gestao de governo

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GESTÃO DE 
PROJETOS 
VOLTADOS AO 
SETOR PÚBLICO
Professora Me. Claudia Mendonça
Professor Me. Victor Vinicius Biazon
GRADUAÇÃO
Unicesumar
Reitor
Wilson de Matos Silva
Vice-Reitor
Wilson de Matos Silva Filho
Pró-Reitor de Administração
Wilson de Matos Silva Filho
Pró-Reitor Executivo de EAD
William Victor Kendrick de Matos Silva
Pró-Reitor de Ensino de EAD
Janes Fidélis Tomelin
Presidente da Mantenedora
Cláudio Ferdinandi
NEAD - Núcleo de Educação a Distância
Diretoria Executiva
Chrystiano Minco�
James Prestes
Tiago Stachon 
Diretoria de Design Educacional
Débora Leite
Diretoria de Graduação e Pós-graduação 
Kátia Coelho
Diretoria de Permanência 
Leonardo Spaine
Head de Produção de Conteúdos
Celso Luiz Braga de Souza Filho
Gerência de Produção de Conteúdo
Diogo Ribeiro Garcia
Gerência de Projetos Especiais
Daniel Fuverki Hey
Supervisão do Núcleo de Produção 
de Materiais
Nádila Toledo
Supervisão Operacional de Ensino
Luiz Arthur Sanglard
Coordenador de Conteúdo
Paulo Pardo
Iconograia
Amanda Peçanha dos Santos
Ana Carolina Martins Prado
Projeto Gráico
Jaime de Marchi Junior
José Jhonny Coelho
Arte Capa
Arthur Cantareli Silva
Editoração
Bruna Marconato
Revisão Textual
Nayara Valenciano
C397 CENTRO UNIVERSITÁRIO DE MARINGÁ. Núcleo de Educação a 
Distância; BIAZON, Victor Vinicius; MENDONÇA, Claudia. 
Gestão de Projeto Voltados ao Setor Público. Victor 
Vinicius Biazon; Claudia Mendonça. 
Maringá-Pr.: UniCesumar, 2015. Reimpresso em 2019.
184 p.
“Graduação - EaD”.
1. Gestão. 2. Projetos . 3. Setor Público 4. EaD. I. Título.
ISBN 978-85-8084-646-1
CDD - 22 ed. 658
CIP - NBR 12899 - AACR/2
Ficha catalográica elaborada pelo bibliotecário 
João Vivaldo de Souza - CRB-8 - 6828
Impresso por:
Viver e trabalhar em uma sociedade global é um 
grande desaio para todos os cidadãos. A busca 
por tecnologia, informação, conhecimento de 
qualidade, novas habilidades para liderança e so-
lução de problemas com eiciência tornou-se uma 
questão de sobrevivência no mundo do trabalho.
Cada um de nós tem uma grande responsabilida-
de: as escolhas que izermos por nós e pelos nos-
sos farão grande diferença no futuro.
Com essa visão, o Centro Universitário Cesumar 
assume o compromisso de democratizar o conhe-
cimento por meio de alta tecnologia e contribuir 
para o futuro dos brasileiros.
No cumprimento de sua missão – “promover a 
educação de qualidade nas diferentes áreas do 
conhecimento, formando proissionais cidadãos 
que contribuam para o desenvolvimento de uma 
sociedade justa e solidária” –, o Centro Universi-
tário Cesumar busca a integração do ensino-pes-
quisa-extensão com as demandas institucionais 
e sociais; a realização de uma prática acadêmica 
que contribua para o desenvolvimento da consci-
ência social e política e, por im, a democratização 
do conhecimento acadêmico com a articulação e 
a integração com a sociedade.
Diante disso, o Centro Universitário Cesumar al-
meja ser reconhecido como uma instituição uni-
versitária de referência regional e nacional pela 
qualidade e compromisso do corpo docente; 
aquisição de competências institucionais para 
o desenvolvimento de linhas de pesquisa; con-
solidação da extensão universitária; qualidade
da oferta dos ensinos presencial e a distância;
bem-estar e satisfação da comunidade interna;
qualidade da gestão acadêmica e administrati-
va; compromisso social de inclusão; processos de
cooperação e parceria com o mundo do trabalho,
como também pelo compromisso e relaciona-
mento permanente com os egressos, incentivan-
do a educação continuada.
Pró-Reitor de 
Ensino de EAD
Diretoria de Graduação 
e Pós-graduação
Seja bem-vindo(a), caro(a) acadêmico(a)! Você está 
iniciando um processo de transformação, pois quando 
investimos em nossa formação, seja ela pessoal ou 
proissional, nos transformamos e, consequentemente, 
transformamos também a sociedade na qual estamos 
inseridos. De que forma o fazemos? Criando oportu-
nidades e/ou estabelecendo mudanças capazes de 
alcançar um nível de desenvolvimento compatível com 
os desaios que surgem no mundo contemporâneo. 
O Centro Universitário Cesumar mediante o Núcleo de 
Educação a Distância, o(a) acompanhará durante todo 
este processo, pois conforme Freire (1996): “Os homens 
se educam juntos, na transformação do mundo”.
Os materiais produzidos oferecem linguagem dialógica 
e encontram-se integrados à proposta pedagógica, con-
tribuindo no processo educacional, complementando 
sua formação proissional, desenvolvendo competên-
cias e habilidades, e aplicando conceitos teóricos em 
situação de realidade, de maneira a inseri-lo no mercado 
de trabalho. Ou seja, estes materiais têm como principal 
objetivo “provocar uma aproximação entre você e o 
conteúdo”, desta forma possibilita o desenvolvimento 
da autonomia em busca dos conhecimentos necessá-
rios para a sua formação pessoal e proissional.
Portanto, nossa distância nesse processo de cresci-
mento e construção do conhecimento deve ser apenas 
geográica. Utilize os diversos recursos pedagógicos 
que o Centro Universitário Cesumar lhe possibilita. Ou 
seja, acesse regularmente o AVA – Ambiente Virtual de 
Aprendizagem, interaja nos fóruns e enquetes, assista 
às aulas ao vivo e participe das discussões. Além dis-
so, lembre-se que existe uma equipe de professores 
e tutores que se encontra disponível para sanar suas 
dúvidas e auxiliá-lo(a) em seu processo de aprendiza-
gem, possibilitando-lhe trilhar com tranquilidade e 
segurança sua trajetória acadêmica.
SEJA BEM-VINDO(A)!
Caro aluno (a), neste livro, feito com carinho para você será abordado que todo projeto 
precisa de um planejamento antes de ser executado. No planejamento é necessário criar 
uma estrutura organizada, como se fossemos organizar um organograma, tornando-o 
visível e útil. Ainda mais quando mencionamos projetos públicos subsidiados inancei-
ramente pela sociedade com o objetivo de melhorar a condição de vida dos cidadãos 
da mesma .
A gestão de projetos está diretamente relacionada com processos organizacionais, vol-
tados para realização de objetivos e atividades que obedecem a um cronograma e orça-
mento bem deinidos, visando um determinado resultado. 
De acordo com Maximiano (2006), o campo da administração de projetos evolui conti-
nuadamente em decorrência de impulsos cientíicos como os conceitos e técnicas de-
senvolvidos pela indústria aeroespacial (raízes da administração de projetos).
Para Almeida (2007), o gerenciamento de projetos tem sido estudado por duas associa-
ções muito bem conhecidas pelos proissionais que atuam nessa área - o PMI (Project 
Management Institute) e o IPMA (International Project Management Association) - além 
de outras associações, em geral relacionadas à Engenharia de Produção, Pesquisa Ope-
racional e Management Science, tais como: Informs, Decision Science Institute e IFORS. 
É importante ressaltar que as duas primeiras desenvolveram documentações que ser-
vem de suporte e orientação para os gerentes de projetos.
De acordo com Sabbag (2009), é inusitada a maneira como muitas pessoas desassociam 
projetos em detrimento a empreendimentos, mesmo que os conceitos tenham nasci-
do em épocas diferentes e em ambientes diferentes: a gestão de projetos no ambiente 
tecnológico e o empreendedorismo no ambiente da economia e administração. Gerir 
projetos era responsabilidade de engenheiros, do pessoal de informática ou de serviços 
técnicos especializados, onde predominava a ênfase em planejamento e controle. A in-
luência da Administração na gestão de projetos incluiu questões estruturais, culturais e 
estratégicas, além de inserir aspectos de relacionamento humano na gestão de projetos.
Organizações públicas e privadas enfrentam problemas parecidos:complexidade das 
relações econômicas, dinâmica das transformações tecnológicas e informacionais e 
crescimento constante da demanda, porém o setor público tem, como característica de 
sua cultura organizacional, aspectos burocráticos que condicionam e permeiam todo 
processo de organização, condução e controle de suas atividades. Nesta condição, per-
ceber a necessidade de planejar e gerir projetos com eiciência pode ser a diferença 
entre obter resultados que atendam as necessidades da população e a inalidade da 
organização em obter resultados que expressem incapacidade e ineiciência nos pro-
cessos técnicos e gerenciais do setor público.
APRESENTAÇÃO
GESTÃO DE PROJETOS VOLTADOS AO SETOR 
PÚBLICO
Almeida (2007) afirma que de forma geral, um projeto é constituído de fases e estas 
compõem o ciclo de vida do projeto, variando de acordo com a sua natureza. O ciclo 
de vida inclui fases distintas como: (1) A de viabilidade (fase inicial) implica na iden-
tiicação da necessidade do projeto. É também o momento em que as estratégias 
de condução são identiicadas e selecionadas, e o seu escopo deinido. (2) A de pla-
nejamento, que ocorre antes de se iniciar o desenvolvimento do projeto. (3) As de 
execução e controle, praticamente simultâneas, que englobam a materialização do 
planejamento e o seu acompanhamento; (4) a de inalização, que avalia o resultado 
inal do projeto.
Veremos aqui neste livro, como o poder público pensa seus projetos e os inancia 
e quais os conhecimentos necessários na elaboração e gestão de projetos, visando 
à prestação de serviços em conformidade com o desejado e planejado. Qualquer 
proissional que atue como gestor precisa aprender a construir um projeto, mobi-
lizando e alocando recursos técnicos, inanceiros e humanos para que possam ser 
encaminhadas as autoridades competentes e se aprovado, além de contribuir para 
aperfeiçoar resultados e benefícios. Desta forma os conhecimentos aqui compila-
dos acerca da gestão de projetos, construção/desenho, fontes de inanciamentos e 
os impactos causados são de suma importância. Sem esquecermos que o conceito 
de sustentabilidade, hoje presente em diversas ações, também foi aqui contem-
plado e apresentado, sobretudo na forma de exemplos, assim como o conceito de 
marketing social no âmbito das políticas públicas.
Na unidade I vamos compreender o conceito e a importância do planejamento 
dentro da gestão de projetos e ainda seremos capazes de identiicar as situações 
em que o planejamento se faz necessário. Para conduzir nosso raciocínio, vamos 
conhecer as etapas do planejamento tendo a esfera pública como princípio e ainda 
identiicar os critérios que fundamentam o planejamento na gestão de projetos.
Já na unidade II esperamos que você possa compreender o conceito de projetos e 
os atributos necessários para sua realização, e ainda levantar os requisitos e compe-
tências necessárias para se propor e gerenciar projetos. Para facilitar sua vida como 
gestor público atuante em projetos, vamos entender o roteiro de como formular 
projetos.
A unidade III versará sobre como um escopo de projeto é esquematizado, ordenado 
para a melhor gestão, tendo ainda a intenção que você possa conhecer exemplos de 
modelos de projetos voltados ao setor público e aprender como é composto o ciclo 
de vida dos projetos, bem como suas maneiras de seleção e avaliação. Tudo isso de 
forma direta e objetiva para proporcionar uma rápida ixação.
Na unidade IV, será abordado o repasse de recursos, a compreensão dos mecanis-
mos de transferência de recursos, evidenciando as legislações vigentes para o em-
basamento da ação no quesito de projetos. Fechando a unidade, iremos veriicar 
instrumentos que contribuam para o levantamento de recursos, a im de subsidiar 
os projetos proponentes à sociedade.
APRESENTAÇÃO
Na unidade V, vamos falar um pouco de sustentabilidade, conhecer algumas práti-
cas de projetos públicos subsidiados e seus impactos na realidade social; apresen-
tando conceitos de sustentabilidade, empreendedorismo e marketing social e ain-
da, aprender por meio de exemplos, como as práticas de marketing social podem 
ser sensibilizadoras.
Enim, esperamos que você aprecie a leitura e que possa compreender os conceitos, 
modelos e experiências aqui apresentados, que venha somar com suas práticas diá-
rias garantindo assim uma perfeita otimização dos recursos de tempo e dinheiro, o 
seu tempo ao elaborar desenvolver e executar um projeto e o dinheiro da sociedade 
que vai subsidiar tal feito.
APRESENTAÇÃO
UNIDADE I
O PLANEJAMENTO COMO PROCESSO POLÍTICO
17 Introdução 
18 Conceitos e Relevância do Planejar 
37 Etapas do Planejamento 
41 As Prioridades de Intervenção 
44 Considerações Finais 
UNIDADE II
A ARQUITETURA DE PROJETOS
49 Introdução 
49 Conceituando Projetos 
53 Requisitos e Competências para a Elaboração de um Projeto 
58 Elementos Necessários para Eiciência e Eicácia 
64 Conteúdo da Proposta de um Projeto 
80 Considerações Finais 
UNIDADE III
GESTÃO DE PROJETOS PÚBLICOS
87 Introdução 
88 Desenho de Projeto - Escopo 
SUMÁRIO
11
90 Esquema Geral para o Desenho de um Projeto
100 Etapa de Elaboração 
103 Critérios para Selecionar e Avaliar Projetos
104 Marco Lógico 
113 Considerações Finais 
UNIDADE IV
TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS PARA 
EXECUÇÃO DE PROJETOS
123 Introdução 
126 Transferência de Recursos 
128 Princípios das Transferências 
129 Modelos de Transferência de Recursos 
133 Transferências Fundo a Fundo 
136 Sistemática de Captação de Recursos 
146 Legislação 
149 Considerações Finais 
SUMÁRIO
12
UNIDADE V
O CONCEITO DE SUSTENTABILIDADE NA GESTÃO DE PROJETOS 
PÚBLICOS
155 Introdução 
157 A Mensuração do Impacto Social na Aplicação de Recursos na Gestão de 
Projetos Públicos 
160 Responsabilidade Social 
161 Empreendedorismo Sustentável e Sustentabilidade Empresarial 
173 Considerações Finais 
177 CONCLUSÃO 
179 REFERÊNCIAS 
SUMÁRIO
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Professora Me. Claudia Mendonça
O PLANEJAMENTO COMO 
PROCESSO POLÍTICO
Objetivos de Aprendizagem
■ Compreender o conceito e a importância do planejamento dentro da
gestão de projetos.
■ Identiicar as situações onde o planejamento se faz necessário.
■ Conhecer as etapas do planejamento tendo a esfera pública como
princípio.
■ Identiicar os critérios que fundamentam o planejamento na gestão
de projetos.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
■ Deinição de Planejamento
■ Estudo situacional para o planejamento
■ Identiicação do objeto de intervenção
■ Tipos de políticas públicas
■ Dimensão legal e temporal das políticas públicas
■ Caracterização do contexto do objeto de intervenção
■ Elementos das políticas públicas
■ Dimensão ambiental das políticas públicas
■ Etapas do Planejamento
■ Modelos de planejamento
■ As prioridades de intervenção
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Introdução
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INTRODUÇÃO
Planejamento é um processo contínuo e dinâmico que consiste em um conjunto 
de ações intencionais, integradas, coordenadas e orientadas para tornar reali-
dade um objetivo futuro (ou uma demanda), de forma a possibilitar (facilitar) 
a tomada de decisões.
Conforme a Constituição Federal, toda a atividade governamental, espe-
cialmente o planejamento, deve estar orientada para cumprir os objetivos da 
República e os fundamentos do Estado Democrático de Direito (art. 1º CF).
De acordo com Toni (2003), foi no contexto do pós-guerraque o planeja-
mento se consolida como um procedimento comum de governo, uma prática 
universalmente aceita vinculada à necessidade de racionalização permanente 
dos serviços e da máquina pública. 
O autor diz ainda que o planejamento público tem sido, ao longo da tortu-
osa construção do Estado brasileiro, fundamentalmente normativo e linear na 
sua concepção teórica e metodológica de aplicação. Quase todo ele inspirado e 
nucleado por problemas de inspiração no campo da macroeconomia. 
Precisamos entender de forma simples que o planejamento existe pelo fato 
de que, em algum momento, pensamos em realizar algo e a isto podemos chamar 
de a ideia, e que para realizar o planejamento e colocá-lo em prática, é necessá-
rio fazer uma pequena análise de nossos pontos fortes e pontos fracos, assim, a 
expressão olhar para dentro signiica dizer que vamos nos preocupar primeiro 
em listar aquilo que depende das nossas ações como planejadores e gestores.
Ainda precisamos levar em consideração, para planejar e executar uma ação, 
o ambiente externo, ou seja, analisar as oportunidades e ameaças do mercado
em relação ao negócio. Para deinirmos as oportunidades e ameaças, vamos
“olhar para fora”, o que signiica dizer que vamos nos preocupar em listar aquilo
que não depende diretamente das nossas ações como gestores, por exemplo, ações 
do governo, mudança do comportamento da sociedade, políticas deinidas para
o comércio internacional, oscilações da economia e outros.
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Precisamos aprender a utilizar nossa capacidade de pesquisa e nosso conheci-
mento cientíico aliado ao prático para desenvolvermos cada vez mais as aptidões 
e competências de planejadores para melhor atendermos às necessidades dos 
cidadãos.
Ao perguntarmos aos tecnocratas e planejadores, todavia, em função 
de que interesses e a partir de que modelo ou teoria da sociedade são 
elaborados planos e projetos e tomadas decisões a eles pertinentes, as 
respostas, geralmente, são bem signiicativas: o interesse público ou as 
necessidades coletivas, à primeira pergunta, enquanto a segunda será 
eventualmente descartada com a explicação de que os planos e pro-
jetos, por estarem baseados e elaborados a partir do conhecimento 
cientíico, e implantados de acordo com a racionalidade tecnológica, 
escapariam do subjetivismo e juízos de valor inerentes às teorias so-
ciológicas. As atividades técnicas de planejamento e de execução dos 
projetos, por sua racionalidade “cientíica” intrínseca, prescindiriam de 
uma teoria ou de um modelo de análise e explicação da realidade social 
(RATTNER, 1979, p. 126).
É justamente para sair desse pensamento que causa oposição entre o conheci-
mento cientíico e o prático na realização do planejar projetos, que esta unidade 
se faz importante. Aqui vamos conhecer o que é planejamento, suas possibili-
dades e aplicações dentro do setor público e também entender situações junto 
às dimensões políticas.
CONCEITOS E RELEVÂNCIA DO PLANEJAR
A realidade mundial mudou. Esta é uma constatação observada e “cantada em 
prosa e verso”. Novos arranjos econômicos, novas formas de interação, novos 
padrões de relações e comportamentos, novas formas institucionais e organiza-
cionais e, portanto, novas formas de pensar e agir. Organizações, pessoas, agentes 
públicos e privados enfrentam desaios em um cenário onde as fronteiras geo-
gráicas, políticas econômicas e sociais estão globalizadas e interdependentes e 
onde mudanças ocorrem em uma velocidade impressionante.
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Nesta nova realidade, a agenda 
de demandas da sociedade icou 
maior e mais complexa, exigindo res-
postas adequadas e suicientes aos 
problemas, carências, necessidades 
e desejos da população “... o desaio 
de compreender e nomear o presente 
nacional são uma tarefa não menos 
complexa que compreender as trans-
formações globais” (CARDOSO JR.; 
SIQUEIRA, 2012).
Historicamente, a sociedade sempre se estruturou em Organizações, infor-
mais ou formais, assumindo a função de gerar respostas às demandas sociais e 
econômicas, por direito ou por algum poder instituído. Segundo Maximiano 
(1992) “uma organização é uma combinação de esforços individuais que tem 
por inalidade realizar propósitos coletivos”.
As Organizações, de acordo com Srour (1998), são deinidas como uma 
“coletividade especializada na produção de um determinado bem ou serviço”. 
E complementa, airmando que “toda organização constitui um microcosmo 
social onde o caráter precípuo das organizações pode ser deinido a partir de 
três dimensões analíticas: econômicas, políticas e sociais...”.
Neste contexto, podemos observar que toda organização estabelece uma 
interação com o meio a qual está inserida, sendo percebida como um ente que 
deine e estrutura recursos e meios, visando ao cumprimento de objetivos espe-
cíicos na produção de bens e serviços que atendam as necessidades de uma 
determinada população.
As Administrações Públicas são organizações que fazem a gestão de negócios 
públicos por meio de um poder executivo outorgado pela sociedade. A este poder 
executivo denomina-se Governo. Os sistemas de Governo são responsáveis pela 
condução política dos negócios públicos.
Uma administração pública, da mesma forma que uma empresa privada, 
exerce uma função administrativa com a inalidade de promover o desenvolvi-
mento econômico e social de uma determinada população por meio da oferta 
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de serviços públicos. Para tanto, objetivos, meios e metas precisam ser deini-
dos, recursos precisam ser organizados e ações precisam ser desenvolvidas. A 
partir deste pressuposto, pode-se estabelecer uma relação com o processo de 
planejamento e gestão.
A gestão de serviços públicos envolve identiicar prioridades, organizar 
recursos e planejar ações, considerando o princípio da eiciência que, na ótica 
da administração pública, consiste em satisfazer as necessidades dos cidadãos, 
utilizando de forma adequada os recursos disponíveis. 
Planejar ações de qualquer natureza implica em identiicar, deinir e organi-
zar e executar algo que se pretende realizar. Quando pensamos em planejar algo 
que se pretende realizar é porque tomamos, anteriormente, uma decisão, inde-
pendente do tipo ou complexidade desta decisão. Portanto, planejar pressupõe 
uma decisão anterior. Decisões envolvem escolhas entre duas ou mais alterna-
tivas que se apresentam para uma determinada situação.
Kerzner (2006, p. 160) aborda o conceito de Planejamento Estratégico em 
um ambiente de negócios como o “processo de elaborar e implementar decisões 
sobre o rumo futuro da organização” e, nesta perspectiva, é importante com-
preendermos alguns aspectos que envolvem o processo decisório, com relexos 
diretos, em maior ou menor grau, no processo de planejamento e seus resultados. 
O primeiro aspecto está relacionado ao fato de que as decisões são ativida-
des humanas, e toda ação humana envolve características internas – pessoais 
e externas – sociais e culturais. Desta forma, as decisões sofrem inluências de 
princípios e valores pessoais e de valores e normas de conduta da sociedade,interferindo no resultado inal. “O processo de formulação consiste em decidir 
para onde se pretende avançar, que decisões devem ser tomadas e quando elas 
devem ser executadas para atingir o objetivo visado” (KERZNER, 2006, p. 160).
O segundo aspecto diz respeito à incerteza em relação a uma tomada de deci-
são, uma vez que existem diversas variáveis envolvidas no processo, tais como 
recursos disponíveis, competências, conhecimentos, peril dos envolvidos, entre 
outros, e os tomadores de decisões, que de forma geral exercem controle par-
cial sobre estas variáveis.
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Um último aspecto a ser considerado no processo decisório é o caráter racio-
nal das decisões que relaciona os meios aos ins que se pretende alcançar. Herbert 
Simon, criador da Teoria da Racionalidade Limitada, discute acerca de como 
o ser humano decide e argumenta quais decisões são satisfatórias, mas não óti-
mas, já que nenhum ser humano é capaz de dominar todas as informações que
envolvem um processo decisório.
DEFINIÇÃO DE PLANEJAMENTO
Podemos dizer que planejar é 
pensar agora no que vamos fazer 
adiante, é elaboração de roteiros 
de ações para alcançarmos obje-
tivos futuros.
Estabelecendo uma relação 
com o conceito de Planejamento 
Estratégico, Barbalho (1997 apud 
OLIVEIRA, 1993) o deine como 
um conjunto de providências a 
serem tomadas pelo adminis-
trador para a situação em que o 
futuro tende a ser diferente do 
passado. Na mesma perspectiva, 
a autora ainda cita Morais (1992), que deine o planejamento estratégico como 
sendo um processo contínuo de tomada de decisão, levando em conta seus efei-
tos futuros em termos de objetivos desejados e meios para alcançá-los.
Para Toni (2006), o Planejamento Estratégico diz respeito à gestão de governo, 
à arte de governar. Visto estrategicamente, o planejamento é a ciência e a arte de 
acrescentar maior governabilidade aos nossos destinos, enquanto pessoas, orga-
nizações ou países. 
No contexto administrativo, Chiavenato (2000) diz que o planejamento é 
a primeira função administrativa, pois serve de base para as demais funções. 
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O Planejamento é a função administrativa que determina antecipadamente 
os objetivos que devem ser atingidos e como se deve fazer para alcançá-los. 
Nesta perspectiva, o planejamento é constituído por um conjunto de pro-
cedimentos selecionados e organizados em um determinado espaço de tempo, 
considerando um im especíico e a quantidade e qualidade de informações dis-
poníveis sobre a situação a ser transformada.
Bracagioli Neto (2010) airma que é a partir do planejamento que será consti-
tuída a estrutura de um projeto, buscando prever as partes que deverão compô-lo 
e observando a coerência entre elas. Nesse sentido, o planejamento é criado em 
uma sequência lógica e sistemática de decisões e atividades, assumindo carac-
terísticas de processo.
Enquanto processo, o planejamento requer um arcabouço teórico e metodo-
lógico capaz de nortear e direcionar as ações necessárias ao seu desenvolvimento, 
sendo, portanto, uma ferramenta técnica que precede uma determinada ação, 
sujeita à aplicação de uma metodologia qualquer através da qual são deinidas 
as etapas ou passos que devem ser seguidos em um determinado processo. 
Diferentes autores descrevem metodologias de planejamento, adotadas e 
utilizadas em função das características das instituições e/ou agentes sociais 
envolvidos, dos objetivos propostos e do contexto ambiental existente. Kerzner 
(2006) especiica o planejamento estratégico para a gestão de projetos como 
sendo o desenvolvimento de uma metodologia padrão que pode ser usada con-
tinuamente, ou várias vezes com grandes chances de sucesso.
Mais importante do que apontar a melhor metodologia para desenvolvimento 
de um processo de planejamento é compreender que o método deve conter ele-
mentos e/ou etapas que considerem a conjuntura socioeconômica do objeto da 
ação a ser desenvolvida, bem como os atores envolvidos no processo. 
Sob esta perspectiva, o conceito de pesquisa-ação ilustra muito bem esta 
questão. A pesquisa-ação é uma metodologia que busca resolver um problema 
através de uma ação de forma interativa. É um tipo de pesquisa social, com base 
empírica, é uma concepção de pesquisa e intervenção em determinados setores 
de atuação social que é concebida e realizada em estreita associação com uma 
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ação ou resolução de um problema coletivo, e no qual os pesquisadores e os par-
ticipantes representativos da situação ou do problema estão envolvidos de modo 
cooperativo ou participativo (THIOLLENT, 2005).
A abordagem do autor se ajusta perfeitamente à gestão de projetos públicos, 
uma vez que a administração pública atua em um ambiente político-econô-
mico-social dinâmico com interesses múltiplos, diferentes tipos de agentes e 
necessidades crescentes e esta diversidade devendo ser atendida de forma inte-
grada e participativa.
Embora o planejamento seja construído através de uma metodologia especí-
ica, como processo ele não é estático, é dinâmico, sistêmico e interativo. Dinâmico 
porque é contínuo e condicionado a fatores ambientais mutáveis e parcialmente 
controláveis, tais como fatores econômicos, sociais, políticos-institucionais, cul-
turais etc. Sistêmico porque envolve diversos atores com múltiplas funções e 
diferentes níveis hierárquicos. Por im, é interativo porque normalmente envolve 
necessidades e interesses múltiplos e diversos.
“O planejamento estratégico eicaz em gestão de projetos é uma tarefa inter-
minável. As duas estratégias contínuas de apoio mais comuns são a integração de 
oportunidades e a melhoria de desempenho” (KERZNER, 2006, p. 164).
Em síntese, planejar pressupõe reunir um conjunto de recursos e competên-
cias visando atingir um determinado objetivo, organizando-os de acordo com 
uma determinada metodologia e considerando uma determinada situação em 
um determinado espaço de tempo.
Na gestão pública, face às particularidades inerentes a sua natureza, função 
e estrutura de funcionamento, o processo de planejamento das ações torna-se 
muito mais importante. Para muitos, planejar em um ambiente incerto, mutável 
e inluenciado por uma multiplicidade de fatores e elementos pode ser incoe-
rente, ou até perda de tempo, mas é justamente o contrário. 
Para Cardoso Jr. e Siqueira (2012), em seu estudo Economia e Sociedade, os 
Estados como entes políticos e sociais sofreram transformações experimentadas 
mundialmente na segunda metade do século XX, que deiniram sua sociedade 
e os arranjos políticos que os estruturam. Os autores, citando Oliveira (2007), 
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apontam a diiculdade em determinar o presente em função das disputas entre 
as classes e os grupos de interesses na luta pelo poder, reduzindo a capacidade 
de analisar e compreender as questõesque envolvem o contexto de uma deter-
minada situação.
Este é um aspecto fundamental na gestão pública. A sociedade como um todo 
e as organizações que a compõe, buscam o crescimento econômico e o bem-estar 
social da população através da difícil tarefa de ordenar e equilibrar os interes-
ses políticos, econômicos e sociais dos agentes produtivos, as demandas sociais 
dos cidadãos e as incertezas presentes no cenário político, econômico, tecnoló-
gico e social do entorno.
Cardoso Jr. e Siqueira (2012), quando discutem desenvolvimento e plane-
jamento, argumentam que, face à diferenciação e diversiicação da estrutura 
da sociedade e a quantidade de problemas envolvendo o conceito de desen-
volvimento, o planejamento tem hoje um papel estratégico, exigindo uma 
“metodologia aberta e pluralista”.
Peter Drucker ilustra muito bem a importância do Planejamento quando 
diz que planejar é preparar-se para o inevitável, tentando prevenir o indesejável 
e controlando o que for possível controlar. 
Embora o planejamento de um objetivo futuro desejado não seja matemático 
e esteja cercado de incertezas, o ato de planejar, quando bem executado, reúne 
um conjunto de informações suicientes para prospectar um cenário do objetivo 
futuro desejado o mais próximo possível do real, identiicando estratégias capazes 
de reduzir os efeitos e riscos de cenários desfavoráveis e estabelecendo mecanis-
mos de controle viáveis e adequados ao cumprimento do objetivo pretendido.
Os benefícios decorrentes do planejamento são claramente visíveis. De forma 
geral, podemos citar os seguintes:
■ Estabelece um caminho a ser seguido (relacionado aos objetivos).
■ Aumenta o nível de conhecimento dos envolvidos.
■ Funciona como instrumento de controle.
■ Gera subsídios para futuras decisões.
■ Viabiliza objetivos de longo prazo.
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De forma objetiva, podemos dizer, com as palavras de Toni (2006), que o planeja-
mento público é subordinado a uma ótica reducionista do ponto de vista teórico 
que o limita ao manejo e operação de ferramentas de organização estatal e/ou 
regulação de mercados privados ou setores sob concessão federal ou estadual. 
Nesse sentido, aliar o caráter político e social do planejamento público às neces-
sidades técnicas e organizacionais inerentes à efetividade das ações, programas 
e projetos planejados é uma medida efetiva para alcançar objetivos especíicos 
previamente estabelecidos. 
ESTUDO SITUACIONAL PARA O 
PLANEJAMENTO
Caracterizar uma determinada situ-
ação de interesse signiica identiicar 
e deinir suas características e ele-
mentos, relacionando os fatores que 
a inluenciam e conformam. 
O entendimento do contexto que 
caracteriza e condiciona uma deter-
minada situação visando à deinição 
de uma ação é um ponto importante na construção do processo de planejamento.
Como vimos anteriormente, a administração pública apresenta característi-
cas próprias, inerentes a sua natureza e função, diicultando a tomada de decisões, 
a escolha e organização dos instrumentos administrativos disponíveis, a correta 
aplicação e uso de recursos e a avaliação de resultados. 
É fato também que o planejamento na esfera pública sofre inluência da con-
juntura política e socioeconômica existentes, por isso não podemos esquecer que 
a identiicação de necessidades ou oportunidades para a elaboração e execução 
de projetos depende também, em sua fase de planejamento, da negociação da 
alocação dos investimentos públicos com os diferentes atores que integram o 
ambiente, logo há uma ligação direta, conforme pesquisas de Toni (2006), entre 
o planejamento e negociação conforme quadro abaixo:
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PLANEJAMENTO CLÁSSICO-NORMATIVO PLANEJAMENTO "PARA NEGOCIAÇÃO"
Elaboração do diagnóstico dos proble-
mas potenciais para o desenvolvimento.
Geração de informação sobre o contexto 
econômico do Estado.
Formulação de uma estratégia de desen-
volvimento.
Diagnóstico dos problemas potenciais de 
desenvolvimento.
Deinição dos objetivos prioritários.
Identiicação de oportunidades 
resultantes de investimentos da União, 
setor privado ou agências internacionais.
Quantiicação dos objetivos em metas.
Processo negocial de programas 
e projetos.
Organização de sistemas de controle e 
avaliação do plano.
Organização de sistemas de controle e 
avaliação do plano.
Quadro 1: Planejamento público
Fonte: Toni (2006)
Ao considerarmos o papel do Estado como agente promotor do desenvolvi-
mento econômico e social, dizemos que as politicas públicas são instrumentos 
de intervenção, viabilizando oportunidades ou resolvendo problemas. As polí-
ticas públicas funcionam como instrumentos norteadores da ação do Estado e, 
uma vez deinidas, elaboradas e implantadas, expressam a forma como Governo 
e Sociedade se relacionam.
De acordo com Brenner, Amaral e Jeferson (2008), políticas públicas são 
um conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de 
problemas da sociedade. Para os autores, as demandas da sociedade são apresen-
tadas aos dirigentes públicos por meio de grupos organizados, e são os dirigentes 
públicos que decidem o que e como será atendido. 
Segundo Teixeira (2002), as políticas públicas traduzem, no seu processo de 
elaboração e implantação, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do 
poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do 
conlito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais.
Sob esta perspectiva, as políticas públicas revestem-se de uma dimensão téc-
nica e uma dimensão político-social, onde o administrador gerencia recursos 
escassos para atender a uma demanda de serviços crescentes e diversiicados, 
inluenciada por valores e interesses múltiplos decorrentes dos agentes que com-
põem extrato socioeconômico da sociedade.
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Assim, o estudo situacional de um planejamento voltado para o setor público 
estaria relacionado ao objeto de intervenção, aqui compreendido como a ação 
a ser empreendida ou o problema a ser resolvido, ou seja, o instrumento - polí-
tica pública através da qual a demanda será atendida. Uma vez identiicado o 
objeto de intervenção, o passo seguinte seria caracterizar a situação do objeto de 
intervenção, ou seja, o contexto que o cerca, situação aqui compreendida como 
o conjunto de informações e fatores que representam a realidade à qual o objeto
de intervenção se refere.
Em síntese, um objeto de intervenção (política pública para um problema 
social ou uma oportunidade) sempre faz parte de uma situação (uma realidade 
e seu contexto).
Partindo desse pressuposto, podemos estruturar o estudo situacional do pla-
nejamento de ações públicas em duas etapas:
Etapa 1: Identiicação do objeto de intervenção.
Etapa 2: Caracterização do contexto do objeto de intervenção.
Antes de descrevermos os procedimentos pertinentes a cada etapa, faremos uma 
relexão sobre a realidade de cada uma e os elementos e fatores que determinam 
ou inluenciamsua construção e análise.
ETAPA 1 - IDENTIFICAÇÃO DO OBJETO DE INTERVENÇÃO
Na medida em que consideramos o objeto de intervenção como política pública 
ou parte dela, a correta identiicação e compreensão das demandas públicas que 
originam as ações de governo é um elemento fundamental no processo.
Como parte desta compreensão, é necessário conhecer os diversos tipos de 
políticas públicas, classiicadas em função da sua inalidade ou abrangência e que 
o governo age em várias áreas, como saúde, educação, segurança, meio ambiente, 
economia e bem-estar social com diferentes formas de atuação. Além disso, a
esfera pública é constituída de três poderes federal, estadual e municipal, com
diferentes atribuições e estruturas administrativas.
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TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Teixeira (2002) estabelece uma classiicação para as políticas públicas, argumen-
tando que esta tipologia é importante para deinir a forma de atuação frente à 
intervenção proposta:
1. Quanto à natureza ou grau da intervenção:
a. Estrutural – buscam interferir em relações estruturais como renda,
emprego, propriedade etc.
b. Conjuntural ou emergencial – objetivam amainar uma situação tem-
porária, imediata.
2. Quanto à abrangência dos possíveis benefícios:
a. Universais – para todos os cidadãos.
b. Segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um
fator determinado (idade, condição física, gênero etc.)
c. Fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.
3. Quanto aos impactos que podem causar aos beneiciários ou ao seu papel 
nas relações sociais:
a. Distributivas – visam distribuir benefícios individuais; costumam ser
instrumentalizadas pelo clientelismo.
b. Redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais:
buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para benei-
ciar outros, o que provoca conlitos no ambiente.
c. Regulatória – visam deinir regras e procedimentos que regulem com-
portamento dos atores para atender a interesses gerais da sociedade;
não visariam aos benefícios imediatos para qualquer grupo.
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DIMENSÃO LEGAL E TEMPORAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A proposição de uma Política Pública tem origem no poder executivo ou legis-
lativo, ou seja, podem ser idealizadas a partir do Poder Executivo (Presidente, 
Governador e Prefeito) ou a partir do Poder Legislativo (Deputados Federais e 
Estaduais e Vereadores).
Um segundo aspecto relacionado à dimensão legal é que existem políticas 
que obedecem a princípios constitucionais e são obrigações do Estado, tais como 
saúde, educação, trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à mater-
nidade e à infância, assistência aos desamparados e moradia, meio ambiente. Esta 
condição impõe às administrações públicas destinarem obrigatoriamente parte 
de seus recursos em políticas que garantam esses direitos à população. 
Outro aspecto ligado à dimensão legal e temporal das políticas públicas é 
que estas são previstas e executadas mediante a elaboração de orçamentos que, 
no caso das administrações públicas federal, estadual ou municipal, são regidos 
por normas e princípios legais e sujeitos a controle jurídico pelos Tribunais de 
Contas da União ou dos Estados Federativos. 
Recentemente, a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal deiniu limites e 
obrigações para a gestão de recursos públicos. Embora seja mais um instrumento 
de controle, esta lei também tem funcionado como um fator político nas admi-
nistrações no que se refere às decisões de investimentos e aplicação de recursos, 
favorecendo ou desfavorecendo setores ou segmentos sociais e econômicos de 
acordo com a vontade dos administradores.
ETAPA 2: CARACTERIZAÇÃO DO CONTEXTO DO OBJETO DE 
INTERVENÇÃO
Na deinição e elaboração de políticas públicas, é fundamental reconhecer o 
papel de alguns elementos que funcionam como fatores condicionantes do pro-
cesso de planejamento. 
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Brenner, Amaral e Jeferson (2008) deinem alguns elementos que integram 
o que eles chamam de Sistema Político; estes elementos seriam responsáveis pelas 
reivindicações da sociedade, transformadas posteriormente em políticas públi-
cas ou seriam responsáveis pela execução, total ou parcial, das políticas públicas, 
denominados Atores.
ELEMENTOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1. Recursos disponíveis
Os recursos disponíveis para elaboração e implantação de uma política pública
por meio de programas ou projetos compreendem os recursos humanos (pessoas 
envolvidas no processo), físicos (recursos materiais necessários ao planejamento 
e implantação), inanceiros (recursos necessários para custear planejamento e
implantação) e técnicos (conhecimentos, meios e métodos).
Segundo Caldas e Crestana (2005), os agentes públicos respondem às deman-
das sociais por pressão de grupos da sociedade, existindo um conlito de interesses 
entre estes e os indivíduos (poder executivo e legislativo) que detêm o poder, ou 
seja, estes dois atores disputam recursos em função de seus interesses pessoais 
ou coletivos. Portanto, a destinação e aplicação de recursos são dependentes de 
um jogo de forças políticas e sociais que tentam priorizar seus interesses, prefe-
rências e formas de agir.
Os recursos humanos são assim constituídos:
■ Indivíduos que compõem o poder executivo (políticos eleitos e cargos
de comissão).
■ Indivíduos que compõem o poder legislativo (senadores, deputados e
vereadores).
■ Indivíduos Técnicos do quadro administrativo (funcionários públicos).
■ Indivíduos Políticos (partidos políticos que compõem a base aliada do
governo).
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■ Indivíduos privados (atores privados da sociedade civil).
Os recursos físicos são assim constituídos:
■ Materiais e equipamentos necessários para elaboração e implantação das
ações.
Os recursos inanceiros são assim constituídos:
■ O Capital, no caso da administração pública, é formado pelos recur-
sos provenientes de orçamento próprio (tributos) e recursos captados
externamente.
Os recursos técnicos são assim constituídos:
■ Compreendem todos os métodos, tecnologias e procedimentos admi-
nistrativos e burocráticos utilizados no planejamento e implantação das
ações, tais como: levantamento e sistematização de informações, planos
de trabalho, operacionalização de procedimentos legais e administrati-
vos, sistemas de prestação de contas, entre outros.
2. Capacidades e Competências
As capacidades e competências no processo de planejamento e implantação de
políticas públicas referem-se aos conhecimentos que os agentes públicos e os ato-
res sociais dispõem para entender uma demanda social, tomar decisões, alocar
recursos, planejar intervenções e para avaliar e analisar resultados, objetivando
a otimização do processo de gestão pública, ou seja, alcançar a melhor relação
custo/benefício em relação aos investimentos realizados.
Os conhecimentos referem-seàs habilidades e à capacidade intelectual ou 
cientíica para exercer uma função ou produzir algo. 
Sene (2008) airma que o signiicado de conhecimento não deve se ater 
exclusivamente ao caráter cientíico ou acadêmico, devendo incorporar o conhe-
cimento tácito, que é aquele senso comum, intuitivo e as experiências individuais 
e coletivas que movem as pessoas em seu dia a dia, evidenciando que o senso 
comum deve ser associado ao conhecimento cientíico. 
O autor utiliza a pirâmide informacional do educador Nilson Machado para 
esclarecer os aspectos relacionados ao conceito de conhecimento:
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Dados (qualitativos/quantitativos)
Informações (signi�cado/organização)
Conhecimento
(compreensão/
teoria)
Inteligências
(projetos/
valores)
Figura 1: Pirâmide informacional
Fonte: Sene (2008).
DIMENSÃO AMBIENTAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1. Dimensão Social
A ação do Governo na esfera social diz respeito à garantia do bem-estar social
de uma população, por meio da oferta de serviços que atendam às necessida-
des desta população.
No caso brasileiro, a oferta desses serviços é garantida por lei e, portanto, se 
conigura como sendo um direito. Intervenções sociais demandam uma quanti-
dade considerável de recursos destinados igualmente a um número considerável 
de pessoas e quase sempre cumprem a função de transformar uma realidade de 
desigualdades ou resolver problemas e carências, uma vez que envolvem ques-
tões ligadas à alimentação, saúde, educação e habitação, entre outros. 
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É consenso também que os recursos disponíveis e os instrumentos admi-
nistrativos que o Governo dispõe para enfrentar os problemas sociais não são 
suicientes nem adequados para o tamanho do desaio que se apresenta, não 
existindo mecanismos coniáveis que expressem a realidade social de forma 
concreta e igualitária.
Nesse contexto, a relação sociedade-governo, no que se refere à demanda e 
oferta de serviços públicos, torna-se complexa pela amplitude das variáveis envol-
vidas e pelo número de beneiciários e segmentos a serem atendidos. Em uma 
realidade de desigualdades sociais, os critérios que deveriam nortear a deinição 
de políticas voltadas ao setor são de difícil identiicação e priorização, fazendo 
com que muitas vezes recursos X políticas sociais efetivas apresentem uma rela-
ção custo/benefício desfavorável.
2. Dimensão Econômica
O modelo econômico de um Estado e a sua capacidade de gerar e distribuir rique-
zas à sociedade, atrelados ao nível de desenvolvimento produtivo, tecnológico e de 
inovação dos agentes econômicos, inluenciam a deinição das políticas públicas. 
Políticas econômicas têm a função de fomentar a produção de bens e ser-
viços, gerar renda e emprego e aumentar a competitividade dos segmentos 
produtivos como um todo. 
Enquanto Economia de Mercado, o papel do Estado é criar mecanismos e 
instrumentos que regulem e promovam o crescimento da economia, sem inter-
vir diretamente ou beneiciar segmentos especíicos, ou seja, o governo deve 
garantir o funcionamento da economia no sentido de garantir a todos, obede-
cidas às disposições legais pertinentes, o exercício de uma atividade econômica.
Assim, o modelo econômico e os mecanismos político-legais de intervenção 
e controle da economia condicionam a deinição de políticas voltadas ao setor. 
3. Dimensão Política
A orientação política dos governos determina diferentes visões e tratamentos
para uma mesma política, impondo assim, diferentes formas de se relacionar
com a sociedade (democracias ou autoritarismo), diferentes formas de planeja-
mento (participativo, hierárquico), diferentes forma de deinição e distribuição
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de benefícios (universais, segmentos especíicos), diferentes formas de avaliar 
resultados e, portanto, diferentes custos à sociedade e ao governo.
A dimensão político-partidária é formada pelos partidos políticos que atuam 
no ambiente e pelas relações de poder que se estabelecem entre Governo, par-
tidos e sociedade. Os partidos políticos brasileiros são os grandes fornecedores, 
de forma geral, dos nossos administradores públicos, eleitos ou escolhidos pelos 
governantes, são eles que detêm o poder instituído e, portanto, compete a eles 
decidirem quais políticas públicas serão implantadas. A ilosoia política, a dire-
triz partidária, desta forma, inluencia a tomada de decisão na deinição de 
plataformas políticas. 
Soma-se a isto a capacidade que os partidos políticos que integram e/ou 
apoiam o governo vigente e os partidos que compõem a base de oposição ao 
governo têm de interferir na deinição de políticas, na aplicação de recursos e no 
atendimento das demandas de setores especíicos, baseada no estabelecimento 
de “acordos” e em “trocas de favores” que sustentam os partidos e governos. 
Esta forma de agir deine e gradua as relações de poder entre os agentes, 
interferindo direta ou indiretamente na deinição das políticas públicas. 
Gomes (2009) cita que o ambiente em que se insere a organização pública 
é mais instável e mais complexo, devido ao ciclo político, à maior variedade de 
“stakeholders” e à maior permeabilidade política que, democraticamente, a orga-
nização deve garantir. E complementa airmando que, em relação às implicações 
do ambiente plural e democrático, podemos airmar tão somente que há uma 
maior complexiicação da tomada de decisão quanto aos objetivos a serem per-
seguidos e um maior dispêndio de recursos políticos. Isto pode levar desde a 
uma maior morosidade na tomada de decisão até, em casos extremos, a deini-
ção de objetivos conlitantes e concorrentes, que levariam a certa esquizofrenia 
organizacional. 
Cabe lembrar que, de forma genérica, toda política pública está embasada 
em uma dimensão econômica e social, ao mesmo tempo em que a inalidade 
social exige o emprego de recursos econômicos insuicientes para o conjunto de 
problemas encontrados na sociedade.
Observadas estas considerações em relação às politicas econômica e social 
as quais a população está sujeita, ressalta-se ainda que estas estão condicionadas 
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aos ciclos temporais políticos existentes nas esferas federal, estadual ou munici-
pal e, portanto, à alternância de poder político e de agentes que os representam.
Quando pensamos no papel do Governo como agente indutor e catalisador 
do desenvolvimento econômico e que desempenha esta função através da dei-
nição, planejamento e implantação de políticas públicas para atendimento de 
objetivos especíicos, alguns aspectos merecem ser observados com atenção na 
condução desse processo:
■ “O que ou a quem” se destinam as políticas públicas – conhecimento da
realidade.
■ Finalidade da política pública.
■ Recursos e agentes envolvidos.
■ Custos e benefícios da intervenção.
■ Capacidade de avaliar e controlar resultados.
Segundo Brenner, Amaral e Jeferson(2008), o processo de formulação de polí-
ticas públicas apresenta um Ciclo formado por diversas fases:
■ PRIMEIRA FASE: Formação da Agenda (Seleção das Prioridades).
■ SEGUNDA FASE: Formulação de Políticas (Apresentação de Soluções ou
Alternativas).
■ TERCEIRA FASE: Processo de Tomada de Decisão (Escolha das Ações).
■ QUARTA FASE: Implementação (ou Execução das Ações).
■ QUINTA FASE: Avaliação.
Para os autores, a primeira fase diz respeito à deinição daquilo que será atendido 
através da formulação de uma política, levando-se em conta alguns critérios, tais 
como: dados ou indicadores de uma determinada realidade (exemplo: alta taxa 
de mortalidade de micro e pequenas empresas; índice de analfabetismo); even-
tos ou situações emergenciais, resultados de políticas anteriores, favoráveis ou 
não, ciclos políticos de poder (transições de governo).
A segunda fase trata da deinição de linhas de ação que serão adotadas para 
efetivar a política, estabelecendo os objetivos e metas. 
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Na terceira fase, são deinidos os recursos e o prazo temporal de ação da polí-
tica, sendo os programas e projetos públicos deinidos por meio de leis, decretos, 
normas, resoluções e outros.
A fase seguinte, quarta fase, refere-se ao momento em que o planejamento 
e a escolha de alternativas são transformados em atos, onde a administração é 
responsável pela execução.
A última fase diz respeito à avaliação das ações desenvolvidas, tendo como 
objetivo prestar contas dos recursos utilizados, identiicar problemas e efetuar 
correções e gerar informações para futuras políticas.
Em todas as fases, Brenner, Amaral e Jeferson (2008) ressaltam a inluência 
de dois grupos em especial na formação da agenda de políticas públicas:
■ Grupos representativos da sociedade: (terminologia usada pelos autores
para designar os atores privados que não possuem vínculo direto com
a estrutura administrativa do Estado); imprensa; centros de pesquisa;
grupos de pressão, os grupos de interesse e os lobbies; Associações da
Sociedade Civil Organizada (SCO); entidades de representação empresa-
rial; sindicatos patronais; sindicatos de trabalhadores e outras entidades
representativas da Sociedade Civil Organizada (SCO), em função do
seu posicionamento, no tocante aos problemas e carências vivenciados
por eles ou em função de suas expectativas relacionadas às políticas de
desenvolvimento.
■ Funcionalismo público, que na visão dos autores compõe um elemento
essencial para o bom desempenho das diretrizes adotadas pelo governo.
A tomada de decisão, quanto ao planejamento e implantação de políticas públi-
cas, é determinada pelas capacidades e limitações que envolvem os fatores ligados 
à natureza e inalidade da intervenção e às relações sociais, políticas e econômi-
cas que se estabelecem no ambiente que originou a necessidade da intervenção.
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ETAPAS DO PLANEJAMENTO
Caro(a) aluno(a), não há 
a pretensão de propor um 
modelo especíico para o 
desenvolvimento do pro-
cesso de planejamento e sim 
apresentar a ideia de alguns 
autores que trataram o pla-
nejamento como processo e 
que consideramos passíveis 
de serem ajustadas à reali-
dade da gestão pública. As 
metodologias foram descri-
tas por Barbalho (1997), buscando em outros autores formas de se entender e 
desenhar as etapas de um bom planejamento estratégico com intuito de concre-
tização e estruturação de ações voltadas à sociedade.
A primeira ideia relaciona-se com a metodologia de Bryson (1989) desen-
volvida para o planejamento estratégico empresarial. Para este autor, qualquer 
processo de planejamento estratégico deve ser iniciado pela conscientização 
dos tomadores de decisão sobre os esforços globais que serão despendidos para 
o im almejado. Ressalta ainda a necessidade dos mesmos em obter conheci-
mento em relação aos principais passos que serão dados para o cumprimento
dos objetivos pretendidos.
A metodologia de Bryson, ao elencar os esforços globais e conhecimento dos 
passos necessários quando transportada para a realidade pública administrativa, 
coloca a necessidade de conhecer a realidade da esfera pública, com suas potencia-
lidades e limitações, bem como conhecer a realidade da demanda a ser atendida. 
O modelo de planejamento proposto por Morais (1992) foi desenvolvido 
para ser utilizado inicialmente no âmbito de pequenas e médias empresas, tendo 
por base algumas etapas: 
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I
IDENTIFICAÇÃO: a primeira etapa do modelo é denominada de Identiicação 
e está relacionada com o conhecimento do que é, do que faz e como faz a ins-
tituição que irá elaborar o planejamento estratégico, com objetivo de provocar 
relexões e questionamentos que conduzam à verdadeira compreensão dos pro-
pósitos institucionais.
DIAGNÓSTICO: a segunda fase está relacionada com um diagnóstico 
ambiental que ajudará na compreensão dos cenários com o qual a instituição 
está relacionada. O autor denomina esta fase de Diagnóstico Estratégico, em 
que serão analisadas as potencialidades e vulnerabilidades dos diversos subsis-
temas institucionais e da instituição como um todo (Auditagem Interna), com 
objetivo de conhecer os fatores internos mais relevantes que alimentarão a etapa 
seguinte do modelo e o mapeamento de determinados fatores ambientais externos 
(Auditagem Externa), fora do controle institucional que podem gerar impactos 
sobre a instituição, quer sejam positivos - oportunidades, ou negativos - ameaças.
PROGNÓSTICO: a etapa seguinte, ou terceira fase, constitui-se de um prog-
nóstico, ou seja, o conhecimento dos cenários futuros com os quais a instituição 
estará envolvida, relacionando-os com os Objetivos que devem estar em conso-
nância com as análises realizadas em cenários pessimistas ou otimistas.
FORMULAÇÃO ESTRATÉGICA: ou seja, o delineamento dos caminhos a 
serem seguidos pela instituição representa a etapa quatro e diz respeito à forma 
como a organização viabilizará os objetivos estabelecidos na etapa anterior. Cada 
estratégia deinida deverá ser desdobrada em um ou mais Planos de Ação, que 
deverão conter os aspectos relevantes para a sua implantação - orçamentos, cro-
nogramas, luxogramas, metodologias etc.
CONTROLE: a quinta e última etapa do modelo refere-se ao acompanha-
mento do processo onde será avaliada a consistência do Plano Estratégico. Esta 
etapa deverá produzir os Planos Operacionais, de Ação ou de Trabalho que conec-
tem as ações operacionais ao Plano Estratégico elaborado (BARBALHO, 1997). 
A metodologia de Morais se ajusta perfeitamente às características e particula-
ridades da administração pública, relacionando e estabelecendo a interdependência 
entre a estrutura de governo e o contexto socioeconômico do ambiente, bem como 
a importância de deinir o presente considerando o cenário futuro e avaliando 
o impacto das ações presentes.
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Medeiros (1987), em seu trabalho “PES: uma proposta metodológica para 
o planejamento educacional”, discute o modelo de planejamento desenvolvido
por Carlos Matus (1993), o Planejamento Estratégico Situacional - PES. O PES
é uma proposta de planejamento público, desenvolvida no Chile com o objetivo
de elevar a capacidade de governo em planejar, articulando o planejamento com 
um projeto de governo e com a governabilidade do sistema.
A autora descreve o PES como um método de ação governamental que per-
mite a produção de um caminho para a intervenção na realidade social.
O PES apresenta quatro momentos: 
a. Momento explicativo (M1): relacionado à existência de problemas
que motivam a ação de um ator, explicando a realidade do problema.
b. Momento normativo (M2): é a proposta normativa de um ator, identii-
cando a situação inicial e desenhando a situação (conjunto de operações) 
que se deseja alcançar (situação-objetivo).
c. Momento estratégico (M3): trata-se da análise da viabilidade do pro-
grama direcional do plano, por meio da interação entre o ator que faz
o plano e outros atores contrários ao plano.
d. Momento tático-operacional (M4): transforma o plano em ação, obser-
vando e avaliando a ação para atuar novamente.
Medeiros (1987) relata que, para garantir a viabilidade desse processo de governo, 
Matus descreve a necessidade de se considerar três aspectos: o ator que pla-
neja e que deve articular um projeto (intencionalidade) com a governabilidade 
do sistema (controle dos recursos) e com a capacidade de governo (a forma de 
governo), formando um triângulo de governo. 
O projeto de governo está relacionado com o conteúdo propositivo dos pro-
jetos de ação que um ator apresenta para realizar seus objetivos.
A governabilidade do sistema refere-se à relação entre as variáveis controladas 
pelo ator e as que são não controladas, cuja intensidade é medida pelas demandas 
ou exigências colocadas pelo projeto de governo e pela capacidade de governo. 
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A capacidade de governo é uma capacidade de condução e refere-se ao 
acervo de “técnicas, métodos, destrezas, habilidades e experiências de um ator 
e sua equipe de governo, para conduzir o processo social a objetivos declara-
dos, dados a governabilidade do sistema e o conteúdo propositivo do projeto de 
governo” (MEDEIROS,1987 apud MATUS, 1993, p. 61).
Intencionalidade
A forma 
de governo
Controle 
dos recursos
Figura 2: Variáveis do planejamento público
Fonte: adaptada de Matus (1993)
Medeiros (1987) traduz o pensamento de Matus dizendo que conceber objetivos 
ixos e desconsiderar a interferência de atores e forças sociais no desenvolvimento 
do plano é impossível, uma vez que a atividade de planejar refere-se a um pro-
cesso social dinâmico e criativo, o qual não é simplesmente regido por leis” e 
ressalta que o PES não apresenta etapas para o desenvolvimento de um plano 
com começo, meio e im bem deinidos. Uma vez que se pretende captar a dinâ-
mica do processo social, o planejamento deve constituir-se como um processo 
contínuo e encadeado de forma sistemática.
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AS PRIORIDADES DE INTERVENÇÃO
Brenner, Amaral e Jeferson (2008) airmam que ao formulador de políticas públi-
cas compete conseguir perceber, compreender e selecionar as diversas demandas 
e que depois de compreendidas as diversas demandas e expectativas da socie-
dade, ele fará a seleção de prioridades para, em seguida, oferecer as respostas. 
Desta forma, os critérios e parâmetros utilizados na priorização de políticas 
públicas deve identiicar de forma adequada e justa o que será ofertado, a quem 
será ofertado e qual o objetivo pretendido.
Para os autores uma boa política deve cumprir as seguintes funções: 
■ Promover e melhorar os níveis de cooperação entre os atores envolvidos.
■ Constituir-se em um programa factível, isto é, implementável.
■ Reduzir a incerteza sobre as consequências das escolhas feitas.
■ Evitar o deslocamento da solução de um problema político por meio da
transferência ou adiamento para outra arena, momento ou grupo.
■ Ampliar as opções políticas futuras e não presumir valores dominantes e
interesses futuros nem predizer a evolução dos conhecimentos.
Em função da diversidade de atuação da administração pública e da complexi-
dade das relações que se estabelecem no processo de decisão e planejamento, 
conforme demostrado no tópico anterior, os critérios devem obedecer a prin-
cípios gerais.
1. Construção de uma Base de dados reais.
2. Finalidade e Relevância da intervenção.
3. Abrangência da população e/ou segmento a ser atendido.
4. Disponibilidade de recursos.
5. Efetividade da intervenção.
6. Atores envolvidos.
7. Aspectos Legais e Hierárquicos.
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O que é Planejamento Estratégico com enfoque participativo?
• É uma construção metodológica derivada da proposta de Carlos 
Matus, da centralidade da participação e a da experiência concre-
ta de planejamentos estratégicos concretos em gestões públicas
em diversos níveis de movimentos sociais e entidades de classe.
• É a defesa de uma concepção democrática e participativa de
Estado e gestão pública, que associa a eiciência e eicácia das po-
líticas públicas com a inclusão social e política dos trabalhadores
públicos e das populações beneiciadas.
• É uma construção metodológica para moderação de grupos
e solução de problemas relacionados aos atos de governar, à
direção de organizações, problemas de alta complexidade e baixa
governabilidade.
• É um movimento teórico-prático para reconstrução da capacidade 
de planejamento govermamental como capacidade de governo,
não restrita à formulação de políticas macro-econômicas ou de
desenvolvimento regional.
• É tributário de uma concepção de planejamento geradora de
conteúdos para formação gerencial dos gestores públicos, ou seja, 
para o acúmulo de capital humano, articuladora básica de curri-
culos e conteúdos para Escolas de Governo que formem quadros
gestores para administração pública brasileira.
Fonte: Toni (2003) 
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O QUE DEVEMOS LEVAR EM CONSIDERAÇÃO AO TER EM MENTE O PLANE-
JAMENTO DE UM PROJETO
O primeiro ponto chave: Para formular objetivos, é preciso estabelecer o 
alvo a ser atingido. Os alvos podem ser diversos, os consumidores, os donos 
da empresa, os fornecedores, os vendedores o pessoal administrativo, sua 
vizinhança, a participação no mercado entre outros.
O segundo ponto chave: Para estabelecer os objetivos, é necessário deinir 
qual o indicador ou indicadores que iremos utilizar para medir se os resulta-
dos esperados serão atingidos ou não. 
O terceiro ponto chave: para estabelecer os objetivos, é preciso determinar 
prazos os quais denominamos horizonte de tempo.
Temos um objetivo empresarial e várias condições internas e externas, au-
xiliando ou prejudicando seu alcance. A estratégia que adotamos é que vai 
deinir comotranspor os obstáculos ou como aproveitar as condições.
A estratégia deve combinar de forma positiva dois elementos: A base de 
recursos atuais e futuros do negócio (pessoas, capital, informações, tecnolo-
gia e métodos de trabalho), e um ambiente externo que pode ser favorável 
ou desfavorável, oferecendo oportunidades e/ou ameaças, atuais e futuras.
Fonte: SEBRAE, 2008
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Desta forma, podemos entender que o planejamento é e sempre foi primordial 
para balizar ações e projetos tanto no setor público quanto no privado. É uma 
peça fundamental que começa com a formulação dos objetivos e a identiicação 
de necessidades no ambiente. Diz respeito a prever, pensar agora, aquilo que se 
realizará adiante. Todo planejamento precisa ser acompanhado, monitorado para 
que não fuja ao escopo inicial, porém deve ser lexível, a im de acompanhar as 
necessidades, o momento e transpor imprevistos. 
Entendendo que devido às constantes mudanças sociais, econômicas, polí-
ticas e legais, as administrações públicas municipais não possuem mais margem 
para o desperdício de recursos e de processos, faz-se cada vez mais necessário a 
otimização dos recursos e processos públicos para atender as demandas da sua 
comunidade (SALDANHA; PEIXOTO; ESTRADA, 2006).
Planejar é essencial, e deve ser o ponto de partida para a administração ei-
ciente e eicaz da máquina pública, entendendo que a qualidade atinge sua máxima 
por meio do planejamento. Assim, é possível julgar os rumos para a boa ou má 
gestão, reletindo diretamente no bem-estar da população.
1. Qual a real importância de planejar os projetos?
2. Planejar ações em empresas privadas é diferente de planejar para a esfera pú-
blica?
3. Você sabe reconhecer o papel de elementos que funcionam como fatores condi-
cionantes do processo de planejamento na área pública?
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MATERIAL COMPLEMENTAR
Gestão de projetos: as melhores práticas
Harold Kerzner
Editora: Bookman, 2006
Nesta obra, Kerzner oferece ferramentas para que o leitor entenda 
por que a área de gerenciamento de projetos vem crescendo. Ele 
apresenta casos de projetos de sucesso e de fracasso em empresas e 
instituições do mundo inteiro, expondo lições valiosas desses casos.
Planejamento e bem-estar social
Henrique Rattner
Editora: Perspectiva, 1979
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Professora Me. Claudia Mendonça
Professor Me. Victor Vinicius Biazon
A ARQUITETURA DE 
PROJETOS
Objetivos de Aprendizagem
■ Compreender o conceito de projetos e os atributos necessários para
sua realização.
■ Levantar os requisitos e competências necessárias para se propor e
gerenciar projetos.
■ Entender o roteiro de como elaborar projetos.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
■ Conceituando Projetos
■ Requisitos e Competências para a elaboração de um projeto
■ Elementos necessários para eiciência e eicácia
■ Roteiro para elaboração de projetos
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Introdução
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INTRODUÇÃO
Segundo Maximiano (2006), a administração de projetos contempla dois pro-
blemas sendo o primeiro a administração do projeto em si, pois se trata de um 
conjunto de atividades que envolvem recursos e prazos determinados, e tam-
bém a administração deste, dentro de um contexto organizacional, exigindo 
consenso, formação de equipe, divisão de responsabilidades, fornecedores e, 
claro, inanciamento.
Um aspecto importante nesta fase é ter uma direção a seguir e ferramentas 
que possibilitem perceber a necessidade e a viabilidade de um projeto, para isto 
é preciso ter a noção de como elaborar um projeto.
CONCEITUANDO PROJETOS
Projeto é entendido como um conjunto 
de ações executadas de forma coordenada 
por uma organização transitória, ao qual 
são alocados os insumos necessários para, 
em um dado prazo, alcançar um objetivo 
determinado (VALERIANO, 1998).
Segundo Gido e Clements (2010), 
projeto é um esforço para se atingir um 
objetivo especíico por meio de um con-
junto de tarefas inter-relacionadas e da 
utilização eicaz de recursos. 
Já Maximiano (2006) sintetiza projeto como sendo um empreendimento 
temporário ou uma sequência de atividades com começo, meio e im (progra-
mados) cujo objetivo é fornecer um produto com orçamentos restritos. 
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A ARQUITETURA DE PROJETOS
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II
Atividade temporária: diz-se temporária porque os projetos possuem data 
para começar e para terminar, e de acordo com certas condições, conseguem 
efetivamente cumprir sua inalidade.
Produto Singular: a ideia de um projeto é a deinição do produto ou ser-
viço que será oferecido, ainal criam-se, executam-se projetos para se oferecer 
algo, este produto pode ser um produto físico, conceito e eventos.
PRODUTO FÍSICO CONCEITO EVENTO
Trata da tangibilidade 
como casas populares, 
rodovias, praças, viadu-
tos etc.
São intangíveis, como 
ideias, roteiros, sistemas, 
fórmulas, teorias (este livro 
é um projeto conceitual 
do autor).
Consiste em realizar tare-
fas, serviços ou atividades. 
Exemplo: Planejar, orga-
nizar e realizar eleições, 
jogos olímpicos, seminários, 
congressos e campanhas.
Quadro 2 - Conceituando Projetos
Fonte: Maximiano (2006)
A maioria dos projetos contém conceitos, produtos físicos e eventos, como a 
Copa do Mundo que envolve atividades de planejamento e organização, cons-
truções de estádios e competições.
Orçamento: montante de recursos inanceiros disponível ou que será necessá-
rio para realizar o projeto neste caso, há lexibilidade e é impossível fazer previsões 
infalíveis (não há previsões orçamentárias exatas, mas estimativas de custos).
Incerteza e complexidade: incerteza signiica desconhecer o resultado ou 
o caminho até ele, podemos 
usar como exemplo os pro-
jetos que têm a inalidade de 
encontrar a cura da AIDS.
A complexidade é medida
pelo grande número de vari-
áveis a serem administradas 
(multidisciplinaridade, pro-
issionais de diversas áreas
envolvidos).
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Conceituando Projetos
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Ferreira (2007, p. 7) entende projeto como “[...] o conjunto de informações 
internas e/ou externas à empresa, coletadas e processadas com o objetivo de anali-
sar-se (e eventualmente, implantar-se) uma decisão de investimento”. Para o autor 
um “projeto é parte integrante do processo decisório, desde a ideia de investir 
até sua consecução” e, portanto, “enquadra-se em um processo de planejamento”. 
Na ótica da administração pública, uma decisão de investimento em um 
projeto diz respeito ao atendimento de demandas econômicas e sociais da socie-
dade, onde o processo de planejamento compreende a elaboração de um projeto 
que irá responder às necessidades relativas à demanda percebida ou à resolução 
de um problema especíico.
Para Moura e Barbosa (2006), um plano de projeto é o documento que 
apresenta, de forma completa e organizada, toda a concepção,