Atos Administrativos da Administração Pública

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TRABALHO DE PESQUISA
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Ato e Fato da Administração
Para iniciar este estudo, é importante lembrar a diferença entre ato e fato jurídico. O Direito Civil difere o ato como sendo atribuído ao homem, ao fenômeno humano e fato aos acontecimentos naturais, aos fenômenos da natureza que acontecem independentemente do homem ou, em alguns casos, acontecem por conseqüências indiretas geradas pelo homem. “O Ato jurídico, é toda manifestação de vontade que tenha por finalidade adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos” (Rosa, 2012, p. 159). É um ato humano que gera conseqüências vindas da manifestação da vontade. O Fato Jurídico é aquele previsto na norma jurídica e que produz efeito no Direito. É todo acontecimento onde nasce, se modifica, subsiste ou extingue - se direitos jurídicos. Quando este efeito jurídico é de Direito Administrativo, ou seja, acontece dentro da Administração Publica, torna-se um Fato Administrativo. O Fato administrativo não se confunde com o Fato jurídico, pois são eventos materiais, sem manifestação de vontade. Desta forma, podemos considerar que um fato material, sem manifestação de vontade, gera o Fato da Administração. Para Di Pietro (2009, p. 190), “...todo ato praticado no exercício da função administrativa é Ato da Administração.”. Esta afirmação sobre Ato da Administração, citada pela autora, parte da Administração Pública (Poder Executivo) em qualquer dos três Poderes do Estado e incluem-se em os atos jurídicos regidos pelo direito privado como a doação, compra, venda e locação; atos materiais da Administração, como demolições, apreensões, resoluções e serviços; atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor, como o voto, as certidões; aos atos políticos; aos contratos; aos atos normativos e aos atos administrativos propriamente ditos, ditados pela Administração Publica (Poder Executivo). Em resumo Ato da Administração é qualquer ato “humano” gerido de vontade, que acontece dentro da Administração Pública, dentro do Direito Público e do Direito Privado, que produz efeito jurídico. Essa manifestação de vontade pode ser realizada por declarações e enunciados, podendo sofrer anulação ou revogação. Importante lembrar que os atos administrativos possuem presunção de legitimidade. 
Conceito de Ato Administrativo
De acordo com a Wikipédia, “Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato resguardar, adquirir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. Somente o agente público competente pode praticá-lo, sendo prerrogativa exclusiva deste. Na Administração pública brasileira, um ato administrativo é o ato jurídico que concretiza o exercício da função administrativa do Estado. Como todo ato jurídico, constitui, modifica, suspende, revoga situações jurídicas. Em geral, os autores adotam o conceito restrito de ato administrativo, restringindo o uso do conceito aos atos jurídicos individuais e concretos que realizam a função administrativa do Estado. O ato administrativo é a forma jurídica básica estudada pelo direito administrativo”. (Em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Ato_administrativo. Acesso em 14 de setembro de 2019.). A Wikipédia cita ainda três autores que são de extrema importância para o Direito Civil e que vale a pena apontar neste estudo, com as seguintes definições de conceito do Ato Administrativo:
“Para José dos Santos Carvalho Filho, o ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários que, sob regime de direito público, visa à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público. 
Segundo o Professor Hely Lopes Meirelles, ‘o ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos seus administrados ou a si própria.’ 
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, o Ato administrativo é a ‘declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, sujeitas a controle de legitimidade por órgão judicial.’” (Em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Ato_administrativo. Acesso em 14 de setembro de 2019.)
	
	Em resumo, conclui-se que os Atos Administrativos são praticados apenas no Direito Público, pelo poder Executivo e na administração pública indireta (no Poder Judiciário e Legislativo), por agente público, na função atípica, não sendo de maneira alguma praticado no Direito Privado. 
 	Os atos administrativos podem produzir ou não efeitos jurídicos. Quando não produzem, mais ainda são atos jurídicos, na sua ausência, não caracteriza nulidade, com exceção nos casos em que integrem um procedimento. 
	No ato jurídico também existem alguns atos que são preparatórios ou acessórios do ato principal, portanto não podem ser excluídos do ato administrativo pois fazem parte do ato complexo e efeito de validade. 
Elementos, Requisitos ou Pressupostos de validade da formação do Ato administrativo
	De acordo com a Lei nº 4.717/65 (Lei de Ação popular), artigo 2º, existem cinco elementos do ato administrativo que são: competência (capacidade), forma, objeto, motivo e finalidade.
	Hely Lopes Meirelles, refere-se a esses elementos como sendo os requisitos do ato administrativo. Já a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, considera válida a consagração da Lei nº 4.717/65.
	De qualquer forma, estas divergências entre os estudiosos e cientistas do Direito Administrativo, não atrapalha a compreensão dos elementos ou requisitos mencionados.
	3.1) Competência (sujeito): Esse elemento, previsto em lei, refere-se a primeira condição para a validade do ato administrativo, ou seja, o ato será invalidado se praticado por agente não autorizado com o respectivo poder legal. O ato para ser considerado válido de ser praticado por agente competente, ou seja, por agente legitimado por lei. Meirelles, 2015, p. 175, cita Manoel Maria Diez, El Acto Administrativo, Buenos Aires, 1956, p. 128, “A competência administrativa, sendo um requisito de ordem pública, é intransferível e improrrogável pela vontade dos interessados. Pode, entretanto, ser delegada e avocada, desde que o permitam as normas reguladoras da Administração.” 
	3.2) Finalidade: É a pratica do ato que o interesse público pretende atingir. É a indicação implícita ou explicita em lei. A finalidade está vinculada ao ato administrativo que irão sempre se dirigirem a um fim público. A finalidade se divide em geral e específica. O ato somente será valido se for para atender a finalidade prevista em lei. 
3.2.1) Finalidade geral: Busca satisfação, resultado pretendido em sentido amplo do interesse público.
3.2.2) Finalidade específica: É a regra imposta da lei (previsto em lei para a prática do ato administrativo). 
	3.3) Motivo: O motivo é a razão de fato ou de direito que impõe ou autoriza as práticas do direito administrativo. É a situação que leva, determina ou autoriza a realização do ato administrativo. É um pressuposto, ou seja, que supõe antecipadamente, um fato ou um direito, que levam a pratica do ato administrativo, pela Administração Publica. O motivo são os pressupostos de fato e de direito, que levam à pratica do ato.
	Di Pietro, 2011, p. 217, “Pressuposto de direito, é o dispositivo legal em que se baseia o ato. Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato.” 
	3.4) Objeto: O elemento Objeto ou Conteúdo, corresponde ao conteúdo material de efeito jurídico imediato que o ato irá produzir. Desta forma, o ato administrativo só existe a partir do ato que produz efeitojurídico. Meirelles, 2015, p. 178, afirma que “Todo ato jurídico tem por objeto a criação, modificação ou comprovações de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Nesse sentido o objeto, o objeto identifica-se com o conteúdo do ato, através do qual a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes.” Para que o objeto seja válido, ele precisa ser lícito, possível e determinado.
	3.5) Forma: É a regra, ou seja, modo legal como os atos se manifestam. Os atos administrativos devem adotar a forma escrita, como regra, porém há exceções como os atos verbais, os sinais luminosos, as placas de transito, etc. O silêncio, como prescrito em lei, por exemplo, pode ser considerado como forma de manifestação de vontade. O ato administrativo deverá ser praticado pela forma prevista em lei, é o revestimento material do ato.
	Qualquer erro na forma do ato administrativo, vicia substancialmente o ato, tornando-o passível de invalidação.
Classificação do Atos Administrativos
A doutrina utiliza-se de vários critérios para classificar os atos administrativos de várias formas. 
	4.1) Quanto aos destinatários: Gerais ou Individuais
	4.1.1) Atos gerais:
	Di Pietro, 2011, p. 230 “ Os atos gerais atingem todas as pessoasque se encontram na mesma situação; são os atos normativos praticados pela Administração pública, como regulamentos, portarias, resoluções, circulares, instruções, deliberações, regimentos.” Desta forma, conclui-se que toda a população de maneira geral será atingida por estas normas. 
	4.1.2) Atos individuais:
	Meirelles, 2015, p. 188, define “Atos individuais ou especiais são todos aquele que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes situação jurídica particular. O mesmo ato pode abranger um ou vários sujeitos, desde que seja individualizados. Tais atos, quando de efeitos externos, entram em vigência pela publicação no órgão oficial, e se, de efeitos internos ou restritos a seus destinatários, admitem comunicação direta para inicio de sua operatividade ou execução.” Um exemplo prático é a lei que serve para um tipo especifico de pessoa e que serve para várias pessoas que se encontram na mesma situação. 
	4.2) Quanto ao alcance: Internos e Externos 
	4.2.1) Atos Internos: 
	Como o próprio nome diz, são atos administrativos internos, com o objetivo de produzir efeitos nas repartições administrativas. Meirelles, 2015, p. 189, define “Atos administrativos internos são os destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos a agentes da Administração que os expediram.”
	4.2.2) Atos Externos:
	Meirelles, 2015, p. 190, define “Atos administrativos externos, ou, mais propriamente, de efeitos externos, são todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração.” A exteriorização do princípio da legitimidade e da moralidade é a melhor forma de entender esta exteriorização que produz efeitos sobre terceiros, como licenças.
	4.3) Quanto à formação da vontade: simples, complexos e compostos.
	4.3.1) Atos simples: 
	Di Pietro, 2011, p. 229 “são os que decorrem da declaração da vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado. Exemplo: a nomeação pelo Presidente da República, a deliberação de um Conselho.” Neste critério teremos 1 orgão que corresponde a um ato.
	4.3.2) Atos complexos:
	Di Pietro, 2011, p. 229 “são os que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos, sejam eles singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato único.” Este critério utilizara de dois ou mais órgão para formar um ato. 
	4.3.3) Atos compostos:
	Di Pietro, 2011, p. 230, define ainda “Ato composto é que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal.” A autora, como exemplo, cita a nomeação do Procurador Geral da Republica que depende da aprovação do Senado. 
	4.4) Quanto às prerrogativas: De império e de Gestão
	4.4.1) Atos de império
	Meirelles, 2015, p. 190, define “Atos de império ou de autoridade são todos aqueles que a Administração pratica usando a sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento.” Tem relação com a autoridade, com a supremacia e privilégios da Administração.
 	4.4.2) Atos de Gestão
	Di Pietro, 2011, p. 227, “Atos de gestão são os praticados pela Administração em situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus serviços; como não diferem a posição da Administração e a do particular, aplica-se a ambos o direito comum.”
	4.5) Quanto à exequibilidade: Perfeito, imperfeito, pendente e consumado
	4.5.1) Ato perfeito
	Meirelles, 2015, p. 199, “é aquele que reúne todos os elementos necessários a sua exequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponível para produzir seus regulares efeitos.” 
	4.5.2) Ato imperfeito
	Di Pietro, 2011, p.231, “é o que não esta apto a produzir efeitos jurídicos, porque não completou o seu ciclo de formação.” É aquele que esta incompleto, ou carente de ato administrativo tonando-se imperfeito.
	4.5.3) Ato pendente
	Neste ato todos os elementos podem estar perfeitos porem incompletos por falta de observância das condições para sua exequibilidade. Para Di Pietro, 2011, p. 231, “é o que esta sujeito à condição ou termo para que comece a produzir efeitos.” 
	4.5.4) Ato consumado
	É aquele ato esgotado, ou seja que já esgotou-se os seus efeitos. Meirelles, 2015, p. 200, “é o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por isso mesmo, irretratável e imodificável por lhe faltar objeto.”
	4.6) Quanto aos efeito: Constitutivo, declaratório e enunciativo.
	4.6.1) Ato Constitutivo
	É a criação, alteração, modificação ou a extinção de um direito para alguns destinatários da Administração. Meirelles, 2015, pg. 197, “ é o que cria uma nova situação jurídica individual para seus destinatários, em relação à Administração”.
	4.6.2) Ato declaratório
	É o reconhecimento de um direito já existente pela Administração. Di Pietro, 2011, p.232 “é aquele em que a Administração apenas reconhece um direito que já existia antes do ato”.
	4.6.3) Ato enunciativo
	É o reconhecimento dos fatos e direitos já existentes na Administração. Di Pietro, 2011, p. 232, “é aquele pelo qual a Administração apenas atesta ou reconhece determinada situação de fato ou de direito.” 	
Atributos do ato administrativo (do direito público)
	Lembrando que todo ato administrativo é dotado de atributos e praticado apenas no Direito. Segundo Di Pietro, para distingui-lo do direito privado, considera-se a presunção de legitimidade ou veracidade, a imperatividade, a executoriedade e a autoexecutaridade. Alguns doutrinadores ainda citam a revogabilidade, a tipicidade, a estabilidade e a impugnabilidade, mas não trataremos aqui.
	5.1) Presunção de Legitimidade e Veracidade
	A presunção de legitimidade e veracidade podem ser conceituadas de forma distinta. “A presunção de legitimidade, diz respeito à conformidade do ato com à lei;” (DI PIETRO, 2009, p. 197), diz respeito ao direito que é presumivelmente legítimo e válido, admitindo prova em contrário. Porém, não havendo prova em contrário, presume-se que o ato é legitimo. A presunção de veracidade é a Fé Pública que diz respeito aos fatos, onde todos os atos administrativos são presumivelmente verdadeiros até que se prove o contrário. Esta presunção inverte o ônus da prova, onde o estado não precisa provar a sua veracidade. “A presunção de veracidade diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração. Assim ocorre com relação às certidões, atestados, declarações, informações por ela fornecidas, todos dotados de fé pública.” (DI PIETRO,2009, p. 198). Desta forma, a partir do momento em que o ato administrativo é produzido, presume-se que é legitimo.
	5.2) Autoexecutoriedade
Meirelles, 2015, p. 185, “A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Adminitração, independentemente de ordem judicial”. Ela não corresponde, obrigatoriamente, à possibilidade de execução imediata pela própria Administração, retratando apenas a possibilidade (sempre presente) de a Administração, ela própria, constituir dada obrigação (tornar exigível a obrigação ou exigibilidade). A lei ou as circunstâncias, no entanto, podem conferir, a par da exigibilidade, a executoriedade ou a faculdade de a própria Administração executar materialmente a sua manifestação de vontade. A autoexecutoriedade significa que não há necessidade que nenhum dos outros poderes, ou seja, Poder Legislativo e Poder Judiciário, corrobore ou confirme os atos. 
	5.3) Imperatividade
Meirelles, 2015, p. 185, “A imperatividade é o atributo do administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução.” Nem todo ato administrativo terá necessariamente imperatividade, pois há atos para cuja produção concorre a vontade do destinatário (como as licenças, as autorizações, as certidões etc.). Apenas dos que emanam obrigações diz-se presente o atributo. A imperatividade atribuída para os atos administrativos torna-os cogentes, obrigatórios para aqueles a quem se destinam, estabelecendo para estes, independentemente de qualquer concordância, obrigações que haverão de ser adimplidas. 
	A imperatividade, de maneira geral, significa que não será necessária a concordância da outra parte para que o ato seja produzido, ou seja, uma ordem.
Vícios do ato administrativo
6.1) Vícios relativos ao sujeito: Incompetência ou incapacidade
	O sujeito terá sempre a competência definida em lei e, desta forma, poderá ser classificada em excesso de poder, onde o agente público excede sua autoridade, desviando ou abusando do seu poder; em função de fato, de acordo com Di Pietro, 2011, p. 247, “ocorre quando a pessoa que pratica o ato esta irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas a sua situação te toda a aparência de legalidade.” Um exemplo fácil para entender esta questão é a inexistência de formação universitária para a função exercida; e em usurpação de poder, significa que o agente está irregular, ilícito, falsificando, defraudando, trapaceando. A usurpação é crime e está definida no artigo 328 do Código Penal. 
6.2) Vícios relativos ao objeto
De acordo com a Lei 4.717/65, artigo 2º, parágrafo único, c, “a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo”. Em relação ao objeto, o ato administrativo praticado não respeita os requisitos para a sua validade. Tem-se como exemplo a ilicitude do objeto, como a concessão pelo INSS de um benefício que não tem previsão legal.
6.3) Vícios relativos à forma
“O vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato” Artigo 2º, paragrafo único, b, da Lei 4.717/65). Em relação à forma, o ato administrativo não respeita a forma estabelecida na lei, como no caso da feitura de um concurso público sem edital. Mas, vale lembrar que o vício quanto à forma gera nulidade ou anulabilidade do ato, a depender do caso concreto.
6.4) Vícios relativos ao motivo
O artigo 2º, parágrafo único, d, da Lei 4.717/65, refere-se apenas a inexistência dos motivos e diz que esse vício ocorre “quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido”. Em relação ao motivo, o vício pode estar no pressuposto de fato (quanto se constatar a inexistência do fato) ou no pressuposto de direito.
6.5) Vícios relativos a finalidade
Di Pietro, 2011, p. 250, “Trata-se do desvio de poder ou desvio de finalidade, definido pela lei 4.717/65, ..., art. 2º, parágrafo único, e,.” Em relação à finalidade, caracterizar-se-á o vício pelo abuso de direito por desvio de finalidade, configurado toda vez que o ato não é usado para a finalidade que se espera. É o desvirtuamento da regra de competência pelo fato do ato administrativo não ser direcionado ao interessa público, nem ao objetivo específico por ele descrito.
Invalidação dos atos administrativos
Meirelles, 2015, p. 225, “A invalidação dos atos administrativos inconvenientes, inoportunos, ou ilegítimos, constitui tema de alto interesse tanto para a Administração como para o Judiciário, uma vez que a ambos cabe, em determinadas circunstâncias, desfazer o que se revelarem inadequados aos fins visados pelo poder público ou contrários as normas legais que os regem.” 
A invalidação dos atos administrativos pode ocorrer em função da anulação ou da revogação. Enquanto o fundamento da primeira é a ilegalidade, o da segunda é a conveniência ou oportunidade.
Ato ilegal, praticado fora dos limites da lei, é ato que deve ser anulado. Essa anulação pode ser praticada tanto pela própria Administração Pública quanto pelo Poder Judiciário. Ato inconveniente ou inoportuno é aquele que deixou de ter pertinência em relação ao modelo de gestão adotado pelo Poder Executivo, e que pode ser, portanto, revogado. A revogação é modalidade de extinção de ato administrativo que ocorre por razões de oportunidade e conveniência, só pode ser praticada pela Administração Pública. A Administração Pública pode revogar um ato quando entender que, embora se trate de um ato válido, que atenda a todas as prescrições legais, não está de acordo com, ou não atende adequadamente ao interesse público no caso concreto. Enquanto a anulação reflete um dever, um ato vinculado, a revogação reflete uma faculdade, um ato discricionário. O ato revogatório não retroage para atingir efeitos passados do ato revogado, apenas impedindo que este continue a surtir efeitos (efeitos exc nunc). Dessa forma, a revogação pretende fazer cessar as conseqüências do ato revogado, visando tutelar um interesse público específico. Por ter por fundamentos a oportunidade e conveniência, a revogação de um ato administrativo somente poderá ser feita pela própria Administração Pública, sendo vedado ao Poder Judiciário esta apreciação. A revogação difere da anulação ou invalidação, porque, nesse caso, o ato administrativo é extinto por ser contrário à norma jurídica, produzindo assim efeitos retroativos (exc tunc).
	Para Meirelles, 2015, p. 229, “Anulação é a declaração de invalidade de um ato administrativo ilegítimo e ilegal, feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. 
A convalidação é instituto previsto no art. 55 da Lei nº 9.784, de 1999 (Lei do Processo Administrativo – LPA), “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.”
De acordo com esse dispositivo, os atos administrativos emanados com vícios sanáveis estão sujeitos à convalidação.
Mello, 2003, p.403, “A convalidação é o suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos. Este suprimento pode derivar de um ato da Administração ou de um ato do particular afetado pelo provimento viciado.
Quando promana da Administração, esta corrige o defeito do primeiro ato mediante um segundo ato, o qual produz de forma consonante com o Direito aquilo que dantes fora efetuado de modo dissonante com o Direito. Mas com uma particularidade: seu alcance específico consiste precisamente em ter efeito retroativo. O ato convalidador remete-se ao ato inválido para legitimar seus efeitos pretéritos. A providência corretamente tomada no presente tem o condão de valer para o passado.”
Bibliografia:
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25ª ed., São Paulo: Atlas S.A., 2011.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.42ª ed., São Paulo:Malheiros, 2015.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15ª ed., São Paulo: Malheiros, 2003.
https://www.portaleducacao.com.br/conteudo/artigos/direito/invalidacao-dos-atos-administrativos/60964