídicas, econômicas e morais por ele mesmo estabelecidas. Estas 
condições aconteceriam numa situação de perigo eminente, guerra ou 
anormalidade extrema.
Autores como Dallari sintetizam os aspectos relacionados à formação do 
Estado em três grande posições básicas:
(a) a primeira delas é de que o Estado sempre existiu na história humana, 
pois o homem sempre existiu integrado a uma organização social dotada 
de poder e alguma autoridade capaz de influenciar o comportamento 
do grupo, mesmo nas sociedades mais primitivas; 
(b) uma segunda posição é a de que o Estado foi constituído ao longo 
de dezenas de anos e mesmo séculos para atender às necessidades e 
conveniências dos diversos grupos sociais, numa relação de dominação 
11O surgimento do Estado e a administração pública
e poder. Mas houve época que a organização humana dispensava a 
presença de um ente acima dos grupos e indivíduos;
(c) uma terceira posição é aquela que considera o Estado como um sociedade 
política com soberania, cujo poder estaria acima de qualquer outro, 
num dado território e nação. Nesta concepção o Estado se distingue 
das demais formas de organização social porque seu poder independe 
do poder dos seus ocupantes ou membros. O poder do Estado está 
sujeitado ao direito, às leis, que independem dos governantes.
Há ainda muitas outras teorias que tentam explicar por que ou como o 
homem organizou e construiu o Estado. Alguns teóricos dizem que o Estado 
não passa de um prolongamento em escala das relações já estabelecidas pela 
estrutura familiar. A sociedade civil seria apenas um desdobramento normal e 
previsível da sociedade natural, o Estado apenas refletiria a ampliação dos laços 
de dependência familiares. Além da família, podem ser considerados neste 
enfoque a própria comuna, ou comunidade, corporações baseadas nas relações 
familiares e outros grupos como possíveis fontes para o poder do Estado. Na 
base deste poder estaria o poder fundante e original de um “Pai” ou de um “Rei”. 
A legitimidade deste poder é de origem divina: “é Deus que quis assim”, ou na 
ordem natural das coisas: “sempre foi assim e sempre será”.A crítica que a ciência política mais moderna fará a esta abordagem é a de 
que a sociedade humana não é igual ou sinônimo de sociedade política. Aliás, 
somente quando o homem se emancipa das organizações básicas, como a família, 
ele passa a intervir e atuar de uma forma não tutelada nos assuntos da civitas, da 
coletividade, da comunidade em que está inserido, ou seja, passa a ser um ser 
político, a fazer política com consciência. Além disso, a fonte e a legitimidade 
do poder de Estado não está na ideia da paternidade, mas de uma opção não 
natural feita por homens e mulheres, muito menos na inspiração divina. Cabe 
lembrar que uma das grandes conquistas das chamadas “revoluções burguesas” 
do século XVIII, em especial da Revolução Francesa, foi a separação entre o 
poder religioso e o poder político, criando a ideia do Estado laico e da liberdade 
de culto religioso.
Uma outra vertente na teoria sobre o Estado nos diz que o Estado surge 
como que um “contrato” entre os indivíduos. Este contrato teria sido inspirado 
12 O surgimento do Estado e a administração pública
na necessidade que os homens têm em preservar e tutelar seus direitos uns dos 
outros, em troca da proteção de um soberano. Um dos autores mais famosos dos 
chamados “contratualistas” foi Rousseau, que viveu entre 1712 e 1778. Ele foi 
autor de uma obra chamada O Contrato Social, em que defende que o contrato 
entre os homens e o soberano deveria ser geral e unânime, baseado na igualdade 
entre os homens, que abririam mão de suas vontades individuais para ceder 
a uma “vontade geral” acima de todos. Esta nova condição poria um fim ao 
chamado “estado natural”, pré-Estado, em que todos estavam à mercê da própria 
sorte. Outro pensador importante desta escola foi Hobbes, que viveu entre 1588 e 
1679. Hobbes dizia que o “homem é o lobo do próprio homem”, isto é, o homem 
deixado à sua própria sorte estaria condenado a uma vida torpe, violenta e breve. 
Outro autor, Locke, que viveu entre 1632 e 1704, era menos pessimista, dizia 
que o homem era pacífico, mas vivia em guerra potencial se permanecesse no 
estado de natureza. Todos defendiam a ideia de que um contrato deveria ser 
feito transferindo parte dos direitos e das liberdades individuais para o Estado. 
Devemos lembrar aqui que a ideia de um “contrato” é uma metáfora, isto é, uma 
figura de linguagem para ilustrar o processo de formação do Estado.
Hobbes, Locke e Rousseau partilhavam do mesmo diagnóstico, mas tinham 
ideias diferentes sobre qual seria a solução ideal para o problema. Hobbes, 
por exemplo, acreditava que a titularidade e o exercício dos direitos naturais 
deveriam ser transferidos ao soberano com uma única exceção, a segurança 
da sua própria vida. O soberano, para Hobbes, não seria obrigado a respeitar 
as leis civis por ele constituídas, sua limitação seria apenas o direito natural. O 
poder do Estado seria absoluto. Por isso se diz que Hobbes defendia o modelo 
absolutista, baseado no poder de um rei.
Locke, por sua vez, entendia que os indivíduos conservariam todos seus 
direitos naturais exceto um, o de fazer justiça por suas próprias mãos; isto 
caberia ao Estado. Para este pensador o principal direito a ser garantido pelo 
Estado seria o direito à propriedade e à liberdade individual. Para ele o poder 
poderia ser revogado se o governante não cumprisse as leis, e defendia o direito 
à rebelião contra o mau governo.
Por fim, para Rousseau, que era o mais radicalmente democrático dos três, 
os indivíduos deveriam transferir todos seus direitos ao Estado em troca da 
liberdade individual. Os conflitos existentes no estado de natureza resultavam 
13O surgimento do Estado e a administração pública
da existência da propriedade privada. A lei que derivava da “vontade geral” 
estaria acima de tudo e de todos, menos do soberano.
Ainda há um importante conjunto de pensadores que atribuem causas 
essencialmente econômicas para a origem e a formação do Estado. De todas as 
teorias talvez a que mereça registro e consideração seja aquela formulada por Karl 
Marx, que viveu entre 1818 e 1883. Marx dizia que o Estado é um instrumento 
de dominação de uma classe – os burgueses e proprietários das terras e fábricas 
em geral – sobre as outras classes sociais, sobretudo trabalhadores urbanos e 
camponeses. O Estado nasce quando a comunidade primitiva consegue produzir 
mais do que suas próprias necessidades de sobrevivência imediata. Isso começou 
a acontecer com a primeira revolução agrícola, na pré-história. Este excedente 
produtivo liberou alguns indivíduos, geralmente aqueles com alguma função 
religiosa ou militar, das tarefas cotidianas da produção. Estes formariam o 
núcleo de uma elite que vai dominar os demais e dar origem ao Estado como 
uma organização que perpetua e reproduz a dominação, não só econômica, mas 
social e política também.
Independente da teoria que adotarmos, o Estado em conceito amplo é um 
ordenamento, uma estrutura, um conjunto de organizações e instituições, 
eventos, processos e indivíduos que atuam em determinado território, com 
soberania jurídica, para garantir a estabilidade e a reprodução da sociedade, 
nas suas dimensões econômicas, políticas e sociais. O Estado ainda, segundo o 
sociólogo Max Weber, tem o monopólio legítimo da violência, isto é, o Estado 
seria a única organização capaz de usar e aplicar a violência física para atingir 
seus objetivos. O Estado é uma forma específica, que varia ao longo do tempo e, 
dependendo do lugar, para organizar o poder político e administrar princípios 
de sua própria manutenção. 
O Estado é, portanto, poder organizado e soberano, povo, território e, 
nação. 
Devemos cuidar para não confundir Estado com nação ou país. Por exemplo, 
existe um país basco, mas não um Estado basco, existe uma nação palestina, 
mas não um Estado palestino. A ideia de nação exprime o conceito de uma 
comunidade política marcada pela tradição, cultura e história comum, mesma 
língua, religião ou costumes, mas a noção de Estado implica imediatamente 
soberania, ou seja, um poder que não é tutelado por nenhum outro poder a 
não ser ele mesmo. 
14 O surgimento do Estado e a administração pública
1.2 A trajetória do Estado moderno
Normalmente, adotamos uma visão cronológica para apresentar as diferentes 
formas como evoluiu o Estado da Antiguidade até os nossos dias. Vamos começar 
vendo rapidamente como se formaram os principais Estados na Antiguidade.
O primeiro tipo de Estado a se consolidar é o chamado “Estado antigo”, 
em que as organizações familiares, religiosas e econômicas se combinavam 
de forma confusa e indistinta. A política se misturava com a moral, e esta 
com a religião e a filosofia. Com a evolução econômica e social da sociedade 
medieval uma ruptura progressiva entre o poder religioso e o civil começa a se 
estabelecer. O surgimento do Estado Absolutista será então caracterizado pela 
concentração de instrumentos de controle, administração e gestão nas mãos de 
um único soberano, geralmente um rei. Antes estes poderes estavam dispersos 
no território das cidades-estados pelos vários nobres em cada lugar. Ocorre 
também uma centralização do poder, eliminando-se as esferas intermediárias 
de estamentos, colegiados ou corporações. Por fim, começa a sedimentar a ideia 
da despersonalização do Estado. Ou seja, da passagem das relações de comando 
e obediência entre indivíduos para relações de obediência e hierarquia entre 
instituições. 
O Estado como o conhecemos hoje, ou o Estado Moderno, surgiu da evolução 
do Estado Absolutista e de seus corpos intermediários, seja na ideia de um 
exército profissional e permanente, na política, na burocracia administrativa, 
em especial a fiscal, no clero e na magistratura. Ainda no período absolutista, 
por conta da íntima relação entre o Estado e a economia mercantilista, o Estado 
tornou-se o ator de maior importâncianaquele ordenamento social. O Estado 
moderno surge sobretudo quando se afirma a ideia de soberania estatal e 
diferenciação do Estado e da sociedade.
O chamado Estado Liberal é produto das grandes revoluções burguesas, 
que significaram a consolidação das elites comerciais no poder de Estado, 
derrubando os velhos estamentos da nobreza absolutista. Entre as mais 
significativas temos a chamada Revolução Gloriosa na Inglaterra, em 1688, 
a Revolução de Independência dos Estados Unidos, em 1786, e a Revolução 
Francesa, em 1789. O principal atributo deste momento de transição histórica 
entre dois regimes foi o pacto entre o poder do soberano, que poderia ser um 
imperador ou um rei, e o colegiado de representantes eleitos ou indicados. 
15O surgimento do Estado e a administração pública
No início dos anos 80, vários Estados capitalistas ocidentais começaram a 
enfrentar dificuldades econômicas, orçamentárias e fiscais, entre eles os Estados 
Unidos e a Inglaterra. Como reação a esta situação surgiram governos que mais 
tarde foram chamados de “neoliberais” porque retomavam princípios do antigo 
Estado Liberal. Tais governos, como o de Ronald Reagan nos Estados Unidos e o 
de Margaret Tatcher na Inglaterra, implementaram um programa de redução dos 
impostos, privatizações de empresas estatais, cortes no funcionalismo público 
e redução de investimentos em programas sociais. Estas ações foram altamente 
polêmicas e geraram inúmeras tensões sociais, ainda que tivessem contribuído 
para superar a crise naquele momento. Este modelo foi recomendado pelos 
organismos multilaterais como o FMI e o Banco Mundial para todos os países 
subdesenvolvidos como o Brasil, naquilo que ficou mais tarde conhecido como 
o “Consenso de Washington”, reunião de economistas em 1989. No Brasil este 
ideário de governo influenciou a gestão do então presidente Fernando Henrique 
Cardoso, quando boa parte do setor produtivo estatal foi vendido para empresas 
nacionais e multinacionais. Estas políticas fizeram surgir um novo termo, o 
“Estado Mínimo”, para nomear um tipo de política econômica em que as funções 
do Estado seriam reduzidas ao mínimo admissível, tal e qual a proposta liberal 
clássica. No final dos anos 90, estas práticas de governo são abandonadas em 
quase todos os lugares e reiniciou-se um novo ciclo de aumento da presença 
do Estado. 
Uma outra denominação importante, sobretudo para nós latino-americanos, 
é o chamado “Estado Desenvolvimentista”. Este nome decorre do papel que o 
Estado, sobretudo na América Latina no pós-guerra, teve para assumir um papel 
protagonista na liderança do processo de desenvolvimento econômico e social. 
Como nestes países as elites econômicas eram fracas, desorganizadas e com 
recursos insuficientes, o Estado assumiu a intervenção direta em muitos setores 
de base, por exemplo, aço, química, energia, telecomunicações, transportes e 
outros setores. 
Além deste modelos, tipos ou manifestações do Estado capitalista 
contemporâneo temos historicamente a ocorrência de Estados socialistas. 
Estes Estados surgiram geralmente de processos revolucionários, como foi a 
Revolução Russa em 1917 ou a chinesa em 1949, da expansão soviética no pós-
guerra, como a Polônia ou Alemanha Oriental, ou de guerras de independência 
de ex-colônias, como ocorreu na África nos anos 60 ou na Coreia do Norte e 
16 O surgimento do Estado e a administração pública
Vietnã respectivamente nos anos 50 e 70. Há muita diversidade de modelos 
e regimes, de economias totalmente planificadas, como era a soviética até os 
anos 80, até sistemas mistos, como é atualmente o chinês. Após o fim da antiga 
União Soviética restaram poucos países com Estados socialistas, como Cuba, 
por exemplo. Nestes países predominam a centralização dos investimentos 
no Estado, a existência de um único partido oficial, restrições à liberdade de 
organização, expressão e voto.
O Estado Moderno é dividido em poderes distintos: o Executivo, o Judiciário 
e o Legislativo. Foi Montesquieu, na sua obra O Espírito das Leis, que definiu pela 
primeira vez uma justificativa para a separação de poderes porque este formato 
traria um maior equilíbrio entre os diversos poderes. O poder do Estado é um 
só e do ponto de vista institucional e abstrato é indivisível e indelegável, porém é 
como se ele se desdobrasse em poderes diversos divididos funcionalmente. Cabe 
ao Executivo o domínio da função administrativa, cabe ao Legislativo a norma 
fiscalizadora e cabe ao Judiciário a função jurisdicional, ou seja, administrar a 
aplicação da justiça. Em alguns casos estas funções não são exclusivas. Pode o 
Executivo, por exemplo, elaborar normas através das medidas provisórias, mas 
isto deveria ser uma exceção. 
1.3 Os princípios da administração pública
Para conduzir a administração pública, para fazer a gestão pública, os 
agentes políticos, servidores ocupantes de cargos efetivos ou comissionados, os 
particulares que prestam serviços públicos através de permissões ou delegações 
e toda a sociedade, enfim, são guiados por princípios. Os princípios não são leis 
propriamente ditas, mas são diretrizes de conduta, são orientadores dos atos, 
eventos e processos no âmbito do Estado. Eles, portanto, servem como bússola, 
como norte a ser seguido. 
A maioria deles está na Constituição Federal de 1988, mas há outros que 
podem ser inferidos de leis importantes como o Decreto-Lei nº 200 de 1967, que 
cumpriu um papel importante na modernização do Estado brasileiro.
O primeiro e talvez o mais importante princípio seja o do “planejamento”. O 
Estado deve executar ações planejadas, estudadas previamente, compatibilizadas 
com os recursos orçamentários e humanos disponíveis. Este princípio orienta, 
17O surgimento do Estado e a administração pública
por exemplo, a elaboração dos planos plurianuais a cada quatro anos em todos 
os níveis administrativos.
Um princípio associado intimamente ao primeiro é o da “coordenação”. 
Esta orientação nos diz que as várias organizações do governo e os milhares 
de funcionários públicos federais, estaduais e municipais devem agir 
coordenadamente, com harmonia, com sincronicidade. Esta orientação implica 
que os processos de hierarquia, comunicação, monitoramento e avaliação das 
ações deva ser uma constante na gestão pública.
O terceiro princípio nos fala da “descentralização”. Num país como o Brasil, 
com mais de oito milhões de quilômetros quadrados, com quase duzentos milhões 
de habitantes, perto de 6 mil municípios e 23 estados é impossível não pensar 
que as funções públicas devam ser descentralizadas. Ela é entendida em vários 
planos. Há a descentralização da administração federal para as administrações 
estaduais e destas para as municipais. Mas também há descentralização de 
funções dentro de cada nível administrativo e do setor público para o setor 
privado. Por exemplo, quando um município faz uma licitação para um 
particular operar uma linha de ônibus, ele está descentralizando, ou quando 
o governo federal faz um convênio com o Estado para repassar recursos para 
combater a fome, há também um processo de descentralização. Este princípio 
está associado a um outro muito próximo, é o chamado princípio da “delegação 
de competência”. Ele segue a máxima de que as decisões devem se situar o mais 
próximo possível do contexto em que elas vão ser executadas. Isso objetiva 
assegurar mais agilidade, eficiência e eficácia na prestação de serviços. É por 
este motivo que a educação superior fica na esfera federal e a educação básica 
e fundamental é encargo dos municípios.
É importante não confundir a descentralização com a desconcentração. Esta 
última significa apenas uma técnica (não um princípio) que a administração, 
tanto a direta composta pelos Ministérios ou Secretarias, como a indireta, 
composta por empresas, autarquias e fundações, utiliza para distribuircompetências. Mas esta distribuição, ao contrário da descentralização, fica dentro 
de sua própria estrutura ou organização. Por exemplo, quando o Ministério da 
Agricultura cria representações nos Estados ele está desconcentrando tarefas, 
competências e atribuições. 
18 O surgimento do Estado e a administração pública
O princípio do “controle”, nosso quinto princípio, orienta para que todas as 
ações e atos do poder público sejam devidamente fiscalizados e controlados em 
todas as suas instâncias. O controle começa no âmbito da própria organização, 
em cada departamento, pela chefia imediata. Cada órgão público tem um setor 
especializado em fiscalizar as suas próprias ações. Por exemplo, em âmbito 
federal o controle interno é feito pela Controladoria Geral da União, a CGU, 
ligada diretamente à Presidência da República. Além do controle externo há o 
controle externo exercido pelos Tribunais de Contas dos Estados e da União, 
que são ligados aos poderes legislativos respectivos. A existência de controle 
independente, ágil e proativo é uma das condições básicas para a transparência 
do governo, para o combate à corrupção e portanto para a existência do próprio 
Estado democrático.
A “legalidade” e a “impessoalidade”, o sexto e o sétimo princípios, são 
igualmente importantes. A legalidade nos diz basicamente o seguinte: a 
administração só poderá agir conforme o estabelecido em lei. Não basta 
que a lei não vete ou proíba determinada conduta, na área pública a lei deve 
orientar expressamente o que pode ser feito, executado e realizado. Tudo o 
que a administração pública fizer em desconformidade com a lei pode ser, por 
princípio, anulado, revogado e invalidado, pela via administrativa ou pela via 
judicial. Já o princípio da “impessoalidade” nos assegura que o gestor público 
e a própria administração pública pratiquem atos de forma imparcial, não 
promovendo seus gestores e administradores. Não é lícito, por exemplo, que 
um administrador use as oportunidades ou os recursos à sua disposição para 
sua própria autopromoção. Também veda qualquer forma de discriminação 
na prestação dos serviços. O princípio da “moralidade” anda junto com a 
impessoalidade. Sua mensagem é muito simples: os agentes do Estado não podem 
agir em desconformidade com padrões éticos, não basta apenas cumprir a lei, 
é preciso ter o bom senso para diferenciar sempre o que é honesto daquilo que 
não é, analisando a aplicação da lei dentro de cada contexto. O nono princípio, 
o da “publicidade” está na mesma linha, ou seja, todo ato administrativo, porque 
é feito em nome da coletividade, deve ser necessariamente publicado, tornado 
de conhecimento coletivo. Uma decisão administrativa, em qualquer nível ou 
sobre qualquer assunto, que não é devidamente publicizada pode ser anulada 
e sem efeitos. Além disso, a publicidade dos atos públicos é condição básica 
para o controle e a participação popular. Estes três princípios, a legalidade, a 
19O surgimento do Estado e a administração pública
impessoalidade e a publicidade, representam o pilar do Estado democrático 
de direito.
Em seguida, um princípio mais moderno, a “eficiência”. Ele orienta para 
que o agente público e a administração em geral atuem gastando os recursos 
públicos da melhor forma possível. As estruturas administrativas devem ser 
racionais, uma adequação entre fins e meios é absolutamente necessária. Deve-se 
evitar o desperdício e o gasto sem resultados concretos e objetivos. A eficiência 
está relacionada ao modo como os processos de trabalho são realizados. Um 
departamento público cheio de funcionários ociosos, sem liderança que 
promova o controle e a gestão por resultados, é um exemplo notório de falta, 
de descumprimento do princípio da eficiência.
A “supremacia do interesse público” é outro princípio que reafirma a 
superioridade do interesse público acima dos interesses particulares. A 
“autotutela” é uma outra diretriz que permite à administração controlar seus 
próprios atos, analisando-os quanto ao mérito e quanto à legalidade. Somente a 
própria administração pode revogar ou anular administrativamente (chama-se 
também “de ofício”) um ato que ela mesma produziu. Associada a este princípio 
há a ideia da “indisponibilidade do interesse e dos bens públicos”. Isso significa 
que os bens da administração não são da administração, muito menos dos 
gestores. Eles pertencem à própria coletividade, portanto são indisponíveis, não 
podem ser onerados, dados em garantia ou alienados sem o devido procedimento 
legal. Por fim, há um último princípio mencionado na literatura que é o da 
“continuidade do serviço público”. Como os serviços públicos são essenciais ao 
bem-estar coletivo e muitas vezes à própria manutenção da vida, eles não podem 
sofrer interrupção. Imaginem, por exemplo, se numa grande cidade o sistema 
de semáforos parasse de funcionar ou se os médicos de um hospital público se 
recusassem a atender os doentes. É por este motivo que o direito de greve, que 
é previsto em lei, sofre uma limitação drástica no setor público, obrigando os 
sindicatos a manterem um força de trabalho mínima para evitar o colapso total 
dos serviços. 
Como vimos, há muitos princípios, diretrizes e orientações sobre o serviço 
público. Todos eles funcionam para preservar os interesses coletivos, de todo 
o povo, que é em última instância a razão de ser do Estado. Os governantes, 
os gestores públicos, devem fazer o melhor possível para cumprir esta missão 
institucional e seguir estes princípios. Isso não significa, entretanto, que o gestor 
20 O surgimento do Estado e a administração pública
público seja apenas um cumpridor de leis, um autômato; pelo contrário, ele deve 
ter uma atitude inovadora, um comportamento criativo e uma postura aberta 
a novos desafios. Só assim ele conseguirá interpretar todos estes princípios de 
acordo com cada contexto ou situação.
1.4 Estado, governo e aparelho de Estado
Para terminar este primeiro capítulo, devemos ainda fazer uma distinção 
entre estes conceitos básicos. Nós vimos que o conceito de Estado se refere 
em primeiro plano a um ente abstrato, gigantesco, ramificado por todas as 
dimensões da vida social, política e econômica. Hoje em dia, é praticamente 
impossível viver sem o Estado. Por exemplo, as regras que disciplinam a 
existência deste curso e a possibilidade que temos de organizá-lo são regras que 
emanam deste poder. Quando você atravessa a rua numa faixa de segurança, 
você está sendo beneficiado pelo poder de Estado, que lhe assegura, em tese, 
segurança e proteção naquele momento. O Estado é uma sociedade política, 
diferente da sociedade civil, que é privada. Nós dizemos que o Estado tem um 
“poder extroverso”, o que significa que pode executar ações e gerar efeitos para 
além de suas próprias fronteiras, criando obrigações para todos os cidadãos, 
extravasando seus limites. 
Já o conceito de “governo” é diferente. Governo é o conjunto de funções, 
papéis, atribuições e ações que concretizam, tornam real, este poder político 
do Estado. Ele se materializa pela rede de cargos, funções e órgãos públicos 
federais, estaduais e municipais, distribuídos nos três poderes. O governo é 
submetido periodicamente à vontade dos cidadãos, se o modelo adotado é 
uma república democrática representativa, baseada em eleições gerais. Ou o 
governo pode ser uma república religiosa em que os dirigentes são indicados 
pela cúpula da Igreja. Governos mudam de acordo com o tempo, o contexto, 
os valores políticos dominantes e o momento histórico. Podem ser autoritários, 
participativos, transparentes, fechados, eleitos ou indicados, eficazes ou 
ineficazes, enfim, estão sujeitos ao jogo de pressões e tensões normais das 
sociedades modernas, complexas e heterogêneas, com múltiplos interesses 
convivendo simultaneamente. 
Uma outra definição muito comum é a de “aparelho de Estado”.Normalmente, 
seu sentido traduz uma noção de recursos existentes para fazer o Estado 
21O surgimento do Estado e a administração pública
funcionar. Estes recursos não são financeiros propriamente ditos, mas sobretudo 
a capacidade de governo instalada, representada pelas suas instituições, 
processos de trabalho e burocracia. Todos eles orientados e regidos pelo direito 
administrativo e pelo direito constitucional.
Assim, Estado, governo e aparelho de Estado são conceitos semelhantes, 
entrelaçados, mas diferentes. Saber fazer a distinção ajuda a compreender melhor 
como funciona a gestão pública. 
Questões
1. Tente fazer um definição sua do que é o Estado e qual sua importância 
para a sociedade atual. Justifique.
2. Qual a relação entre Estado e administração?
3. Na sua opinião, há diferença entre a esfera pública e o Estado? 
Por quê?
Referências comentadas
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. Saraiva: 
São Paulo, 1981.
Este livro traz um novo enfoque sobre os problemas do Estado, vai muito 
além da mera exposição de conceitos teóricos para apresentá-lo como realidade 
viva, concreta e dinâmica. Examina, em detalhes, a sociedade, a origem e 
a formação do Estado, sua personalidade jurídica, o Estado Moderno e a 
Democracia, a separação de Poderes, as funções do Estado e os problemas do 
Estado contemporâneo, bem como as relações internacionais, a intervenção 
estatal, o socialismo, o capitalismo e o Estado democrático. 
CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2006.
Este livro foi elaborado originalmente para auxiliar os estudantes de nível 
superior nos concursos públicos relacionados às carreiras federais que são muito 
exigentes na área da gestão pública. Na verdade, o livro adquiriu uma densidade 
22 O surgimento do Estado e a administração pública
e uma abrangência ímpares na literatura disponível. Inicia comentando as 
escolas clássicas da administração para em seguida entrar nos assuntos típicos 
da gestão pública: processo administrativo, gestão de pessoas, comportamento 
organizacional até as novas abordagens da recente reforma gerencial. É 
indispensável para quem quiser se aprofundar no assunto.
BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política: a fi losofi a política e as lições dos 
clássicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
Esta obra já clássica reúne 40 ensaios sobre política e Estado. O grande 
pensador italiano Norberto Bobbio (Turim, 1909) ensinou Filosofia do Direito 
nas universidades italianas por mais de 30 anos. Com 720 páginas ela versa sobre 
todos os assuntos importantes para entendimento do Estado e da administração 
pública, entre os quais a política, a moral o direito, o problema dos valores e 
da ideologia, entre outros. Todos temas que repercutem diretamente na gestão 
pública e proporcionam uma sólida base teórica.
2
O surgimento e a crise do modelo 
burocrático 
Neste capítulo vamos estudar e compreender como se formou e se transformou 
a atual administração pública conhecida como “administração burocrática” 
ou “modelo burocrático de administração”. Este modelo é atualmente muito 
questionado, particularmente com os movimentos que aconteceram no 
mundo todo nos anos 80 e 90. Uma das principais razões é a de que o estilo 
de administrar da burocracia não tem a flexibilidade e a versatilidade para se 
adaptar às inovações do mundo moderno. Por outro lado o modelo burocrático, 
também conhecido como “modelo weberiano” de administração, representou 
no passado um salto enorme de qualidade para a gestão pública na medida em 
que profissionalizou seus funcionários e garantiu um padrão de impessoalidade 
e universalidade no funcionamento do aparelho de Estado. Vamos analisar este 
processo a seguir.
2.1 Entendendo o aparelho de Estado
A organização estatal funciona de diversas maneiras, normalmente 
hierárquica e verticalizada, ainda que haja uma tendência para alguns serviços 
se organizarem na forma de redes. incluindo o setor privado, como, por exemplo, 
a área de proteção social e assistência. 
24 O surgimento e a crise do modelo burocrático
Normalmente, as várias funções do aparelho de Estado são agrupadas em 
quatro grandes áreas: o setor do núcleo estratégico, as atividades exclusivas, os 
serviços não exclusivos e o setor público não estatal. Vamos ver com um pouco 
mais de detalhe cada um deles.
O primeiro setor, chamado de “Núcleo Estratégico”, representa o governo em 
sentido lato, são os setores centrais no funcionamento do Estado. Eles definem 
as leis e as políticas públicas, executam os projetos e garantem os resultados 
esperados pelos serviços públicos. No núcleo estratégico as decisões mais 
importantes são tomadas. Ele corresponde ao presidente da República, suas 
organizações de apoio, aos Ministérios, ao Legislativo, ao Poder Judiciário e suas 
organizações e ao Ministério Público. O padrão de propriedade que estrutura 
e embase este setor é o da propriedade do tipo estatal.
Este setor é responsável pelo planejamento do governo e pelo desenho das 
políticas públicas. O que pesa aqui são os critérios de eficiência e eficácia na 
gestão pública. É o lugar por excelência onde métodos, instrumentos, habilidades 
e conhecimentos de modernização das práticas gerenciais serão aplicados e 
utilizados. A importância da efetividade dos projetos impacta diretamente nesta 
área do aparelho de Estado. 
Um segundo setor seria aquele de “atividades exclusivas” do Estado, em 
que os serviços públicos são prestados, mas somente os serviços que o Estado 
pode prestar, que são exclusivos de suas competências e atribuições. Nesta área 
o Estado exerce o “poder extroverso”, porque ele fixa, define, fomenta, executa, 
controla e fiscaliza a execução do serviço. Por exemplo, a previdência social, a 
polícia, a defesa nacional, as políticas de combate ao desemprego, os serviços 
judiciários, a vigilância sanitária, o controle do tráfego aéreo, etc., são todos 
serviços exclusivos do Estado, não podem ser delegados. A forma de propriedade 
deste setor também é estatal, já que os bens e serviços relacionados são atividade 
estatal exclusiva.
Os “serviços não exclusivos”, como o nome já indica, pertencem a um conjunto 
de bens públicos que podem ser prestados por organizações públicas, porém não 
estatais ou privadas. Apesar destas organizações não possuírem o poder de Estado, 
ele se faz presente. Estes serviços atendem direitos sociais básicos (como a educação 
25O surgimento e a crise do modelo burocrático
ou a saúde) ou produzem efeitos benéficos para o conjunto da economia (com o 
fornecimento de iluminação pública numa cidade ou as estradas). A rigor, muitos 
destes serviços não podem ser produzidos senão em condição de monopólio, daí a 
importância das Agências Reguladoras e dos mecanismos de controle. Os serviços 
de telecomunicações e de abastecimento de energia, as universidades federais, etc., 
são alguns dos melhores exemplos. A propriedade neste setor também é pública 
não estatal. As instituições neste setor têm mais autonomia gerencial e trabalham 
mais com a lógica de resultados. A eficiência é um critério fundamental para o 
processo decisório.
Finalmente, temos a “produção de bens e serviços para o mercado”, que é o 
setor em que atuam as empresas estatais controladas total ou parcialmente pelo 
Estado. É onde o Estado investe diretamente ou porque o setor privado não tem 
forças para arcar com os custos dos investimentos ou porque são monopólios 
naturais. O caso da Petrobras é um bom exemplo: além da importância vital do 
fornecimento de petróleo e da nossa dependência energética desta fonte fóssil, 
altíssimos recursos são necessários para a pesquisa, prospecção e extração de 
petróleo em águas profundas. O tipo de administração neste caso é puramente 
gerencial e o tipo predominante de propriedade é a privada.O quadro a seguir sintetiza estas relações e funções do aparelho de Estado.
Quadro 1 – Formas de propriedade do Estado
Setor Forma de propriedade
Princípio 
fundamental
Tipo 
de administração
Núcleo estratégico ESTATAL EFETIVIDADE BUROCRÁTICA 
E GERENCIAL
Atividades exclusivas ESTATAL EFICIÊNCIA GERENCIAL
Serviços não 
exclusivos
PÚBLICA NÃO 
ESTATAL
EFICIÊNCIA GERENCIAL
Produção de bens 
e serviços para o 
mercado
PRIVADA EFICIÊNCIA GERENCIAL
26 O surgimento e a crise do modelo burocrático
2.2 A administração pública como organização
A administração pública é uma organização como qualquer outra, embora 
tenha características especiais que só ela possui, como, por exemplo, o dever 
da publicidade e impessoalidade dos seus atos. Como organização ela possui 
“recursos” definidos. Os recursos são valores reais ou virtuais, intangíveis, que 
são empregados para realizar tarefas concretas. Os recursos mais utilizados por 
uma organização são os bens, equipamentos e edificações, as instalações em geral, 
os funcionários, os conhecimentos existentes, etc. Eles são utilizados para atingir 
determinados “objetivos” organizacionais, que são os resultados esperados. No 
caso das organizações públicas estes objetivos estão definidos em dispositivos 
normativos, que são as leis, decretos, portarias, instruções, etc.
Assim, uma organização é um sistema estruturado de recursos que tem 
como finalidade atingir determinados objetivos. Na vida contemporânea 
praticamente todas as dimensões do cotidiano estão afetadas por diversas 
formas de organização, até a família, a escola, o clube, podem ser vistos como 
organizações. As organizações são como que as “regras do jogo” que definem 
espaços de poder, autoridade e hierarquia entre os vários agentes e atores 
públicos e privados. 
A administração pública seria assim uma organização especial, pois sua 
função é manter o Estado funcionando da melhor forma possível, atendendo 
às demandas da sociedade. A administração em si mesma não é uma ciência 
tão moderna – se entendermos ela como uma forma de manter e expandir 
as organizações, podemos considerar que desde a Antiguidade ela existia. 
Imaginem, por exemplo, o grau de organização e, portanto, de administração 
necessário para construir as pirâmides do Egito ou um aqueduto romano.
Entretanto, foi com a sociedade industrial a partir do século XIX e com 
todas as novas demandas de organização do setor produtivo que começaram a 
surgir os primeiros conceitos e técnicas administrativas. Este processo acabou 
consolidando a administração como uma disciplina independente da economia 
e de outras áreas do saber. A primeira escola administrativa, por exemplo, surgiu 
nos Estados Unidos, em 1881. A partir daí assistimos a uma dezena de escolas 
administrativas, como a científica, a das relações humanas, a estruturalista, a 
comportamental, etc., cada uma delas enfatizando um aspecto peculiar da vida 
organizacional. 
27O surgimento e a crise do modelo burocrático
As organizações podem ter desempenhos diferenciados. Normalmente, o 
desempenho organizacional é avaliado de acordo com três princípios: a eficácia, 
a eficiência e a efetividade. Vamos ver cada um deles com um pouco mais de 
detalhe.
A eficácia consiste no grau de atingimento ou alcance das metas que são 
programadas em um determinado período de tempo, não se considerando, por 
enquanto, os custos implicados nesta ação. Quanto maior o grau de realização 
de uma meta ou objetivo, maior será a eficácia da organização. A eficiência é 
sempre a relação entre os recursos necessários para executar uma ação e seu 
produto imediato. Uma organização é eficiente se utiliza os recursos de uma 
forma mais produtiva e econômica possível. A eficiência significa sempre uma 
forma mais racional de uso dos recursos, uma relação mais adequada entre 
meios disponíveis e fins desejáveis. A eficiência se distingue da eficácia, mas 
lhe completa o sentido. Imaginemos, por exemplo, que o governo tenha como 
objetivo a promoção do desenvolvimento econômico de uma região pouco 
dinâmica do país, através da construção de um grande sistema intermodal 
de transporte de cargas, interligando sistemas rodoviários, aeroportuários, 
hidroviários e marítimos, num grande porto. Para isso o governo projeta gastar 
R$ 500 milhões em três anos. As perguntas sobre a eficácia seriam: “O porto 
foi construído?, A integração com as rodovias e hidrovias foi concluída?, O 
aeroporto foi duplicado?”, etc. Já as perguntas sobre a eficácia seriam: “O recurso 
orçamentário gasto foi bem gasto?; Houve um gasto proporcional, razoável e 
adequado em relação aos equipamentos modernizados ou implantados?”. Fica 
evidente que um projeto ideal é aquele que tem alta eficácia e alta eficiência, o 
que nem sempre encontramos nas obras da administração pública.
O conceito de eficiência é muito próximo à ideia de economicidade. A 
economicidade implica a minimização dos custos dos recursos utilizados para 
executar uma atividade sem que os padrões de controle estejam ou fiquem 
comprometidos. Não é simplesmente pagar ou comprar mais barato. É fazer 
mais barato e manter a qualidade demandada pela sociedade. Este princípio vem 
sendo cobrado muito pelas auditorias dos órgãos de controle externo.
Mas está faltando um conceito fundamental para avaliar o desempenho 
da administração. O conceito de efetividade. Este conceito está focado nos 
efeitos, nos impactos esperados e observados na população-alvo do programa, 
do projeto ou do planejamento. A efetividade pode ser entendida também 
28 O surgimento e a crise do modelo burocrático
como a união entre a eficácia e a eficiência. No exemplo anterior qual seria a 
efetividade desejada? Seria o gasto do recurso orçamentário? Uma terceira pista 
para o aeroporto? Será? De modo algum. A efetividade seria medida pelo efetivo 
desenvolvimento da região estagnada economicamente. Teríamos, então, que ter 
instrumentos e técnicas de monitoramento, avaliação e controle para aferirmos 
de fato se o gasto público que gerou um produto específico, produziu o resultado 
esperado, que seria o maior dinamismo da região. Mas estes indicadores são 
sempre difíceis de mensurar, porque a realidade dos projetos públicos é de uma 
tal complexidade que sempre uma dezena de outras variáveis estará sempre 
interferindo nos resultados esperados ou desejados. 
Junto com estes princípios de avaliação do desempenho costumamos agregar 
um quarto elemento, a equidade. A equidade nos orienta a considerarmos 
sempre qual foi o balanço final gerado de justiça social, de compensação entre 
setores da população de maior e menor renda, objetivando um maior equilíbrio 
econômico e social. 
Quadro 2 – Efi cácia, efi ciência, efetividade e economicidade
EFETIVIDADE
ECONOMICIDADE
OBJETIVOS
INSUMOS/
RECURSOS
AÇÃO PRODUTO IMPACTOS/
RESULTADOS
EFICIÊNCIA
EFICÁCIA
2.3 Os diversos modelos de administração pública
Na história da administração pública o primeiro modelo conhecido é 
chamado de patrimonialista. Neste modelo o aparelho do Estado funciona 
como uma extensão do soberano. É o modelo típico dos antigos Estados 
estamentais e oligárquicos, dos governos absolutistas e centralizadores. A elite 
dirigente utiliza os bens públicos para proveito próprio. Surgem e se consolidam 
relações de clientelismo, o poder de Estado é utilizado de forma discricionária, 
29O surgimento e a crise do modelo burocrático
distribuindo favores em troca de apoio político e lealdade. Os servidores deste 
tipo de governo possuem status de nobreza e estão submetidos a uma relação 
de vassalagem com o soberano. 
No Estado patrimonialista os espaços públicos e privados se confundem, não 
há noção clara de direitos e deveres, os governantes estão acima da lei e do próprio 
Estado. Os cargos públicos são considerados prebendas ou presentesdados em 
troca de apoio. A res publica ou a coisa pública é confundida com a res principis 
ou o patrimônio do príncipe. Numa situação como esta o nepotismo, a corrupção 
e o tráfico de influências são comuns e até aceitos como processos naturais. No 
patrimonialismo os patrimônios se confundem, são interdependentes. Este 
Estado era típico no período pré-capitalista, em especial no Estado medieval e 
no Estado absolutista clássico. O comércio enfrentava grandes dificuldades de 
desenvolvimento, dada a proliferação de regras e normas diferentes em cada 
cidade ou mercado, sem contar os entraves legais, das corporações, a carga de 
impostos e pedágios. O capitalismo comercial só começou a florescer quando as 
revoluções burguesas, também conhecidas como revoluções liberais, derrubaram 
a velha ordem e implantaram uma sociedade de homens livres, ou seja, livres 
para comprar e vender, baseada na propriedade privada. 
O fato interessante sobre o modelo patrimonialista de Estado é que ele não é 
só um modelo histórico, localizado num tempo muito distante. Os países como o 
Brasil, por exemplo, viveram práticas muito fortes de um Estado patrimonialista 
até a chamada Revolução de 30, que iniciou um forte processo de modernização 
do Estado brasileiro. Ainda assim, quando assistimos a práticas de nepotismo 
no Congresso Nacional, por exemplo, estamos presenciando resquícios do 
patrimonialismo que ainda persistem na nossa cultura política moderna.
A superação do modelo patrimonialista ocorre quando o modelo burocrático 
se torna dominante. Os princípios que organizam este modelo de administração 
são muito parecidos com os princípios da racionalidade produtiva que eram 
praticados nas grandes plantas industriais no final do século XIX e início do 
século XX. Ele representou também uma reação ao modelo patrimonial que era 
marcado pela injustiça e pela discriminação.
A melhor definição teórica do modelo burocrático foi deduzida a partir 
das contribuições do sociólogo alemão Max Weber, que viveu entre 1864 e 
1920, tanto que este modelo também é conhecido como “modelo weberiano” 
30 O surgimento e a crise do modelo burocrático
de administração. Weber estudou muito as organizações que se consolidaram 
numa fase de rápida prosperidade do capitalismo industrial nascente. Estas 
organizações, segundo Weber, baseavam-se em leis escritas, em normas 
documentadas e formais. A autoridade nestas organizações não derivava de um 
título de nobreza, do sangue ou da vontade divina, mas do cargo que a pessoa 
ocupava na organização. A obediência devida é para leis e normas, regulamentos 
que são impessoais, valem para todos, inclusive para os governantes.
Para Weber toda organização que se baseia em leis, normas e códigos 
formalizados é uma burocracia. Esta burocracia representava para Weber um 
“tipo ideal”, ou seja, um conceito abstrato que serviria como uma ferramenta 
analítica para compreender a realidade existente. As características deste “tipo 
ideal” seriam bem marcadas. Vamos ver com mais detalhe a seguir.
O primeiro traço de personalidade é a “formalidade”. As organizações 
são baseadas em estatutos, normas e regulamentos explícitos, que estipulam 
direitos e deveres aos ocupantes em cada cargo e que orientam a conduta e 
as atividades de todos. Estas normas devem ser executadas de acordo com as 
rotinas e os procedimentos fixados por regras e normas técnicas. O problema das 
comunicações é resolvido através da mensagem escrita, passível de comprovação 
adequada. A formalidade iguala todos perante a lei, é a igualdade formal, típica 
dos regimes de democracia liberal.
Os governos são impessoais, a impessoalidade orienta as relações 
hierárquicas. O relacionamento entre funcionários não é subjetivo, não depende 
dos caprichos ou do bom humor entre eles, nem do carisma. A autoridade é 
baseada na racionalidade. Isso ocorre porque o relacionamento existe entre 
cargos e funções, antes que pessoas. As normas se aplicam universalmente, a 
todos. A impessoalidade garante que a conduta do funcionário público será 
isenta de ódios e paixões.
A seleção de funcionários é feita pelo mérito, não pela troca de favores ou 
pelo clientelismo. O treinamento constante assegura que o mérito seja mantido 
como atributo necessário para o exercício de uma função e ocupação de um cargo 
público. Por isso este modelo também é conhecido como “modelo meritocrático”, 
a organização do trabalho é baseada nas qualidades intrínsecas da pessoa, não 
na sua lealdade política ou ideológica. Este modelo separa a técnica da política. 
Os funcionários são profissionalizados e seguem uma carreira publicamente 
31O surgimento e a crise do modelo burocrático
definida, têm acesso aos cargos públicos não por indicações políticas, mas por 
processos seletivos impessoais e igualitários. 
Outra característica forte do modelo weberiano é sua ênfase clara na 
disciplina e na hierarquia. Weber teria adaptado estes elementos a partir de 
sua observação de como se organizava o exército prussiano e as razões de seu 
sucesso militar. As relações de trabalho são piramidais, verticalizadas. No modelo 
meritocrático há uma separação total entre propriedade pública e propriedade 
privada ou particular. O estado não tem donos, os cargos não tem donos, pelo 
contrário, estão acima de todos seus ocupantes. Este tipo de estrutura supõe 
que tudo seja planejado nos mínimos detalhes, e que tudo seja previsível, 
antecipadamente conhecido. Como podemos deduzir, o mundo weberiano da 
administração pública é um mundo muito árido de relações humanas, é quase 
uma condenação à perfeição.
O modelo burocrático de administração garantiu a estabilidade e a 
previsibilidade tão importantes para a expansão do comércio e da indústria. Um 
Estado eficiente e funcionando como uma máquina poderia ser muito útil para 
o liberalismo econômico. Devemos ressaltar, como já foi assinalado antes, que o 
modelo burocrático não eliminou o modelo patrimonialista. Há casos, inclusive, 
como é o do próprio Brasil, em que elementos dos dois modelos convivem numa 
contradição aparente, mas reveladora da forma imperfeita como evolui nossa 
gestão pública. Um exemplo é a própria gestão de pessoas na administração 
pública federal. Ao mesmo tempo em que a estruturação de carreiras burocráticas 
típicas no núcleo estratégico avançou, há ainda milhares de cargos ocupados por 
indicações políticas com pouca preocupação sobre o mérito ou a conveniência 
destas indicações para a qualidade do serviço público. 
2.4 A crise do modelo burocrático tradicional
Antes de mais nada é preciso reforçar algo que nem sempre é enfatizado na 
literatura mais recente sobre a gestão pública: o modelo weberiano representou 
um tremendo avanço em relação aos modelos anteriores. Apesar dos vários 
limites e fragilidades que vamos examinar com mais detalhe a seguir, o modelo 
burocrático superou as mazelas do patrimonialismo e tem méritos próprios 
inquestionáveis. 
32 O surgimento e a crise do modelo burocrático
Weber, entretanto, desenhou um modelo ideal de organização para um 
contexto histórico em que a rotina e as mudanças eram pouco significativas. O 
mundo real é muito mais dinâmico e as mudanças são muito mais frequentes 
e inesperadas que as suposições do modelo burocrático. A visão weberiana é 
muito simplificadora ao isolar elementos da política dos elementos da técnica, 
é muito mecanicista ao supor que as rotinas possam ser previsíveis. 
A hierarquia excessiva acabaria por gerar uma perda de autonomia e iniciativa 
dos escalões subordinados. Isso conduziria a uma perda de eficiência e eficácia 
da máquina pública. Em todo os casos, parece que o modelo esquece o peso do 
fator humano, do comportamento humano. A valorização exagerada de normas 
e manuais poderá gerar uma conformidade muito grande, uma passividade 
muito grande. O burocrata weberiano trabalhaem função do regulamento e não 
dos resultados. Ligado à conformidade está a grande resistência às mudanças 
que pode se criar na cultura política interna. Esta resistência cria uma espécie 
de blindagem contra a exploração de novas oportunidades, de melhoria de 
processos e qualidade. 
A rigor, a hierarquia não é um problema ou uma disfunção, o problema 
acontece quando ela é exagerada e gera distorções. Uma delas é inibir a iniciativa e 
proatividade dos subordinados. Uma decorrência quase patológica do excesso de 
hierarquia e impessoalidade são os sinais visíveis que demonstram a posição das 
pessoas na organização. Por exemplo, o uso de broches, crachás diferenciados, o 
tamanho das mesas ou outros privilégios podem gerar um clima organizacional 
desmotivador para os demais funcionários. 
Os relacionamentos despersonalizados acabam desumanizando as relações 
de trabalho e a própria relação com os cidadãos. Esta postura acaba criando uma 
série de patologias de grupo e sofrimento mental variado que no limite diminui 
a qualidade do serviço público e debilita sua própria força de trabalho. 
O modelo burocrático começa a entrar em colapso com a fragilização do 
chamado “Estado do Bem-Estar Social”, quando entra em crise – quase no 
mesmo período histórico – o modelo de “substituições de exportações”. Vamos 
ver rapidamente estes dois conceitos. O “Estado do Bem-Estar Social” foi assim 
denominado por se referir a um sistema em que os governos garantiam políticas 
públicas sociais como a educação, a saúde, a previdência social, a habitação para 
toda a população ou quase toda. Um traço fundamental deste tipo de sociedade 
33O surgimento e a crise do modelo burocrático
foi a garantia do pleno emprego com políticas ditas keynesianas e a intervenção 
do Estado em setores estratégicos da economia. Este Estado foi característico nos 
Estados Unidos e nos países europeus e no Japão do pós-guerra. Já o modelo de 
“substituições de importações” foi um modelo econômico e político adotado por 
diversos países da América Latina, entre eles o Brasil, para acelerar o processo 
de industrialização nos anos 50 e 60. 
Mas o que isso tudo tem a ver com gestão pública? Tem muito a ver. Esta 
falência de um modelo de Estado nos países ricos e do outro modelo nos países 
mais pobres atingiu em cheio o modelo burocrático de administração. Tanto 
que nos anos 80 surgiu uma vasta literatura sobre a “crise do Estado” e todo o 
debate sobre qual o tamanho do Estado, que tipo de governo seria melhor para 
enfrentar estes problemas e outros temas relacionados.
Um primeiro impacto da crise foi a crise fiscal. O grande endividamento do 
Estado abalou sua forma de financiamento, seu crédito. As políticas públicas se 
deterioraram, as carreiras públicas foram sendo desmanteladas. Pesados cortes 
de gastos atingiram em cheio o custeio da máquina pública e seu funcionamento 
normal. Muitos países neste período – anos 80 – tiveram crises de pagamento 
da dívida externa e foram obrigados a pedir empréstimos no FMI, pagando altas 
taxas de juro e comprometendo seu futuro.
O Estado do Bem-Estar não pôde ser mais sustentado, havia uma rejeição 
crescente à alta carga de impostos nos países centrais. Fator que contribui para 
que no início dos anos 80 ressurgissem com força as velhas teorias liberais do 
Estado “mínimo”. Nos países periféricos a dívida pública gigantesca, o retorno 
de surtos inflacionários e a frágil democracia puseram um fim ao modelo antigo 
de crescimento. Houve nesta época sérias crises de governabilidade: os governos 
eram incapazes de agir e resolver os grandes problemas de seus países. Além 
disso, as transformações atingiram o antigo sistema soviético de economias 
planificadas.
Um resumo da crise do modelo burocrático de administração:
• disseminação das tecnologias da informação;
• demandas crescentes por melhores serviços públicos;
• maior democratização do Estado e da sociedade;
• atacado pela “onda” ultraliberal: Estado Mínimo;
34 O surgimento e a crise do modelo burocrático
• pouco eficaz para universalizar serviços públicos com qualidade: 
enfraquecido pelo processo privatizante;
• em crise fiscal profunda, reduzida capacidade de investimentos e 
manutenção;
• crise de legitimidade e representatividade;
• ineficiências gerenciais generalizadas;
• culturas organizacionais excludentes e não democráticas;
• embrutecimento e degeneração dos servidores públicos.
2.5 O modelo gerencial na administração pública
À medida que o estilo anterior de administração ia se esgotando, novas 
experiências foram surgindo no campo administrativo. Em países como os 
Estados Unidos, a Inglaterra, a Austrália e a Nova Zelândia e logo após a Europa 
inteira e Canadá, surgiram experiências inovadoras. Todas elas tinham algo em 
comum e ficaram conhecidas na literatura como “gerencialismo”, ou em inglês, 
managerialism. O estilo gerencialista foi ganhando variedades e ramificações, 
dependendo do contexto em que era aplicado, mas podemos identificar com 
segurança elementos essenciais que estavam na sua base.
Ele foi associado, pelo menos no seu início, a um forte corte de pessoal, de 
gastos com recursos humanos. Havia a ideia de que aparelhos do Estado estavam 
“inchados” de pessoal com muita ociosidade. Foi retomada uma ideia muito 
persistente em torno da melhoria da eficiência do gasto público. O debate sobre 
a produtividade do setor público ganhou primeiro plano. 
Os processos de trabalho foram revistos, o que importava agora não eram 
os meios, mas os resultados. A estrutura do governo, em alguns países, foi 
reorganizada no formato de “agências”, em vez de ministérios, com mais 
autonomia operacional e maior cobrança de metas e resultados. Uma série de 
técnicas e ferramentas conceituais foram criadas e difundidas para melhorar 
o controle sobre procedimentos e funcionários, monitorar projetos, avaliar 
políticas e medir os resultados obtidos. Neste período, foram adaptados 
programas de “qualidade total” que já eram usados no setor privado, para dentro 
da esfera pública, da administração pública. Outras variações do gerencialismo 
35O surgimento e a crise do modelo burocrático
enfatizaram aspectos singulares. O chamado “consumismo” ou consumerism, em 
inglês, por exemplo, focalizava a satisfação dos cidadãos renomeados de “clientes” 
na perspectiva do consumo maior e melhor de bens e serviços. Outra perspectiva 
gerencial, a “orientação ao serviço público” ou public service orientation, em 
inglês, já enquadrava o cidadão não mais como simples consumidor de produtos 
e serviços, mas como sujeito de direitos, e a equidade passou a importar. 
Quadro 3 – Variações da visão gerencialista
Fase 
do gerencialismo Ênfase em
Benefi ciários 
encarados como
Managerialism Economia/eficiência Contribuintes
Consumerism Efetividade/qualidade Consumidores/clientes
Public service 
orientation
Accountability/
equidade
Cidadãos
O modelo de orientação ao serviço público (o public service orientation) 
não propõe a volta ao estado pré-gerencial, ao modelo weberiano. Ele surgiu 
na Inglaterra como um debate sobre os impactos da descentralização no setor 
público. Alguns teóricos ingleses na época diziam, por exemplo, que os governos 
locais não são bons para os serviços públicos porque são pequenos, mas porque 
estão mais próximos dos cidadão. Isso deveria permitir maior participação e a 
decisão próxima da comunidade.
Nesta escola o conceito de cidadão é radicalmente diferente das concepções 
anteriores, porque há o conceito de cidadão, que é sempre um conceito coletivo. 
O termo “cliente” ou “consumidor” tem uma conotação individualizada, 
vinculada à tradição liberal. Isso permite pensar os valores de equidade, justiça 
e accountabilty, que não são exatamente iguais aos valores do mercado, do 
mundo empresarial. O planejamento estratégico, porexemplo, não pode estar 
confinado à burocracia, o debate público é valorizado. Outro conceito estratégico 
para esta corrente é a cooperação entre agências públicas, tanto quanto o valor 
da “competição” como é colocado pelo modo gerencial puro.
Segundo a escola orientada para o serviço público, as diferenças fundamentais 
entre a gestão pública e a privada são muitas e diversificadas.
36 O surgimento e a crise do modelo burocrático
As principais diferenças entre o público e o privado na gestão:
Quadro 4 – Diferenças entre o setor público e privado
Modelo do Setor Privado Modelo do Setor Público
Escolha individual no mercado Escolha coletiva na política
Demanda e preço Necessidade de recursos públicos 
Caráter privado da decisão 
empresarial
Transparência da ação pública 
A equidade do mercado A equidade dos recursos públicos
A busca de satisfação do mercado A busca da justiça
Soberania do consumidor Cidadania
Competição como instrumento de 
mercado
Ação coletiva como meio político
Estímulo: possibilidade de o 
consumidor escolher
Condição: consumidor pode modificar os 
serviços públicos
Fonte: Abrúcio, 1997
O modelo gerencial representou um rompimento com a administração 
burocrática anterior. Seria um erro, entretanto, achar que todos os princípios 
do estilo weberiano foram negados. A ideia mais adequada seria a de que eles 
foram absorvidos e reorganizados na sua maior parte. Por exemplo, manteve-se 
e valorizou-se a ideia de que os processos de seleção e recrutamento no setor 
público estejam baseados estritamente no mérito das pessoas, a existência de 
um sistema racional de remuneração, baseado na avaliação sistemática do 
desempenho e assim por diante. 
A administração pública gerencial valoriza uma estratégia que define 
claramente os objetivos, que confere mais autonomia na gestão de recursos, 
mas também cobra metas pactuadas previamente. A organização deve ser mais 
“enxuta”, com menos níveis hierárquicos e menos chefes. Mais voltada para os fins 
do que para os meios. No novo estilo o interesse público não é necessariamente 
o “interesse do Estado” e de seus burocratas. Rompe-se com uma tendência dos 
burocratas públicos se identificarem a tal ponto com o Estado confundindo 
37O surgimento e a crise do modelo burocrático
interesses. O interesse público é o da coletividade, que deve ter meios e condições 
de livre manifestação e controle sobre os aparelhos do Estado. 
O novo paradigma descentraliza as funções, estimula processos mais 
colegiados e horizontais dentro da gestão pública. O cidadão também é visto 
como cliente dos serviços. 
Questões
1. O chamado modelo de gestão racional-legal ou burocrática não atende 
às demandas da sociedade moderna, mas cumpriu um papel na história 
da administração importante. Você sabe por quê?
2. No modelo gerencialista o cidadão é tratado também como cliente. 
Explique.
3. Quais são as tendências de evolução da escola chamada “nova gestão 
pública”?
Referências comentadas
ABRUCIO, F. L. O impacto do modelo gerencial na administração pública: 
um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Caderno ENAP, 
n. 10, Brasília, 1997.
Nesta publicação o professor Abrucio da FGV faz um rápido apanhado 
das experiências internacionais tendo como referência a expansão do modelo 
gerencial puro. Ele destaca a flexibilidade de gestão, a qualidade dos serviços e 
as prioridades ao consumidor como aspectos centrais na tendência dominante 
nos anos 80. Em seguida analisa a abordagem do public service oriented e as 
transformações da administração norte-americana. É uma excelente leitura para 
quem quiser se situar no debate sobre a gestão pública inovadora.
CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO – PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. 
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, 1995.
O Plano Diretor da Reforma do Estado foi elaborado pelo Ministério da 
Administração Federal e da Reforma do Estado e, depois de ampla discussão, 
38 O surgimento e a crise do modelo burocrático
aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em sua reunião de 21 de 
setembro de 1995. Em seguida, foi submetido ao presidente da República, 
que o aprovou. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado definiu 
objetivos e estabeleceu diretrizes para a reforma da administração pública 
brasileira, instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar 
o crescimento sustentado da economia. A leitura deste trabalho é fundamental 
para entender a guinada na gestão pública brasileira após Bresser Pereira e as 
reformas postas em prática a partir do primeiro governo do presidente Fernando 
Henrique Cardoso.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2006.
Este livro foi elaborado originalmente para auxiliar os estudantes de nível 
superior nos concursos públicos relacionados às carreiras federais que são muito 
exigentes na área da gestão pública. Na verdade, o livro adquiriu uma densidade 
e uma abrangência ímpares na literatura disponível. Inicia comentando as 
escolas clássicas da administração para em seguida entrar nos assuntos típicos 
da gestão pública: processo administrativo, gestão de pessoas, comportamento 
organizacional até as novas abordagens da recente reforma gerencial. É 
indispensável para quem quiser se aprofundar no assunto.
3
A gestão pública no Brasil
O modelo patrimonialista de gestão pública vigorou com domínio quase 
absoluto no Brasil até a chamada Revolução de 30. O Estado era administrado 
de forma autoritária, clientelista e verticalizada pelas elites agrário-exportadoras. 
O aparelho do Estado era objeto das disputas políticas entre as oligarquias 
regionais. A República Velha foi palco constante de escândalos e corrupção, 
as eleições inclusive não eram legitimadas por todas as elites. A administração 
pública refletia este contexto, não era profissionalizada, nem havia mecanismos 
de seleção pública, impessoal e transparente.
Na Revolução de 30 novas elites assumem o país. Mais ligadas aos setores 
médios urbanos e industriais, estas elites estabelecem, através do governo 
Vargas, um programa de reformas e modernização do Estado brasileiro. O 
modelo patrimonialista vigente não se ajustava mais aos interesses econômicos 
que demandavam investimentos públicos em infraestrutura, uma burocracia 
ágil para apoiar o setor privado, um ordenamento legal mais racionalizado e 
funcional. Nesta época foram criados os ministérios da Educação, Saúde Pública, 
Trabalho e Indústria e Comércio. A Constituição de 1934 foi a primeira a trazer 
um título específico sobre os funcionários públicos. O primeiro governo Vargas 
é considerado pioneiro na modernização da gestão pública brasileira.
Este primeiro movimento modernizante foi inspirado nas ideias de dois 
fundadores da administração moderna como disciplina: Taylor e Fayol. 
Ambos desenvolveram esforços para racionalizar os processos de trabalho. Eles 
concebiam a organização como um sistema fechado, sem considerar o ambiente 
40 A gestão pública no Brasil
institucional que o cerca. Já em 1936 o governo Vargas introduziu no país o 
sistema de mérito, delegando ao diplomata Mauricio Nabuco, no ano de 1936, o 
texto da proposta ao Congresso Nacional de uma lei que regulamentasse a gestão 
do Estado. Esta lei ficou conhecida como a “Lei de Reajustamento”. Foi inspirada 
no modelo meritocrático das carreiras do “Civil Service” da Inglaterra, do serviço 
público francês e da “Civil Service Commission” dos Estados Unidos.
A primeira lei a organizar o serviço público brasileiro, a Lei nº 284, data desta 
época. Ela criou um colegiado para coordenar o esforço de modernização pública. 
Ele se chamava “Conselho Federal do Serviço Público Civil”, criado em 1936. 
Entretanto, como fruto da negociação no Congresso com as bancadas ligadas 
aos setores mais conservadores,manteve-se uma série de resquícios do Estado 
patrimonialista. Um deles foi a adoção de quadros de cargos comissionados, 
de livre nomeação e demissão pelos governantes. Neste momento, iniciou o 
processo de organização e separação de cargos comissionados dos efetivos e a 
elaboração da grade de remuneração dos servidores públicos.
Em 1937, o Conselho Federal do Serviço Público é extinto e no seu lugar 
surge o DASP, Departamento Administrativo do Serviço Público. O DASP 
implementou um conjunto de reformas muito importantes. É desta época que 
surgem os primeiros concursos públicos e o combate ao nepotismo, que era 
uma prática corriqueira até então. A promoção por mérito e tempo de serviço, 
o incentivo à profissionalização dos funcionários e normas mais rigorosos de 
organização dos serviços, forma algumas características notáveis deste início 
do DASP. Neste período passamos a ter no Brasil um conjunto de critérios mais 
próximos ao modelo racional-legal para funcionamento da máquina pública. 
Os princípios da chamada “organização científica do trabalho” de inspiração 
taylorista foram levados ao extremo. 
Um resumo destes primeiros 30 anos da gestão pública brasileira:
Quadro 5 – Gestão na República Velha
Contexto econômico e social
Brasil rural – sociedade oligárquica – Estado 
fragmentado
Ideias Reforma orçamentária e do serviço público
Problema a enfrentar Erosão das bases oligárquicas do poder
Interesses Classes médias – setores industriais – militares 
Empreendedores Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes
41A gestão pública no Brasil
O processo de redemocratização, após a queda do Estado Novo, em 
1945, resultou num debilitamento do ímpeto original do DASP. Por pressões 
do funcionalismo, a Constituição de 1946 efetivou funcionários interinos 
e que não haviam sido admitidos por concurso público. Foi o início dos 
tristemente conhecidos “trens da alegria” do serviço público. Acordos sem 
ética para manutenção de privilégios e mordomias a segmentos da burocracia e 
governantes, que são pagos no final por toda a sociedade. Na verdade era o velho 
estilo patrimonialista ainda sobrevivendo nas entranhas da cultura política. A 
gestão pública ainda era usada como moeda política no jogo nem sempre lícito 
da jovem democracia brasileira.
Em 1952, houve uma retomada dos princípios originais com promulgação 
por lei do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. Esta normativa 
reforçava mais uma vez a exigência de concurso público como regra geral para 
admissão. No segundo governo Vargas outras medidas afetam a gestão pública 
brasileira. Houve uma maior descentralização, incentivo ao planejamento 
administrativo, coordenação das ações e criação de assessorias mais qualificadas 
para a Presidência da República e os ministérios. 
Na sequência temos as importantes transformações provocadas pelo governo 
Juscelino Kubitschek que ao assumir o poder identificou a incapacidade da 
máquina pública brasileira em atender a seu ambicioso programa de governo. 
O “Plano de Metas” exigia muita eficiência e eficácia da administração pública. 
Naquela época, o funcionalismo público era muito influenciado pelo jogo dos 
partidos, e isso se refletia na dificuldade de negociação dos projetos do governo 
no Congresso. Foi por isso que JK criou uma estrutura executiva quase que 
paralela ao governo, os chamados “Grupos Executivos”. Estes grupos executam 
os principais projetos do Plano de Metas, inclusive a criação de Brasília. Mas 
em relação à reforma administrativa houve poucos avanços, o DASP estava 
fragilizado desde 1945 e o governo limitou-se a produzir estudos e criar 
comissões. Em 1962, uma lei federal dá estabilidade a todos os servidores com 
no mínimo cinco anos de serviço, independente da forma de contratação. Com 
isso alguns milhares de servidores sem concurso entraram na administração 
pública. Como podemos ver, de tempos em tempos há uma sobrevida das 
práticas da República Velha, demonstrando uma espécie de ciclo político em 
que se revezam com diferentes ritmos o modelo racional-legal em luta contra 
o estilo patrimonialista.
42 A gestão pública no Brasil
3.1 A gestão pública nos governos militares
Os governos militares foram caracterizados pelo autoritarismo no plano 
político, mas pela modernização gerencial em diversas áreas, inclusive na 
administração pública. A reforma administrativa de 1967 foi precursora de 
várias iniciativas que foram tomadas somente 20 anos depois no movimento 
gerencialista que culminou na proposta da Reforma de 1995.
Tudo teve início com os estudos e propostas da chamada “Comissão Amaral 
Peixoto” que continha um detalhado diagnóstico da administração pública 
brasileira, porém avançava pouco em termos de propostas concretas. Entre os 
principais problemas apontados pela Comissão estavam a falta de coordenação 
das ações governamentais, a excessiva centralização da administração na 
Presidência da República, o excesso de burocracia e o engessamento das carreiras 
públicas provocado pelo antigo estatuto do servidor público que vinha de 1952. 
O próprio presidente Castelo Branco já havia participado na coordenação da 
comissão pelas Forças Armadas. Apesar da importância na agenda política do 
governo militar, a proposta em debate no Congresso era muito tímida. No final de 
1965, a Comissão começou a trabalhar no que seria mais tarde conhecido como 
o “Decreto-Lei nº 200/67” da Administração Pública federal. Neste ordenamento 
legal, muitas ideias avançadas para a época já estavam formalizadas. A articulação 
entre planejamento, orçamento e execução financeira, a criação de mecanismos 
de controle interno e transformação do controle externo em ex post em vez de ex 
ante, estavam entre elas. Uma das principais definições era a profissionalização 
do serviço público, com a definição do sistema de carreiras e a criação de um 
órgão central para administrar a reforma administrativa. 
As fundações foram definidas como entidades de direito privado e, portanto, 
não sujeitas ao controle burocrático da administração direta e autárquica. Elas 
foram muito utilizadas por JK no Plano de Metas. No período militar houve 
também uma grande expansão do Estado brasileiro. Dezenas de fundações, 
autarquias, empresas e sociedades de economia mista foram criadas. A 
administração federal já podia contratar servidores utilizando a Consolidação 
das Leis do Trabalho, a CLT. Porém, mantendo a tradição nefasta da gestão 
pública brasileira, a Constituição de 1967, apesar de valorizar o concurso 
público, também deu estabilidade para todos aqueles que tivessem pelo menos 
cinco anos de serviço público em todos os níveis da federação. Ao longo dos 
anos 70, houve pequenos avanços na estruturação da administração federal, 
43A gestão pública no Brasil
especialmente. De fato, a qualidade e a eficiência da gestão pública deixaram 
muito a desejar. Apenas em alguns setores ou instituições se conformaram 
verdadeiras “ilhas de excelência” com processos organizados e pessoal mais 
qualificado. Geralmente, estas “ilhas” se construíram em volta de burocracias 
que eram autênticas tecnocracias dentro do governo. As áreas mais sólidas eram 
a fazendária, a jurídica, a legislativa, a diplomática e a militar. Em 1970, foi 
criada a Secretaria de Modernização – SEMOR, que, funcionando em paralelo 
ao DASP, tinha a função de avançar nas propostas do Decreto-Lei nº 200, mas 
não surtiu resultado.
No início dos anos 80, surge uma nova tentativa de modernizar o setor 
público. Foi criado o “Ministério da Desburocratização” e o “Programa Nacional 
de desburocratização”. Helio Beltrão comandava. Houve nesta época centenas 
de pequenas medidas reduzindo o peso da burocracia no serviço público, por 
exemplo, o estatuto da microempresa e o juizado de pequenas causas foram 
criações deste programa. Nos anos em que o Ministério funcionou, até o inicio