13 - Despesa Pública

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Despesa pública
Fernando Lima Gama Junior*
Conceito
A despesa pública também deve ser conceituada considerando dois 
enfoques: sentido lato e sentido restrito.
As despesas públicas, em sentido stricto sensu, são as despesas orça-
mentárias que somente poderão ser executadas se estiverem autorizadas na 
lei orçamentária anual ou nas leis de créditos adicionais, e que caracterizam 
os gastos que o Governo realiza para atender as necessidades da população.
Já as despesas públicas, em sentido lato sensu, abrangem além das 
despesas orçamentárias, anteriormente citadas, as despesas extraorçamen-
tárias, que são representadas pelas devoluções de recursos de terceiros, 
pelas operações de crédito por antecipação de receita e pelos pagamentos 
de restos a pagar, serviço da dívida e consignações diversas.
Fortes (2005), bem como outros autores, a exemplo do que ocorre na re-
ceita, entende que a expressão “despesa extraorçamentária” é indevidamente 
utilizada, sendo mais apropriado falar em “dispêndios extraorçamentários”.
Assim, podemos conceituar a despesa pública, em sentido estrito, 
como o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa jurídica de 
Direito Público, autorizados no orçamento, para o funcionamento e manu-
tenção dos serviços prestados à sociedade, por meio da realização de obras 
e prestação de serviços públicos.
Funções econômicas do Governo
Muitos acreditam que as despesas e receitas governamentais têm a única fi-
nalidade de proporcionar o funcionamento das atividades desenvolvidas pelo 
Estado, como por exemplo: construção de escolas, manutenção das reparti-
ções públicas, saúde etc. E desconhecem que o orçamento público também 
desempenha papel primordial como instrumento de intervenção econômica.
* Auditor Federal de Con-
trole Externo do Tribunal 
de Contas da União em 
Mato Grosso. Professor de 
preparatórios para concur-
sos nas disciplinas de Con-
trole Externo, Orçamento 
Público, Contabilidade 
Pública e Legislação Tribu-
tária do ICMS. Engenheiro 
Químico pela Universi-
dade Federal do Rio de 
Janeiro (UFRJ) em 2001. 
Bacharelando em Direito 
pela Universidade Federal 
do Mato Grosso (UFMT).
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Despesa pública
Segundo Musgrave (1994), as funções econômicas do Estado se classifi-
cam em: função distributiva, função estabilizadora e função alocativa.
Função distributiva
A função distributiva tem como finalidade atenuar as injustiças e desi-
gualdades sociais, através de uma distribuição mais igualitária da riqueza 
produzida em um país, já que o mercado por si só não consegue gerar a 
distribuição considerada justa pela maioria da sociedade.
Para alcançar a igualdade considerada justa e desejada pela sociedade 
o governo utiliza-se de instrumentos como: transferências, impostos, subsí-
dios, isenções etc.
A transferência de renda ocorre quando o Governo tributa com alíquo-
tas mais altas quem possui renda mais elevada, a exemplo das alíquotas 
progressivas do imposto de renda, e utiliza esses recursos financeiros para 
subsidiar os indivíduos das classes menos privilegiadas, oferecendo serviços 
público de saúde, educação, segurança etc. de qualidade.
Outra forma de aplicar a função distributiva é a cobrança de impostos com 
alíquotas mais gravosas para produtos considerados supérfluos, que somen-
te são consumidos pelas classes mais favorecidas economicamente, e a sua 
utilização para subsidiar os produtos de primeira necessidade que são, dessa 
forma, adquiridos por preços menores pelas classes mais necessitadas.
Função alocativa
Existem certas atividades que pelo alto capital a ser aplicado, longo tempo 
de retorno do capital, baixo retorno ou mesmo por simples desinteresse da 
área privada exigem a presença do Estado.
Portanto, a função alocativa consiste na aplicação de recursos públicos, 
pelo Estado, nas atividades em que não houver interesse da área privada ou 
a presença do Estado se faz necessária, como, por exemplo: investimentos na 
infraestrutura econômica: transporte, energia, comunicação, armazenamen-
to; provisão de bens públicos: infraestrutura urbana, saneamento básico, 
meio ambiente; e semipúblicos ou meritórios: educação e saúde.
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Despesa pública
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Função estabilizadora
Das três funções do Estado, esta é a mais recente e tem como objetivos 
principais: manutenção de um equilibrado nível de emprego, estabilidade 
dos níveis de preços, equilíbrio na balança de pagamentos e razoável taxa 
de crescimento econômico.
O Governo, por meio da função estabilizadora, atua sobre a economia au-
mentando ou diminuindo a demanda agregada. Se o objetivo for estimular 
a demanda, os gastos públicos, com consumo e investimentos, podem ser 
aumentados ou os impostos reduzidos.
No entanto, se a intenção é conter a demanda, o Governo diminuirá seus 
gastos ou aumentará os impostos, o que provocará a redução da renda e, 
consequentemente, dos níveis de consumo.
Nesse sentido fica clara a importância do orçamento como instrumento 
de política fiscal estabilizadora, já que as alterações nas despesas do Gover-
no, bem como as alterações de alíquotas dos impostos, causam expressivos 
reflexos na demanda agregada.
Além da utilização das políticas fiscais, a função estabilizadora também 
utiliza políticas monetárias para promover a estabilidade da economia, 
dentre as quais se destacam: controle da quantidade de moeda no mercado, 
das taxas de juros e lançamentos de títulos públicos.
Classificações das despesas
As despesas da administração pública, em sentido lato, possuem diversas 
classificações, sendo as mais consagradas pela doutrina quanto à:
natureza; �
afetação patrimonial; �
competência; �
regularidade. �
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Despesa pública
Como classificações legais podemos citar:
quanto à categoria econômica; �
institucional; �
funcional; �
estrutura programática; �
outras classificações. �
Classificações doutrinárias
As despesas, quanto à natureza, classificam-se em: 
orçamentária e extraorçamentária
Orçamentárias: são as despesas fixadas na lei orçamentária anual ou na 
lei de créditos adicionais abertos durante o exercício. Devem obedecer às 
fases da despesa: fixação, empenho, liquidação e pagamento.
Em atendimento ao artigo 35 da Lei 4.320/64, as despesas orçamentárias 
deverão ser reconhecidas no exercício financeiro em que forem realizadas, 
independente do momento em que ocorrer seu pagamento, ou seja, as des-
pesas devem ser reconhecidas pelo regime de competência e não de caixa.
Importante: na contabilidade pública adota-se o regime contábil misto: 
regime de caixa para a receita e de competência para as despesas.
O regime de competência está previsto no artigo 35 da Lei 4.320/64, 
como segue:
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
[...]
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
De acordo com o artigo citado, devem ser apropriados como despesas 
do exercício financeiro o valor empenhado no exercício. Esse procedimento 
no final do exercício tem como finalidade contemplar os restos a pagar não 
processados.
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Despesa pública
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O regime de competência das despesas, assim como acontece na receita, 
possui exceção, sendo a mais conhecida e cobrada em concursos a inscrição 
de resto a pagar não processado.
Extraorçamentárias: representam a saída de recursos financeiros tran-
sitórios, anteriormente registrados como receita extraorçamentária. São as 
despesas que não constam na lei orçamentáriaanual ou em créditos adi-
cionais como, por exemplo: restituição de cauções, pagamento de restos a 
pagar, resgate de ARO etc.
As despesas extraorçamentárias não necessitam de autorização or-
çamentária para se efetivarem, pois não são propriedades dos órgãos 
públicos.
Características dos dispêndios orçamentários
registrados como despesa orçamentária corrente ou de capital; �
não são oriundos de ingressos extraorçamentários; �
são financiados pelas receitas extraorçamentárias; �
passam pelos estágios da fixação, empenho, liquidação e pagamento; �
seguem a classificação econômica; �
necessitam de autorização em lei orçamentária. �
Características dos dispêndios extraorçamentários
diminuem o passivo financeiro (depósitos de terceiros, cauções em di- �
nheiro etc.);
são oriundos de ingressos extraorçamentários; �
não são financiados pela receita orçamentária; �
não passam por estágios; �
seguem a classificação contábil; �
não necessitam de autorização em lei orçamentária. �
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Despesa pública
As despesas, quanto à afetação patrimonial, classificam-se 
em: efetivas ou não efetivas (por mutações patrimoniais)
Despesas efetivas: são as despesas que alteram o patrimônio do público, 
já que contribuem para o seu decréscimo, provocando um fato contábil mo-
dificativo diminutivo, sem a respectiva produção de mutação patrimonial. 
As despesas correntes, regra geral, são despesas efetivas (pessoal, encargos 
sociais, juros, aluguéis etc.), no entanto, as despesas de capital destinadas a 
auxílios e contribuições de capital, bem como investimentos em bens de uso 
comum do povo, também são despesas efetivas.
Despesas não efetivas: também conhecidas como despesas por muta-
ção patrimonial, são as despesas que não provocam alteração no patrimônio 
público, já que possuem como fundamento um fato contábil permutativo, 
constituindo-se em alterações compensatórias por meio de mutações nos 
elementos patrimoniais. Em regra, as despesas de capital são despesas não 
efetivas (investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida, outras 
despesas de capital (excetuadas as citadas como efetivas), porém dentro das 
despesas correntes, encontramos a aquisição de material permanente que 
também é uma despesa não efetiva.
As despesas, quanto à competência, classificam-se em: 
federal, estadual e municipal
Federal: despesas de competência da União, visando realizar gastos para 
atender serviços e encargos demandados por dispositivo constitucional, por 
leis ou contratos.
Estadual: despesas de competência dos estados, visando realizar gastos 
para atender serviços e encargos demandados por dispositivo legal.
Município: despesas de competência dos municípios, visando realizar 
gastos para atender serviços e encargos demandados por dispositivo legal.
As despesas, quanto à regularidade, classificam-se em: 
ordinárias e extraordinárias
Ordinárias: são as despesas destinadas à manutenção contínua dos ser-
viços públicos e, por isso, repetem-se em todos os exercícios, exemplo: servi-
ço de terceiro, material de consumo, encargos etc.
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Despesa pública
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Extraordinárias: são as despesas de caráter esporádico ou excepcional, 
provocadas por circunstâncias especiais e inconstantes e, por isso, não apa-
recem todos os anos nas dotações orçamentárias. Exemplo: guerra, como-
ção interna, enchentes etc.
Classificações legais das despesas
As despesas, quanto à categoria econômica, 
classificam-se em: despesas correntes e despesas de capital
Despesas correntes: são as despesa que não contribuem diretamente 
para a formação ou aquisição de um bem de capital. São destinadas à ma-
nutenção e ao funcionamento dos serviços públicos. Esses recursos geram 
diminuição no patrimônio.
Despesas de capital: são as despesas que contribuem diretamente para 
a formação ou aquisição de um bem de capital, ao contrário das despesas 
correntes que geram acréscimo patrimonial resultante de mutação compen-
satória do bem.
Atenção: ler atentamente os artigos 12 ao 21 da Lei 4.320/64, com ênfase 
nos artigos 12 e 13 que são extremamente importantes para concursos públi-
cos e devem ser memorizados pelo candidato.
Classificação das despesas de acordo com a Lei 4.320/64
Importante: o artigo 12 da Lei 4.320/64 classifica a despesa nas categorias 
econômicas a seguir.
Despesas correntes:
despesas de custeio; �
transferências correntes. �
Despesas de capital:
Investimentos; �
Inversões financeiras; �
Transferências de ca � pital.
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Despesa pública
As despesas correntes se dividem em subcategorias econômicas: despe-
sas de custeio e transferências correntes.
Despesas de custeio: são as dotações destinadas à manutenção de ser-
viços anteriormente criados, inclusive para atender obras de conservação e 
adaptação de bens imóveis, pagamento de serviços de terceiros, pagamento 
de pessoal e encargos, material de consumo etc.
Transferências correntes: são as dotações para despesas, as quais não 
corresponda à contraprestação direta em bens ou serviços, tais como trans-
ferências de assistência e previdência social, pagamento de salário-família, 
juros da dívida, incluindo as contribuições e subvenções destinadas a aten-
der a manutenção de outras entidades de direito público ou privado.
As despesas de capital se dividem em: investimento, inversões financeiras 
e transferência de capital.
Investimentos: são as dotações para o planejamento e a execução de 
obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis, considerados necessá-
rios à realização destas, bem como para os programas especiais de trabalho, 
aquisição de instalações, equipamento e material permanente e a constitui-
ção ou o aumento de capital de empresas que não sejam de caráter comer-
cial ou financeiro. No conceito econômico, as despesas de capital, classifica-
das como investimento, geram serviços que contribuem para o acréscimo ou 
incremento do Produto Interno Bruto (PIB).
Inversões financeiras: são as dotações destinadas à aquisição de imóveis, 
ou de bens de capital já em utilização, à obtenção de títulos representativos 
do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, 
quando a operação não importe aumento de capital; e, ainda, a constitui-
ção ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem objetivos 
comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguro. No 
conceito econômico, as inversões financeiras não geram serviços, que contri-
buem para o acréscimo ou implemento do Produto Interno Bruto (PIB).
Transferência de capital: são as dotações destinadas a investimentos 
ou inversões financeiras que outras pessoas de Direito Público ou Privado 
devem realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou 
serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segun-
do derivam diretamente da lei de orçamento ou de lei especial anterior, bem 
como as dotações para amortização da dívida pública.
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Despesa pública
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Atenção: segundo o artigo 15, da Lei 4.320/64, na Lei de Orçamento a dis-
criminação das despesas far-se-á “no mínimo” por elementos.
Em conformidade com a lei, entende-se por elementos o desdobramento 
da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se 
serve a Administração Pública para a consecução dos seus fins. Nesse senti-
do, o artigo 13 apresenta a discriminação da despesa por elementos:
Atenção: as bancas costumamcobrar o conhecimento sobre a classifica-
ção dos elementos dentro dos grupos de despesas, sendo que os elementos 
mais cobrados em provas são os destacados em itálico.
Despesas correntes
Despesas de custeio �
Pessoal civil; �
Pessoal militar; �
Material de consumo; �
Serviços de terceiros. �
Transferências correntes �
Subvenções sociais; �
Subvenções econômicas; �
Inativos; �
Pensionistas; �
Salário-família e abono familiar; �
Juros da dívida pública; �
Contribuições de previdência social; �
Diversas transferências correntes. �
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Despesa pública
Despesas de capital
Investimentos �
Obras públicas; �
Serviços em regime de programação especial; �
Equipamentos e instalações; �
Material permanente; �
Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou �
entidades industriais ou agrícolas.
Inversões financeiras �
Aquisição de imóveis; �
Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou �
entidades comerciais ou financeiras;
Aquisição de títulos representativos de capital de empresa em funcio- �
namento;
Constituição dos fundos rotativos; �
Concessão de empréstimos; �
Diversas inversões financeiras. �
Transferências de capital �
Amortização da dívida; �
Auxílios para obras públicas; �
Auxílios para equipamentos e instalações; �
Auxílios para inversões financeiras; �
Outras contribuições. �
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Despesa pública
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Classificação das despesas conforme Portaria Interministerial 
163/20011
A classificação das despesas, elaborada pela Secretaria do Tesouro Nacio-
nal em conjunto com o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, 
através da Portaria 163/2001, ficou assim definida:
3 – despesas correntes (categoria econômica) �
1 – Pessoal e encargos sociais (grupo) �
2 – Juros e encargos da dívida (grupo) �
3 – Outras despesas correntes (grupo) �
4 – Despesas de capital (categoria econômica) �
4 – Investimentos (grupo) �
5 – Inversões financeiras (grupo) �
6 – Amortização da dívida (gr � upo)
Dessa forma, a natureza das despesas, segundo a Portaria Interministerial 
STN/SOF 163/2001, compõe-se de:
categoria econômica (dígito 3 para despesas correntes e 4 para despe- �
sas de capital);
grupo de natureza das despesas (dígitos de 1 a 6); �
elemento de desp � esa (dígitos variam de 1 a 99).
Atenção: já foi tema de prova! Na LOA, a discriminação das despesas, 
quanto à natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de 
despesas e modalidade de aplicação.
Em conformidade com a Portaria Interministerial 163/2001 a estrutura da 
natureza de despesas, a ser observada na execução orçamentária de todas as 
esferas de Governo, será através das letras c.g.mm.ee.dd. Onde:
c – categoria econômica;
g – grupo de natureza da despesa;
mm – modalidade de aplicação;
ee – elemento de despesa;
dd – desdobramento, facultativo, do elemento de despesa.
1 Portaria Interministerial 
163, de 4 de maio de 2001, 
atualizada até Portaria In-
terministerial 688, de 14 
de outubro de 2005.
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Despesa pública
É importante saber o que cada dígito da codificação da despesa significa:
1.º dígito = identifica a categoria econômica.
2.º dígito = identifica o grupo de natureza de despesa.
3.º e 4.º dígitos = identificam a modalidade de aplicação.
5.º e 6.º dígitos = identificam o elemento de despesa (objeto do gasto).
7.º e 8.º dígitos = identificam o desdobramento do elemento (facultativo).
Ex.: a natureza de despesa: 3.3.90.30.04.
 Combustíveis
 Material de consumo
 Aplicação direta
 Outras despesas correntes
 Despesas correntes
1.º dígito: 3 – categoria econômica Despesas correntes
2.º dígito: 3 – grupo de despesa Outras despesas correntes
3.º e 4.º dígitos: 90 – modalidade de aplicação Aplicações diretas
5.º e 6.º dígitos: 30 – elemento de despesa Material de consumo
7.º e 8.º dígitos: 4 – desdobramento Combustíveis
Atenção: é facultado o desdobramento suplementar dos elementos de 
despesa para atendimento das necessidades de escrituração contábil e con-
trole da execução orçamentária.
Atenção: a Portaria Interministerial 163/2001 traz um rol exemplificativo 
da natureza de despesas, podendo ser ampliado para atender às necessida-
des de execução de cada ente. 
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Despesa pública
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Segue a estrutura, conceitos e especificação da despesa segundo a Porta-
ria Interministerial 163/2001. Essa estrutura está adequada ao Siaf e Siafem, 
devendo ser utilizada por estados e municípios com os ajustes necessários 
às suas peculiaridades.
A – Categoria econômica
	 3 – Despesas correntes
	 4 – Despesas de capital
B – Grupos de natureza de despesa
O grupo de despesas é a agregação de elementos de despesa que apre-
sentam as mesmas características quanto ao objeto do gasto.
1 – Pessoal e encargos sociais
Despesas de natureza remuneratória decorrentes do efetivo exercício 
de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamen-
to dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações 
trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha 
de salários, contribuição a entidades fechadas de previdência, outros bene-
fícios assistenciais classificáveis neste grupo de despesa, bem como soldo, 
gratificações, adicionais e outros direitos remuneratórios, pertinentes a 
esse grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratória dos militares 
e, ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas 
com a contratação temporária para atender à necessidade de excepcio-
nal interesse público e despesas com contratos de terceirização de mão de 
obra que se refiram à substituição de servidores e empregados públicos, 
em atendimento ao disposto no artigo 18, §1.º , da Lei Complementar 101, 
de 2000.
2 – Juros e encargos da dívida
Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de 
operações de crédito, internas e externas, contratadas, bem como da dívida 
pública mobiliária.
3 – Outras despesas correntes
Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, 
contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de 
outras despesas da categoria econômica “Despesas correntes” não classificá-
veis nos demais grupos de natureza de despesa.
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Despesa pública
4 – Investimentos
Despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a 
aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas, e com a 
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
5 – Inversões financeiras
Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; 
aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de 
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento 
do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas.
6 – Amortização da dívida
Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atua-
lização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual 
ou mobiliária.
C – Modalidades de aplicação
A modalidade de aplicação, segundo a Portaria, é uma informação geren-
cial que tem a finalidade de indicar se os recursos são aplicados diretamente 
por órgão ou entidade no âmbito da mesma esfera de Governo ou outro 
ente da Federaçãoe suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamen-
te, possibilitar a eliminação de dupla contagem dos recursos transferidos ou 
descentralizados.
10 – Transferências intragovernamentais
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a en-
tidades pertencentes à Administração Pública, dentro da mesma esfera de 
governo.
20 – Transferências à União
Despesas realizadas pelos Estados, Municípios ou pelo Distrito Federal, 
mediante transferência de recursos financeiros à União, inclusive para suas 
entidades da administração indireta.
30 – Transferências a estados e ao Distrito Federal
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da 
União ou dos municípios aos estados e ao Distrito Federal, inclusive para 
suas entidades da administração indireta.
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Despesa pública
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40 – Transferências a municípios
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da 
União ou dos estados aos municípios, inclusive para suas entidades da admi-
nistração indireta.
50 – Transferências a instituições privadas sem fins lucrativos
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a en-
tidades sem fins lucrativos que não tenham vínculo com a Administração 
Pública.
60 – Transferências a instituições privadas com fins lucrativos
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a en-
tidades com fins lucrativos que não tenham vínculo com a Administração 
Pública.
70 – Transferências a instituições multigovernamentais
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a en-
tidades criadas e mantidas por dois ou mais entes da Federação ou por dois 
ou mais países, inclusive o Brasil.
71 – Transferências a consórcios públicos
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a en-
tidades criadas sob a forma de consórcios públicos nos termos da Lei 11.107, 
de 6 de abril de 2005, objetivando a execução dos programas e ações dos 
respectivos entes consorciados.
80 – Transferências ao exterior
Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a 
órgãos e entidades governamentais pertencentes a outros países, a orga-
nismos internacionais e a fundos instituídos por diversos países, inclusive 
aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.
90 – Aplicações diretas
Aplicação direta, pela unidade orçamentária, dos créditos a ela alocados 
ou oriundos de descentralização de outras entidades integrantes ou não dos 
orçamentos fiscal ou da seguridade social, no âmbito da mesma esfera de 
Governo.
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Despesa pública
91 – Aplicação direta decorrente de operação entre órgãos, fundos e 
entidades
Integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social. Despesas de 
órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e 
outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social 
decorrentes da aquisição de materiais, bens e serviços, pagamento de im-
postos, taxas e contribuições, além de outras operações, quando o recebedor 
dos recursos também for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal 
dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito da 
mesma esfera de Governo.
99 – A definir
Modalidade de utilização exclusiva do Poder Legislativo, vedada a execu-
ção orçamentária enquanto não houver sua definição, podendo ser utilizada 
para classificação orçamentária da reserva de contingência, nos termos do 
parágrafo único do artigo 8.º desta Portaria.
D – Elementos de despesa
O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, 
tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo 
etc. A portaria 163/2001 traz um rol de 96 elementos como por exemplo:
01 – Aposentadorias e reformas;
14 – Diárias – Civil;
30 – Material de consumo;
61 – Aquisição de imóveis;
91 – Sentenças judiciais.
Classificação institucional
A classificação institucional representa a estrutura organizacional e ad-
ministrativa governamental e está estruturada em dois níveis hierárquicos: 
órgão orçamentário e unidade orçamentária. Essa classificação tem como fi-
nalidade identificar qual o órgão ou unidade orçamentária em que está con-
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Despesa pública
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signada parte da despesa aprovada na LOA. Essa classificação é representada 
por um código de cinco dígitos: XX.XXX, onde os dois primeiros dígitos iden-
tificam o órgão ou entidade e os três últimos dígitos a unidade orçamentária. 
Exemplo:
01.000 – Câmara dos Deputados (órgão) �
	 01.101 – Câmara dos Deputados (exemplo de unidade orçamentária)
02.000 – Senado Federal (órgão) �
	 02.104 – Secretaria Especial de Editoração e Publicação (exemplo de 
unidade orçamentária do Senado Federal)
12.000 – Justiça Federal (órgão) �
	 12.101 – Justiça Federal de 1.º Grau (exemplo de unidade orçamentária)
Existem casos em que a classificação institucional não corresponde a um 
órgão ou a uma unidade orçamentária real, exemplo:
90.000 – Reserva de contingência;
73.000 – Transferências a estados, Distrito Federal e municípios;
74.000 – Operações oficiais de crédito.
Importante: a classificação institucional, segundo o Manual Técnico de Or-
çamento, responde à indagação “quem” é o responsável pela programação?
Classificação funcional
Importante: a classificação funcional, segundo o Manual Técnico de Orça-
mento, responde à indagação “em que” área de ação governamental a despe-
sa será realizada?
A classificação funcional está definida na Portaria 42/99-MPOG e foi im-
plantada, a partir do ano de 2000, na União, estados e Distrito Federal e no 
ano de 2002 nos municípios. Por ser de aplicabilidade obrigatória no âmbito 
de todos os entes da federação a classificação funcional permitirá a conso-
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Despesa pública
lidação nacional dos gastos do setor público. A classificação funcional atual 
está estruturada em dois níveis de agregação: funções e subfunções, as quais 
estão vinculadas em PROGRAMAS, que possuem em sua estrutura projetos, 
atividades e operações especiais, reagrupados de acordo com o critério de 
afinidade ou tipicidade.
A classificação funcional é de uso obrigatório para os municípios e esta-
dos, para possibilitar e facilitar a consolidação das contas nacionais. A codifi-
cação da classificação funcional é composta de cinco dígitos, sendo distribu-
ídos da seguinte forma: XX = função e XXX = subfunção.
Atenção: a classificação funcional é composta de um rol de funções e 
subfunções prefixadas, que serve como agregador dos gastos públicos por 
área de ação governamental, nas três esferas.
O que são funções e subfunções?
As funções que são representadas por um código de dois dígitos (XX), e 
se identificam com a área de atuação de cada um dos órgãos ou entidades 
do Governo, representam o maior nível de agregação das diversas áreas da 
despesa que competem ao setor público. Exemplo:
01 – Legislativa
04 – Administração
10 – Saúde
12 – Educação
Fique ligado: no balanço financeiro a despesa deverá ser classificada por 
função, que é seu maior nível de agregação.
Atualmente as funções constituem um universo de 28 itens. Entre todas 
as funções existentes uma é bastante exigida em concursos públicos: “Encar-
gos Especiais”. A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação 
às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no proces-
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Despesa pública
165
so produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações, e 
outras afins, representando, portanto, agregação neutra. (art. 1.º, §2.º, Por-
taria MPOG 42/99).
Fique ligado: “Encargos Especiais” é uma função muito cobrada em con-
cursos públicos.
As subfunções, cuja codificação é composta de três dígitos (XXX), são a 
grande novidade dessa nova classificação (funcional), representam um des-
dobramento das funções e têm a finalidade de agregar determinado sub-
conjunto de despesas do setor público e identificar a natureza básica das 
ações que se aglutinam em torno das funções. Exemplo:
031 – Ação legislativa;
301 – Atenção básica;
361 – Ensino Fundamental.
Características das subfunções: identifica a natureza básica das ações do 
Governo, a partir das funções, e poderão ser combinadas com funções dife-
rentes daquelas relacionadas, exemplificando:
Função com subfunção típica:
Função: 12 – Educação
Subfunção: 361 – Ensino Fundamental
362 – Ensino Médio
Função com subfunção atípica:
Função: 12 – Educação
Subfunção: 128 – Formação de Recursos Humanos
Classificação por programas
A classificação por programas, também conhecida como estrutura pro-
gramática, passou a ser utilizada nas peças orçamentárias a partir do ano 
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Despesa pública
de 2000, em substituição à classificação funcional-programática, até então 
existente.
A antiga classificação funcional-programática tinha a seguinte estrutura: 
funções, programas, subprogramas e projetos ou atividades. Essa classifica-
ção teve sua última utilização na elaboração do orçamento do ano de 1999.
A classificação programática está assim estruturada em programas, ações 
e subtítulos:
Classificação funcional-programática Classificação funcional e programática
FUNÇÃO FUNÇÃO
PROGRAMA SUBFUNÇÃO
PROJETO/ATIVIDADE PROGRAMAS
SUBPROJETO/SUBATIVIDADE PROJETOS/ATIVIDADES/OP. ESPECIAIS
Programas
O programa, que possui a codificação de quatro dígitos: XXXX, é o ins-
trumento de organização da atuação governamental que articula um con-
junto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, 
mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um 
problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da 
sociedade (Manual Técnico de Orçamento – MTO).
Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para 
a realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano 
Plurianual (PPA), que é de quatro anos. A organização das ações do Governo 
sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência 
à Administração Pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios 
gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação 
dos recursos públicos.
Importante: o programa é o módulo comum integrador entre o plano e 
o orçamento.
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Despesa pública
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Os programas, atualmente, são classificados em dois tipos2:
Programa finalísticos � : dos quais resultam em bens e serviços oferta-
dos diretamente à sociedade cujos resultados sejam passíveis de men-
suração;
Programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais � : são 
programas voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, 
à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao 
controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços 
ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por des-
pesas de natureza tipicamente administrativas.
Ações
As ações, que têm a codificação representada por quatro dígitos: XXXX, 
representam o desdobramento dos programas.
As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), 
que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se 
também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a 
outros entes da federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsí-
dios, subvenções, auxílios, contribuições, doações etc., e os financiamentos.
As ações, conforme suas características, podem ser classificadas como:
Projetos � : instrumento de programação para atingir o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, 
das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfei-
çoamento da ação governamental.
Atividades � : instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam 
de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessá-
rio à manutenção das ações de Governo.
Operações especiais � : são ações que não contribuem para a manu-
tenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não 
geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Represen-
2 No PPA 2004-2007 eram 
identificados quatro tipos 
de programas: Programas 
Finalísticos, Programas de 
Serviços ao Estado, Pro-
gramas de Gestão de Polí-
ticas Públicas e Programas 
de Apoio Administrativo. 
O Manual de Elaboração 
do PPA 2008-2011 alterou 
essa classificação indi-
cando apenas dois tipos: 
Programas Finalísticos e 
Programas de Apoio às 
Políticas Públicas e Áreas 
Especiais.
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Despesa pública
tam basicamente o detalhamento da função “Encargos Especiais”, por 
exemplo: amortização e encargos, aquisição de títulos, pagamento de 
sentenças judiciais, transferências a fundo de participação, concessão 
de empréstimos, ressarcimentos, indenizações etc.
Projetos Atividades
Conjunto de operações limitadas no tempo. Conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente.
Concorre para a expansão ou o aperfeiçoa-
mento da ação governamental. Necessário à manutenção das ações de governo.
Atenção: quando o primeiro dígito do conjunto que identifica os proje-
tos e atividades for par (2, 4, 6) revela que se trata de atividade; se for ímpar 
(1, 3, 5) indica que se refere a um projeto, e se for 0 refere-se a operações 
especiais.
Subtítulos
As ações de Governo (atividades, projetos e operações especiais) são des-
dobradas em subtítulos, utilizados, especialmente, para especificar a sua lo-
calização física, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade, 
do produto e das metas estabelecidas. O subtítulo é composto por quatro 
dígitos: XXXX e representa o menor nível de categorias de programação.
Atual codificação funcional e programática das ações
Classificação funcional Classificação programática
Função Subfunção Programa P/A/O Subtítulo
XX XXX XXXX XXXX XXXX
Outras classificações
Formação do código do programa de trabalho completo
De acordo com a estrutura utilizada pelo Governo Federal, elaborada 
com base no Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor), além das 
classificações estudadas até o momento, incorporam outras a fim de geren-
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Despesa pública
169
ciar em rede o processamento das informações do ciclo orçamentário ado-
tado pela União.
 99.99.999.99.999.XXXX.9999.9999.9999.999.9.9999.9
Esfera orçamentária
Órgão
UO
Função
Subfunção
Programa
Ação
Subtítulo
Idoc
Fonte
Iduso
Natureza
Id. resultado primário
A seguir comentaremos os itens classificatórios da estrutura anterior, 
ainda não abordados até o momento.
Esfera orçamentária: a esfera orçamentária tem por finalidade identifi-
car cada tipo de orçamento,definido no artigo 165 da Constituição Federal, 
este campo no Sidor é composto de dois dígitos: XX e será associado à ação 
orçamentária da seguinte maneira:
10 – Orçamento fiscal;
20 – Orçamento da seguridade social;
30 – Orçamento de investimento.
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Despesa pública
Identificador de uso (Iduso): o identificador de uso tem a finalidade de 
completar a informação concernente à aplicação dos recursos e destina-se a 
indicar se os recursos compõem contrapartida nacional de empréstimos ou 
de doações ou a outras aplicações, constando da lei orçamentária e de seus 
créditos adicionais pelos seguintes dígitos, que antecederão o código das 
fontes de recursos.
0 – Recursos não destinados à contrapartida;
1 – Contrapartida (BIRD);
2 – Contrapartida – (BID);
3 – Outras contrapartidas.
Identificador de operações de crédito (Idoc): o Idoc identifica a opera-
ção de crédito contratual a que se refere a ação, quando financiada mediante 
empréstimos de recursos com ou sem contrapartida de recursos da União. 
O número do Idoc também será usado nas ações de pagamento de amorti-
zação, juros e encargos contratuais para identificar a operação de crédito a 
que se referem os pagamentos.
Os gastos serão programados com o identificador de uso igual a 1, 2 ou 
3 e o Idoc, com o número da respectiva operação de crédito. Quando os re-
cursos não forem de contrapartida nem de operações de crédito, o Idoc será 
9999.
Identificador de resultado primário: tem como finalidade auxiliar a apu-
ração do resultado primário constante da LDO, devendo constar no projeto 
de LOA e na respectiva lei em todos os grupos de natureza de despesa, iden-
tificando, de acordo com a metodologia das necessidades de financiamento, 
cujo demonstrativo estará anexo à LOA, as despesas de natureza:
0 – financeira;
1– primária obrigatória, ou seja, aquelas que constituem obrigações cons-
titucionais obrigatórias ou legais da União e constem da seção I do Anexo IV 
da LDO;
2 – primária discricionária, consideradas aquelas não incluídas no anexo 
específico citado no item anterior;
3 – Outras despesas constantes do orçamento de investimento que não 
impactam no resultado primário.
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Despesa pública
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Estágios das despesas
Apesar de haver certa divergência quanto aos estágios da despesa, a dou-
trina majoritária entende que a legislação prevê quatro estágios da despesa: 
fixação, empenho, liquidação e pagamento. Sendo estágios da execução: 
empenho, liquidação e pagamento.
Empenho
Liquidação
Pagamento
Estágios
Fixação
Execução
Fixação
É o valor total das despesas previstas na LOA e devem, em atendimento 
ao princípio do equilíbrio, ser iguais à receita. Esse estágio das despesas é 
registrado na contabilidade por meio do documento denominado “Nota de 
Dotação – ND”, automaticamente pelo Siaf.
A fixação não é um estágio da execução das despesas, somente após a 
aprovação e publicação da LOA com seu consequente registro no Siaf é que 
se pode dar início à execução (empenho, liquidação e pagamento).
Empenho
O empenho é ato emanado de autoridade competente que cria para o 
Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condi-
ção (Lei 4.320/64, art. 58).
O empenho é o primeiro estágio da execução da despesa. Esse primeiro es-
tágio é realizado no Siaf utilizando o documento “Nota de Empenho – NE”, que 
registra o comprometimento da despesa orçamentária. Na NE constará o nome 
do credor, a especificação e importância da despesa, bem como os demais 
dados necessários ao controle da execução e da programação financeira.
O artigo 59, §2.º, da Lei 4.320/64, veda aos municípios a assunção de 
compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do 
prefeito.
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Despesa pública
O empenho deve ser prévio, ou seja, antecede a realização da despesa e 
está restrito aos créditos orçamentários, consignados na LOA ou em créditos 
adicionais.
Fique ligado: não pode haver, em hipótese alguma, despesa sem prévio 
empenho.
A obrigatoriedade do empenho prévio é assunto que causa bastante con-
fusão, isso porque a Lei 4.320/64 prevê que é vedada a realização de despesa 
sem prévio empenho, e em outra parte dispensa a emissão da nota de em-
penho, em casos especiais.
Para tentar clarear as coisas precisamos distinguir o “empenho” da “nota 
de empenho”. Na verdade o empenho é apenas a autorização da autoridade 
competente, por meio de uma assinatura, ordenando, em nome do Estado, a 
assunção de uma obrigação.
A nota de empenho é um documento, que na União se encontra no Sis-
tema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siaf ), que 
será impresso após o empenho da despesa.
Resumindo, a nota de empenho é a materialização do empenho. No caso 
do empenho é terminantemente vedada a sua dispensa, no caso da nota de 
empenho existe previsão legal de dispensa de sua emissão em casos espe-
ciais como:
despesas relativas a pessoal e encargos; �
contribuição para o Pasep; �
amortização, juros e serviços de empréstimos e financiamentos obtidos; �
despesas relativas a consumo de água, energia elétrica, utilização de �
serviços de telefone, postais e telégrafos e outros que vierem a ser de-
finidos por atos normativos próprios;
despesas provenientes de transferências por força de mandamento �
das Constituições: Federal; Estaduais e de Lei Orgânicas de Municípios, 
e da execução de convênios, acordos e ajustes, entre entidades de di-
reito privado das quais façam parte como acionista.
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Despesa pública
173
Modalidade de empenho: o empenho possui três modalidades: ordiná-
rio, estimativo e global3.
Empenho ordinário: para atender despesas cujo montante é previamen-
te conhecido e cujo pagamento ocorrerá de uma só vez. É a modalidade de 
empenho mais utilizada.
Empenho estimativo: é utilizado para atender despesas cujo montante 
não se possa determinar e que possua base periódica não homogênea. Exem-
plo: serviço de água, energia elétrica e telefone; gratificações, diárias etc.
Empenho global: para atender despesas com montante previamente 
conhecido, tais como as contratuais, mas que terão o pagamento parcelado. 
Exemplo: aluguéis, salários, proventos, contrato de prestação de serviços por 
terceiros etc.
Atenção: será feito por estimativa o empenho cujo montante não se 
possa determinar, e é permitido o empenho global de despesas contratuais 
e outras sujeitas a parcelamento.
Liquidação
Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base 
os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (Lei 4.320/64, 
art. 63). Essa verificação tem por fim apurar:
a origem e o objeto do que se deve pagar; �
a importância exata a pagar; �
a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação. �
A liquidação é o segundo estágio da execução da despesa e se caracteriza 
pela entrega da obra, bens, materiais ou serviços, objeto do contrato com o 
fornecedor. Essa liquidação é realizada formalmente no Siaf, através da Nota 
de Lançamento (NL).
O termo “liquidação”, na área pública, é para representar as atividades de 
preparação de uma despesa para pagamento.
3 O artigo 60, da Lei 
4.320/64, estabelece as 
modalidades de empenho.
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174
Despesa pública
Pagamentos
Segundo a lei de finanças4, o pagamento da despesa somente seráefetu-
ado após regularmente ordenado e liquidado.
O pagamento é a efetiva saída de numerários da conta única do Tesouro 
Nacional em favor do credor. A ordem de pagamento só poderá ser exarada 
em documento processado pela contabilidade5.
O pagamento é o terceiro e último estágio da execução da despesa orça-
mentária, caracterizando-se pela emissão, em favor do credor, de ordem de 
pagamento.
Não confundir “ordem de pagamento” com “ordem bancária”. A ordem 
de pagamento é despacho exarado pela autoridade competente, determinan-
do que a despesa seja paga. Ordem bancária é o documento emitido através 
do Siaf, que transfere o recurso financeiro para a conta do credor.
Os estágios da despesa devem ser rigorosamente seguidos, não se permi-
tindo inverter qualquer estágio. Assim a despesa deverá ser fixada e autori-
zada na LOA, empenhada, liquidada e paga.
Atenção: a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) considera, durante o exer-
cício financeiro, a despesa pela sua liquidação, entretanto, para fins de encer-
ramento do exercício financeiro, toda a despesa empenhada, e não anulada 
até 31 de dezembro, será considerada despesa nas demonstrações contábeis.
Atividades de aplicação
1. (Cespe) No que se refere às classificações da despesa e da receita atu-
almente utilizadas na Lei Orçamentária Federal, julgue os itens utili-
zando verdadeiro (V) ou falso (F).
 Consoante à classificação funcional, se a União promover o )(
saneamento básico em determinado município, tal dotação 
será classificada como da função saúde.
 Na classificação institucional há órgãos setoriais e unidades )(
orça mentárias que não correspondem aos órgãos e entidades 
que compõem a administração pública. Essas unidades 
orçamentárias, todavia, são um conjunto de dotações que são 
administradas por órgãos do Governo que também têm suas 
próprias dotações.
4 Artigo 62, da Lei 4.320/64.
5 Parágrafo único, do 
artigo 64, da Lei 4.320/64.
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Despesa pública
175
2. (Cespe) A despesa orçamentária – assim como a receita orçamentária 
– classifica-se em duas categorias econômicas: corrente e de capital. 
Em geral, a despesa orçamentária corrente é considerada efetiva, as-
sim como a despesa orçamentária de capital é considerada não efetiva, 
mas podem ocorrer outras combinações. Acerca dessas outras combi-
nações, assinale a opção correta.
a) As aquisições de materiais para almoxarifado são despesas corren-
tes efetivas.
b) Permutas de bens são despesas de capital efetivas.
c) Adiantamentos são despesas correntes não efetivas.
d) Transferências de capital são despesas de capital não efetivas.
3. (Cespe) Como função de um setor público, deve-se entender o maior 
nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao 
setor. Cada programa deverá dar solução a um problema ou atender 
a uma demanda da sociedade, mediante um conjunto articulado de 
projetos, atividades e de outras ações que assegurem a consecução 
dos objetivos. Sobre as características que cercam as atividades, jul-
gue o item abaixo.
 Trata-se de um instrumento de programação para alcançar )(
o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de 
operações que se realizam de modo contínuo e permanente, 
das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação 
de Governo.
4. (Cespe) A despesa pública representa a aplicação dos recursos dos 
contribuintes na manutenção das atividades do Estado. A respeito 
desse assunto, julgue o item seguinte.
 O pagamento de despesas poderá existir sem a apresentação )(
de documentos processados pela contabilidade. Nesse caso, a 
autoridade competente apresentará, ao ordenador de despesas, 
posteriormente, sua justificativa e autorização da unidade 
gestora para tal atitude.
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176
Despesa pública
Dicas de estudo
É muito importante, para o aluno que vai estudar para concursos públi-
cos em que sejam exigidos conhecimentos de orçamento público, a leitura 
atenta do Manual da Receita e da Despesa Pública. Esses manuais são editados 
anualmente pela Secretaria de Orçamento Federal orientando a elaboração 
dos orçamentos. No entanto, algumas das regras dos manuais são mantidas 
ano após ano e servem de orientação para servidores que trabalham nessas 
áreas e para estudantes em concursos.
A edição atual do Manual da Receita e da Despesa Pública (Manual Técni-
co do Orçamento) encontra-se disponível no seguinte link:
<www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO>.
Referências
FORTES, João. Contabilidade Pública. 9. ed. Brasília: Franco & Fortes, 2006.
MUSGRAVE, Richard A. Teoria da Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1994.
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Orçamento Público e Direito Fi-
nanceiro. São Paulo: Campus, 2009.
Gabarito
1. F, V
2. C
3. V
4. F
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