MEIO AMBIENTE E RESÍDUOS SÓLIDOS:

Prévia do material em texto

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÁO PAULO 
DA FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS 
MEIO AMBIENTE E RESÍDUOS SÓLIDOS: 
avanços e limites na cidade de Viena e lições para São Paulo. 
l 
1 
I' 
Jacques.Demajorovic 
Banca Examinadora: 
1199500263 
_1111 I li I 1111 I 1111 li 11 I 11 I I 1111 I 11 I 111 111 v _/ 
Profa: Orientadora: Regina Silvia Viotto Pacheco 
Prof: 
Prof: 
-----··----·--..., 
-~ Fundiição Getulio Vargas 
Esc;ola de Administração , 
FGV de Empmsas de sao Paulo · 
Biblioteca 
LD 
m 
' C") (D 
N i 
''-- _ ___;___1_:__1:__:.9__:_9.::--,-5....:.-.0 0__;2;:__6_3 _____ _) 
.. '., .... _ ..... ,_··~ ... 
. :.i.·. 
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÁO PAULO 
DA FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS 
JACQUES DEMAJOROVIC 
MEIO AMBIENTE E RESÍDUOS SÓLIDOS: 
avanços e limites na cidade de Viena e lições para São Paulo. 
Dissertação apresentada ao Curso de Pos-
Graduação da EAESP/FGV - Área de 
Concentração: Adiministração e Planejamento 
Urbano, como requisito para obtenção de 
título de mestre em Adiministração Pública 
Orientadora: Profa. Dra. Regina Silvia Viotto Pacheco 
São Paulo 
1994 
DEMAJOROVIC, Jacques. Meio Ambiente e Resíduos Sólidos 
avanços e limites na cidade de Viena e lições para São Paulo. 
São Paulo, EAESP/FGV, 1994. 137 p. (Dissertação de Mestrado 
apresentada ao Curso de Pós-graduação da EAESP/FGV, Area de 
Concentração: Administração e Planejamento Urbano. 
Resumo: Este trabalho discute o desenvolvimento da política 
ambiental e seus reflexos sobre a reestruturação das políticas de 
gestão de resíduos sólidos. No início do trabalho, identifíca-se a 
importância do meio ambiente dentro da análise econômica e o 
estabelecimento das novas prioridades da atual política ambiental. 
Em seguida, mostra-se as mudanças nos sistemas de gestão de 
resíduos sólidos, principalmente na cidade de Viena, adaptadas'às 
prioridades da atual política ambiental. A análise mais detalhadá 
do sistema que opera na cidade de Viena tem dois objetivos 
principais: evidenciar os avanços dos atuai~ modelos de gestão' de 
resíduos sólidos e discutir algumas contradições observadas entre 
discurso e prática existentes· nesses _ modelos nos 'países 
desenvolvidos. Por fim, utliza-se aquilo que foi observado na 
cidade de Viena, para fazer algumas considerações sobre ~ política 
de gestão de resíduos sólidos da cidade de São Paulo. 
Palavras-chave: meio ambienté, desenvolvimento sustentável, 
externalidades, resíduos sólidos, reutilização, reciclagem, coleta 
seletiva, incineradores, aterros sanitários. 
DEDICATÕRIA 
Aos meus pais pelo apoio e carinho 
sempre. 
A Monika pela paciência e bom humor com 
meu alemão. 
AGRADECIMENTOS 
Durante o processo em que escrevi esta dissertação, a mão de vários 
amigos, "do lado de cá e do lado de lá"~ contribuíram de formas 
diferentes. Palpites, criticas, incentivos e brincadeiras foram 
profundamente vivenciados nesse trabalho. 
Em primeiro lugar, gostaria de fazer um agradecimento especial a 
minha orientadora Regina Silvia Pacheco. Várias vezes tive que 
ouvir de muitos amigos e amigas do mestrado a sorte que eu tive de 
ter como orientadora a Regina. E põe sorte nisso! Com talento, 
habilidade e sensibilidade aprofundava minhas grandes idéias, que 
não foram tantas, e consertava meus deslizes intelectuais, que não 
foram tão poucos, incentivando-me em todas as horas. Levo comigo 
essa experiência de trabalho em conjunto como um dos pontos mais 
ricos e positivos do mestrado. 
 Mariane pelas idéias trocadas desde o exame para ingresso na 
G.V., passando pelos chorinhos, baiões e maxixes, até a redação 
final da minha dissertação, contribuindo sempre com idéias 
interessantes. 
Ao Otacilio e a Cris que foram aos poucos transformando o meu 
português para inglês ver em português para brasileiro ler. 
Ao Fábio e a Monica, pela amizade, Juquehy e pelo apoio financeiro 
não institucional. A dupla mais do que dinâmica Ani e Célia por 
estarem sempre por perto. 
 Léa pela ajuda na última e derradeira leitura e ao Sabetai pelos 
almoços de sábado. 
 Capes pelo auxilio financeiro. 
Ao centro de Intercâmbio Internacional 
possibilitou a minha viajem para Viena. 
da EAESP /FGV que 
À Monika pelo incentivo constante e participação 
entrevistas realizadas em Viena e o apoio total 
tentativas frustradas de me tornar um ás do esqui. 
ativa nas 
nas minhas 
Ao Andreas que me ajudou levando-me para o Instituto de 
Planejamento Urbano da Universidade de Viena, onde tive todas as 
condições para realizar a minha pesquisa, além de fornecer o meu 
primeiro emprego em Viena, ao confiar corajosamente seus filhos à 
minha guarda por diversas noites. 
Ao Pulle e ao Thomas, inseparáveis companheiros de moradia, 
viajens, cervejas, risadas e incontáveis partidas de gamão, pelo 
apoio constante em Viena. 
Ao 6sterreichicher Akademischer Austauschdienst-OAD pelo apoio ao 
meu trabalho de pesquisa. 
Por fim, faço um agradecimento aos amigos Beth, Pia, Mariane, 
Kaiser e Adolfo com os quais dividi as angústias e os bons momentos 
na G.V e deixo uma luz no fim do túnel: moçada, se eu terminei ... 
SUMÁRIO 
INTRODUÇAO • .•...........•... • .........•••.••....••................ 1 
CAP. 1. RESÍDUOS SÓLIDOS E DEGRADAÇÃO AMBIENTAL .................. 10 
1.1 - A incorporação dos resíduos na análise econômica 
através do modelo da balança de materiais ..........• 12 
1.2 -A hegemonia do conceito de desenvolvimento sutentável 
e os desdobramentos sobre a política ambiental ..•••. 20 
CAP. 2. GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS FACE AOS NOVOS OBJETIVOS DA 
POLÍTICA AMBIENTAL . .............•..•...•................. 3 6 
2.1- Os modelos de gestão de resíduos •.....•.•........•.. 37 
CAP. 3. O SISTEMA DE GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS DA CIDADE DE 
VIENA . .....••.•.••......••...•••..•.•.....•..•.•........• 4 7 
3.1- Os objetivos do plano de gestão de resíduos ...•..•.. 48 
3. 2 - A composição do lixo e os instrumentos da política .. 52 
3 . 3 - o decreto sobre embalagens .•••••...••...•........... 61 
CAP. 4. DISCURSO E PRÁTICA: UMA ANÁLISE CRÍTICA .••............... 71 
4.1 - A apropriação do discurso do desenvolvimento 
sustentável e os desdobramentos sobre a política 
ambiental ........................................... 72 
4.2 - Uma análise crítica dos atuais sistemas de 
gestão de resíduos sólidos .......................... 82 
CAP. 5. AlGUMAS CONSIDERAÇÕES PARA A CIDADE DE SÃO PAULO ........ 104 
5.1 - Breve histórico dos resíduos sólidos em São Paulo e 
situação atual . ................................... . 107 
5.2 - Plano de emergência de destino final de resíduos 
sólidos de São Paulo .....................•.•...•... 114 
5.3 -Uma análise crítica da política de gestão de resíduos 
sólidos na cidade de São Paulo ...........•....... ~ .117 
5.4-Consideraçõesfinais .........•.•••.............•... 127 
REFER~NCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......... '• .•...•..••......•••.......•• 13 2 
ANEXO I. 
1 
INTRODUÇÃO 
O Brasil produz cerca de 90 mil toneladas de resíduos sólidos todos 
os dias. Segundo dados da última Pesquisa Nacional de Saneamento 
Básico publicada pelo IBGE, do total de resíduos coletados nas 
cidades brasileiras, cerca de 88% são despejados em áreas alagadas 
ou a céu aberto. Nesses locais, denominados de lixões ou 
vazadouros, o lixo não recebe qualquer tipo de tratamento com o 
objetivo de minimizar os impactos ambientais. Do restante, 10% do 
lixo coletado têm como destino aterros, que na maior parte também 
não estão adequados às normas de proteção ambiental, e 2% são 
tratados em usinas. 
Nos últimos anos várias reportagens publicadas em diversos jornais 
têm desvendado uma das facetas mais perversas do modelo de 
desenvolvimento brasileiro, onde é possível observar o crescimentode uma legião de adultos e crianças que, perambulando entre os 
lixões a céu aberto dos centros urbanos, buscam seus meios de 
sobrevivência. 
Este quadro mostra o descaso do setor público, na maior parte das 
cidades brasileiras, quanto à política de resíduos sólidos. Ainda 
que seja possível identificar em algumas cidades brasileiras o 
desenvolvimento de modelos de gestão de lixo que procurem contornar 
estes problemas, e mesmo um avanço da legislação em relação à 
política de saneamento ambiental, a realidade dos dados demonstra 
a gravidade da situação atual. 
2 
A ausência no país de uma política adequada para o gerenciamento de 
resíduos sólidos tem contribuído para o agravamento dos impactos 
ambientais, como no caso da contaminação de lençóis d'água 
subterrâneos devido aos lixões e aterros sanitários não 
controlados, e dos impactos à saúde devido à exposição direta que 
sofrem os catadores ou moradores que residem próximos dessas áreas. 
Durante muito tempo, contudo, a existência de problemas básicos 
ainda não resolvidos, como educação, saúde, alimentação e moradia, 
contribuiu para que o debate sobre a gestão de resíduos sólidos 
ficasse relegado a um segundo plano. Hoje, no entanto, parece 
crescer o consenso de que os problemas relacionados à gestão dos 
resíduos não podem mais ser encarado$ como um dado secundário. A 
política de gestão de resíduos, assim como a política de saúde, 
habitação, renda e educação, deve ser priorizada, pois está 
diretamente ligada à problemática da qualidade de vida e, demanda 
portanto, das autoridades públicas, bem como do setor privado e do 
restante da sociedade 1 uma ação imediata com o 
reverter esse quadro. 
objetivo de 
No inicio do trabalho de pesquisa, pretendia-se concentrar esta ~ 
dissertação na alternativa da reciclagem que 1 naquele momento, 
parecia ser a melhor opção para solucionar as distorções dos 
sistemas de gestão de resíduos sólidos nas cidades brasileiras. 
Assim, acreditava-se que, ao invés de dispor os resíduos em lixões 
a céu aberto ou em aterros sanitários mal controlados, seria muito 
mais eficiente reaproveitar o potencial presente nesses resíduos. 
A reciclagem, entre outras vantagens, significaria a diminuição do 
consumo de matérias-primas e uma grande redução do volume total de 
resíduos a serem dispostos. 
com o desenvolvimento do trabalho, foi se tornando claro que o 
processo de reciclagem apresentava uma série de limites e, dessa 
forma 1 não poderia ser entendido como solução única para um 
~ 
\ / --------~~~·----------
3 
problema tão complexo como o do gerenciamento de residuos sólidos. 
Nessa fase, algumas outras dúvidas começaram a surgir: 
- todos os produtos poderiam ser reciclados? 
- que produtos apresentariam viabilidade econômica para serem 
reciclados? 
- quais poderiam ser os efeitos negativos relacionados à expansão 
do processo de reciclagem? 
A constatação dos limites da reciclagem resultou numa ampliação do 
objeto da pesquisa. A reciclagem passou a ser entendida como uma 
das variáveis de um sistema maior, denominado aqui de sistema 
integrado de gestão de residuos sólidos. Em outras palavras, seria 
necessário identificar quais resíduos poderiam ser reciclados, 
quais poderiam ser incinerados e quais poderiam ser dispostos em 
aterros sanitários. Além disso, os atuais modelos de gestão de 
resíduos em países desenvolvidos procuram atuar de forma não apenas 
a garantir a disposição adequada, mas também a priorizar a redução 
do volume dos resíduos já nas próprias fontes geradoras. 
Através de um programa de intercâmbio entre a Fundação Getúlio 
Vargas e a Universidade de Viena, Instituto de Economia, tive a 
oportunidade de morar na cidade de Viena onde pude conhecer seu 
sistema integrado de gerenciamento de resíduos sólidos. Esse 
sistema é composto por um gigantesco esquema para coleta de 
recicláveis, coleta de lixo orgânico para produção de composto, 
incineradores para queima de parte do lixo doméstico e 
incineradores especiais para resíduos tóxicos, além da utilização 
de aterros sanitários para produtos que não possam ser reciclados 
ou incinerados. Soma-se a isto a participação bastante elevada da 
comunidade no projeto de separação do lixo domiciliar e a 
realização freqüente de conferências e debates sobre a problemática 
do lixo. 
Essas características pareciam confirmar as enormes vantagens da 
4 
implementação de um sistema integrado de gestão de resíduos em 
relação a um sistema tradicional. 
Entre essas vantagens é possível destacar três aspectos 
importantes: 
- a totalidade dos habitantes de Viena tem acesso aos serviços de 
coleta de resíduos; 
- a cada ano vem sendo coletado um volume crescente de recicláveis 
através do processo de coleta seletiva; 
- a partir do ano de 1993 foi decretada uma lei sobre embalagens, 
cujo objetivo é tentar reduzir o consumo de material de embalagem 
já no processo de produção. 
Apesar dos aspectos positivos inegáveis do sistema de gestão de 
resíduos da cidade de Viena, foi ficando cada vez mais claro, 
durante a pesquisa, que existe também uma grande distância entre 
parte dos objetivos propostos pela atual política de gestão de 
resíduos nos países desenvolvidos e sua condução prática. 
O processo de pesquisa realizado em Viena foi conduzido através do 
contato com especialistas na área de resíduos e do levantamento de 
bibliografia em quatro instituições principais-: Universidade de 
Viena, Instituto de Ecologia de Viena, United Nations Industrial 
Development Organization (UNIDO) e Magistratabteilung 48 
(departamento responsável pela gestão de resíduos sólidos em 
Viena). 
o contato com representantes da Universidade, ONGs, órgãos públicos 
internacionais e órgãos públicos de Viena contribuiu não apenas 
para acrescentar novas informações a esta dissertação, mas, acima 
de tudo, para trazer novas questões para a pesquisa em curso. 
A partir do caso de Viena, a percepção das contradições entre 
5 
objetivos propostos e condução prática da política de gestão de 
resíduos levou ao surgimento de novas questões tais como: 
- se os objetivos propostos elegem como prioridade a redução de 
resíduos, por que continua a aumentar o conjunto de resíduos na 
cidade de Viena? 
- por que os habitantes de Viena devem arcar com a maior parte dos 
custos de separação do lixo? 
- qual está sendo o destino real dos resíduos separados na cidade 
de Viena? 
por que diversos países, inclusive a Áustria, continuam a 
exportar resíduos para outros países? 
- como tem sido o desenvolvimento da relação entre os setores 
público e privado no campo da administração de resíduos e, mais 
especificamente, na área de reaproveitamento dos resíduos? 
As respostas para estas perguntas não poderiam ser encontradas 
através de uma simples análise do sistema de gestão de resíduos 
sólidos da cidade de Viena, uma vez que um dos objetivos desta 
dissertação é o de entender de maneira crítica esses sistemas de 
gestão pública nos países desenvolvidos, apontando pontos positivos 
e negativos, e não se limitar a descrever esse sistema. 
Tendo como pressuposto que o estabelecimento de uma relação entre 
o processo de degradação ambiental e a produção de resíduos 
produzidos no sistema produtivo, somado à mobilização crescente em 
torno da preservação ambiental, acabou por lançar a problemática 
dos resíduos no centro do debate da política ambiental, foram 
elaboradas quatro hipóteses que contribuem para entender a forma 
como se deu o desenvolvimento da política ambiental nos anos 
recentes e como esta se reflete sobre a gestão de resíduos sólidos 
nos países desenvolvidos: 
1. A criação do conceito de desenvolvimento sustentável marca o 
estabelecimento de novas prioridades dentro da política ambiental, 
6 
constituindo-se, desta forma, em elemento essencial parao 
estabelecimento da variável ambiental como hegemônica dentro das 
sociedades capitalistas desenvolvidas. 
2. A multiplicação de interesses do setor industrial em relação à 
problemática ambiental tem influenciado de maneira crescente a 
condução da política ambiental institucional, de forma a garantir 
proteção ambiental adaptada às necessidades de desenvolvimento 
econômico das economias de mercado. 
3. A necessidade de garantir proteção ambiental e promover 
crescimento econômico acentuará as contradições entre discurso e 
prática relacionados à condução da política ambiental 
institucional, sendo que será possível observar, por um lado, o 
desenvolvimento crescente de mecanismos e instrumentos relacionados 
à proteção ambiental e, por outro, as demandas de mercado 
representando os limites de ação desses próprios mecanismos. 
4. A condução da política de gestão de resíduos sólidos refletirá 
essas duas caraceterísticas, pois esta constitui elemento 
prioritário dentro da política ambiental atual. 
Portanto, entender algumas características da política ambiental, ) 
bem como analisar especificamente os sistemas de gestão constituem 
a ti v idades essenciais para a compreensão dos desdobramentos da 
política atual de resíduos sólidos nos países desenvolvidos. 
Cabe ainda ressaltar que o conhecimento adquirido em Viena permitiu 
elaborar alguns comentários para o caso de gestão de lixo na cidade 
de São Paulo, valorizando aquilo que foi entendido como acertos e 
avanços do modelo vienense e apontando alguns problemas que devem 
ser evitados aqui. 
Assim, esta dissertação foi dividida em cinco capítulos. 
o capítulo 1 demonstra em sua primeira parte a relação entre 
produção de resíduos e meio ambiente, com base no desenvolvimento 
7 
do modelo da balança de materiais. Através desta análise procura-se 
evidenciar as implicações ambientais negativas ao se relegar a 
problemática dos resíduos a um segundo plano. A segunda parte 
procura explicar o desenvolvimento de novas prioridades da política 
ambiental a partir da incorporação do discurso do desenvolvimento 
sustentável. Também foram incluídas algumas características da 
degradação ambiental e da mobilização de organizações 
governamentais, não governamentais e empresariais, que contribuíram 
para lançar o problema dos resíduos no centro da política 
ambiental. 
o capítulo 2 mostra como as mudanças em relação às prioridades da 
política ambiental influenciaram a modificação dos principais 
objetivos da política de gestão dos resíduos sólidos nos países 
desenvolvidos. O estabelecimento de um modelo tradicional, um 
modelo intermediário e um modelo atual de gestão de resíduos 
sólidos permitiu explicitar as mudanças ocorridas quanto aos 
objetivos da política de resíduos sólidos do final da década de 60 
até início da década de 90, quando o objetivo de reparação dos 
danos ao meio ambiente foi substituído pelo objetivo da prevenção. 
o capítulo 3 descreve o sistema de gestão dos resíduos sólidos da 
cidade de Viena, como exemplo de modelo adaptado às novas 
prioridades estabelecidas pela atual política de resíduos sólidos 
apresentadas no capítulo 2. Na primeira parte do capítulo, são 
descritos os objetivos do plano de gestão na cidade de Viena e, na 
segunda parte, são focalizados os instrumentos utilizados para 
alcançar os objetivos propostos. Na terceira parte, é apresentado 
o decreto de embalagem que é considerado o que há de mais atual 
dentro dos modernos sistemas de gestão de resíduos. 
o capítulo 4 tem o objetivo de fazer uma análise crítica dos 
sistemas atuais de gestão de resíduos sólidos com base 
principalmente no sistema de Viena. Na primeira parte, é mostrado 
de que forma o setor empresarial se apropria do conceito de 
8 
desenvolvimento sustentável, adaptando-o às necessidades dos 
sistemas de economia de mercado e, dessa forma, estabelecendo os 
limites de atuação da política ambiental nas sociedades 
capi taiistas. Na segunda parte, é feita uma análise crítica do 
atuais sistemas de gestão de resíduos sólidos nos países 
desenvolvidos, mostrando como as características apontadas na 
primeira parte do capítulo acabam por se repetir na condução da 
política de resíduos, implicando em avanços e contradições entre 
discurso e prática. 
A disponibilidade de material para análise crítica dos atuais 
modelos de gestão de resíduos ainda é bastante escassa. Desta 
forma, optou-se, nesse capítulo, por não ficar restrito apenas aos 
exemplos da cidade de Viena, mas também agregar exemplos de 
sistemas de gestão desenvolvidos em outras cidades européias, 
semelhantes ao sistema em operação na cidade de Viena, para melhor 
fundamentar a análise. Esta opção se justifica, uma vez que o 
processo de unificação européia está contribuindo não apenas para 
a formação de uma política ambiental comum, mas também para uma 
política compartilhada de resíduos sólidos. 
o capítulo 5 procura apontar algumas características do problema 
relativo aos resíduos sólidos na cidade de São Paulo. À luz da 
experiência observada nos países desenvolvidos, e mais 
especificamente no caso de Viena, busca-se tecer algumas 
considerações para o caso de São Paulo. 
Esta dissertação visa, portanto, alcançar os seguintes objetivos: 
- identificar a relação entre os resíduos sólidos produzidos dentro Y 
do sistema econômico e o agravamento dos problemas ambientais; 
- identificar as mudanças nas prioridades da política ambiental e 
seus reflexos sobre a política de gestão de resíduos sólidos nos 
países da Comunidade Européia; 
- entender as principais características dos atuais sistemas de 
9 
gestão de resíduos sólidos nesses países com base no sistema que 
opera em Viena; 
- entender criticamente os desdobramentos da política dos resíduos 
sólidos, quanto aos objetivos propostos e sua condução prática nos 
países desenvolvidos, e utilizar essa experiência para fazer alguns 
comentários aplicáveis à cidade de São Paulo. 
10 
Cap. 1. RESÍDUOS SÓLIDOS E DEGRADAÇÃO AMBIENTAL 
o controle da geração de resíduos líquidos, sólidos e gasosos ocupa 
hoje uma posição central dentro do discurso da política ambiental. 
A diminuição da geração dos efluentes líquidos e gasosos e de 
resíduos sólidos de forma a causar menores impactos negativos no 
meio ambiente constitui prioridade da nova política ambiental. 
Esta posição ocupada pelos resíduos dentro da política ambiental só 
foi possível através de um longo processo, que inclui a 
identificação do aumento dos problemas ambientais devido à geração 
crescente de resíduos, a adequação do setor público para um 
controle maior dos resíduos produzidos no sistema produtivo, a 
mobilização crescente dos grupos ambientalistas, o estabelecimento 
de novas prioridades na atual política ambiental e o envolvimento 
maior de parcela significativa da população em torno desta questão. 
Durante as décadas de 1970 e 80, vários estudos procuraram mostrar 
como os resíduos produzidos no sistema produtivo vinham afetando de 
diferentes maneiras o meio ambiente. A destruição da camada de 
ozônio devido à emissão cada vez maior de gás carbônico e gases 
CFCs, os impactos sobre a vida marinha e aquática devido à 
disposição de resíduos líquidos e sólidos nos mares e rios e a 
contaminação de lençóis de água subterrâneos devido à disposição 
em aterros sanitários não controlados constituem apenas alguns 
exemplos, entre muitos outros, que surgiram nesse período. Além dos 
estudos específicos acima, é possível também des'tacar o 
desenvolvimento de um modelo dentro da análise econômica, que 
11 
conseguiu sintetizar as implicações dos residuos, de qualquer 
natureza, sobre o meio ambiente. 
o modelo da balança de materiais, partindo da lei da conservação da 
matéria, permitiu incorporar novas variáveis dentro do conceito de 
externalidades, atravésde uma compreensão mais efetiva do papel 
dos residuos no sistema econômico. Este modelo colocou dentro da 
análise econômica a variável ambiental no mesmo patamar de 
importância de variáveis ·tradicionais como investimento, renda, 
salário e lucro. 
Por mui to tempo, contudo, mui tos economistas ignoraram os novos 
conhecimentos levantados pelo modelo da balança de materiais. Foi 
apenas com a mobilização em torno da problemática ambiental, 
representada por um crescimento no número de entidades 
governamentais e não governamentais ligadas ao meio ambiente, que 
um número maior de economistas incorporou os conhecimentos 
desenvolvidos no inicio da década 70. 
Ainda que hoje seja possível questionar algumas das conclusões do 
modelo da balança de materiais, principalmente no que se refere a 
uma previsão de consumo crescente dos recursos naturais, este 
modelo, somado a outras descobertas e à maior mobilização do setor 
público e da sociedade civil, contribuiu para a necessidade de 
responsabilizar todos os setores da sociedade em relação às 
di versas formas de residuos gerados no sistema econômico, ao 
substituir o modelo econômico fechado tradicional por um modelo de 
economia termodinamicamente aberto, onde o meio ambiente passa a 
desempenhar um papel fundamental. Nesse modelo é possivel superar 
o debate tradicional em torno de valores antropocêntricos e 
biocêntricos, ao se colocar a humanidade nem acima nem abaixo do 
meio ambiente. 1 
1 COLBY, Michael E. 1La adlinistación en el desarrollo: evolución de los paradi91l?S1 , EL Trimestre Econômico, vol. LVIII 
(3) n1 231, junjset/91 
12 
Neste capítulo pretende-se apontar a contribuição do 
desenvolvimento do modelo de balança de materiais para um novo 
entendimento do papel dos resíduos dentro do sistema econômico, bem 
como identificar alguns pontos importantes da crescente mobilização 
em torno desta problemática e o estabeleciemento de novas 
prioridades na atual política ambiental. 
1.1 - A incorporação dos resfduos na análise econômica através do modelo da 
balança de materiais 
os economistas já perceberam há mui to tempo que o sistema de 
mercado provoca efeitos externos indesejáveis (spillover effects) 
sobre o meio ambiente. Já no ano de 1960, na obra clássica de A. c. 
Pigou, Economics of Welfare, o termo spillover indicava que os 
efeitos totais da produção e consumo não permanecem restritos às 
firmas e consumidores envolvidos mas, sim, extravasam para 
terceiros. 2 Exemplos clássicos desses efeitos externos 
indesejáveis seriam a emissão de poluentes nos rios e na atmosfera 
decorrente de plantas industriais. Neste caso, a produção total da 
firma corresponde às mercadorias produzidas e vendidas no mercado, 
somadas aos efeitos indesejáveis provocados sobre o meio ambiente, 
que não são, e nem poderiam ser, vendidos pela firma. Esta parcela 
indesejável da produção, que se encontra fora do sistema de mercado. 
e que não aparece nos preços relativos das mercadorias, é 
denominada de custo externo. Estes custos são considerados 
externos, pois alguns custos não são computados pela firma que 
produz a mercadoria e, sim, são impostos a toda a sociedade ou 
parcela da sociedade. Assim, no exemplo clássico da instalação de 
2 apud SENECA, Joseph and TAUSSING, Michael K. Environment Economics, p.J0-60, Prentice Hall, New Jersey, 1984. 
13 
uma indústria de papel junto a um rio, os custos externos podem ser 
associados à poluição que pode levar a uma redução do número de 
peixes e, dessa forma, afetar a vida dos pescadores da região, ou 
ainda impossibilitar que os habitantes continuem a nadar no rio, 
comprometendo seu lazer. 3 
Embora hoje esteja cada vez mais evidente a relação entre 
crescimento econômico e degradação ambiental, durante algum tempo 
os economistas consideravam externalidades como sendo um conceito 
interessante, porém não fundamental para o desenvolvimento da 
análise econômica e para a determinação da politica econômica. • 
Dessa forma 1 a função do meio ambiente nunca foi perfeitamente 
entendida e sua relação com o processo produtivo acabou sendo 
sempre relegada a um segundo plano. 
Foi apenas no inicio da década de 70 que o grande aumento dos 
impactos ambientais acabou por estimular o reexame mais preciso dos 
problemas relacionados ao fenômeno das externalidades. O 
desenvolvimento do modelo da balança de materiais representou uma 
importante contribuição para a reformulação da análise econômica 
tradicional. 
A análise econônomica tradicional está baseada em um fluxo circular 
de moeda, acompanhado por um fluxo oposto de mercadorias, serviços 
e fatores produtivos entre o setor de produção e o de consumo. o 
setor de consumo supre o setor de produção com fatores de produção 
( input) , que são capital e trabalho, recebendo em contrapartida 
pagamentos monetários ou salários. Por outro lado 1 o setor de 
produção supre com mercadorias e serviços o setor de consumo, 
recebendo em troca pagamentos em moeda. 5 
3 SEIIECA, Joseph and TAUSSIHG, Kichael K. EnvirolJBle!lt Economics, p. 30-60, Prentice Hall, New Jersey, 1984. 
' SENECA, Joseph and TAUSSSIHG, Hichael K. Environment EConolics, p. 30-60, Prentice Hall, New Jersey, 1984. 
5 FREEMAN III, A. Kyrick and HAVE!ISAN, Robert H. Tbe Economics of Enviroruaent Policy, New York, 1973. 
14 
o desenvolvimento da balança de materiais mostra que essa 
interpretação do processo produtivo acabou por ignorar outros 
importantes fluxos de materiais e as leis básicas da fisica que 
determinam esses fluxos, possibitando assim apenas uma análise 
parcial do processo econômico. 6 
o modelo da balança de materiais desenvolvido por Allen v. Kneese 
tem como principal contribuição o fato de enfatizar que o meio 
ambiente representa uma parte fundamental do processo produtivo e, 
portanto, os custos externos relacionados à disposição de residuos, 
mais do que uma mera curiosidade teórica, representam um fator 
essencial dentro do processo econômico. 7 Assim, um diagrama mais 
realista dos fluxos econômicos pode ser representado da seguinte 
forma: 
6 FREOON, III, A. Myrick and HAVENSAN, Robert H. The Economics ot EnviroilJIIent Policy, New York, 1973. 
7 apud SENECA, Joseph. EnvirolJJJent Economics, p. 48, op. cit. 
Fluxos Econômicos 
O insumos 
< $ 
trabalho Setor 
Produtivo 
Setor de 
Consumo $ 
c:::====~> ~--------=-~ bens ~--~------~ 
reslduos ~ ~ reslduoa 
~---------------
Meio Ambiente 
Fonte: Freeman, A. The Economics of Environment Policy, 1973. 
15 
Através do desenvolvimento da balança de materiais, o meio ambiente 
pode ser visto como uma concha que cerca o sistema econômico. É 
possível, portanto, identificar duas funções principais do meio 
ambiente: fornecer insumos e receber os resíduos. As matérias-
primas fluem do meio ambiente para o setor produtivo onde são 
convertidas em mercadorias e repassadas ao setor de consumo. 
Durante o processo produtivo, além de mercadorias, resíduos são 
gerados e devolvidos ao meio ambiente. Da mesma forma, o setor de 
consumo também transforma as mercadorias através de processos 
mecânicos, químicos ou biológicos, porém nunca as consome em um 
sentido físico, devolvendo resíduos para o meio ambiente. 8 Assim, 
podemos estabelecer dois novos fluxos no diagrama tradicional da 
8 SENECA, Joseph. Environment Economics, p. 53, op. cit. 
16 
economia que constituem os fluxos de resíduos dos setores produtivo 
e de consumo para o meio ambiente. 
Esse fluxo de matéria (na forma de insumos e resíduos) deverá 
necessariamente obedecer à lei de conservação da matéria. O 
estabelecimento dessa relação entre lei da conservação da matéria 
e processo produtivo constitui o ponto inicial do modelo da balança 
de materiais. 9 
A lei da conservação da matéria diz: todas as mudanças físicas e 
químicas não podem criar ou destruirmatéria, esta pode ser apenas 
rearranjada em diferentes modelos espaciais (mudanças físicas), ou 
em diferentes combinações (mudanças químicas). 10 Em outras 
palavras, podemos estabelecer que, como a matéria física não pode 
ser destruída, qualquer economia acabará produzindo, durante um 
certo período de tempo, uma quantidade de resíduos, na mesma 
proporção que a matéria-prima utilizada como insumo. 
o modelo da balança de materiais deixa claro que o meio ambiente 
tem duas funções básicas para o processo econômico: uma fonte de 
matéria-prima para o processo produtivo e um receptor dos resíduos 
produzidos correspondentes ao material utilizado como insumo. 
Assim, o desenvolvimento do aparato produtivo significa, de um 
lado, um crescimento do consumo dos recursos disponíveis no meio 
ambiente, de outro lado, uma geração crescente de resíduos. Além 
disso, podemos também constatar· através desse modelo que o uso de 
expressões como "jogar o lixo fora" constitui apenas uma falta de 
conhecimento do destino real dos resíduos, uma vez que toda matéria 
permanece no meio ambiente de uma forma ou de outra. Uma substância 
pode ser queimada (causando talvez poluição do ar), disposta em 
9 SENECA, Joseph. Enviromnt Economics, p. 51, op. cit. 
10 MILLER, Tyler G. Resource Conservation and Hanagement, p. 78-115, Wadsworth Publishing Company Belmont, california, 1989. 
17 
rios, lagos e oceanos (causando talvez poluição da água) ou ainda 
depositada na terra (causando talvez poluição da água e do solo), 
porém continuará sempre no meio ambiente. Ê possivel afirmar então 
que todo material utilizado como input no processo produtivo será 
devolvido ao ambiente na forma de gases, liquidos ou sólidos. 11 
Alguns residuos, contudo, podem ser reciclados e dessa maneira 
permitem seu reaproveitamento como insumos novamente dentro do 
processo produtivo. Alguns outros processos biológicos naturais 
podem também transformar parte dos residuos em insumos, em periodos 
de tempo variáveis. A quantidade de residuos dependerá diretamente 
da tecnologia disponivel para realização dessa tarefa e dos 
estimules econômicos existentes~ Contudo, todo o material que não 
for reciclado voltará ao meio ambiente de alguma forma (gás, 
líquido, sólido)~" 
o meio ambiente possui uma grande , porém finita, capacidade de 
assimilação desses residuos •13 Através do modelo da balança de 
materiais é possível deduzir que o aumento da produção decorrente 
do desenvolvimento industrial implica um aumento de residuos a 
serem dispostos no meio ambiente. Esse aumento, por sua vez, 
implica em uma utilização crescente da capacidade de assimilação do 
meio ambiente. Quanto maior o volume de residuos, maior também é o 
aumento da poluição e, consequentemente, o agravamento dos custos 
externos. 
A poluição ocorrerá toda vez que a disposição desses residuos 
implicar dano à vida, à propriedade ou à quantidade e qualidade dos 
serviços prestados pelo meio ambiente. Ao nos defrontarmos com 
poluição, estamos diante de um caso evidente em que a quantidade de 
11 SENECA, Josepb and TAUSSING, Michael. Bnvirol!IE!nt Econolics, p. 55, op. cit. 
12 Idem ibidem. 
13 FREEMAN III, A. Myrick and HAVENSAN, Robert H. Tbe Econoli.cs .. , op. cit. 
18 
resíduos dispostos superou a capacidade de assimilação do meio 
ambiente. l. 4 
O resultado do aumento da poluição é um aumento dos custos sociais 
ou custos externos. Esses custos são considerados externos, como 
explicado anteriormente, porque os indivíduos ou firmas que se 
utilizam da capacidade de assimilação do meio ambiente, durante o 
processo de produção e de consumo, não incorporam/pagam tais 
·custos .l.s 
o fenômeno das externalidades ocorrerá sempre que o direi to de 
propriedade não estiver claramente definido. No caso da disposição 
de residuos que podem afetar diretamente outros serviços do meio 
ambiente, como _recreação, ou causar danos, como impactos à saúde, 
isto fica evidente. Como o direito de propriedade em relação ao 
meio ambiente não está claramente definido, pessoas que 
eventualmente forem prejudicadas em relação à utilização dos 
serviços do meio ambiente não serão necessariamente indenizadas 
pelo danos. Além disso, como não há compensação para aqueles que 
foram prejudicados pela disposição de residuos, o serviço 
desempenhado pelo meio ambiente como receptor de resíduos não 
representa custo para o poluidor .l.6 
Quando serviços como recursos públicos estão disponiveis sem 
qualquer custo e·não há restrições de qualquer espécie sobre seu 
uso, os resultados são facilmente previsiveis: superutilização, 
abuso e degradação da qualidade. Foi exatamente esse modelo de 
pensamento que permitiu a Hardinl.7 desenvolver a tese sobre a 
tragédia da massa ("tragedy of the commons 11 ), na qual consumidores 
l. 4 SEHECA, Joseph and TAUSSING, Michael k. EnvirolJJ!ent Economics, p. 55, op. cit. 
l.s SENECA, Joseph and TAUSSING, Jtichael K. EnvirolJ!ellt Bconomics, p. 55 op. cit. 
l.6 Idem ibidell. 
l.? HARDIN, G. nThe Traqedy of the Commons•, Science, 162, 1243-48, 1968. 
19 
individuais de determinados recursos, movidos pela necessidade de 
maximizar sua utilidade individual, acabam por destruir os recursos 
devido a uma superutilização. 18 
Em suma, ao deixar de lado os fluxos entre os setores de produção 
e de consumo e o meio ambiente, a análise econômica tradicional 
falha ao ignorar os efeitos do sistema produtivo sobre o meio 
ambiente e vice-versa. Em contrapartida, ao incluirmos o conceito 
da balança de materiais, é possivel observar duas importantes 
caracteristicas quanto às implicações relacionadas aos residuos 
produzidos no processo econômico: 
- o aumento da produção industrial significa também o aumento da 
produção de residuos q~e voltam ao meio ambiente, aumentando os 
problemas de poluição; 
- a ausência de politicas de estimulo à reciclagem e recuperação de 
residuos acaba por agravar ainda mais o processo de poluição. 19 
As conclusões 
representam 
problemática 
oferecidas pelo modelo da balança de materiais 
contribuição importante ao estabelecimento da 
ambiental e, mais especificamente, da geração de 
residuos, dentro da ciência econômica. 
A forma, contudo, como incorporar essas novas variáveis dentro da 
análise econômica representa ainda um enorme desafio. Segundo José 
Eli Veiga, é possivel observar duas tendências principais. 
"Entre os economistas que se dedicam ao tema observam-se duas 
tendências básicas: os que acreditam, como David Pearce, que o 
arsenal econômico pode ser aperfeiçoado para responder ao novo 
desafio e os que consideram que a problemática ambiental coloca em 
18 HARVEY 1 David. The Nature o f EnviroJllBent: tbe dialectics of social and environment change. SChool of Geography 1 
University of Oxford 1 1992. 
19 FREEMA11 III 1 A. Myrick and HAVENSAN, Robert H. The Econolfics of ... 1 op. cit. 
20 
xeque os próprios fundamentos da ciência econômica."w 
Para o primeiro grupo, a maneira mais eficiente de solucionar essa 
problemática ambiental seria garantir que os preços de todos os 
recursos naturais incorporassem completamente sua escassez de longo 
prazo, além de efeitos imediatos provocados pelo seu uso. Para o 
segundo grupo, essa incorporação dos impactos na formação do valor 
dos bens obtidos é impossibilitada pelas limitações da ciência 
econômica, tanto no que se refere à conceituação do valor, quanto 
à perspectiva de horizonte no tempo. "Todas as escolas econômicas 
resistem a reconhecer o valor na natureza em si, e têm sido 
impotentes para administrar o longo prazo no qual os resultados do 
impacto ecológico se manifestam com clareza."n 
Apesar dessas divergências, o fato mais importante é a constatação 
de que, para um número crescente de economistas, as variáveis 
ambientais não podem mais ser ignoradas. A ciênciaeconômica 
precisa se desenvolver de modo que os problemas como o da geração 
crescente de resíduos sejam contemplados na elaboração da política 
econômica. 
1.2 - A hegemonia do conceito de desenvolvimento sustentdvel e os desdobramentos 
sobre a poUtica ambiental. 
A contribuição do modelo da balança de materiais ou ainda novas 
descobertas feitas sobre os efeitos negativos de determinados 
resíduos sobre o meio ambiente não podem, obviamente, ser 
20 VEIGA, Jose Eli. A insustentável utopia do desenvolvimento. CEDEPLAR/AKPUR, OUro Preto, 1991. 
21 VEIGA, José Eli. A insustentável utopia do desenvolvi11e11to. op. cit. 
21 
consideradas isoladamente de outros fatores que, igualmente, 
contribuíram para uma nova postura em relação aos resíduos 
produzidos no processo econômico nos países desenvolvidos. 
Entre esses fatores é possível destacar: 
- a multiplicação de entidades governamentais e não governamentais 
que lidam com a problemática ambiéntal; 
a participação mais ativa e o maior interesse do setor 
empresarial e dos habitantes dos centros urbanos pelos problemas 
ambientais; 
- novos dados referentes à degradação ambiental; 
- a reformulação das prioridades dentro da política ambiental. 
A política de resíduos sólidos não caminha independentemente da 
política ambiental. Sendo uma peça central da política ambiental, 
o fortalecimento desta implica também um fortalecimento da política 
de resíduos. Da mesma forma, o estabelecimento de novas prioridades 
dentro da política ambiental reflete-se em novos objetivos para a 
política de resíduos. 
o conceito de desenvolvimento sustentável constitui a base teórica 
da reformulação da política ambiental institucional ao incluir um 
novo paradigma. À necessidade original de conservar o meio ambiente 
soma-se a necessidade de garantir o desenvolvimento econômico. O 
desenvolvimento econômico, ao invés de constituir elemento de 
oposição à luta. de preservação ambiental, passa a ser elemento 
complementar e essencial para alcançar esses objetivos. 22 
Eliminação da pobreza, difusão de tecnologias limpas que possam 
aumentar a produtividade sem impactar negativamente o meio ambiente 
e preservação dos povos e culturas diferentes em todo o mundo 
22 WILLUNS, Jan-Olaf and GOLÜKE, Ulrich. From Ideas to Action, Business and Sustainable Developmnet, The Greening of 
Enterprise, The International Chamber of Commerce, 1992. 
22 
constituem a base para garantia de um novo padrão de 
desenvolvimento de longo prazo. 
Os objetivos originais da politica institucional do meio ambiente 
podem ser representados por dois episódios importantes ocorridos 
nas décadas de 60 e 70. 
Em 1961 foi criado o Fundo Internacional para a Vida Selvagem 
Mundial (World Wildlife Fund International- WWF), cujo principal 
objetivo é o desenvolvimento de projetos relacionados a garantir a 
sobrevivência de várias espécies ameaçadas. 23 
Em 1972, seguindo recomendações da Conferência Mundial para o Meio 
Ambiente realizada em Estocolmo, foi criado o Programa das Nações 
Unidas para o Meio Ambiente (United Nation Environment Programm -
UNEP). o objetivo do UNEP foi montar um sistema de dados que 
possibilita um monitoramento global das condições e mudanças do 
meio ambiente. 24 
A conferência realizada em Estocolmo representou também o inicio de 
um processo de reformulação das prioridades em relação à politica 
ambiental. A declaração da então primeira~ministra da índia, Indira 
Ghandi, a qual afirmava que a pobreza constituia a pior das 
poluições, lançou novas variáveis dentro do debate sobre politica 
ambiental relacionado aos paises industrializados e aos paises em 
desenvolvimento. 25 
Enquanto os problemas ambientais dos paises do Primeiro Mundo se 
relacionavam à grande expansão econômica, nos paises do Terceiro 
23 BI.ACKBURN, Anne M. Prices ot tbe Global Puzzle, International Approacbes to Enviromrental Concerns, p.l37, Fulcnmgolden, 
Colorado 1986. 
24 BI.ACKBURH, Anne. Prices of the global puzzle ... ,p. 138, op. cit. 
25 Souza, Karia T. s. •Rumo à Prática Empresarial Sutentável1 , Revista de Administração de Elpresas, São Paulo, 33(4):40-52, 
JulfAgo. 1993. 
23 
Mundo esses problemas teriam sua origem justamente na falta de 
crescimento econômico e tecnológico, forçando a população a buscar 
alternativas para superar os problemas relacionados às péssimas 
condições de vida. A utilização da técnica de queimadas na 
agricultura ou o crescente desmatamento relacionado à necessidade 
de suprimento de energia constituem exemplos tfpicos do aumento dos 
problemas de degradação ambiental ligados à pobreza. 26 
A partir das idéias apresentadas durante a conferência de 
Estocolmo, passa a crescer dentro do movimento ambienta lista a 
consciência de que a variável relacionada à proteção ambiental não 
poderia ser considerada isoladamente. 
o final da década de 70 e começo da década de 80 representa a 
consolidação dos temas relacionados ao meio ambiente como um dos 
aspectos centrais debatidos nos pafses industrializados. Alguns dos 
fatores que contribuíram significativamente para essa crescente 
mobilização em relação às questões ambientais foram: 
- a crise energética em meados dos anos 70, combinada com algumas 
publicações importantes como o relatório "Os Limites do 
Crescimento" (Limits of Growth) produzido pelo clube de Roma; 27 
- o medo da eclosão de uma guerra nuclear e a crescente mobilização 
contra a utilização de energia nuclear; 
- o aumento de informações sobre os impactos negativos no meio 
ambiente de forma geral e particularmente sobre o problema da fome 
enfrentado pelos pafses africanos. 28 
26 VIOIA, Eduardo J./ VIEIRA, Paulo F., ll])a Preservação da Natureza e do Controle da Poluição ao Desenvolvimento Sustentável: 
um desafio ideolóqico e organizacional ao aovimento ambientalista no Brasil.• Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 26 
(4): 81-104, outjdez. 1992. 
27 Em uma das conclusões publicadas no relatório Limites do Crescimento foi afirmado: •se se mantiverem as tendências atuais 
de crescimento da população mundial, da industrialização, da poluição, da produção de alimentos e do esgotamento dos recursos, os 
·limites do crescimento em nosso planeta serão atingidos nos próxilos cem anos. O resultado aais provável será um declínio súbito e 
incontrolável da população e da capacidade produtiva. (BENJAMIN, Cesar. nRossos Verdes Amigos. • Teoria e Debate, 12 novellbro 1990. ) 
28 BIACKBURN, Anne M. Prices ot the Global Puzzle ••• , p. 140, op. cit. 
-----------~ ---------
24 
Esses dados apóntavam para o rápido processo de degradação dos 
recursos naturais e uma interdependência crescente dos paises em 
nivel mundial. Além disso, indicavam que os problemas ambientais 
não ficariam restritos às fronteiras, mas a longo prazo afetariam 
todo o globo, exigindo, dessa forma, uma politica global e mais 
efetiva para a conservação do meio ambiente. A resposta aos 
assustadores prognósticos relacionados ao esgotamento dos recursos 
não renováveis, aumento da degradação ambiental e da fome não 
demorou a aparecer. Em poucos anos multiplicaram-se fundações, 
organizações governamentais e não governamentais e, mais 
recentemente, organizações empresariais relacionadas à problemática 
ambiental. 
Essa multiplicação de atores, inicialmente concentrados em 
organizações não governamentais e entidades públicas, representou, 
indubitavelmente, um grande fortalecimento do desenvolvimento da 
politica ambiental. 
As ONGs surgem como movimento social no inicio da década àe 70. Em 
1972, ano da Primeira Conferência Mundial para o Meio Ambiente, as 
ONGs ainda tiveram uma participação reduzida, apesar de terem seu 
papel emergente reconhecido. 29 Em vinte anos, contudo, a 
reestruturação na sua forma de organização e de atuação, e a 
ampliação de seu número demilitantes deram uma nova dimensão ao 
papel representado pelas ONGs. 
Durante os anos 70, algumas ONGs passam a se autofinanciar através 
da contribuição de sócios e venda de material. o processo de 
poli tizaÇão crescente dentro · dessas organizações se traduz em 
pressões crescentes e mais diretas sobre o setor governamental, 
culminando com a criação de partidos verdes em diversos paises, 
29 MAC DOWELL, Silvia Ferreira. A ecologia organizacional das organizações ecológicas. são Paulo, EAESP/FGV, 1994. 179 p. 
25 
principalmente na Europa.m 
Ainda que durante a década de 90 vários partidos verdes tenham se 
distanciado de seus objetivos originais e perdido o espaço 
conquistado durante a década de 80, as ONGs continuaram a 
proliferar em di versos paises. Alguns exemplos deste fato são 
bastante significativos. Uma estimativa feita pelo Clube de Roma em 
1985 indicou que as ONGs deveriam envolver cerca de 60 milhões de 
pessoas na Ásia, 25 milhões na América Latina e 12 milhões na 
África. Em outro trabalho realizado em 1988, estima-se que apenas 
nos Estados Unidos haveria cerca de 3.400 ONGs com projetos na 
África, sendo que um número ainda maior poderia ser encontrado na 
Europa. 31 A importância das ONGs dentro do movimento ambientalista 
pôde ser ainda confirmada durante a EC0-92 onde, além da intensa 
participação no evento oficial, organizaram seu .próprio evento 
paralelo (Forum das ONGs), reunindo não apenas ecologistas, mas 
também, representantes de diversos grupos, como feministas, 
sindicatos, empresários, politicos e artistas. 32 
Durante esse mesmo periodo, o setor público não permaneceu 
insensível à maior mobililização da sociedade civil em torno da 
questão ambiental. Se em 1972, periodo da conferência de Estocolmo, 
havia apenas 12 paises com agências ambientais ou ministérios do 
meio ambiente, em 1988 esse número já tinha ultrapassado a marca de 
120. 33 Como resultado, há um grande avanço da legislação voltada 
30 MAC DOWELL, Silvia Ferreira. A ecologia organizacional das organizações ecológicas. São Paulo, EAESP/FGV, 1994. 
31 TANUM, Anne carine. 1The Role of Non-goverllllental Organizations(NGOS)in Achievinq Sustainable Develop11ent, One Eartb -
One lforld, p. 93-97, Norway, 1988. 
32 CAPOBIANCO, João P. •o que podemos esperar -da Rio 92?1 • São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v.6, n.l e 2, p. 13-17, 
janjjun, 1992. 
33 BLACKBURN, Anne M. Prices of the Global Puzzle, International Approaches to Ennvironmental Concerns, Fulcrum Golden, 
Celerado, 1986. 
26 
para garantir a proteção ambiental, além da intensificação da 
fiscalização por parte dos órgãos públicos de controle ambiental. 
Este crescimento significativo de entidades e pessoas trabalhando 
com a questão ambiental representou um grande avanço neste campo. 
Como conseqüência, é possível observar não apenas o crescimento da 
conscientização em nível mundial em relação aos problemas 
ambientais, mas também importantes mudanças relacionadas às 
prioridades da política ambiental institucional a partir da década 
de 80. 
Em 1980 o termo desenvolvimento sustentável surge pela primeira vez 
através do documento Estratégia de Conservação Mundial: conservação 
dos recursos vivos para o desenvolvimento sustentável. Nesse 
documento é apontado que uma política, para ser sustentável, 
deveria considerar ao mesmo tempo fatores ecológicos, econômicos e 
sociais. 34 
As idéias apresentadas por Maurice F. Strong durante o Seminário 
para Conservação no Terceiro Mundo em 1983 sintetizam as novas 
prioridades relacionadas à política ambiental. 35 
"Primeiro devemos notar que o próprio conceito de conservação mudou 
significativamente no presente. No passado a ênfase residia na 
preservação, na resistência ao desenvolvimento e em outras formas 
de intervenção humana. Agora a ênfase mudou adequadamente, em meu 
ponto de vista, para um conceito mais positivo e dinâmico de 
preservação, gestão e melhor uso dos recursos, para um uso que 
reconhece que os próprios recursos naturais estão em um constante 
estado de transformação, que a intervenção humana é uma parte 
34 SOUZA, Maria tereza Saraiva de. Gestão Ambiental: a prática empresarial sustentável via reciclagem, Tese de Mestrado 
apresentada na EAESP-FGV, 1993. 
35 apud BLACKBURN, Anne M. Prices of the Global Puzzle ••. , p. 5 op. cit. 
27 
essencial desse processo e que o papel primordial do 
conservacionista é o de garantir que o processo seja manejado de 
maneira a prevenir a destruição dos recursos e manter a integridade 
e beleza do ecossistema, do qual os recursos naturais constituem 
uma parte. Existe assim uma direta e inevitável ligação entre 
conservação e intervenção humana, particularmente aquela em que 
tanto crescimento econômico quanto social são os objetivos, aos 
quais nos referimos normalmente como desenvolvimento." 
Em 1987, com a publicação do relatório Nosso Futuro Comum (Our 
Common Future) elaborado pela Comissão Mundial para o 
Desenvolvimento e Meio Ambiente, o conceito de desenvolvimento 
sustentável ganha novas dimensões e importância dentro do debate 
ligado à problemática ambiental. 
A Comissão Mundial para o Desenvolvimento e Meio Ambiente listou 
uma série de definições para o desenvolvimento sustentável; 
contudo, aquela que vem sendo mais repetida pode ser descrita da 
seguinte forma: 
"desenvolvimento sustentável significa que as ações presentes não 
devem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer 
suas necessidades, com base em que o valor total dos bens 
disponiveis, tanto os produzidos pelo homem como aqueles 
encontrados na natureza, deve permanecer constante de uma geração 
para outra" • 36 
Dessa forma, como pontos centrais no conceito de sustentabilidade 
temos: 
- o meio ambiente desempenha um papel fundamental para a qualidade 
da vida; 
36 HARVEY 1 David. The Nature of Environment: The Dialectics o f Social and Environmental Chanqe 1 school o f Geoqraphy 1 Uni versi ty 
of Oxford 1 1992. 
28 
garantia para as gerações futuras de uma base de recursos igual 
à que está disponível para a geração atual; 
- essa base de recursos é constituída por uma combinação entre 
produtos feitos pelo homem e recursos naturais. 37 
Dentro do debate sobre sustentabilidade existem controvérsias, 
principalmente no que se refere à manutenção da base dos recursos. 
De um lado, há os denominados economistas tradicionais que tratam 
o desenvolvimento sustentável apenas em termos de crescimento 
econômico, permitindo dessa forma a substituição entre produtos 
feitos pelo homem e recursos naturais. O ponto central dessa 
análise é que a oferta total de produtos manufaturados e recursos 
naturais não deve decrescer de uma geração para a outra. De outro 
lado, existe uma análise cujo ponto central é a afirmação de que 
a disponibilidade de recursos naturais não pode diminuir e, dessa 
forma, refuta a idéia de substituição entre produtos manufaturados 
e recursos naturais. Portanto, desenvolvimento sustentável só pode 
ser alcançado na medida em que seja possível conservar a oferta de 
recursos naturais de uma geração para a outra. As principais 
críticas ao argumento da substituibilidade partem da constatação de 
que é, por exemplo, impossível recriar a camada de ozônio na 
estratosfera ou remover os gases que causam o efeito estufa. Além 
disso, não existe técnica plausível para resolver o problema da 
crescente acidificação do meio ambiente. E, por fim, há o fato de 
que é impossível substt tuir informações genéticas de espécies 
extintas. 38 
Apesar dessas controvérsias, a necessidade de sustentabilidade 
passou definitivamente a predominar não apenas dentro do discurso 
37 UNITED NATIONS Industrial Development Organization - UNIDO, Proceedings of the Conference on Ecologically Sustainable 
. Industrial Development, Compenhagen, Denmark,14-18 october, p. 36, 1991. 
38 UNITED NATIONS Industrial Development Organization, UNIDO, Procedure ••• , p. 36, op. cit. 
29 
da polftica ambiental institucional, mas também passou a ser cada 
vez mais repetida no discurso de entidades não governamentais e 
organizações empresariais. 
A adoção por parcela crescente do setor empresarial da expressão 
"desenvolvimento sustentável" constitui fator bastante importante 
merecendo uma reflexão especial, o que será feito no capitulo 4 
desta dissertação. Aqui é importante destacar o grande crescimento 
do setor empresarial dentro do discurso da polftica ambiental, seja 
no exemplo da ação de pessoas individualmente, seja na ação 
coordenada do setor empresarial. 
Um exemplo interessante é dado pela trajetória de Maurice F. 
Strong. Além de ter sido secretário geral das Nações Unidas em 
Estocolmo (1972) e no Rio (1992) e de ter participado ativamente da 
elaboração do Relatório Brundtland, a carreira profissional de 
Strong está diretamente ligada ao setor industrial. Ele foi 
presidente da Petro-can, Companhia_Nacional de Petróleo no Canadá, 
e fundador do Setor Privado Internacional para Desenvolvimento de 
Energia, organização voltada para o desenvolvimento do setor de 
petróleo e energia nos paises em desenvolvimento. Em 1983, foi 
empossado como presidente da Companhia Canadense de 
Desenvolvimento, que coordena as indústrias nacionalizadas 
canadenses, ao mesmo tempo em que continuava como diretor do enorme 
conglomerado privado americano Tosco. 39 Maurfce Strong, com seu 
perfil industrial e discurso voltado à necessidade de promover 
crescimento econômico e preservação ambiental, além de sua 
importância no desenvolvimento da polftica ambiental institucional 
nas últimas duas décadas, constitui um exemplo claro do elo 
crescente entre o setor industrial e o movimento ambientalista 
39 BLACKBurut, Anne M. Prices ot tbe Global Puzzle, p. 4 op. cit. 
30 
institucional. 40 
É interessante notar também o crescimento do número de eventos 
realizados diretamente pelo setor industrial ligados ao setor 
ambiental nos anos recentes. Entre os anos de 1990 e 1992, nada 
menos que quatro eventos internacionais foram promovidos por órgãos 
ligados diretamente ao setor industrial. o Fórum Industrial para o 
Meio Ambiente em 1990, a Segunda Conferência da Indústria para 
Administração Ambiental em 1991, a Conferência da Indústria para 
Desenvolvimento Sustentado e o Segundo Fórum Industrial para o Meio 
Ambiente em 199241 representaram não apenas o comprometimento do 
setor industrial, pelo menos no nível do discurso, em alcançar o 
desenvolvimento sustentável, mas também centros de propagação dos 
objetivos desse setor em relação à política ambiental. 
Deve ficar claro que a incorporação do discurso do desenvolvimento 
sustentável pelas organizações governamentais, não governamentais 
e empresariais não significa a eliminação de divergências entre 
estas organizações, principalmente no que tange à forma de alcançar 
os objetivos propostos pela nova política ambiental. Contudo, é 
possível observar, no nível do discurso, a formação de um consenso 
em torno de um dos objetivos centrais da nova política ambiental 
baseado no conceito de desenvolvimento sustentável: a nova política 
ambiental deve ter como objetivo não o de reparar os danos ao meio 
ambiente, mas sim o de atuar sobre o processo de produção e consumo 
40 Durante a preparação da conferência do Rio em 1992, os grande setores empresarias, representados pelo Conselho Ellpresarial 
para o Desenvolvimento Sustentável (BCSD • Business Council for sustainable Oevelopment) e Câmera Inernacional de Comércio (ICC), 
tiveram, segundo representantes do GREEHPEACE 1 uma influência se11 paralelo nos negócios da ONU. no BCSD foi fornada em 1990 a pedido 
específico do secretário geral da EC0-92 1 Haurice Strong, que desde então vem sempre prestando um tributo público à contribuição 
bastante importante que o conselho dará no Rio. o próprio Strang vem prestando assistência ao BCSD na apresentação de suas propostas 1 
e ajudou o conselho a editar o documento WMUdança de Rumo"· a peça central das propostas que as indústrias encaminharão no Rio. 
(BRUI0 1 Kenny. o relatório Greenpeace sobre a maquiagem verde: o disfarce ecológico das empresas trasnacionais (Tradução de Sergio 
Flaksaan para a Greenpeace Brasil). 
41 WILLUNS, Jan-olaf/GOLÜKE, Ulrich, Fro1 Ideas to Action: business and sustainable developJent 1 The Greening Enterprise1 
International Chalber of Commerce1 1992. 
31 
para que os danos ao meio ambiente sejam evitados em suas 
raízes. 42 
Neste quadro, a produção e a destinação de resíduos passaram a 
ocupar posição central dentro da política ambienta~, uma vez que a 
maior parte dos problemas ambientais se intensificou devido a uma 
geração também crescente de resíduos líquidos, gasosos e sólidos. 
Além disso, é importante salientar outro 
recentes, indiretamente acabou desviando 
fator que, nos anos 
o foco principal do 
movimento ambiental, antes centrado na problemática do esgotamento 
dos recursos naturais, para a produção de resíduos no processo 
produtivo. 
Segundo Cesar Benjamin, há uma tendência contemporãnea de aumento 
de produtos, acompanhada de diminuição de insumos. Isto equivale a 
dizer que a taxa de crescimento dos produtos é maior do que a taxa 
de crescimento dos insumos. Dessa forma, mui tas das previsões 
feitas no início da década de 70 publicadas no relatório "Os 
limites do crescimento" parecem hoje exageradas. 43 
No caso do petróleo, por exemplo, previa-se em 1973 que suas 
reservas caminhavam para o rápido esgotamento; hoje, a queda de 
consumo mundial, associada ao desenvolvimento tecnológico na área 
de prospecção e à descoberta de reservas gigantescas, inclusive no 
Brasil, além da recuperação de antigos poços, afastaram o fantasma 
do esgotamento desse insumo. 44 Vários outros recursos naturais têm 
apresentado também decréscimo no consumo, como afirma Bejamin: 
42 0ABFALLWIRTSCHAT in Wien°. Perspektiven, Magazin für Stadtgestaltung und Lebensqualitat, 1989 
43 É importante ressaltar que essas constatações são válidas para o atual estágio tecnológico e de consumo mundial. Vários 
estudos têm procurado demonstrar que se o padrão de vida norte-americano fosse o mesmo para o mundo inteiro, os recursos naturais do 
planeta não durariam até o final do século (VEIGA, Jose Eli. A Insustentável ... , op. cit.). 
44 BENJAMIN, Cesar. Nossos Verdes Amigos, op. cit. 
32 
"Medida em toneladas utilizadas por bilhões de dólares do PNB, em 
apenas uma década a intensidade de uso nos Estados Unidos diminuiu 
13% para o aço, 25% para o minério de ferro, 15% para o cobre, 17% 
para o zinco, 2% para o enxofre, 4% para a energia (medida em 
equivalentes de carvão). Só o alumfnio contrariou essa tendência, 
tendo aumentado sua intensidade em 66%, por causa dos novos usos 
desse material. " 45 
Em contrapartida, ainda que a produtividade esteja aumentando com 
uma utilização cada vez menor de recursos naturais, o aumento desta 
tem levado ao aumento crescente de residuos. Esta tendência ainda 
hoje não apresentou reversão significativa. 46 
No segundo Seminário de Gestão de Resfduos Sólidos realizado na 
cidade de Viena, o diretor da Agência Federal do Meio Ambiente da 
Alemanha, Werner Schenkel, destacou que: 
"O desenvolvimento das economias de mercado tem apresentado uma 
tendência inalterada de aumento do volume total de residuos. A 
necessidade de expansão das economias de mercado significa uma 
elevação crescente das mercadorias e commodities. Ainda que seja 
possfvel, devido ao desenvolvimento tecnológico, diminuir a 
quantidade de insumos por unidade produzida, tem-se como 
contrapartida um aumento das unidades produzidas e vendidas". 47 
Esse crescimento dos resfduos está diretamente ligado não apenasao 
crescimento do volume total de produção, mas também à forma como 
muitos dos novos produtos têm se desenvolvido. 
Na fabricação de bens no mercado mundial é possfvel identificar as 
45 BENJAMIN, Cesar. Nossos Verdes Amigos, op. cit. 
46 SCHENKEL, Werner. International Perspectivas of waste ltinillization. Waste Minimization International Experiences, May 13-17, 
1991 • 
47 SCHENKEL, Werner. International Perspectives os Waste Minimization, op. cit. 
33 
seguintes tendências: 
- os produtos estão se tornando menores; 
- aumento do uso de materiais compostos; 
- aumento de substâncias químicas para refinamento; 
- aumento do uso de materiais novos e frequentemente raros. 
Essas quatro características dificultam extremamente a recuperação 
e reciclagem dos produtos. Assim tem-se, de um lado, a propagação 
do discurso, tanto por parte do. setor público como do setor 
privado, referente à necessidade da utilização de produtos que 
possam ser reaproveitados e reciclados para garantir a menor 
produção possível de resíduos, e, de outro lado, a necessidade do 
desenvolvimento de produtos que, muitas vezes, não estão 
absolutamente ligados a essa demanda política. 48 
Assim, a política ambiental deve atuar de forma que o 
desenvolvimento tecnológico não contemple apenas a procura do 
aumento de produtividade (maior produção com menor utilização de 
recursos), mas também a redução dos volumes de resíduos no próprio 
processo produtivo, e uma melhor adequação da sua disposição à 
necessidade de proteger o meio ambiente. 
A contribuição de modelos como o da balança de materiais tornou 
evidente que os resíduos constituem parte essencial do sistema 
econômico. A mobilização crescente em torno dos problemas 
ambientais e o estabelecimento de novas prioridades dentro da 
política institucional ambiental vêm contribuindo para que a 
problemática ligada aos resíduos, de qualquer natureza, ocupe uma 
posição cada vez mais importante na agenda de organizações 
governamentais, não governamentais, industriais e dos habitantes de 
vários centros urbanos. 
48 SCHENKEL, werner. International Perspectivas of Waste lfiniiiÍzation ... , op. cit. 
34 
Na Agenda 21, por exemplo, adotada durante a Segunda Conferência 
Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, o capítulo 21, 
seção II, é dedicado exclusivamente à questão da gestão dos 
resíduos sólidos. Neste capítulo estima-se que até o final deste 
século, dois bilhões de pessoas não terão acesso a atendimento 
sanitário e que cerca de cinco milhões de pessoas, entre as quais 
4 milhões de crianças, morrerão devido a doenças relacionadas ao 
lixo. Além disso, espera-se que a quantidade total de resíduos 
urbanos deverá dobrar até o ano 2000 e dobrar novamente até o ano 
2025. Com base nesse diagnóstico foram propostos os seguintes 
investimentos: 
- 10 bilhões de dólares em investimento anual para que até 2025 
todas as áreas urbanas e rurais sejam atendidas com serviços de 
limpeza urbana: 
- 18 bilhões de dólares em investimento anual para se garantir a 
disposição de resíduos sólidos nos países em desenvolvimento de 
forma a proteger o meio ambiente; 
-- 850 milhões de dólares anuais (1993/2000) para financiar 
programas de reutilização e reciclagem de materiais nos países em 
desenvolvimento 
- 6,5 milhões de dólares anuais para redução per capita do volume 
de resíduos sólidos. 49 
Além do valor significativo dos recursos demandados para serem 
investidos em projetos no setor de resíduos sólidos, é importante 
ressaltar que nenhum outro projeto, que integra a Agenda 21, deverá 
receber um volume tão elevado de recursos como os projetos 
relacionados à gestão de resíduos sólidos. 50 
os dados apresentados acima incluem um grande volume de recursos 
49 UKITED NATIONS. 1Earth summit: press sumary of aqenda 21. Rio de Janeiro, 1992. 
5t) UNITED NATIONS. Earth Sllllllit: press smary of agenda 21. Rio de Janeiro, 1992. 
35 
destinados à garantia de serviços essenciais de limpeza püblica. 
Além disso, há previsão de recursos também para redução, 
reaproveitamento e reciclagem de produtos que refletem os novos 
objetivos da política de gestão de resíduos sólidos nos países 
desenvolvidos, adaptados às prioridades da atual política 
ambiental, como será demonstrado no próximo capitulo. 
36 
Cap. 2. GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS FACE AOS NOVOS OBJETIVOS DA 
POLÍTICA AMBIENTAL 
A relação entre resíduos e problemas ambientais é mais evidente no 
campo dos resíduos sólidos, uma vez que seu grau de dispersão é bem 
menor do que o dos resíduos líquidos e gasosos. É fácil ter uma 
idéia da dimensão do problema apenas imaginando as quantidades de 
lixo produzidas em cada casa ou em cada unidade industrial e que, 
de alguma forma, devem ser dispostas. 
Os resíduos sólidos apresentam outra característica muito 
importante. Diferentemente dos resíduos líquidos e gasosos, uma 
parcela significativa do volume total dos resíduos sólidos 
encontra-se diretamente nas próprias residências nos centros 
urbanos, permitindo, teoricamente, uma contribuição imediata por 
parte dos habitantes para minimizar seus efeitos negativos sobre 
o meio ambiente, ao se separar, por exemplo, os resíduos nas 
residências para sua recuperação e reciclagem. Assim, numa época de 
aumento da consciência ambiental, é possível entender o apoio 
crescente das comunidades nos países desenvolvidos aos programas de 
gestão dos resíduos que estimulem sua recuperação ao invés da mera 
disposição. 
o crescente conhecimento das implicações sobre o meio ambiente 
relacionadas ao aumento de volume de resíduos a serem dispostos e 
o aumento da consciência ambiental determinaram uma nova 
qualificação para o problema. 
37 
o termo lixo foi substituido por residuos sólidos e estes, que 
anteriormente eram entendidos como meros subprodutos do sistema 
produtivo, passaram a ser encarados como responsáveis por graves 
problemas de degradação ambiental. Além disso, os residuos sólidos 
se diferenciam do termo lixo, pois enquanto este último não possui 
qualquer tipo de valor, já que é aquilo que deve apenas ser 
descartado, o primeiro possui valor econômico agregado 
possibilitando e estimulando que parte deste seja reaproveitada 
novamente no próprio processo produtivo. Estas novas 
caracteristicas contribuiram para tornar a politica de gestão de 
residuos sólidos prioritária dentro do setor público nos paises 
desenvolvidos, demandando um comportamento diferente dos setores 
público, produtivo e de consumo. 
Ê importante notar que esta nova qualificação dos residuos sólidos 
no sistema econômico e a consequente mudança dos objetivos da 
politica de gestão de residuos se iniciou nos paises da OCDE já em 
meados da década de 70; contudo, é só a partir da década de 80 que 
mudanças importantes na condução prática desta politica afetaram 
mais diretamente os diversos setores do sistema econômico. 
2.1 - Os modelos de gestilo de residuos s6lidos 
A politica de gestão de resfduos sólidos inclui a coleta, o 
tratamento e a disposição adequada de todos os subprodutos e 
produtos finais do sistema econômico, tanto no que se refere ao 
lixo convencional como ao lixo tóxico. Além disso, hoje há consenso 
de que esta polftica deve também atuar de forma a garantir que os 
residuos sejam produzidos em menor quantidade já nas fontes 
geradoras. 
38 
Os novos objetivos da politica ambiental e, consequentemente, o 
estabelecimento de novas prioridades da gestão de residuos sólidos 
em nivel internacional implicam uma mudança radical nos processos 
de coleta e disposição de residuos. Enquanto os antigos sistemas de 
gestão tinham como prioridade a disposição dos residuos, os atuais 
sistemas devem ter como prioridade um "ecological cycle 
management", o que significa a montagem de sistema circular onde a 
quantidade de residuosa serem reaproveitados dentro do sistema 
produtivo seja cada vez maior e a quantidade a ser disposta, 
menor. 51 
o desenvolvimento da politica de gestão de residuos sólidos nos 
últimos vinte ~nos, nos pafses desenvolvidos, permite identificar 
três fases distintas de prioridades. 
A primeira fase, que prevaleceu até o inicio da década de 70, é 
caracterizada por uma prioridade em garantir apenas a disposição 
dos residuos. Este modelo pode ser representado pelo diagrama a 
seguir: 
51 1ABFALLiiiRTSCIIAFT in liien•. Perspektiven, llagazin für Stadtgestaltung und Lebensqualitat, 1989. 
Modelo tradicional de tratamento de resíduos sólidos 
Natura la 
Dlapoaloao 
Final 
[[J 
[0--c:J--D---EJ--B~-[[J 
Reouraoa 
PP Produceo Pri•Arla 
P Produoao 
D Dlatrlbuloao 
C Conaumo 
Dl8 Dlapoatoao 
Fonte: Vogel - Die Abfall und die Umweltproblematik aus 
technoõkonomischer und õkologischer Sicht, 1993. 
39 
Como pode ser observado no gráfico acima, o crescimento rápido da 
exploração dos recursos naturais e do consumo nos paises 
desenvolvidos apresentava como contrapartida um crescimento 
igualmente rápido do volume dos residuos a serem dispostos devido 
à ausência de politicas para reduzir a quantidade de residuos em 
qualquer das etapas do sistema produtivo. 
Durante a década de 60 e inicio da década de 70, na maioria dos 
paises da OCDE, são erradicados os últimos lixões a céu aberto, 
sendo a maior parte dos residuos encaminhada para aterros 
sanitários e incineradores. 
A partir de meados da década de 70, a mobilização do movimento 
ambientalista passa a concentrar suas criticas cada vez mais 
sobre as formas de destinação dos residuos sólidos. 
40 
Os aterros sanitários, que constituem até hoje o meio mais 
utilizado para a disposição de resíduos com algum tratamento em 
todo o mundo, apresentavam problemas. A redução de espaço 
disponível para construção de novos aterros nos países 
desenvolvidos e o aumento de problemas relacionados à poluição 
ambiental (poluição dos lençóis de água subterrâneos), tornaram 
claro que esta opção deixou de constituir a melhor alternativa. 
As vantagens do processo de incineração relacionadas à redução do 
peso e do volume em 75% e 90% respectivamente -- devido ao fato de 
que a quantidade crescente de papel e plástico nos resíduos aumenta 
seu valor calorífico tornando o processo de incineração mais 
eficiente -- apresentavam como contrapartida uma emissão maior de 
poeira, ácido clorídrico, monóxido de carbono, óxido de nitrogênio, 
metais pesados e dioxinas na atmosfera. 52 
Além desses dois exemplos citados, as críticas a esse tipo de 
tratamento de resíduos se relacionavam também ao fato de que esses 
métodos em nada contribuíam para que houvesse uma redução efetiva 
dos resíduos sólidos antes da disposição destes. 
o aumento dos problemas ambientais relacionados à disposição de 
resíduos e o crescimento dos grupos ambientalistas e sua 
mobilização resultaram em mudanças importantes nas principais 
prioridades do tratamento de resíduos. Em 1975 os países da OCDE 
· publicaram pela primeira vez as prioridades em relação à gestão de 
resíduos sólidos, nesta ordem: 
1. Redução da produção de resíduos; 
2. Reciclagem do material; 
3. Incineração com reaproveitamento da energia; 
52 KAHRBANDA, O.P/STALLWORTHHY E. A. Waste Management ••• ,op. cit. 
41 
4. Disposição em aterros sanitários controlados. 53 
Os efeitos na prática, contudo, sobre a gestão de residuos sólidos 
se acentuaram de maneira mais significativa apenas a partir da 
década de 80, ainda assim de forma parcial. Se'· de um lado, a 
redução da produção de residuos continuava como retórica, de outro 
lado a promoção da recuperação e reciclagem dos materiais passou a 
ser prioridade dentro da segundà fase da politica de gestão de 
residuos. 
Através do desenvolvimento de uma legislação estimulando o uso de 
produtos reciclados e de um apoio cada vez maior da população, 
desenvolve-se um mercado rentável para os produtos reciclados 
durante a década de 80. Esse sistema pode ser representado no 
diagrama a seguir: 
53 EG-Uiweltpolitik, õsterreich und Europãischen Gemeischaft, Februar, 1993. 
Modelo de gestão de resíduos sólidos incluindo a reciclagem 
Reoureoa 
Naturala 
[QJ Dlapoaloao 
Final 
I Ü,/ G-D---8---8---B-[QJ 
~L~J 
..... --------0--------" 
PP Produoao Prlmirla 
P Produoao 
D Dlatrlbulcao 
R Reololagem 
RE Reutlllzaoao 
c Conaumo 
Dl8 Dlapoalcao 
42 
Fonte: Vogel - Die Abfall und die Umwelproblematik aus techno-
õkonomischer und õkologischer Sicht, 1993. 
A reciclagem realizada em etapas diferentes do processo produtivo 
significa o crescimento mais lento do consumo de recursos naturais 
e do volume de resíduos a serem dispostos, devido ao 
reaproveitamento de uma parcela de resíduos que, na fase anterior, 
teria como destino aterros sanitários e incineradores. 
No final da década de 80, começaram a se desenvolver as primeiras 
críticas ao estímulo apenas à recuperação e reciclagem dos 
resíduos. As vantagens atribuídas à reciclagem de materiais, tais 
como menor consumo de energia e redução do volume de resíduos, 
deveriam ser relativizadas, uma vez que o processo de reciclagem 
necessita de matérias-primas e energia consideráveis, além de 
43 
também produzir resíduos. Dessa forma, o objetivo de reduzir a 
quantidade total de resíduos a serem dispostos não estava sendo 
cumprido. Além disso, também aumentaram as críticas à falta de uma 
política específica para tratamento de resíduos tóxicos e ao 
aumento das exportações desses resíduos para disposição final em 
países em desenvolvimento. 
o final da década de 80 marca o estabelecimento de novas 
prioridades em relação à gestão de resíduos sólidos nos países 
desenvolvidos. Antes de diminuir a produção de determinados 
produtos, é prioritário que eles não sejam sequer produzidos. Ao 
invés de se reciclar determinados produtos, é prioritário que esses 
produtos sejam reutilizados. Antes de depositar os produtos em 
aterros sanitários, é prioritário reutilizar a energia presente nos 
resíduos através de incineradores. 54 
Assim, a prioridade pas~a a ser a redução do volume de resíduos já 
no início do processo produtivo e continuando nas demais etapas do 
processo produtivo. Além disso, produtos que apresentem dificuldade 
de reciclagem devem ser devolvidos aos fabricantes, que devem ser 
responsáveis por seu tratamento e disposição. Esse sistema, que 
caracteriza a terceira fase, é representado no diagrama a seguir: 
54 
"ABFALLWIRTSCHAFTS in Wien". Perspektiven op. cit. 
Modelo de gestão de resíduos sólidos adaptados às novas prioridades da política 
ambiental 
Recuraoa I == J Dlapoalcao c::.~~-:6-ó:â=till J~.l ~L~ 
EJ 
J 
L---------0---------· 
PP Produoao PrimAria C Conaumo 
P Produoao 
D Dlatrlbuloao 
R Reciclagem 
RE Rautlllzaoao 
018 Dlapoaloao 
DEV Davolucao 
Pluo lle 11aterlel 
44 
Fonte: Vogel - Die Abfall und die Umweltproblematik aus techno-
õkonomischer und õkologischer Sicht, 1993. 
Esse modelo implica uma série de mudanças no comportamento dos 
diversos atores envolvidos em todas as etapas do processo, muitas 
ainda bastante difíceis de serem alcançadas, pois prioridades como 
evitar e reduzir a produção de resíduos na própria fonte geradora 
exigem mudanças significativas já no processo produtivo. 
Portanto, temos que o êxito desse processo depende de medidas que 
atuem desde a fase do design do produto. os novos produtos devem 
45 
priorizar a utilização de material que possa ser reaproveitado em 
primeiro lugar ou quando isto não for possível, reciclado. Além 
disso, os produtos devem ter uma vida longa e apresentar facilidade 
para serviços de reparação. 55 
Uma segunda mudança se refere às alterações no modelo de produção. 
o processo