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PNAP - Modulo Especifico - GP - Plano Plurianual e Orcamento Publico - 3ed 2015 - WEB

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GESTÃO PÚBLICA
GESTÃO PÚBLICA
Especialização em
Plano Plurianual e 
Orçamento Público
Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos
Módulo Específico
1ª edição – 2010
2ª edição – 2012
S237p Santos, Rita de Cássia
 Plano plurianual e orçamento público / Rita de Cássia Santos. – 3. ed. rev. ampl. –
 Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES :
 UAB, 2015.
 189p. : il.
 Especialização em Gestão Pública
 Inclui bibliografia
 ISBN: 978-85-7988-261-6
 1. Plano plurianual. 2. Orçamento público. 3. Administração pública. 4. Políticas
 públicas. 5. Educação a distância. I. Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
 Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Título.
 
 CDU: 351.72
Catalogação na publicação por: Onélia Silva Guimarães CRB-14/071
2015. Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC.
Esta obra está licenciada nos termos da Licença Creative Commons Atribuição-NãoComercial-CompartilhaIgual 
3.0 Brasil, podendo a OBRA ser remixada, adaptada e servir para criação de obras derivadas, desde que com fins 
não comerciais, que seja atribuído crédito ao autor e que as obras derivadas sejam licenciadas sob a mesma licença.
Ministério da Educação – MEC
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES
Diretoria de Educação a Distância – DED
Universidade Aberta do Brasil – UAB
Programa Nacional de Formação em Administração Pública – PNAP
Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e 
Orçamento Público
Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos
2015
3ª Edição Revisada e Ampliada
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
COORDENAÇÃO DE APERFEIÇOAMENTO DE PESSOAL DE NÍVEL SUPERIOR – CAPES
DIRETORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDÁTICOS
Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTOR DO CONTEÚDO
Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos
EQUIPE TÉCNICA – UFSC
Coordenação do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenação de Produção de Recursos Didáticos
Denise Aparecida Bunn
Projeto Gráfico
Adriano Schmidt Reibnitz
Annye Cristiny Tessaro
Editoração
Cláudio José Girardi
Revisão Textual 
Sergio Luiz Meira
Capa
Alexandre Noronha
Créditos da imagem da capa: extraída do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Sumário
Apresentação ............................................................................................... 7
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público ............................... 13
O Orçamento na Gestão Pública .......................................................... 13
Origem e Evolução do Orçamento Público ........................................... 15
Funções do Orçamento Público ............................................................ 22
Sistema Brasileiro de Planejamento e Orçamento ................................. 27
Unidade 2 – Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias
Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias ...................................... 37
Plano Plurianual (PPA) ......................................................................... 37
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ................................................. 74
Lei Orçamentária Anual (LOA) ............................................................. 82
Unidade 3 – Receitas e Despesas Públicas
Receitas Públicas ....................................................................................... 93
Conceituação ....................................................................................... 93
Classificações ........................................................................................ 96
Fonte de Recursos .............................................................................. 103
Despesas Públicas ................................................................................... 105
Classificações ...................................................................................... 105
Classificação Institucional ................................................................... 106
Classificação Funcional e por Programas ............................................ 107
Bases de Dados Orçamentários ............................................................... 119
Unidade 4 – Elaboração, Execução e Desafios do Orçamento
Elaboração, Execução e Desafios do Orçamento ..................................... 129
Elaboração da Proposta Orçamentária ............................................... 129
Alterações da Lei Orçamentária Anual: créditos adicionais ................. 145
Execução do Orçamento .................................................................... 148
Desafios do Planejamento e da Gestão Orçamentária ......................... 158
Considerações finais ................................................................................ 180
Referências .............................................................................................. 182
Minicurrículo ........................................................................................... 189
Módulo Específi co 7
Apresentação
Apresentação
Caro estudante,
Ao longo de muitas décadas, as administrações públicas 
constituídas no Brasil, em todos os níveis de governo – federal, estadual 
e municipal – foram conduzidas à luz de instrumentos e experiências 
muito pobres de planejamento. Diferentes fatores foram combinados 
para nos tornar cidadãos e agentes públicos pouco familiarizados com 
o que vem a ser planejamento, em geral, e planejamento das ações 
governamentais, em particular. Esses fatores envolvem a instabilidade 
política e econômica; a ausência de cultura de planejamento; o 
imediatismo no trato dos problemas; a apropriação patrimonialista 
dos recursos coletivos; e as deficiências das técnicas de gestão.
As consequências da falta de vivência e de experiências acumuladas 
em planejamento se traduzem em dificuldades de compreender os 
problemas a serem tratados, baixa eficiência no uso dos recursos, 
pouca eficácia das soluções adotadas, falta de efetividade das ações 
governamentais e desperdício de tempo, esforço humano e recursos. 
Portanto, caro estudante, temos um aprendizado a realizar para aperfeiçoar 
nossos processos de planejamento e de gestão das políticas públicas, 
de modo a alavancar nosso desenvolvimento humano e econômico. 
O orçamento público é um importante instrumento nesse aprendizado.
O objetivo desta disciplina, estudante, não é só familiarizá-lo com 
as classificações orçamentárias e com o processo de elaboração e de 
execução do orçamento público. Isso será feito, certamente, mas dentro 
de um processo de aprendizagem teórica e prática que lhe capacite 
transpor os conhecimentos adquiridos para sua realidade profissional 
e permita-lhe não somente avaliar a qualidade do planejamento 
orçamentário do seu órgão ou governo, como também intervir, como 
8 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
cidadão ou como agente público, na elaboração e implementação 
desse instrumento. 
Iniciaremos nossa disciplina, portanto, pela discussão dos 
instrumentos de planejamento de políticas públicas, que são os planos 
e programas de governo dos quais o orçamento deve emanar.
Essa discussão passa pelo exame do desenho orçamentário 
trazido pela Constituição Federal de 1988, que deu importante passo 
na restauração das práticas de planejamento governamental no País 
ao integrar planejamento e orçamento no mesmo processo decisório 
de alocação dos recursos públicos. Esse será o objeto da Unidade 1.
Na segunda Unidade, abordaremos as funções e o conteúdodas leis orçamentárias criadas pela Constituição de 1988: o Plano 
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA). Apesar de haver uma tendência, um senso 
comum, em identificar “orçamento público” como “Lei Orçamentária 
Anual”, o orçamento público é, na verdade, a conjunção das três leis 
mencionadas anteriormente, cada qual contribuindo para o planejamento 
das ações segundo enfoques e horizontes próprios.
Na terceira Unidade abordaremos os conceitos e as classificações 
de receitas e de despesas públicas, que são as unidades básicas de 
análise das decisões consignadas nas leis orçamentárias. O orçamento se 
organiza por meio de linguagem própria, codificada, cuja compreensão 
nos habilita a entender as decisões tomadas e, sobretudo, a interagir 
nos foros orçamentários e influenciar nos processos de elaboração e 
execução das receitas e despesas. A importância de dominar a linguagem 
orçamentária reside no fato de que as políticas públicas, para se 
tornarem efetivas, precisam migrar para os documentos orçamentários 
e serem adequadamente contempladas nesses documentos. Cabe-nos 
fazer o acompanhamento desse processo e nele intervir, na qualidade 
de cidadãos e de gestores públicos. 
Por fim, na quarta Unidade, discutiremos os procedimentos que 
caracterizam a elaboração e a execução do orçamento. Abordaremos 
as fases de preparação da proposta orçamentária pelo Poder Executivo 
e a sua apreciação pelo Poder Legislativo, buscando investigar 
empiricamente as diferenças entre o orçamento que se propõe e 
o orçamento que se aprova. De posse de todas essas informações 
Módulo Específi co 9
Apresentação
concretas sobre o processo de elaboração do orçamento público ano 
a ano, ganhamos a possibilidade de contrastá-lo com os planos e 
instrumentos de políticas públicas e de avaliarmos se estamos alocando 
corretamente os recursos, ou seja, se estamos usando o orçamento 
como bom instrumento de planejamento.
Em seguida, discutiremos o orçamento como instrumento de 
gestão das políticas e ações governamentais, por meio da execução das 
despesas autorizadas na LOA. Veremos que, muitas vezes, deficiências 
no planejamento, inclusive decorrentes de nossa dificuldade em ajustar 
os planos à realidade do País, do Estado ou do Município, acabam 
resultando em baixos níveis de execução orçamentária de programas e 
ações. Faremos exercícios práticos que nos permitirão criar indicadores 
de execução orçamentária e coligir informações para avaliarmos o 
desempenho do orçamento.
Ainda na quarta Unidade deste livro, voltaremos a questões 
formuladas no início de nossa disciplina para tratarmos dos desafios 
que se apresentam à gestão dos recursos públicos em nosso País e os 
aperfeiçoamentos que se fazem necessários em nosso atual modelo 
de planejamento e orçamento: de que modo o orçamento foi se 
transformando ao longo do tempo? O nosso modelo atual é satisfatório? 
Em que aspectos ele precisa ser melhorado?
Ao final dessa jornada, você deverá estar apto a continuar sua 
interação com o orçamento público de forma autônoma e a combinar 
as informações que ele lhe propicia sobre as ações governamentais com 
os conteúdos das demais disciplinas, em busca de uma compreensão 
sistêmica das qualidades e das carências da gestão pública no Brasil.
 
Professora Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos
UnIdAdE 1
Introdução ao 
Planejamento e ao 
Orçamento Público
Objetivos Específicos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
 f Discutir a relação entre políticas públicas e orçamento;
 f Entender a origem e evolução do orçamento;
 f Compreender as diversas funções desempenhadas pelo 
orçamento; e
 f Evidenciar o desenho do sistema brasileiro de planejamento e 
orçamento.
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 13
Introdução ao Planejamento 
e ao Orçamento Público
Caro estudante,
Estamos iniciando a disciplina Plano Plurianual e Orçamento 
Público. Nesta primeira Unidade, discuti remos a relação entre 
orçamento público e planos e programas de governo. Veremos 
que esse documento (ou conjunto de documentos) revela-se como 
um importante instrumento de gestão pública, pois todas as ações 
de governo que demandam a aplicação de recursos fi nanceiros 
têm, necessariamente, de nele constar. Portanto, o orçamento 
público refl ete a qualidade do planejamento na Administração 
Pública e fornece os instrumentos para a implementação, o 
acompanhamento, o controle e a avaliação das ações de governo. 
Examinaremos como a Consti tuição Federal de 1988 concebe o 
sistema brasileiro de planejamento e orçamento. 
Leia o texto com atenção e realize as ati vidades propostas. Se ti ver 
dúvidas, não hesite em consultar o seu tutor.
Bons estudos!
O Orçamento na Gestão Pública
Vamos iniciar nosso estudo recordando que gestão pública é a 
arte de planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar assuntos 
de interesse coletivo por meio da mobilização de estruturas e recursos 
do Estado. Ela visa, fundamentalmente, garantir o bem-estar da 
comunidade, zelando pela manutenção dos bens e serviços públicos 
e pelo enfrentamento de situações consideradas problemáticas pelos 
cidadãos.
14 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Mas o que o orçamento público tem a ver com isso?
Veremos, nesta Unidade, que o orçamento público é um 
dos principais instrumentos que o gestor público dispõe para dar 
cumprimento às suas funções e que, sem o amparo desse orçamento, 
ele pouco pode fazer.
Para o gestor público, saber lidar com orçamento é importante 
por três razões principais:
 f As demandas da comunidade por bens e serviços somente 
poderão ser atendidas se estiverem contempladas no 
orçamento público: a solicitação da comunidade para a 
construção de uma nova escola primária, por exemplo, 
somente poderá ser atendida se houver recursos para 
investimento no programa de educação do orçamento 
público. Se esses recursos não estiverem ali previstos, o 
governante não poderá construir a escola, mesmo que 
o queira.
 f As leis que regulamentam as atividades econômicas, 
sociais, culturais e políticas da comunidade dependem 
de recursos do orçamento público para sua aplicação: 
uma lei que estabeleça a coleta seletiva de lixo, por 
exemplo, implicará uma série de novos gastos para o 
recolhimento, o armazenamento e a destinação dos 
resíduos sólidos. Para que essa lei saia do papel, é 
preciso que o programa de coleta de resíduos sólidos 
tenha previsão de recursos no orçamento para a sua 
implantação e manutenção ao longo do tempo.
 f Os gastos realizados pelos órgãos públicos não podem 
ser desviados do que está autorizado no orçamento 
público nem conflitar com o interesse público. Por 
exemplo, se o orçamento público prevê recursos para 
a construção de quadras poliesportivas, a sua execução 
orçamentária deve apresentar, a um custo razoável, 
quadras construídas onde exista demanda e um 
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 15
projeto de construção ligado a uma política maior de 
desenvolvimento social pelo esporte. Ao gestor público 
compete realizar o acompanhamento da execução 
orçamentária para verificar não apenas se os gastos 
estão de acordo com a autorização dada pelo legislativo, 
mas também analisar se as ações estão sendo realizadas 
a um custo razoável (eficiência), se estão voltadas 
para resolver problemas da comunidade (eficácia) e se 
estão promovendo o desenvolvimento do município 
(efetividade).
Por essas razões, podemos afirmar que o orçamento público 
é um instrumento central de gestão, porque possibilita a tradução do 
planejamento estratégico em programas de trabalho, o acompanhamento 
gerencial dasações no curso de sua execução e o controle dos atos de 
governo, tanto por meio da fiscalização formal quanto da avaliação 
de desempenho.
O orçamento e o processo orçamentário da União, do seu Estado 
ou do seu Município apresentam atributos de planejamento 
e transparência necessários a uma boa gestão dos recursos 
públicos?
Nesta disciplina, começaremos a construir as bases para um 
entendimento dessa questão central, no contexto do sistema brasileiro 
de planejamento e orçamento. Antes, porém, vamos compreender 
melhor o que é orçamento público e como se originou.
Origem e Evolução do Orçamento Público
Em termos simples, o orçamento público reúne, de forma 
sistemática e organizada, todas as receitas estimadas para um determinado 
ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar. 
16 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Na sua forma, portanto, ele é um documento contábil de receitas e 
despesas. Porém, vamos refletir um pouco:
Que problemas e propostas de ação devem constar do 
orçamento? De que forma ele deve ser elaborado e executado?
Observe que, ao responder a essas perguntas, estaremos 
reconhecendo no orçamento público mais do que um conjunto de 
registros de receitas e despesas:
 f de um lado, ao definir que receitas serão arrecadadas 
e que despesas serão financiadas com essas receitas, 
o orçamento promove uma redistribuição de recursos 
entre os diferentes segmentos da sociedade, para o 
benefício de toda a coletividade; e
 f de outro lado, a definição de quem participará da 
elaboração do orçamento e de como se dará sua 
execução confere poderes políticos, sociais e econômicos 
a determinados atores.
Podemos perceber, portanto, que o orçamento não é apenas 
um instrumento contábil de gestão e controle, mas, fundamentalmente, 
um instrumento político de alocação de recursos econômicos e sociais 
entre segmentos da sociedade.
Foi como instrumento de controle político, em primeiro lugar, 
que o orçamento público foi criado. Para entender como isso aconteceu, 
considere as duas situações seguintes:
 f Você está autorizado a falar ao celular no meio de uma 
sessão de cinema? Não. Apesar de não haver nenhuma 
lei proibindo as pessoas de fazerem isso, se alguém 
o fizer, provavelmente levará uma vaia ou ouvirá 
reclamações das demais pessoas presentes.
 f Você está autorizado a conduzir seu veículo pela faixa de 
pedestres durante a passagem de um transeunte? Não. 
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 17
Você poderá ser multado pela autoridade de segurança 
pública se transgredir a regra, ou ser sentenciado à 
prisão se atropelar alguém.
Pois bem. A sociedade em que vivemos é composta de pessoas 
que agem de acordo com determinadas regras de conduta – formais 
ou informais. Essas regras são denominadas, na literatura acadêmica, 
de instituições. As instituições são as regras tidas como legítimas pelos 
cidadãos, as quais definem o que os indivíduos e as organizações 
podem fazer, bem como os incentivos e as sanções de cada conduta.
Sendo assim, podemos afirmar que o sistema orçamentário 
é uma instituição. Ele foi criado para definir as regras de gestão dos 
recursos públicos, de modo a respeitar e a atender aos interesses da 
coletividade.
Houve uma época em que não havia nenhuma regra definida 
em relação ao poder de arrecadação de recursos da sociedade pelos 
governantes, nem sobre a forma de aplicação desses recursos. Na 
baixa Idade Média, por exemplo, sempre que um rei decidia fazer uma 
grande obra ou se via em dificuldades financeiras para custear uma 
guerra, ele estabelecia, unilateralmente, um tributo e o impunha aos 
habitantes do seu reino.
São vários os exemplos de revoltas motivadas ou agravadas pelos 
excessos de tributação dos reis – Revolução Gloriosa, na Inglaterra; 
Revolução Francesa, na França; Guerra de Independência, nos EUA; 
Inconfidência Mineira, no Brasil etc.
Em resposta aos excessos dos governantes, surgiu a ideia de 
estabelecer regras para disciplinar os assuntos de interesse coletivo, entre 
os quais a criação de impostos e sua aplicação. Esse regramento seria 
feito pelo colegiado de representantes da sociedade, que conhecemos 
hoje como Poder Legislativo, o qual teria suas prerrogativas sensivelmente 
fortalecidas com a instituição formal do orçamento público. Até hoje, a 
aprovação, o monitoramento, a fiscalização e a avaliação do orçamento 
público estão entre as principais funções do Poder Legislativo, sendo 
esse poder mais forte à medida que efetivamente participe do processo 
orçamentário.
v
18 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Na era moderna, o primeiro país a estabelecer regras orçamentárias 
foi a Inglaterra, cuja histórica Constituição passou a incluir o seguinte 
dispositivo:
Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão 
pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar 
a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar 
sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim 
serão razoáveis em seu montante. (MAGNA CARTA, 
1215, art. 12 apud GIACOMONI, 2008, p. 31)
Considerando que o termo “conselho comum”, existente 
na citação anterior, significa “parlamento” ou “Poder Legislativo”, 
podemos afirmar que o rei só poderia criar e arrecadar um tributo se 
tivesse a prévia autorização do Poder Legislativo. Vemos, assim, que o 
orçamento público surgiu como instrumento de controle dos poderes 
dos governantes.
Contudo, perceba que, nesse momento, ainda não havia uma 
separação entre as finanças do rei e as finanças do Estado, já que 
era o rei quem decidia o que fazer com os tributos arrecadados. Essa 
separação ocorreu paulatinamente, à medida que o poder Legislativo 
foi estabelecendo requisitos para o planejamento, a organização e a 
demonstração das contas públicas. Além dos excessos de arrecadação 
de tributos, outros problemas foram sendo colocados no sistema político, 
demandando que o orçamento fosse modificado para solucioná-los. 
Por exemplo, o governante pode decidir unilateralmente que aumentar 
o efetivo de soldados é mais importante do que aumentar o efetivo de 
médicos? Ao dar resposta negativa a essa pergunta, o Poder Legislativo 
estabelece regras para os gastos do governo, que, consequentemente, 
passa a necessitar de um modelo de orçamento público que demonstre 
não apenas o que está sendo arrecadado, mas também como esses 
recursos estão sendo gastos.
Esse processo de amadurecimento institucional foi bastante 
lento, tendo levado mais de cinco séculos para chegar a um modelo de 
orçamento plenamente desenvolvido. A experiência inglesa se difundiu, 
Apenas em 1822 é que 
o Poder Executi vo da 
Inglaterra apresentou 
ao parlamento um 
demonstrati vo detalhando 
as receitas e despesas para 
o exercício.
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 19
somada a de outros países que também se tornaram referência em 
matéria orçamentária, como França e Estados Unidos. 
Mas as transformações do orçamento não pararam por aí. 
A legislação orçamentária e as organizações que tratavam do orçamento 
público foram sofrendo modificações e sendo ampliadas à medida 
que a sociedade industrial moderna se tornava mais complexa e as 
despesas governamentais mais diversificadas. 
 De fato, como você já viu em disciplina anterior, o governo tal 
como o conhecemos hoje – com ampla prestação de serviços à sociedade, 
produção de bens em larga escala (obras e investimentos variados) 
e regulação das transações econômicas e das relações sociais – é um 
fenômeno recente na história humana. Até o advento da revolução 
industrial, da urbanização intensiva e do desenvolvimento de novas 
tecnologias de transportes, comunicaçõese armamento, os governos 
sempre tiveram atuação na forma de organização das comunidades 
e em sua evolução, buscando, sobretudo, garantir segurança aos 
governados e estabelecer regras para disciplinar as relações internas 
e com outros governos. Porém, o alcance da atuação governamental 
era significativamente menor do que é hoje. Uma forma de enxergar 
a influência do estado na sociedade é observar o nível de gastos do 
governo em relação ao gasto total no país. Veja, no gráfico apresentado 
na Figura 1, como essa participação cresceu significativamente ao 
longo do período 1890-1970:
% do
PNB
50
45
40
35
30
25
20
15
10
05
Reino Unido
Alemanha
Estados Unidos
1890 1900 ‘10 ‘20 ‘30 ‘40 ‘50 ‘60 ‘70
Figura 1: Evolução dos gastos do governo como percentagem 
do Produto Nacional Bruto 
Fonte: Musgrave e Musgrave (1980, p. 111 apud GIACOMONI, 2008, p. 4)
v
20 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Vemos que, em 1890, países como Reino Unido, Alemanha e 
Estados Unidos – nações afluentes no cenário mundial – destinavam 
menos de 15% do produto interno para financiar as ações de seus 
governos. Em 1970, esse percentual já era de 45% em média, tendo-
se mantido nesse patamar desde então. Para o Brasil, a participação 
dos gastos públicos, como proporção do produto interno, cresceu de 
5% em 1979 para 41% em 2011, de acordo com o Index of Economic 
Freedom. (MILLER; HOLMES, 2011)
Diversos estudos investigam as causas para esse crescimento, 
formulando hipóteses que vão desde o crescimento das necessidades 
de uma população urbana crescente e mais longeva, demandando 
serviços e bens públicos cada vez mais amplos, até a anuência dos 
cidadãos e empresários em elevar o montante de recursos colocados à 
disposição dos governos. Outras análises enfatizam o crescimento dos 
gastos como função de formas federativas de organização do estado, 
da criação endógena de gastos pelas próprias estruturas de governo 
e de mudanças tecnológicas e populacionais.
O crescimento dos gastos públicos tem, como contrapartida, o 
crescimento da carga tributária. Carga tributária, que é a arrecadação 
tributária (ou seja, a soma de tudo que o governo recebe em impostos, 
contribuições e taxas, pagos pelos indivíduos e empresas) dividida pelo 
Produto Interno Bruto (o valor total dos produtos finais produzidos 
dentro do país em determinado período de tempo). Observe que a 
receita tributária representa a maior parte das receitas públicas e tem 
caráter de exigibilidade, indicando quanto da riqueza produzida no 
país é obrigatoriamente transferida para o setor público sob a forma de 
recursos que, de outro modo, teriam ficado nas mãos dos indivíduos 
e empresas para lastrear suas decisões de consumo e investimento.
No Brasil, a carga tributária bruta cresceu de 14% em 1947 para 
35% em 2010. Ou seja, o tamanho da fatia apropriada pelo governo 
mais do que dobrou em 60 anos, passando às mãos do estado cerca 
de um terço da renda gerada no país, anualmente.
Para saber mais sobre 
as possíveis razões de 
crescimento dos gastos 
governamentais leia o 
Capítulo 1, de Giacomoni 
(2008). 
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 21
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1960 19801940 2000 2020
Figura 2: Evolução da carga tributária bruta no Brasil
Fonte: Adaptada de Brasil Fatos e Dados (2011)
Observe que a participação dos gastos do governo no PIB 
não equivale à carga tributária. Isso porque, como veremos adiante, 
além dos tributos, o governo também se financia por meio de outras 
receitas, como aquelas obtidas pela captação de empréstimos junto 
aos bancos e pela emissão de títulos públicos. Ao levantamento de 
recursos por meio de empréstimos e financiamentos damos o nome 
de endividamento.
No gráfico apresentado na Figura 3, vemos a evolução da dívida 
pública mobiliária, que é o montante obtido pelo governo mediante 
emissão de títulos públicos. A colocação de títulos no mercado interno 
é, hoje, a principal forma de endividamento do governo federal e 
elevou-se de 5% do PIB em 1947 para cerca de 50% em 2001, tendo-
se mantido em torno desse patamar desde então.
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
D
e
z
-4
7
D
e
z
-4
9
D
e
z
-5
1
D
e
z
-5
3
D
e
z
-5
5
D
e
z
-5
7
D
e
z
-5
9
D
e
z
-6
1
D
e
z
-6
3
D
e
z
-6
5
D
e
z
-6
7
D
e
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1
Figura 3: Evolução da dívida mobiliária no Brasil
Fonte: Arnolde (2013)
22 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Vamos parar e pensar um pouco: os dados apresentados na Figura 
3 nos mostram que os gastos públicos cresceram significativamente 
na história recente, acompanhados pelo aumento da tributação e da 
dívida pública. Esse aumento implica que parcela significativa do que 
é feito, e do que deixa de ser feito no país, é decidida pelo governo, 
ou seja, pelos agentes e órgãos públicos. 
Onde podemos enxergar essas decisões? 
Nas leis orçamentárias. Na próxima seção, veremos que o 
orçamento público é um instrumento de planejamento, de gestão e 
de controle político, contábil e jurídico das ações governamentais, 
conforme a ótica em que seja analisado. 
Funções do Orçamento Público
Como instrumento de planejamento, o orçamento público retrata 
escolhas e decisões sobre as questões prioritárias que irão receber 
atenção governamental, bem como as estratégias de enfrentamento 
dessas questões e o montante de recursos a serem aplicados em 
cada uma dessas estratégias. Para elaborarem tais planos e suas 
programações, por sua vez, os agentes necessitam verificar o que já 
foi feito no passado, como foi o desempenho das ações adotadas e 
qual o montante de recursos que dispõem para continuar aplicando. 
O planejamento orçamentário, formalmente consignado no plano 
plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária 
anual, representa um contrato firmado com a sociedade, no qual o 
governante propõe um plano de atuação e recebe, por intermédio do 
poder Legislativo, autorização para realizar esse plano.
Esse planejamento veicula, de forma implícita ou explícita, uma 
série de possibilidades e limitações sobre o que o governante estará 
autorizado a realizar. O orçamento define o campo de atuação do 
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 23
governante perante a sociedade e condiciona sua capacidade de dar 
respostas às demandas sociais. O atendimento a essas demandas, por 
sua vez, definirá em boa medida o apoio com que o governante contará 
no período eleitoral, tendo sua gestão referendada por votos favoráveis 
ou rechaçada pela escolha de um substituto. As escolhas estabelecidas 
no orçamento também definem que segmentos da sociedade serão 
agraciados com a destinação dos recursos públicos e quais serão 
onerados com o financiamento dessas ações. Sob essa ótica, as leis 
orçamentárias apresentam-se como instrumento de controle político, 
sendo capazes de refletir, inclusive, questões de amplo escopo, como o 
tipo de estado a ser fomentado - um estado de tendência mais liberal, 
em que se deve reduzir ao mínimo a carga tributária e limitar a prestação 
de serviços a áreas em que a iniciativa privada não tenha motivação 
ou capacidade para explorar, ou um estado mais desenvolvimentista, 
em queos patamares de arrecadação devem possibilitar uma atuação 
de amplo espectro das estruturas governamentais. 
Para que esse contrato entre o governo e a sociedade tenha 
exigibilidade e para que a distribuição de custos e benefícios nele expressos 
seja imperativa, faz-se necessário que o orçamento público se revista de 
força de lei e cumpra os requisitos de norma jurídica capazes de vincular 
o governante e seus agentes. Por esta razão, o orçamento público, antes 
de ser um quadro demonstrativo de receitas e despesas, é uma norma 
legal que se submete ao ordenamento jurídico próprio das leis.
LEI N° 12.798 DE 4 DE ABRIL DE 2013
(publicada no DOU de 05/04/20I3, Seção 1, página 2)
Esti ma a receita e fi xa a despesa da União para o exercício 
fi nanceiro de 2013.
A PRESIDENTA DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso nacional decreta e 
eu sanciono a seguinte Lei:
CAPÍTULO I
dAS dISPOSIÇÕES PRELIMInARES
Art. 1º Esta Lei esti ma a receita da União para o exercício fi nanceiro de 2013 
no montante de RS 2.276.516.541.532,00 (dois trilhões, duzentos e setenta e seis 
bilhões, quinhentos e dezesseis milhões, quinhentos e quarenta e um mil e qui-
nhentos e trinta e dois reais) e fi xa a despesa em igual valor, compreendendo, nos 
termos do art. 165, § 5º, da Consti tuição, e dos arts. 6º, 7º e 36 da Lei nº 12.708, de 
17 de agosto de 2012, Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2013 LDO-2013:
Figura 4: Orçamento Federal de 2013 – Texto da Lei
 Fonte: Brasil (2013a)
24 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
É esse estatuto de lei que permite à sociedade verificar a 
conformidade dos atos praticados pelo governo e seus agentes 
na gestão dos recursos públicos. Isso é feito por meio do poder 
Legislativo, incumbido pela Constituição Federal de realizar o controle 
externo dos atos de governo, com o auxílio das cortes de contas. 
É também o caso dos órgãos de controle interno da administração 
pública e das organizações não governamentais que monitoram os 
gastos públicos, os quais se dedicam, cada qual em sua arena de 
atuação, a monitorar a legalidade e a boa aplicação dos recursos. 
Para esses atores, os dados e as informações do orçamento público 
são subsídios importantes para o controle de conformidade e de 
desempenho da gestão pública. Quando, por exemplo, obras com 
indício de irregularidade são paralisadas pelo poder Legislativo, 
contas prestadas pelos governantes são rejeitadas pelos tribunais de 
contas e denúncias de superfaturamento de contratos são veiculadas 
pela imprensa, todas essas ações utilizam o orçamento sob a ótica do 
controle de conformidade, visando, sobretudo, o combate à corrupção 
e aos desvios e desperdícios de recursos públicos.
Por fim, os órgãos e entidades da administração pública 
cumprem suas atribuições constitucionais e legais por meio de medidas 
voltadas à realização de intervenções na realidade socioeconômica. 
Tais intervenções demandam o aporte de recursos financeiros e 
estão circunscritas àquilo que estiver previamente autorizado nas 
leis orçamentárias. Ademais, o ritmo de dispêndio de recursos e 
de realização das ações em cada área de governo precisa estar em 
sintonia com diversos fatores internos e externos ao órgão, a exemplo 
do efetivo ingresso, no tesouro público, das fontes de financiamento 
da ação previstas no orçamento e do bom andamento dos processos 
licitatórios necessários às aquisições públicas. Sob esses aspectos 
o orçamento público cumpre o papel de instrumento de gestão 
governamental, por meio do qual se define o que os agentes públicos 
estão autorizados a realizar e se estabelecem possibilidades e limites 
de procedimentos.
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 25
O orçamento cumpre papeis importantes na condução 
dos assuntos públicos, na qualidade de instrumento 
de planejamento, de gestão e de controle políti co e 
legal da atuação governamental. Daí a importância de 
o conhecermos e de ganharmos familiaridade com sua 
linguagem e processo.
Vamos ver um exemplo concreto de como essas funções se 
expressam nas leis orçamentárias? 
Observe, na Figura 5, o demonstrativo do PPA 2008-2011 e, 
na Figura 6, logo em seguida, o demonstrativo da LOA de 2008 para 
o mesmo programa descrito na Figura 5. Agora, acompanhe:
 f Note que o demonstrativo do PPA apresenta o Programa 
de Abastecimento Agroalimentar (Programa 0352). 
O programa tem um público-alvo definido, ou seja, 
define quem se beneficiará das ações de governo a serem 
realizadas no âmbito desse programa. Vemos que, dentre 
esses atores, estão os produtores rurais, os agricultores 
familiares, as agroindústrias, os assentados da reforma 
agrária, os agentes de transportes e armazenamento e 
as famílias em situação de risco nutricional (vide a linha 
de “Público-alvo” na Figura 5). 
 f Na coluna de “Valores do programa”, vemos que 
o governo está destinando R$ 27.455.833.225 (ou 
seja, mais de 27 bilhões de reais) para custear as 
ações desse programa. De onde virão esses recursos? 
Isso é detalhado na LOA de cada ano. Por exemplo, 
na Figura 6, o demonstrativo da LOA 2008 referente 
ao mesmo Programa (0352) traz uma coluna com as 
fontes de recursos (vide coluna “Fte” da Figura 6). 
Vemos ali indicada a fonte 250. Há um documento à 
26 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
parte, denominado de “Ementário de Classificação das 
Receitas Orçamentárias da União”, que define a fonte 
250 com sendo recursos decorrentes do esforço próprio 
de arrecadação da entidade por meio de suas operações. 
Em nosso exemplo, essa entidade é a CONAB (vide 
Figura 6), de modo que os três milhões ali previstos 
para financiar a conclusão da unidade armazenadora de 
Uberlândia são oriundos das operações da CONAB na 
venda de produtos agropecuários de seus estoques, por 
exemplo. Assim, essa obra será custeada com recursos 
daqueles que adquirirem produtos da CONAB.
 f Note que o PPA previu o valor de R$ 3 milhões de reais 
para a obra da unidade armazenadora de Uberlândia 
para 2008 e que a LOA desse ano autorizou, 
efetivamente, esses R$ 3 milhões (note que esse valor 
aparece nos dois demonstrativos; como veremos 
adiante, porém, nem sempre o que o PPA planeja é 
efetivamente autorizado na LOA). A lei orçamentária 
definiu, portanto, que: 
 f o gestor deverá gastar no máximo 3 milhões de reais 
em 2008 nessa obra; e 
 f não poderá destinar esses recursos para nenhuma outra 
ação sem autorização legal para essa modificação. 
 f Ao iniciar a execução do orçamento, os gestores públicos 
tomarão as providências necessárias para realizar as 
ações nele constantes, gerenciando as autorizações, 
as contratações e os demais atos de gestão de modo 
a garantir que esses não conflitem com os atributos 
definidos no orçamento (veremos esses atributos em 
detalhe mais adiante). Se houver irregularidade na 
realização da obra, sua continuidade e a execução das 
dotações orçamentárias vinculadas à obra poderão ser 
sustadas pelos órgãos de controle interno e externo até 
que os problemas sejam sanados. 
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 27
Figura 5: Extrato do PPA 2008-2011
Fonte: Brasil (2008a)
Figura 6: Extrato da LOA 2008
Fonte: Brasil (2008a)
Na próxima seção, continuaremos nossa introdução ao orçamento 
público verificando como a Constituição de 1988 definiu o sistema 
brasileiro de planejamento e orçamento.
Sistema Brasileiro de Planejamento e 
Orçamento
Nas últimas décadas viemos experimentando transformações 
importantes em nossa realidade, advindas do impacto produzido 
pelas novas tecnologias de informação e de comunicação. Adquirimos 
capacidade quase instantânea de tomar conhecimento sobre fatos 
28 Especialização em Gestão PúblicaPlano Plurianual e Orçamento Público
ocorridos nos mais diversos lugares, coletar dados e informações sobre 
quase tudo, comparar nossa realidade com outras, emitir e captar 
opiniões sobre essas realidades e promover manifestações e debates 
buscando influenciar o curso dos acontecimentos.
No esteio desse dinamismo societário trazido pela tecnologia, 
existe todo um sistema de tomada de decisões e de condução dos 
assuntos públicos ao qual chamamos de institucionalidade. Se, por 
um lado, os indivíduos clamam por melhor qualidade de vida nas 
manifestações de rua, nas reuniões de família e nas postagens das 
redes sociais, por outro lado as decisões que culminam ou não em 
serviços públicos melhores precisam ser canalizadas para os mecanismos 
institucionais de tomada de decisão, por meio dos quais a vontade se 
transforma em comando com força de lei e o comando se transforma 
em ação efetiva. O orçamento público é um desses mecanismos pelos 
quais o discurso se torna ato.
Orçamento público é nome que utilizamos para referenciar três 
elementos distintos, mas conexos. O primeiro elemento é o documento 
produzido pelo governo, no qual estão explicitadas as decisões sobre 
bens e serviços públicos a serem ofertados à sociedade e também 
explicitados os recursos financeiros que os custearão. Quando dizemos 
que “o orçamento para 2014 foi aprovado”, estamos nos referindo à lei 
orçamentária anual – LOA, na qual podemos encontrar, folheando-a, 
todos os programas e ações que o governo pretende executar, bem 
como suas fontes de financiamento. Além da lei orçamentária anual, o 
orçamento público abrange outros documentos que mostram, ao longo 
do ano, como a lei orçamentária está sendo efetivamente realizada. 
Figura 7: Documentos orçamentários
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 29
Nas Figuras 5 e 6 apresentadas na seção anterior, vimos um extrato 
do PPA e um do orçamento federal para 2008, no qual estava expressa 
a decisão do governo de aplicar recursos em ações de abastecimento 
agroalimentar. Por meio de relatórios e de documentos gerados por 
consultas a bases de dados, podemos acompanhar como essas decisões 
foram efetivamente executadas ao longo do ano. Por exemplo, no relatório 
apresentado na Tabela 1, vemos que, dos R$ 5,6 bilhões autorizados na 
LOA 2008 para o Programa de Abastecimento Agroalimentar, apenas 
R$ 2,3 bilhões foram executados nas suas ações. O que houve com os 
R$ 3,3 bilhões restantes? Aprenderemos a responder a essa pergunta e 
a investigar os documentos orçamentários ao longo da disciplina.
Tabela 1: Execução da LOA 2008 – Governo Federal
Fonte: Brasil (2009b)
Os documentos orçamentários, por sua vez, são elaborados por 
meio de uma estrutura – um conjunto de planos, atores e normas – que 
forma o chamado sistema orçamentário, o qual prevê a elaboração e 
execução de planos governamentais, define os agentes, as organizações 
e as autoridades responsáveis por fazê-los e estabelece regras que 
presidem as possibilidades e as vedações da atuação governamental. 
A Constituição de 1988 define o sistema brasileiro de planejamento 
e orçamento e estabelece que os planos nacionais, regionais e setoriais 
devem ter suas diretrizes e iniciativas submetidas a três documentos de 
referência: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a 
Lei Orçamentária Anual. A elaboração dos planos e orçamentos, sua 
execução, monitoramento e controle são atribuídos a órgãos e entidades 
dos três poderes, além de cidadãos e grupos organizados da sociedade, 
cada qual com deveres, direitos e canais de atuação próprios, como 
veremos nesta disciplina. A Constituição Federal também estabelece 
regras a serem observadas pelos atores do sistema orçamentário e 
prevê normativos que disciplinam a elaboração e a implementação dos 
orçamentos – a exemplo da Lei n. 4.320/64, da lei geral de finanças 
públicas (ainda pendente de aprovação) e da Lei de Responsabilidade 
Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000), entre outras.
30 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Portanto, o que chamamos de sistema orçamentário define 
quem participa do orçamento, como participa e para que participa. 
Figura 8: Componentes do sistema brasileiro de planejamento e orçamento
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Uma vez definido o sistema orçamentário, o orçamento público se 
concretiza por meio de um processo que define, na prática, como deve 
se dar o relacionamento entre os diversos atores e que procedimentos 
operacionais devem ser cumpridos no curso de elaboração e de 
execução das despesas e das receitas. A esse fluxo de decisões e ações 
operacionais damos o nome de processo orçamentário, que é o sistema 
orçamentário em ação. 
O processo orçamentário pode ser entendido em sentido amplo 
ou em sentido restrito. Em sentido amplo, ele abarca as sucessivas 
etapas de elaboração e execução dos eventos orçamentários, que vão 
desde a preparação do PPA até a execução financeira da LOA de cada 
um dos exercícios financeiros compreendidos pelo PPA. Esse processo 
amplo denominamos de ciclo orçamentário.
PPA
2012-2015
LDO 2012
LDO 2013
LDO 2014
LDO 2015
LOA 2012
Elaboração
LOA 2013
Elaboração
LOA 2014
Elaboração
LOA 2015
Elaboração
LOA 2012
Execução
LOA 2013
Execução
LOA 2014
Execução
LOA 2015
Execução
Figura 9: Ciclo orçamentário amplo
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 31
Em sentido restrito, o processo orçamentário se reporta ao fluxo 
de ações voltadas para a preparação da proposta orçamentária anual, 
sua tramitação no poder Legislativo e sua execução e avaliação pelos 
órgãos responsáveis. 
LOA
CONTROLE e
AVALIAÇÃO
EXECUÇÃO
APROVAÇÃOELABORAÇÃO
Figura 10: Processo orçamentário restrito
Fonte: Estude... (2013)
Na esfera federal, por exemplo, o processo orçamentário 
obedece às seguintes fases operacionais de preparação da proposta 
orçamentária, como veremos mais adiante./ŶşĐŝŽ^K& MƌŐĆŽ�^ĞƚŽƌŝĂů hŶŝĚĂĚĞ�KƌĕĂŵĞŶƚĄƌŝĂ DWͬWZ�ĞĨŝŶĞ͗Ͳ �ŝƌĞƚƌŝnjĞƐ��ƐƚƌĂƚĠŐŝĐĂƐͲ WĂƌąŵĞƚƌŽƐ�YƵĂŶƚŝƚĂƚŝǀŽƐͲ EŽƌŵĂƐ�ƉĂƌĂ��ůĂďŽƌĂĕĆŽ &ŝdžĂ�ĚŝƌĞƚƌŝnjĞƐ�^ĞƚŽƌŝĂŝƐ WƌŽƉŽƐƚĂWƌŽŐƌĂŵĂƐ͕��ĕƁĞƐ�Ğ�^ƵďƚşƚƵůŽƐ&ŽƌŵĂůŝnjĂ�WƌŽƉŽƐƚĂ�ƐƚƵĚĂ͕��ĞĨŝŶĞ�Ğ��ŝǀƵůŐĂ�>ŝŵŝƚĞƐ�ŽŵƉĂƌĂ�>ŝŵŝƚĞƐ�WƌŽŐƌĂŵĂĕƁĞƐ�ũƵƐƚĂƐ�WƌŽƉŽƐƚĂƐ�^ĞƚŽƌŝĂŝƐ�ŽŶƐŽůŝĚĂ�Ğ�&ŽƌŵĂůŝnjĂ�W> �ĞĐŝĚĞ�ŶǀŝĂ�ĂŽ��ŽŶŐƌĞƐƐŽ�EĂĐŝŽŶĂů
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Figura 11: Processo orçamentário da LOA – preparação da proposta orçamentária
Fonte: Brasil (2013b)
32 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Há fases específicas também para os processos de apreciação 
legislativa da proposta orçamentária, de execução do orçamento, de 
controle das despesas e receitas e da prestação de contas, entre outros. 
Todos esses procedimentos encadeados formam o chamado processo 
orçamentário. 
São muitos detalhes, não é mesmo? Não se preocupe. Por ora, 
apenas tome conhecimento de que esses procedimentos estão 
previstos na legislação e que eles disciplinam o orçamento 
público. Nós os discutiremos mais adiante.
Ao elaborar a Constituição Federal, os parlamentares, no 
exercício de representação da vontade social, preocuparam-se em 
prever uma arquitetura detalhada para o sistema orçamentário e os 
procedimentos que devem presidir seu funcionamento, por meio do 
processo orçamentário. Avançaremos nessa jornada abordando, a 
seguir, o papel e o conteúdo das leis do PPA, da LDO e da LOA, bem 
como a relação que se estabelece entre elas, conforme definido pela 
Constituição de 1988.
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 33
Resumindo
Nesta unidade, vimos que as demandas da comunidadepor bens e serviços somente podem ser atendidas se esti ve-
rem contempladas no orçamento público; e que o orçamento 
traduz o planejamento estratégico do governo em programas 
de trabalho e permite, assim, o controle da gestão. O planeja-
mento orçamentário se dá por meio do plano plurianual, da lei 
de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. Vimos 
também que, ao defi nir que receitas serão arrecadadas e que 
despesas serão fi nanciadas com essas receitas, o orçamento 
promove uma redistribuição de recursos entre os diferentes 
segmentos da sociedade, conferindo poderes políti cos, sociais 
e econômicos a quem parti cipa dessas decisões. O orçamento 
é, portanto, um importante instrumento de atuação econômica 
e de controle políti co, que vem se desenvolvendo paulati na-
mente desde o século XIII. Nos últi mos duzentos anos, parti -
cularmente, testemunhamos um crescimento signifi cati vo dos 
gastos públicos em resposta a fatores diversos, o que deman-
dou a criação de todo um sistema orçamentário composto por 
atores com funções específi cas, regras e procedimentos relati -
vos à elaboração, à execução, ao controle e à avaliação do orça-
mento público.
34 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Atividades de aprendizagem
Preparamos para você algumas ati vidades com o objeti vo de 
recordar o conteúdo estudado nesta Unidade. Em caso de dúvida, 
não hesite em fazer contato com seu tutor.
1. Pesquise e responda: que razões explicam o crescimento da parti ci-
pação do Estado na economia nos últi mos duzentos anos?
2. “O orçamento público é mero instrumento de registros contábeis de 
receitas e despesas”. Você concorda? Justi fi que sua resposta.
3. Quais são as três leis que estruturam o planejamento orçamentário 
do governo?
4. O que é processo orçamentário em senti do amplo?
UnIdAdE 2
Conteúdo e Organização 
das Leis Orçamentárias
Objetivos Específicos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
 f Analisar a função, o conteúdo e a composição do Plano Plurianual 
e da Lei de Diretrizes Orçamentárias e mostrar os respectivos 
processos de elaboração, apreciação legislativa e execução; e
 f Descrever o papel da Lei Orçamentária Anual e seus princípios 
reguladores.
Unidade 2 – Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias
Módulo Específi co 37
Conteúdo e Organização das 
Leis Orçamentárias
Caro estudante,
Nesta segunda Unidade discuti remos cada uma das três leis 
orçamentárias que compõem o sistema brasileiro de planejamento 
e orçamento: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
e a Lei Orçamentária Anual.
Leia o texto com atenção, vá anotando suas dúvidas e, caso achar 
necessário, contate o seu tutor.
Bons estudos!
Plano Plurianual (PPA)
É uma lei orçamentária que define as ações de governo para um 
período igual ao do mandato presidencial (atualmente de quatro anos) 
e evidencia, em quadros demonstrativos, quais serão os programas 
de trabalho a serem implementados pelos gestores públicos durante 
esse período.
Concepção do PPA
Até o advento da Constituição de 1988, quando buscávamos 
os documentos que consignavam as decisões estratégicas de atuação 
governamental, o que encontrávamos eram os grandes planos de 
desenvolvimento, em geral de cunho econômico e voltados para 
consolidar o processo de industrialização do país. Foram os casos 
dos planos:
38 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
 f Plano SALTE, adotado pelo governo Gaspar Dutra 
(1947) e voltado para o desenvolvimento de setores de 
saúde, alimentação, transporte e energia.
 f Plano de Metas, adotado pelo governo Kubitschek (1956) 
e voltado para a industrialização e a modernização do 
país, com ênfase em transportes, energia, comunicações, 
saúde e habitação.
 f I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), adotado 
pelo governo Médici (1971) e voltado para preparar 
a infraestrutura necessária ao desenvolvimento 
do país, com ênfase em setores como transportes 
e telecomunicações, investimentos em ciência e 
tecnologia e expansão das indústrias naval, siderúrgica 
e petroquímica.
 f II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), adotado 
pelo governo Geisel (1974) e voltado para estimular a 
produção de insumos básicos, bens de capital, alimentos 
e energia.
Esses são apenas alguns exemplos de planos de desenvolvimento 
adotados pelos governos ao longo do século XX em nosso país, dentre 
uma série de outros que você, aluno, pode encontrar facilmente nos 
livros de formação econômica do Brasil. Para os nossos propósitos nesta 
disciplina, basta verificar que tais planos tinham forte cunho setorial, 
ou seja, elegiam algumas áreas prioritárias e para elas apresentavam 
uma estratégia de atuação. 
E quanto às áreas não elencadas nesses planos, o governo não 
atuava sobre elas? 
Certamente sim. Porém, não havia um documento no qual o 
governo consignasse, de forma consolidada, as estratégias de atuação 
para cada uma delas.
Unidade 2 – Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias
Módulo Específi co 39
No final da década de 60, o governo institui o Orçamento 
Plurianual de Investimentos - OPI, com o objetivo de consolidar os 
programas setoriais do governo para um período de três anos, mas 
abarcando exclusivamente as despesas de capital. Portanto, compreendia 
apenas uma parte das decisões governamentais estratégicas.
Em 1988, a nova Constituição Federal instituiu o Plano Plurianual, 
em substituição ao OPI, determinando que esse plano contivesse os 
seguintes elementos:
Art. 165, §1° A lei que instituir o plano plurianual estabe-
lecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e 
metas da administração pública federal para as despesas 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada. 
Observe, primeiramente, que esse dispositivo constitucional 
não traz propriamente uma definição do que seja o PPA. A definição, 
seus conceitos, sua organização, sua elaboração e sua execução 
deverão ser objeto da lei geral de finanças públicas prevista no artigo 
165, § 9°, da Constituição Federal, ainda pendente de votação pelo 
Congresso Nacional. Na falta dessa lei, a regulamentação tem se dado 
por decretos e portarias do Poder Executivo.
Finalidade e Conteúdo do PPA
O dispositivo constitucional estabelece que o PPA deve especificar 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública para três tipos de 
despesas que, em conjunto, perfazem a quase totalidade da atuação 
governamental: as despesas de capital a serem realizadas na vigência 
do plano, as despesas decorrentes dessas despesas de capital e as 
despesas de duração continuada. Vamos entender cada uma.
 f Despesas de capital são aquelas relativas a obras, 
instalações, equipamentos e material permanente, as 
quais contribuem, diretamente, para a formação ou 
aquisição de um bem de capital (Portaria Interministerial 
n. 163, de 4 de maio de 2001). 
40 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
 f Despesas decorrentes das despesas de capital são 
aquelas relacionadas com a manutenção das obras, 
das instalações, dos equipamentos e do material 
permanente adquirido, bem como os gastos com sua 
utilização e funcionamento. Por exemplo, a construção 
de um hospital é despesa de capital da qual decorrem 
importantes despesas correntes, relacionadas não 
somente com a manutenção do prédio, mas também 
com o funcionamento dos serviços de saúde ao qual 
o prédio se destina (contratação e remuneração dos 
médicos, aquisição de medicamentos, pagamento de 
energia, água, telefone etc.).
 f Por fim, despesas dos programas de duração continuada 
incluem os gastos relacionados com a prestação deserviços permanentes à população, como educação, 
saúde, segurança pública, fiscalização, regulação 
econômica e outros.
Assim concebido, o plano plurianual afasta-se dos modelos 
de planejamento setoriais e econômicos prevalecentes no passado e 
passa a ser uma abrangente peça de consolidação dos programas de 
governo em todas as áreas de atuação do poder público. A ênfase dos 
dispositivos constitucionais sobre o PPA volta-se para a definição de 
ações de caráter estruturante ao desenvolvimento local, estadual 
ou nacional, bem como ao planejamento do conjunto de serviços 
públicos e ações de caráter permanente. Na consideração desses dois 
aspectos, residem a natureza estratégica e a razão de ser do PPA, qual 
seja, a realização de ações estruturantes e permanentes para alavancar 
o desenvolvimento humano, social e econômico.
A Constituição Federal define, ainda, que todas as despesas do 
PPA devem ser regionalizadas. No caso da União, a regionalização se 
dá por referência às cinco macrorregiões definidas pelo IBGE – Norte, 
Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Além dessas, é utilizada também 
a categoria “Nacional” para as despesas que não são regionalizadas ou 
que, por sua natureza, não se prestam à regionalização. No caso dos 
Estados e municípios, a regionalização se reporta a distritos definidos 
Unidade 2 – Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias
Módulo Específi co 41
segundo critérios do governo local (regiões administrativas, distritos 
sanitários etc.). 
O PPA tem, na concepção do sistema orçamentário brasileiro, a 
função primordial de orientar a programação de ações da Administração 
Pública, as quais deverão estar sempre em consonância com aquele. 
É o que se depreende de vários dispositivos constitucionais: 
Art. 165, § 4º - Os planos e programas nacionais, regio-
nais e setoriais previstos nesta Constituição serão elabo-
rados em consonância com o plano plurianual e aprecia-
dos pelo Congresso Nacional.
Art. 166, § 4º - As emendas ao projeto de lei de dire-
trizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual.
Art. 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução 
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que 
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabili-
dade.
Podemos notar, portanto, que a Constituição Federal reservou 
ao PPA a função de intermediar o planejamento de longo prazo e a 
programação orçamentária anual, estabelecendo as estratégias de 
médio prazo para a atuação do governo:
42 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Figura 12: Integração entre planejamento e orçamento
Fonte: Adaptada de Brasil (2007a, p. 40) 
Dois requisitos para que o PPA cumpra adequadamente esse 
papel é que ele:
 f se referencie em Orientações Estratégicas de governo, 
definidas a partir de um planejamento de longo prazo e 
voltado para a definição de uma visão de futuro para a 
sociedade e o estabelecimento das prioridades a serem 
realizadas; e 
 f tenha mecanismos de comunicação com a lei 
orçamentária anual, de modo que se possa estabelecer 
expressamente a relação entre as diretrizes estratégicas 
e as ações operacionais que lhe darão materialidade. 
Esse último requisito é cumprido estruturando-se o PPA e a 
LOA em torno de programas equivalentes, ou seja, todos os programas 
constantes do PPA constam também da LOA, com o mesmo código e 
descrição. O programa é o canal de comunicação entre as duas leis. 
Vamos verificar? Volte à Figura 5 e observe que ela se trata de um 
demonstrativo do PPA e lá consta o Programa 0532 - Abastecimento 
Agroalimentar. Agora examine a Figura 6 e note que ela se trata de um 
Unidade 2 – Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias
Módulo Específi co 43
extrato da LOA e lá consta precisamente o mesmo Programa 0532 - 
Abastecimento Agroalimentar. É por essa via que podemos acompanhar 
se o orçamento anual está obedecendo ao planejamento plurianual 
e verificar de que modo esse planejamento está sendo executado ao 
longo do tempo.
Um aspecto final a ressaltar sobre a concepção constitucional 
do PPA é a sistemática de proposição do Plano à sociedade. Diz o art. 
35 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição de 1988 que:
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a 
que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as 
seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final 
do primeiro exercício financeiro do mandato presiden-
cial subsequente, será encaminhado até quatro meses 
antes do encerramento do primeiro exercício financeiro 
e devolvido para sanção até o encerramento da sessão 
legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será enca-
minhado até oito meses e meio antes do encerramento 
do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será enca-
minhado até quatro meses antes do encerramento do 
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encer-
ramento da sessão legislativa.
A Constituição Federal previu, então, a seguinte sistemática: a 
LDO e a LOA são leis anuais, propostas pelo Executivo e aprovadas 
pelo Legislativo a cada exercício financeiro. O PPA, porém, por seu 
caráter de planejamento plurianual, é proposto pelo executivo no 
primeiro ano de mandato do titular (presidente, governador ou prefeito) 
e aprovado pelo poder Legislativo nesse mesmo ano, devendo vigorar, 
contudo, até o primeiro ano do mandato seguinte. Como o mandato 
dos titulares do poder Executivo atualmente é de quatro anos, os PPA 
devem vigorar por quatro anos, iniciando-se no segundo ano de um 
mandato e terminando no primeiro ano do mandato subsequente:
44 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
ano x ano x+1 ano x+2 ano x+3 ano x+4 ano x+5 ano x+6 ano x+7 ano x+8
mandato 1 mandato 2 
 PPA (x+1 a x+4) PPA (x+5 a x+8)
Figura 13: Cronologia do PPA
Fonte: Albuquerque, Medeiros e Feijó (2013, p. 31)
Para materializar as determinações constitucionais em 
um documento de planejamento, precisamos definir uma 
metodologia de elaboração do PPA, não é mesmo? Que 
metodologias são utilizadas atualmente? É o que iremos discutir 
na próxima seção.
Estrutura e Organização do PPA
Aspectos importantes da metodologia de elaboração do PPA 
serão definidos por lei complementar, conforme determina o art. 165, 
§ 9º, da Constituição Federal. Enquanto essa lei não é aprovada, a 
estrutura e a sistemática de elaboração do PPA são definidas por 
decretos do poder Executivo e decisões legislativas, nas três esferas de 
governo - federal, estaduais e municipais. Como pontuam Albuquerque, 
Medeiros e Feijó (2013, p. 31):
[...] o Executivo e o Legislativo de todos os entes vêm 
inserindo, ao longo do tempo, inovações pontuais visando 
oferecer a maior efetividade possível ao instrumento do 
Plano Plurianual. Essas experiências têm possibilitado 
enriquecer o debate em relação tanto ao grau de aproxi-
mação da estrutura do plano aos instrumentos orçamen-
tários, como à gestão das ações de governo, buscando 
assim associar a alocação e a aplicação dos recursos 
públicos aos resultados potenciais e reais gerados pela 
administração pública.
Unidade 2 – Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias
Módulo Específi co 45
De fato, as prerrogativas de definição da metodologia do PPA 
têm ensejado a concepção de variadas propostas e experiências nas 
administrações públicas brasileiras. Passaremos a discutir três dessas 
experiências, sendo duas federais (também aplicadas, com variações, 
em estados e municípios) e uma estadual.
Modelo de Marco Lógico
O primeiro e mais difundido modelo é baseado na Metodologia 
doMarco Lógico. Preconizado por instituições multilaterais de referência, 
como o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, o Marco 
Lógico é uma técnica de elaboração de projetos e programas que 
explicita as relações de causalidade entre os objetivos estratégicos, 
os objetivos programáticos e as ações operacionais, promovendo 
transparência sobre a forma de atuação governamental em relação 
a determinado problema e permitindo, por essa via, a discussão 
com a sociedade sobre a factibilidade e qualidade da estratégia de 
atuação proposta. A matriz do Marco Lógico está baseada em dois 
princípios básicos: 
 f as relações lógicas verticais de causa-efeito entre as 
atividades (insumos), os componentes (produtos), 
o propósito (objetivo do programa/projeto) e o fim 
(objetivo estratégico ou finalístico) devem representar 
um conjunto hierarquizado de elementos; 
 f as relações horizontais que vinculam cada objetivo à 
medição do resultado atingido (indicadores e meios 
de verificação) e às condições que podem afetar sua 
execução e posterior desempenho (supostos principais) 
devem permitir o acompanhamento e a aferição do 
desempenho das ações. 
O Quadro 1 mostra a estrutura básica de uma matriz de Marco 
Lógico:
v
46 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
D��������
I����������
(������������� 
������������)
F����� �� 
C����������
(��� �����������)
S�������
O������� 
S�������*
O������� 
P�����������**
C����������***
A���������****
* Impacto geral ou estratégico do programa ou projeto
** Impacto direto do programa ou projeto
*** Produtos necessários para se atingir os objetivos
**** Ações necessárias para gerar os produtos e obter resultados.
Quadro 1: Estrutura básica de uma matriz do Marco Lógico
Fonte: Pfeiffer (2006)
Pela metodologia do Marco Lógico, devemos ser capazes de 
identificar claramente não apenas o objetivo direto do programa, 
como também o impacto geral produzido por esse programa no 
contexto maior no qual ele se insere, à luz dos objetivos estratégicos 
do governo. Devemos ser capazes, ainda, de enxergar claramente 
como verificar se os objetivos estão sendo atingidos (por meio dos 
indicadores apontados), bem como verificar a estratégia escolhida 
pelo governo, ou seja, o conjunto de ações a serem executadas para 
que o objetivo seja atingido.
Essa metodologia foi formalmente adotada no Brasil a partir 
do ano 2000 e veicula a estrutura predominante no PPA federal até 
2011 e nos PPA da maioria dos estados e municípios até o presente 
(a partir de 2012, o governo federal adotou outra sistemática, a qual 
discutiremos adiante). 
Para tomarmos contato com uma aplicação prática do Marco 
Lógico ao PPA, considere novamente o demonstrativo veiculado na 
Figura 5 e reproduzido a seguir. Trata-se, como já vimos, de um extrato 
do PPA 2008-2011 para o Programa de Abastecimento Agroalimentar. 
Note, de imediato, que os componentes desse demonstrativo simulam 
precisamente uma matriz de Marco Lógico. A primeira linha veicula 
o objetivo superior (aqui denominado de “objetivo de governo”). 
A segunda linha veicula um objetivo também estratégico, mas de 
Para saber mais sobre o 
Marco Lógico, ler Pfeiff er 
(2006).
Unidade 2 – Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias
Módulo Específi co 47
caráter setorial (denominado de objetivo setorial). E, finalmente, 
temos o objetivo do programa, os indicadores e as ações, tal qual uma 
matriz de Marco Lógico. Para que se cumpra a metodologia do Marco 
Lógico, é necessário que o demonstrativo nos capacite a compreender 
a estratégia global de atuação pretendida pelo governo. Vamos ver se 
conseguimos vê-la nesse demonstrativo? Acompanhe.
Regionalização
Consolidação dos
Totais
Nacional
Sudeste
28.564.814.287
14.925.000
Valores do Programa
Esfera/Cat. Econômica Totais
Fiscal
Despesas Correntes
Despesas de Capital
Seguridade Social
Despesas Correntes
Total
28.523.577.508
18.172.005.197
10.351.572.311
56.161.779
56.161.779
28.579.739.287
Plano Plurianual 2008 - 2011
Anexo I - Programas de Governo - FinalísŒcos
Valores em R$ 1,00
ObjeŒvo de Governo Promover o crescimento econômicoambientalmente sustentável, comgeração de empregos edistribuição de renda
ObjeŒvo Setorial Impulsionar o desenvolvimentosustentável do país por meiodo agronegócio
Programa 0352 Abastecimento Agroalimentar Órgão Responsável 22000 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA)
ObjeŒvo Contribuir para a sustentabilidade da aŒvidade agropecuária, mediante a implementação de políŒcas públicas e de mecanismosde apoio à produção à comercialização e ao armazenamento,bemcomo
manterestoques de produtosagropecuários para a regularidade do abastecimentointerno visando o equilíbrio de preços ao consumidor e a segurança alimentar da população brasileira
Público -alvo Produtor rural, agricultores familiares, agroindústrias, assentados da reforma agrária, usuários de informação e conhecimento,insŒtuições financeiras e de comercialização, agentes de transportese
armazenamento,famílias em situação de risco nutricional, governo, segmentovarejista
Indicador (unidade de medida) Referência
2011Data Índice
Margem de Disponibilidade de Algodão emPluma (percentagem)
Margem de Disponibilidade de Arroz emCasca (percentagem)
Margem de Disponibilidade de Milho (percentagem)
Margem de Disponibilidade de Trigo (percentagem)
Número de Produtores Rurais Atendidos pelos Instrumentos de Apoioà
Comercialização de Produtos Agropecuários (unidade)
Produção Nacional de Grãos (milhão de t)
Volume de Recursos Aplicados no Apoio à Comercialização de Produtos
Agropecuários (R$ mil)
Volume de Recursos Aplicados no Apoio à Produção de Produtos Agropecuários
(R$ mil)
30/11/2003
30/11/2003
31/12/2003
28/02/2004
30/12/2006
30/04/2004
30/12/2006
01/08/2007
15,00
9,00
17,00
3,00
11.006,00
123,20
3.133.029,00
11.301.553,00
59,00
6,00
18,00
3,00
17.084,00
150,00
4.271.152,00
16.639.331,00
AÇÕES DA ESFERA FISCAL
Projetos
Cód. Título
Produto (unidade de medida) Início Órgão Valor Total Regionalização
Financeiro/Físico
Término Executor Es—mado 2008 2009 2010 2011
12BZ Conclusão da Obra da Unidade Obra executada (% de 03/2006 MAPA 26.625.000 Sudeste R$ 3.000.000 11.925.000 - -
Armazenadora de Uberlândia - MG execução ” sica) 03/2009 100 Meta 12 68 - -
1 Abastecimento Agroalimentar
Figura 14: Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011
Fonte: Brasil (2008a, p. 17)
A primeira informação que o demonstrativo nos dá é que 
o programa aí proposto e suas ações se vinculam a um propósito 
maior, geral, estratégico para o governo. Esse propósito, no caso, é o 
de “promover o crescimento econômico ambientalmente sustentável, 
com geração de empregos e distribuição de renda”. Observe que 
esse objetivo de governo encerra várias escolhas políticas, como a 
de equilibrar crescimento econômico, sustentabilidade ambiental e 
inclusão social. Quaisquer que sejam os caminhos escolhidos pelos 
diversos órgãos públicos na elaboração de suas programações, suas 
ações deverão auxiliar o governante a atingir esse objetivo, com os 
três valores sociais ali definidos. 
48 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
A informação seguinte do demonstrativo nos diz que, segundo 
a equipe de governo, uma das formas de contribuir para esse objetivo 
estratégico é por meio do fomento ao agronegócio. O objetivo setorial 
aí definido (“impulsionar o desenvolvimento sustentável do país por 
meio do agronegócio”) apresenta-se como uma via que nos levará ao 
cumprimento do objetivo de governo como apresentamos. Observe 
que a árvore de causa e efeito entre os elementos da matriz de Marco 
Lógico começa a seestruturar.
A terceira informação do demonstrativo nos diz qual é a melhor 
estratégia para que o objetivo setorial seja atingido. Essa estratégia é 
o Programa de Abastecimento Agroalimentar, que tem como objetivo 
fornecer crédito aos agricultores, infraestrutura de armazenamento e 
escoamento da produção e garantia de compra dos produtos pelo 
governo. O que o governo fará com esses produtos? O objetivo do 
programa também esclarece esse ponto: com os produtos, o governo 
comporá estoques reguladores para controlar os preços ao consumidor 
e implementar políticas de segurança nutricional (combate à fome). 
Leia a linha de “objetivo” do Programa na Figura 5 e verifique se 
consegue ver essa estratégia ali delineada.
Por fim, completando a lógica vertical da matriz, temos a definição 
das ações a serem implementadas para que o objetivo do programa 
seja atendido. Uma das ações, veja no demonstrativo, é a conclusão 
da unidade armazenadora de Uberlândia, à qual serão destinados R$ 
14,9 milhões (sendo R$ 3 milhões em 2008 e R$ 11,9 milhões em 
2009). Ao final de 2009, portanto, a obra deverá ter sido entregue, 
contribuindo para melhorar a infraestrutura de armazenamento de 
produtos, que por sua vez fortalecerá o agronegócio, o qual por sua 
vez promoverá o crescimento econômico com geração de renda. 
Você percebe a árvore de causalidade entre os elementos do plano?
A lógica horizontal da matriz de Marco Lógico também é visível 
no demonstrativo, na parte referente aos indicadores. A primeira linha 
dos indicadores mostra, por exemplo, que, em novembro de 2003, 
havia 15% de disponibilidade de algodão em pluma nos estoques do 
Unidade 2 – Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias
Módulo Específi co 49
governo e que, após a execução de todas as ações do Programa, em 
2011, essa margem deverá ter crescido a 59%. Note que esse modelo 
diz de onde está partindo e onde espera chegar. 
O demonstrativo veicula, ainda, um aspecto importante: 
apresenta não apenas a estratégia a ser perseguida pelo governo, como 
também mostra quanto essa estratégia custará à sociedade. Vemos 
que o Programa de Abastecimento Agroalimentar custará R$ 27,4 
bilhões nos quatro anos de execução do plano e que esse montante 
decorre dos custos estimados de cada uma das ações que compõem a 
carteira do Programa, como a construção da unidade armazenadora 
de Uberlândia, que absorverá R$ 14,9 milhões de recursos públicos 
(volte à Figura 5 e localize esses dois valores). 
Metodologia do PPA 2012-2015
A segunda experiência refere-se à nova sistemática adotada 
pelo governo federal para elaboração do PPA 2012-2015. Segundo 
veicula a mensagem presidencial que encaminhou a proposta de PPA 
ao Congresso Nacional, o Plano se estrutura nas seguintes dimensões 
(BRASIL, 2011b): 
 f Dimensão Estratégica: definida por macrodesafios e 
visão de longo prazo do governo.
 f Dimensão Tática: definida por Programas Temáticos, 
que se estruturam em Objetivos e Iniciativas.
 f Dimensão Operacional: definida pelas ações 
constantes das leis orçamentárias anuais.
Trata-se das mesmas dimensões presentes nos Planos anteriores. 
Porém, na nova sistemática, ao invés de programas com um único 
objetivo e uma carteira de ações a ele vinculadas, o novo Plano traz 
Programas Temáticos de escopo mais amplo, contendo, cada Programa 
Temático, diversos objetivos; e estes, por sua vez, com diversas iniciativas 
e metas. As iniciativas não são ações orçamentárias, como na sistemática 
anterior. No novo modelo, as ações são apresentadas apenas na lei 
orçamentária anual, restringindo-se o PPA a veicular iniciativas e metas. 
O elo entre o Plano e o orçamento passa a ser, portanto, a iniciativa, 
definida pelo governo como sendo a declaração das 
50 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
[...] entregas de bens e serviços à sociedade, resultan-
tes da coordenação de ações orçamentárias e de outras 
medidas de caráter não orçamentário (institucionais e 
normativas), bem como da pactuação entre entes federa-
dos, entre Estado e sociedade e da integração de políticas 
públicas. (BRASIL, 2011b) 
CONTEÚDO
PROGRAMAS
OBJETIVOS
INICIATIVAS
VALOR GLOBAL
INDICADORES
Identifica as entregas de bens e serviços à
sociedade, resultantes da coordenação de ações
orçamentárias e não orçamentárias: ações
ins…tucionais e norma…vas, bem como da pactuação
entre entes federados, entre estado e sociedade e da
integração de polí…cas públicas
DIMENSÃO
ESTRATÉGICA
VISÃO DE FUTURO
VALORES
MACRODESAFIOS
Se vinculam aos Programas, sendo
detalhadas no Orçamento
Órgão Responsável,
RegionalizadaMeta Global e
PPA 2012- 2015
ESTRUTURA DO
AÇÕES
Figura 15: Estrutura do PPA Federal 2012-2015
Fonte: Brasil (2011b, p. 116)
A nova proposta de organização do PPA não se assenta, 
explicitamente, em nenhuma base teórica definida. Inspira-se, conforme 
veicula a mensagem presidencial que encaminhou a proposta de PPA 
ao Congresso Nacional, nos seguintes elementos:
 f concepção de planejamento influenciada pela formulação 
e implementação das principais agendas executadas no 
período recente, como o PAC, o Bolsa Família, o PDE e 
o Minha Casa, Minha Vida, entre outros;
 f preservação das diferenças essenciais entre o PPA e 
o orçamento, particularmente o período de tempo, o 
enfoque insumo-produto, os níveis de agregação e as 
relações com unidades organizacionais.
Unidade 2 – Conteúdo e Organização das Leis Orçamentárias
Módulo Específi co 51
Segundo Albuquerque, Medeiros e Feijó (2013, p. 42-43):
Os Programas Temáticos decorrem do modelo de plane-
jamento adotado pelo Ministério do Planejamento, Orça-
mento e Gestão na elaboração do PPA 2012-2015. Esse 
modelo parte do princípio de que o PPA organizado por 
programas orientados para resultados apresentava limi-
tações em razão de sua estrutura confundir-se com a Lei 
Orçamentária Anual. Instrumentos complementares, mas 
com características diferentes não poderiam abdicar de 
suas peculiaridades.
Sob esse argumento, o PPA 2012-2015 foi estruturado em uma 
dimensão estratégica contendo a visão de futuro, valor e macrodesafios, 
além de uma dimensão que, tradicionalmente, seria denominada de 
dimensão tática, a qual contempla os programas, com valor global 
e indicadores, seus objetivos, o órgão responsável, metas global e 
regionalizada, e suas iniciativas, compreendendo os bens e serviços 
entregues à sociedade.
As ações passaram a ser exclusivamente tratadas na Lei 
Orçamentária Anual. Essa decisão objetivou respeitar as diferenças de 
estrutura necessária à preservação dos objetivos dos instrumentos de 
planejamento e de orçamento, no entendimento do Governo Federal.
Os Programas Temáticos foram concebidos a partir de um conjunto 
de temas de políticas públicas, contendo os respectivos desafios, elaborado 
de forma centralizada pelo Ministério do Planejamento. Posteriormente, 
esse temário foi submetido à discussão no âmbito do governo e com 
representantes da sociedade civil organizada, resultando em 65 Programas 
Temáticos que englobam toda a área de atuação governamental.
A discussão intragoverno foi concentrada em duas oficinas. 
A primeira serviu para que o Ministério do Planejamento apresentasse 
as razões da alteração no modelo de planejamento federal, as novas 
categorias do PPA 2012-2015 e a proposta preliminar do órgão central 
de planejamento para a organização dos Programas Temáticos. Na 
segunda oficina, um mês depois, os órgãos setoriais e o Ministério do 
Planejamento reuniram-se para apresentar e debater a evolução da 
construção, agora coletiva, de cada um dos temas.
52 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
A exemplo do que fizemos com a metodologia do PPA 2008-2011, 
vamos verificar como essas ideias foram aplicadas na prática?

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