PDF - AFO - PROF Leandro Ravyelle (divulgação)

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2019 
PROF. LEANDRO RAVYELLE 
PDF TEÓRICO + QUESTÕES 
SEPARADAS POR ASSUNTO 
VERSÃO 1/2019 (ABRIL) 
 
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA 
E ORÇAMENTÁRIA - AFO 
PROFESSOR LEANDRO 
RAVYELLE 
CAPÍTULO 1 (ORÇAMENTO 
PÚBLICO) 
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA - AFO 
PROFESSOR LEANDRO RAVYELLE 
CAPÍTULO 1 (ORÇAMENTO PÚBLICO) 
 
PROF. LEANDRO RAVYELLE 2 
 
Fala, povo! Sou o professor Leandro Ravyelle e vamos embarcar nesse mundo 
que é a nossa disciplina de Administração Financeira e Orçamentária. Sou servidor 
público no Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, lotado na Diretoria de Programação 
e Orçamento, ou seja, estou diariamente em contato com a disciplina de AFO. Leciono 
nossa matéria desde 2016 e farei o máximo para trazer todo o meu conhecimento 
sobre o conteúdo para facilitar o seu aprendizado. Sou concurseiro, assim como vocês, 
e prometo trazer todas as dicas e macetes que aprendi ao longo dos meus anos de luta 
para facilitar o nosso estudo. Já fui aprovado em alguns concursos, dentre eles: 
 
 SEDUC-CE (PROFESSOR DO ESTADO) - 2013 
 BANCO DO BRASIL (ESCRITURÁRIO) - 3º LUGAR - 2015 
(ASSUMI E TRABALHEI POR 1 ANO E 9 MESES. 
 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA - 2015 - 22º 
LUGAR (TÉCNICO JUDICIÁRIO) - ATUAL CARGO 
 TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL 1ª REGIÃO - ANALISTA 
JUDICIÁRIO - 2017 - (ÁREA ADMINISTRATIVA) - 34º 
LUGAR 
 TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL 5ª REGIÃO - 2017 - 
ANALISTA JUDICIÁRIO (ÁREA ADMINISTRATIVA) - 6º 
LUGAR 
 TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL 5º REGIÃO - 2017 - 
TÉCNICO JUDICIÁRIO (ÁREA ADMINISTRATIVA) - 92º 
LUGAR 
 
Então, povo, vamos ao que nos interessa: o que há no nosso curso em PDF? 
Uma apostila teórica completa e esquematizada, incluindo mapas mentais do começo 
ao fim do conteúdo. Os mapas mentais resumem os principais tópicos da disciplina, 
organizados na ordem sequencial e gradativa do conteúdo. Há também centenas de 
questões separadas por capítulo! No total, são 2929 questões, separadas por 
assunto, sendo 750 da banca FCC e 2179 da banca CESPE. Este PDF é completo, 
usando as doutrinas mais cobradas (Paludo, Sérgio Mendes, James Giacomoni, etc.), 
além de trabalharmos com todos os manuais que embasam a nossa disciplina (MCASP 
8ª edição, MTO 2020, Manual da Receita Nacional e Manual da Despesa Nacional); sem 
deixar de fora toda a legislação cobrada nos diversos assuntos (LRF, Lei nº 4.320/64, 
PLDO 2020, Lei nº 10.180/2001, Portarias do MPDG, etc.). Ou seja, nesse curso 
abordaremos simplesmente tudo: doutrina, jurisprudências, legislações, manuais e 
questões! PS: sigam minhas redes sociais, pois nelas posto diariamente dicas, mapas 
mentais, resumos, questões comentadas, materiais gratuitos, provas comentadas na 
íntegra após as realizações dos concursos, e muito mais! 
Instagram: @profleandroravyelle 
Facebook: facebook.com/profleandroravyelle 
 
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CAPÍTULO 1 (ORÇAMENTO PÚBLICO) 
 
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RS 60,00 
 
 PROMOÇÃO VÁLIDA ATÉ 31/12/2019 
 CURSO COMPLETO EM PDF (17 CAPÍTULOS) 
 PDF COM 200 QUESTÕES COMENTADAS CESPE SEPARADAS POR ASSUNTO 
 PDF COM 300 QUESTÕES COMENTADAS FGV SEPARADAS POR ASSUNTO 
PACOTE COM 8 SIMULADOS INÉDITOS DE AFO ESTILO CESPE (8 SIMULADOS 
COM 25 QUESTÕES CADA 
 
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CAPÍTULO 1 (ORÇAMENTO PÚBLICO) 
 
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TÓPICOS DESTE MATERIAL QUESTÕES 
(QUANDITDADE) 
CAPÍTULO 
1 
Orçamento público, dimensões do 
orçamento, técnicas orçamentárias e 
tipos de orçamento 
FCC - 24 
CESPE - 130 
CAPÍTULO 
2 
Instrumentos de planejamento: PPA, LDO 
e LOA 
FCC - 61 
CESPE - 150 
CAPÍTULO 
3 
Princípios Orçamentários FCC - 60 
CESPE - 189 
CAPÍTULO 
4 
Ciclo Orçamentário FCC - 50 
CESPE - 180 
CAPÍTULO 
5 
Créditos Orçamentários - Ordinários, 
Adicionais e Alterações Orçamentárias 
FCC - 60 
CESPE - 160 
CAPÍTULO 
6 
Receitas Públicas: classificações, 
etapas/estágios; 
Dívida Ativa 
FCC - 60 
CESPE - 237 
CAPÍTULO 
7 
Despesas Públicas: classificações, 
estágios/etapas 
FCC - 128 
CESPE - 292 
CAPÍTULO 
8 
Programação Orçamentária e financeira. 
Limitação de Empenho e Movimentação 
Financeira 
CESPE - 21 
CAPÍTULO 
9 
Restos a Pagar FCC - 41 
CESPE - 72 
CAPÍTULO 
10 
Despesas de Exercícios Anteriores FCC - 18 
CESPE - 42 
CAPÍTULO 
11 
Suprimento de Fundos FCC - 27 
CESPE - 63 
CAPÍTULO 
12 
Descentralização de Créditos e Recursos 
CESPE - 43 
CAPÍTULO 
13 
Sistemas de Gestão - Lei nº 10.180/2001 CESPE - 32 
CAPÍTULO 
14 
Conta Única do Tesouro CESPE - 26 
CAPÍTULO 
15 
Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF FCC -190 
CESPE - 554 
CAPÍTULO 
16 
Lei Complementar nº 131 de 2009, DRU; 
DRE e Transferências Governamentais 
DIVERSAS - 7 
CAPÍTULO 
17 
Sistemas de Informações - SIAFI e SIOP DIVERSAS - 12 
 
 
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA - AFO 
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CAPÍTULO 1 (ORÇAMENTO PÚBLICO) 
 
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CAPÍTULO 1 
ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO 
DIMENSÕES DO ORÇAMENTO 
FUNÇÕES DO ORÇAMENTO 
TIPOS DE ORÇAMENTO 
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS 
 
1. INTRODUÇÃO 
 O Direito financeiro compreende a disciplina jurídica da atividade 
financeira do Estado, envolvendo receita, despesa, orçamento e crédito público. Ele 
disciplina a organização e a administração das finanças públicas, ou seja, disciplina a 
atividade financeira do Estado: é mais amplo que o Direito tributário. Já o Direito 
tributário trata da disciplina jurídica apenas dos tributos (receitas tributárias: 
impostos, taxas e contribuições). Compreende o conjunto de normas que regulam a 
instituição e arrecadação desses tributos e a relação jurídica do Estado com os 
contribuintes. O orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível e 
constantemente alterado ao longo dos anos. Além disso, é por meio dele que se 
elabora, planeja, aprova, executa, controla, avalia a programação de dispêndios 
do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, não é um conceito estático e 
que ficou inalterado com o passar do tempo. A atividade pública é aplicada no âmbito 
Federal, estaduale municipal, e, segundo Aliomar Baleeiro (1973), consiste em: 
 
OBTER RECURSOS receita pública 
DESPENDER RECURSOS despesa pública 
GERIR E PLANEJAR RECURSOS orçamento público 
CRIAR CRÉDITO empréstimo público 
 1.1 DIMENSÕES DO ORÇAMENTO 
Dimensão jurídica- o Orçamento Público tem caráter e força de lei, e enquanto tal 
define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos, no tocante à 
realização de despesas e à arrecadação de receitas. A elaboração e a aprovação do 
Orçamento Público seguem o processo legislativo de discussão, emenda, votação e 
sanção presidencial como qualquer outra lei. 
 
Dimensão econômica- o Orçamento Público é basicamente o instrumento por meio 
do qual o Governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas selecionadas. Esse 
processo redistributivo não é neutro do ponto de vista da eficiência econômica e da 
trajetória de desenvolvimento de longo prazo. Tanto os incentivos microeconômicos e 
setoriais quanto as variáveis macroeconômicas relativas ao nível de inflação, 
endividamento e emprego na economia são diretamente afetados pela gestão 
orçamentária. 
 
Dimensão política- é corolário da dimensão econômica. Se o Orçamento Público tem 
um inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração, aprovação e gestão do 
orçamento embute, necessariamente, perspectivas e interesses conflitantes que se 
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resolvem em última instância no âmbito da ação política dos agentes públicos e dos 
inúmeros segmentos sociais. Além disso, o orçamento é um instrumento fundamental 
de governo, seu principal documento de políticas públicas. Através dele os governantes 
selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e 
como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política. 
Portanto, nas decisões orçamentárias, os problemas centrais de uma ordem 
democrática como representação e accountability estão presentes. 
 
Dimensão financeira - representa o fluxo financeiro gerado pelas entradas de 
recursos obtidos com a arrecadação de receitas e os dispêndios com as saídas de 
recursos proporcionado pelas despesas, evidenciando a execução orçamentária. 
 
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JURÍDICA 
O Orçamento Público tem caráter e 
FORÇA DE LEI, e a elaboração e a 
aprovação do Orçamento Público 
seguem o PROCESSO LEGISLATIVO 
de discussão, emenda, votação e 
sanção presidencial como qualquer 
outra lei. 
 
ECONÔMICA 
O Orçamento Público é basicamente 
o instrumento por meio do qual o 
governo extrai recursos da 
sociedade e os injeta em áreas 
selecionadas. 
 
 
POLÍTICA 
É corolário da dimensão econômica. 
Se o Orçamento Público tem um 
inequívoco caráter redistributivo, o 
processo de elaboração, aprovação 
e gestão do orçamento embute, 
necessariamente, perspectivas e 
interesses conflitantes que se 
resolvem em última instância no 
âmbito da ação política dos 
agentes públicos e dos inúmeros 
segmentos sociais. 
 
 
FINANCEIRA 
Representa o fluxo financeiro 
gerado pelas entradas de 
recursos obtidos com a 
arrecadação de receitas e os 
dispêndios com as saídas de 
recursos proporcionado pelas 
despesas, evidenciando a execução 
orçamentária. 
 
 
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 Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder 
Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução 
das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins 
adotados pela política econômica ou geral do País, assim como a arrecadação das 
receitas já criadas em lei. 
 Já de acordo com Giacomoni, de acordo com o modelo de integração entre 
planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto 
prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, 
por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os 
grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas. 
 Atualmente, o orçamento deixou de ser mera peça orçamentária e tornou-se um 
poderoso instrumento de intervenção na economia e na sociedade. O orçamento tem 
aspecto político, porque revela ações sociais e regionais na destinação das verbas. Tem 
também características econômicas, porque manifesta a realidade da economia. É 
técnico, porque utiliza cálculos de receita e despesa e tem, ainda, aspectos jurídicos, 
porque atende às normas da Constituição Federal e de leis infraconstitucionais. 
 1.2 NATUREZA JURÍDICA 
 A Lei Orçamentária Anual é uma lei formal ou material? Não há consenso entre os 
doutrinadores com relação à natureza jurídica do orçamento. Segundo Paludo (2018), 
a o orçamento é uma lei no que se refere ao aspecto formal, visto que passa por todo o 
processo legislativo (discussão, votação, aprovação, publicação), mas não o é em 
sentido material. Esse posicionamento é coerente com a maioria dos autores e com o 
entendimento do próprio STF, assim resumido: "o orçamento é lei formal que 
apenas prevê receitas e autoriza gastos, sem criar direitos subjetivos e sem 
modificar as leis tributárias e financeiras". 
 No estudo dos ramos do Direito, o Direito Financeiro pertence ao Direito Público, 
sendo um ramo cientificamente autônomo em relação aos demais ramos. A própria 
Constituição Federal assegura tal autonomia: 
 
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: 
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; 
II – orçamento; 
APROFUNDANDO… 
Cabe fiscalização abstrata de constitucionalidade de normas 
orçamentárias? 
 
De início, sob o fundamento de que as leis orçamentárias se revelam como atos 
normativos de efeitos meramente concretos, sendo lei apenas em sentido formal, 
entendia-se serem incabíveis as ações de controle concentrado que impugnavam este 
tipo de lei. Entendia-se, nesse primeiro momento, que a impugnação de lei 
orçamentária não representaria, a rigor, o ataque a um ato normativo, mas a um ato 
político-administrativo concreto de destinação de recursos, que apenas formalmente 
se reveste como lei. Seria descabido o controle de constitucionalidade, portanto, por 
não se tratar de ato normativo. Foi o que restou assentado, verbi gratia, no julgamento 
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da ADI 1.640, ReI. Min. Sydney Sanches, DJ de 03.04.1998. 
Uma nova interpretação judicial do texto constitucional, porém, passou a ser 
amplamente afirmada pelo Tribunal em estágio posterior,superando aquele restritivo 
entendimento inicial. Um importante marco neste processo foi a ADI 4.048-MC, reI. 
Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 21.08.2008, quando se impugnava Medida 
Provisória que abria crédito extraordinário. Logo, o entendimento que atualmente 
predomina é o da possibilidade de impugnação, por meio das ações de controle de 
constitucionalidade abstrato e concentrado, das leis orçamentárias. Embora, ainda 
hoje, é comum que, nas informações que as autoridades do Executivo prestam nessas 
ações, seja alegada a impossibilidade de controle judicial da matéria, postulando -se 
um retomo àquele primeiro entendimento jurisprudencial. Entretanto, tais pedidos 
têm restado rechaçados. Também em sede da doutrina constitucionalista, tem se 
defendido amplamente a possibilidade de que leis orçamentárias sejam objeto 
da fiscalização abstrata de constitucionalidade, quando houver, em suas 
impugnações, questão constitucional suscitada em abstrato, independentemente 
de seu caráter geral e abstrato, ou específico e concreto. O STF, ao julgar a ADI 
2925, em 2003, mudou o seu posicionamento acerca da possibilidade de controle de 
constitucionalidade de leis orçamentárias. Até então o posicionamento era pela 
impossibilidade devido a natureza de lei formal destas normas. Contudo, na ADI 2925, 
vislumbrou-se a existência de NORMAS ABSTRATAS inseridas na lei orçamentária de 
2003, o que abriu, assim, espaço para controle de constitucionalidade. 
 A ementa: 
"PROCESSO OBJETIVO - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI 
ORÇAMENTÁRIA. Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade 
quando a lei orçamentária revela contornos abstratos e autônomos, em abandono ao 
campo da eficácia concreta. LEI ORÇAMENTÁRIA - CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO 
NO DOMÍNIO ECONÔMICO - IMPORTAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PETRÓLEO E 
DERIVADOS, GÁS NATURAL E DERIVADOS E ÁLCOOL COMBUSTÍVEL - CIDE - 
DESTINAÇÃO - ARTIGO 177, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. É inconstitucional 
interpretação da Lei Orçamentária nº 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que implique 
abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação do que arrecadado 
a partir do disposto no § 4º do artigo 177 da Constituição Federal, ante a natureza 
exaustiva das alíneas "a", "b" e "c" do inciso II do citado parágrafo." 
 Registre-se que, atualmente, o STF admite o controle de constitucionalidade de 
lei, independemente de ser apenas lei em sentido formal - ADI 4048 e ADI 4049. (VER 
TAMBÉM A ADI 5449-MC DE 10.03.2016). Conforme Teori Zavascki, “leis 
orçamentárias que materializem atos de aplicação primária da Constituição 
Federal podem ser submetidas a controle de constitucionalidade em processos 
objetivos.” Segundo a decisão da ministra Rosa Weber nos dois mandados de 
segurança, o Executivo somente está autorizado a promover ajustes nas propostas 
enviadas pelos demais poderes quando as despesas estiverem em desacordo com os 
limites estipulados pela lei de diretrizes orçamentárias. Inexistindo incompatibilidade, 
não há amparo no ordenamento jurídico para a sua alteração, ainda que sob o pretexto 
de promover o equilíbrio orçamentário ou obtenção de superávit primário. Ainda 
segundo a ministra, concluída a fase de apreciação legislativa e submetido o projeto de 
lei orçamentária anual à Presidência da República há possibilidade de veto total ou 
parcial. Em suma, o Executivo somente está autorizado a promover ajustes nas 
propostas enviadas pelos demais poderes quando as despesas estiverem em desacordo 
com os limites estipulados pela lei de diretrizes orçamentárias. 
 
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 1.3 ORÇAMENTO AUTORIZATIVO X IMPOSITIVO 
 No Brasil, o Orçamento Público tem caráter autorizativo, e não impositivo. 
Quando o orçamento anual é aprovado, transformando-se na Lei Orçamentária Anual 
(LOA), apenas contém a autorização do Poder Legislativo para que, no decorrer do 
exercício financeiro, o gestor público verifique a real necessidade e utilidade de 
realização da despesa autorizada, e, sendo ela necessária, proceda a sua execução. 
Portanto, ele não é obrigatório, visto que compete ao gestor público analisar a 
conveniência e oportunidade de realização da despesa autorizada pela LOA. Com 
relação às despesas obrigatórias estabelecidas pela Constituição ou mediante lei, no 
entanto, não há falar em caráter autorizativo do orçamento. Para essas, o caráter será 
sempre obrigatório, e, portanto, impositivo. Mas com relação às despesas não 
obrigatórias, a sua execução insere-se na discricionariedade do gestor. 
 
No geral, mesmo depois da EC-86/2015 (execução obrigatória de 1,2% da RCL), o 
orçamento público brasileiro ainda é considerado autorizativo. 
 
1.4 ORÇAMENTO EXECUTIVO X LEGISLATIVO X MISTO 
 
 
ORÇAMENTO 
LEGISLATIVO 
a elaboração, a votação e o controle do orçamento são 
competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em 
países parlamentaristas. Ao Executivo cabe apenas a 
execução. Exemplo: Constituição Federal de 1891 
ORÇAMENTO 
EXECUTIVO 
a elaboração, a votação, o controle e a execução são 
competências do Poder Executivo. É típico de regimes 
autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937 
ORÇAMENTO 
MISTO 
a elaboração e a execução são de competência do Executivo, 
cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a 
atual Constituição Federal de 1988 
 
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 1.5 FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
Por meio do Orçamento Público e das funções orçamentárias o Governo intervém na 
economia para conseguir estabilidade, crescimento e correção das falhas de mercado. As 
três funções orçamentárias clássicas apontadas pelos autores (PALUDO, 2018) são: 
 
1) FUNÇÃO ALOCATIVA 
2) FUNÇÃO DISTRIBUTIVA 
3) FUNÇÃO ESTABILIZADORA 
 A função alocativa está ligada à alocação de recursos por parte do Governo, que 
oferece bens e serviços públicos puros (ex.: rodovias, segurança, justiça), os quais não 
seriam oferecidos pelo mercado, ou o seriam em condições ineficientes. Oferece também 
bens meritórios ou semipúblicos (ex.: educação e saúde). E ainda cria condições para que 
bens privados sejam oferecidos no mercado pelos produtores, corrige imperfeições no 
sistema de mercado (como oligopólios) e corrige os efeitos negativos relacionados a 
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externalidades. Esta função diz respeito a promover ajustamentos na alocação de 
recursos e se justifica quando o funcionamento do mecanismo de mercado (sistema de 
ação privada) não garante a necessária eficiência na utilização desses recursos. Portanto, 
a utilização desse instrumento de atuação se efetiva em situações de falha de mercado,como, por exemplo, na presença de externalidades ou de bens públicos. A função alocativa 
é motivada quando não há oferta eficiente de infra-estrutura econômica ou provisão de 
bens públicos e bens meritórios por parte do setor privado. Os investimentos na infra-
estrutura econômica, tais como energia, transportes e comunicações, impulsionam o 
desenvolvimento regional e nacional, e os altos investimentos necessários, aliados ao 
longo período para obtenção de retorno do investimento,desestimulam a iniciativa do 
setor privado nesses setores. Já a demanda por bens públicos e bens meritórios possui 
características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema de mercado. 
Os bens meritórios são bens que, apesar de possuírem natureza de bem privado, 
predomina a sua característica de possuírem utilidade social, justificando assim sua 
provisão (financiamento) pelo Governo. É o caso dos subsídios ao trigo e ao leite, serviços 
de saúde e educação, etc. 
 A função distributiva objetiva promover ajustamentos(correções)na distribuição 
de renda devido às falhas de mercado(desigualdades sociais, monopólios empresariais, 
etc.), inerentes ao sistema econômico capitalista. É uma função que busca tornar a 
sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, por meio da tributação e de 
transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas 
mais pobres da população etc. (ex.: Fome Zero, Bolsa Família, destinação de recursos para 
o SUS, que é utilizado por indivíduos de menor renda). Assim, o governo tributa e 
arrecada de quem pode pagar e os distribui (ou redistribui) a quem tem pouco ou nada 
tem,através de programas sociais. Ao oferecer ensino público e gratuito a amplos setores 
da população (por exemplo) — ação estatal que promove um ajuste na oferta de bens e 
serviços à sociedade, permitindo, entre outros benefícios, o acesso à educação para os 
setores mais carentes da sociedade —, o Estado brasileiro promove um ajustamento na 
distribuição de renda, atendendo à função distributiva. Em relação à política distributiva 
dos governos, é a política que busca equidade da economia pública. 
 A função estabilizadora trata da aplicação das diversas políticas econômico-
financeiras a fim de ajustar o nível geral de preços, melhorar o nível de emprego, 
estabilizar a moeda e promover o crescimento econômico, mediante instrumentos de 
política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica 
(controles por leis, limitação etc.). É uma função associada à manutenção da estabilidade 
econômica, justificada como meio de atenuar o impacto social e econômico na presença 
de inflação ou depressão. Portanto,seu emprego gera estabilidade dos níveis de preço 
(combate às pressões inflacionárias), diminui os potenciais efeitos da depressão e 
mantém o nível de emprego (combate ao desemprego). A função estabilizadora adquiriu 
especial importância como instrumento de combate à depressão dos anos 30 e a partir daí 
esteve sempre em cena contra pressões inflacionárias e contra o desemprego, fenômenos 
estes recorrentes nas economias capitalistas do pós-guerra. Em qualquer economia, os 
níveis de preços e de emprego resultam dos níveis da demanda agregada, isto é, da 
disposição de gastar dos consumidores, das famílias, dos capitalistas, enfim, de qualquer 
tipo de comprador. Se a demanda for superior à capacidade nominal (potencial) da 
produção, os preços tenderão a subir; se for inferior, haverá desemprego. O mecanismo 
básico da política de estabilização é, portanto, a ação estatal sobre a demanda agregada, 
aumentando-a ou reduzindo-a conforme as necessidades. Assim, o orçamento público 
atua fortemente na estabilização econômica. Por exemplo, as compras do governo 
produzem grande impacto sobre a demanda agregada, assim como o poder de consumo 
da grande massa de funcionários públicos. Já as mudanças nas alíquotas tributárias 
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produzem reflexos na quantidade de recursos disponíveis junto ao setor privado. Logo, 
ajustando os níveis de demanda agregada e de recursos, o governo promove a política de 
estabilização. 
 
A
L
O
C
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T
IV
A
 
Está ligada à alocação de recursos por parte do Governo, que oferece bens e 
serviços públicos puros (ex.: rodovias, segurança, justiça), os quais não seriam 
oferecidos pelo mercado, ou o seriam em condições ineficientes. Oferece também 
bens meritórios ou semipúblicos (ex.: educação e saúde). E ainda cria condições 
para que bens privados sejam oferecidos no mercado pelos produtores. Além disso, 
esta função diz respeito a promover ajustamentos na alocação de recursos e se 
justifica quando o funcionamento do mecanismo de mercado (sistema de ação 
privada) não garante a necessária eficiência na utilização desses recursos. 
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IS
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IV
A
 
Objetiva promover ajustamentos na distribuição de renda devido às falhas de 
mercado (desigualdades sociais, monopólios empresariais, etc.). É uma função que 
busca tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, por meio 
da tributação e de transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação 
de recursos em camadas mais pobres da população etc. 
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A
B
IL
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A
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Trata da aplicação das diversas políticas econômico-financeiras a fim de ajustar o 
nível geral de preços, melhorar o nível de emprego, estabilizar a moeda e promover 
o crescimento econômico, mediante instrumentos de política monetária, cambial e 
fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limitação 
etc.). É uma função associada à manutenção da estabilidade econômica, justificada 
como meio de atenuar o impacto social e econômico na presença de inflação ou 
depressão. 
 
2. TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS / TIPOS DE ORÇAMENTO 
O conceito tradicional/clássico de orçamento destaca a lei orçamentária como a 
lei que abrange a previsão da receita e a fixação de despesa para determinado período de 
tempo. Nesse conceito, não há preocupação com o planejamento, com a intervenção na 
economia ou com as necessidades da população - o orçamento é apenas um ato que 
aprova previamente as receitas e despesas públicas. Numa visão moderna, o orçamento é 
um programa de governo proposto pelo Executivo à aprovação do Legislativo. É um 
plano político de ação governamental para o exercício seguinte. É um espaço de debate e 
decisão em que os atores envolvidos revelam seu poder, suas preferências, definem as 
realizações pretendidas e reservam os recursos para a execução. 
2.1 ORÇAMENTO TRADICIONAL/CLÁSSICO 
O Orçamento Tradicional era um documento de previsão de receitas e autorização 
de despesas com ênfase no gasto, no que se comprava. É um processo orçamentário em 
que apenas uma dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto e dá 
ênfase aos aspectos contábeis de gestão. Esse orçamento refletia apenas os meios que o 
Estado dispunha para executar suas tarefas. Sua finalidade era ser um instrumento de 
controle político do Legislativo sobre o Executivo, sem preocupação com o 
planejamento, com a intervenção na economia ou com as necessidades da população. 
Também conhecido por “ORÇAMENTO POR OBJETO (EUA)”. 
O Legislativo queria saber apenas quanto o Executivo pretendia arrecadar e quanto 
seria gasto, e não se questionavam objetivos e metas do Governo. Percebe- se que o 
aspecto jurídico do orçamento eramais valorizado que o aspecto econômico. O critério 
utilizado para a classificação dos gastos era a Unidade Administrativa (classificação 
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institucional) e o elemento de despesa (objeto do gasto), e as projeções eram feitas em 
função dos orçamentos executados nos anos anteriores, recaindo nas mesmas falhas e na 
perpetuação dos erros. O professor James Giacomoni (2013) ensina que, no Orçamento 
Tradicional, "o aspecto econômico tinha posição secundária e as finanças públicas 
caracterizavam-se por sua 'neutralidade', pois o equilíbrio financeiro impunha-se 
naturalmente e o volume dos gastos públicos não chegava a pesar significativamente em 
termos econômicos". “Foi baseado no Orçamento Tradicional que surgiu o rótulo de “lei de 
meios”, haja vista que o orçamento era classificado como um inventário dos meios” com os 
quais o Estado contava para levar a cabo suas tarefas- sem preocupação com os fins 
(resultados). 
 
2.2 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO/ FUNCIONAL/ 
 DE REALIZAÇÕES 
O Orçamento de Desempenho representou uma evolução do Orçamento 
Tradicional; buscava saber o que o Governo fazia (ações orçamentárias) e não apenas o 
que comprava (elemento de despesa). Havia também forte preocupação com os custos dos 
programas. A ênfase era no desempenho organizacional, e avaliavam-se os resultados 
(em termos de eficácia, não de efetividade). Procurava- se medir o desempenho por meio 
do resultado obtido, tornando o orçamento um instrumento de gerenciamento para a 
Administração Pública. Era um processo orçamentário que se caracterizava por 
apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e um programa de 
trabalho, contendo as ações a serem desenvolvidas. Ainda não havia, no entanto, a 
estreita vinculação com o planejamento, e o critério de classificação foi alterado para 
incorporar o programa de trabalho e a classificação por funções. 
Segundo os ensinamentos de James Giacomoni (2017), um orçamento de 
desempenho é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se 
fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir àqueles objetivos e 
dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito de cada 
programa.Sendo assim, a peça central do orçamento de desempenho é uma estrutura de 
programa que faça sentido para as operações do governo, isto é, que enfatiza as coisas que 
o governo faz, no lugar das coisas que o governo compra. O Orçamento de desempenho 
muda a ênfase dos meios necessários à realização para a realização em si. O orçamento de 
desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode, ainda, ser considerado um 
orçamento-programa, visto que lhe falta uma característica essencial: a vinculação a um 
sistema de planejamento. 
 
2.3 NOVO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO 
 Essa técnica não está expressa no edital, mas recentemente algumas bancas já 
cobraram, por isso resolvi incluir nesse capítulo, até mesmo por conta de que acabamos 
de estudar o orçamento desempenho. Esse tópico já foi cobrado pela banca CESPE em 
2010 (pasmem)! É um assunto novo na doutrina e pode ser a queridinha das próximas 
provas da banca. Os sistemas de determinação de custos são considerados como um 
dos componentes básicos no novo orçamento de desempenho. Assim, com a adoção 
da estrutura programática, é necessário conhecer os custos e associá-los aos produtos e 
aos benefícios. Jack Diamond chama atenção para um estágio entre o antigo e o novo 
orçamento desempenho: o orçamento por produto. Este é caracterizado pelos 
seguintes elementos: 
agregação de todos os custos necessários à consecução de determinado produtos 
calcular custos totais, inclusive com a apropriação de custos fixos 
definir produtos em termos de indicadores mensuráveis 
comparar metas programadas com a produção real de modo a avaliar a eficiência e 
efetividade 
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 Fica claro, a partir dessa descrição, que a evolução dessa abordagem de programa 
mantém os mesmos fundamentos, mas adiciona alguns elementos. Assim, o orçamento por 
produto adicionaria a mensuração dos produtos e do desempenho das atividades, de 
modo a possibilitar que sejam relacionados aos seus custos e objetivos operacionais. Por 
sua vez, o “novo”orçamento de desempenho adicionaria a isso o uso dos dados resultantes 
para estabelecer padrões e normas, de modo que os custos e o desempenho possam ser 
avaliados e os recursos governamentais usados de maneira mais eficiente/eficaz, por meio 
de sistema de incentivos que reforce a responsabilização. Para todas as abordagens, a base 
do orçamento de desempenho é uma estrutura de programa que faça sentido. 
 Segundo Giacomoni, no início da década de 90, o ambiente favorável a mudanças 
nas práticas governamentais levou o presidente Clinton (EUA) a organizarem uma força 
de trabalho interagências denominada Revisão do Desempenho Nacional (National 
Performance Review – NPR). No Segundo mandato, o movimento foi alterado para 
Parceria Nacional para Reinvenção do Governo (National Partnership for Reinventing 
Government – NPR). Além disso, o Congresso norte-americano aprovou a Lei de 
Desempenhos e Resultados do Governo (Government Performance and Results Act – 
GPRA). O GPRA determina a elaboração de planos estratégicos plurianuais por parte de 
cada agência governamental e de planos atuais de desempenho do governo como um todo 
e de cada agência, bem como de orçamentos e relatórios anuais de desempenho. O GPRA 
estabelece que, durante um período, tanto os planos estratégicos, quanto os planos e 
orçamentos anuais de desempenho fossem experimentados antes (projeto piloto) para 
posterior avaliação quanto a possíveis alternativas e projeções de rumo. Dessa forma, a 
exigência de metas e medidas de desempenho para todos os programas de governo 
significava uma profunda reforma no funcionalismo público. Desenhado com vistas a 
medir e avaliar o desempenho, frequentemente, de programas específicos, o GPRA 
acabava por produzir informações genéricas e informais e, em qualquer caso, não 
utilizadas amplamente como orientação nas decisões orçamentárias. Assim, em 2002, o 
Escritório de Administração e Orçamento (Office of Management and Budget – OMB) 
concebeu o Instrumento de Classificação para a Avaliação de Programas (Program 
Assessment Rating Tool – PART) como iniciativa central do governo Bush visando à 
integração entre o orçamento e o desempenho, de maneira a garantir que os dólares 
federais produzissem os melhores resultados. O mecanismo PART consistia na utilização 
de um questionário-padrão cobrindo temas centrais de gestão e desempenho dos 
programas. No âmbito da análise comparada, muitos estudiosos do assunto difundem que 
tanto o PART (EUA) como o PPA brasileiro são ideias inovadoras, mesmo que os modelos 
de avaliação ainda tenham uma dificuldade de mudar o foco em controle para o foco nos 
resultados. Ainda Segundo Giacomoni, o PART seria um instrumento mais consolidado e 
eficaz que o PPA. Chega de historinha e vamos ao que nos interessa para as provas de 
concursos públicos. No novoorçamento de desempenho há três componentes 
básicos: 
 
estrutura de programa 
sistema de mensuração de desempenho 
sistema de determinação de custos 
 
 
 Os sistemas de determinação de custos são considerados como um dos 
componentes básicos no novo orçamento de desempenho. Assim, com a adoção da 
estrutura programática, é necessário conhecer os custos e associá-los aos produtos e aos 
benefícios. De acordo com Jack Diamond, na estruturação de cada programa devem ser 
considerados os seguintes elementos: 
 
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quadro estratégico amplo 
apoio à tomada de decisão política e à priorização 
assegurar a responsabilização 
gestão orçamentária comprometida com o desempenho 
 
 Ainda segundo o mesmo autor, o desempenho pode ser tratado em três sistemas 
orçamentários: tradicional, por produto (output) e por resultados (outcome). No 
orçamento tradicional, o foco da avaliação de desempenho era no controle, isto é, respeito 
às normas e à legislação e foco na eficiência. Já no orçamento programa ou no orçamento 
por produto, mede-se o desempenho do ponto de vista da eficiência econômica, através da 
relação insumo/produto. Já no orçamento com foco nos resultados, o orçamento 
considera os impactos (efetividade) que os produtos têm frente às necessidades sociais, à 
resolução de problemas e ao desenvolvimento econômico e social. O novo orçamento de 
desempenho diferencia-se das demais técnicas tratadas anteriormente por incluir uma 
nova categoria de objetivos: os resultados (outcomes). Assim como no orçamento 
programa, a efetiva implantação dessa nova técnica exige a mensuração dos custos de 
cada programa e de suas partes: projetos, atividades, etc. Uma característica essencial da 
nova abordagem do orçamento de desempenho é o reconhecimento de que, se o 
desempenho é o que importa,os objetivos do sistema de gestão do orçamento devem ser 
integrados a uma responsabilização global, de modo que a boa gestão orçamentária seja 
recompensada e a má gestão seja penalizada. 
 O novo orçamento de desempenho é mais abrangente do que um simples 
aprimoramento do orçamento por programas. Embora use uma estrutura de programa 
para introduzir uma orientação no sentido do desempenho,é claro que, para ser eficaz, um 
formato de orçamento por programas também deve ser integrado a um modelo mais 
amplo de gestão do orçamento. Veja como já foi cobrado em prova: 
 
 
CESPE 2010 ABIN - OFICIAL TÉCNICO DE INTELIGÊNCIA 
 
Julgue os itens a seguir, a respeito dos diversos tipos de orçamento e dos princípios 
orçamentários. 
 
Os sistemas de determinação de custos são considerados como um dos componentes 
básicos no novo orçamento de desempenho. Assim, com a adoção da estrutura 
programática, é necessário conhecer os custos e associá-los aos produtos e aos benefícios. 
 
CERTO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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O caminho para o novo orçamento de desempenho foi o seguinte: 
 
ELEMENTOS DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO, PROGRAMAÇÃO E ORÇAMENTAÇÃO 
(PPBS) 
identificação e exame das metas e objetivos em cada grande área de atividade do governo 
análise objetiva do produto de dado programa 
mensuração do custo total do programa não apenas no ano corrente, mas ao longo de vários 
anos seguintes 
formulação de programas de gastos plurianuais 
análise das alternativas para encontrar o meio mais eficiente e eficaz de atingir os objetivos 
do programa 
estabelecimento desses procedimentos como parte sistemática do processo de revisão do 
orçamento 
elementos do orçamento por programas 
agrupar unidades organizacionais em funções e subfunções comuns 
identificar custos de uma função e subfunção 
dados esses custos, decidir qual deve ser o produto da unidade 
ELEMENTOS DO ORÇAMENTO POR PRODUTO 
agrupar todos os custos para gerar determinado produto, independentemente do número de 
agências envolvidas em sua produção 
enfatizar os custos totais, incluindo a apropriação de custos fixos 
definir produtos em termos de indicadores mensuráveis e avaliar a qualidade dos bens e 
serviços produzidos de forma similar à que acontece no setor privado 
comparar com a produção real para avaliar a eficiência e a efetividade 
ELEMENTOS DO NOVO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO 
contém todos os elementos do orçamento por produto 
incorpora medidas explícitas de desempenho e sistemas de avaliação de resultados 
também inclui responsabilização dos níveis mais altos com recompensas e sanções 
associadas 
 
2.4 ORÇAMENTO PROGRAMA 
Esse orçamento foi determinado pela Lei nº 4.320/1964, reforçado pelo Decreto-lei 
nº200/1967, e teve a primeira classificação funcional-programática em 1974, mas foi 
apenas com a edição do Decreto nº 2.829/1998 e com o primeiro PPA 2000-2003 que se 
tornou realidade. O Orçamento Programa, conjunto de conceitos e disposições técnicas 
sistematizado originalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU), é o atual e mais 
moderno Orçamento Público. Segundo James Giacomoni (2017), a concepção básica desse 
sistema foi extraída da experiência federal americana obtida com a implantação do 
Orçamento de Desempenho (performance budget), sistema experimentado inicialmente 
durante a Segunda Guerra Mundial. Está intimamente ligado ao planejamento, e 
representa o maior nível de classificação das ações governamentais: ele expressa o 
compromisso e as ações do governo para a sociedade, pois indica com clareza os objetivos 
da nação. O Orçamento Programa é um plano de trabalho que integra – numa concepção 
gerencial - planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar. A ênfase do 
orçamento-programa é nas realizações, e a avaliação de resultados abrange a eficácia 
(alcance das metas) e a efetividade (análise do impacto final das ações). É a única técnica 
que integra planejamento e orçamento e, como o planejamento começa pela definição de 
objetivos, não há Orçamento Programa sem definição clara de objetivos. 
Essa integração é feita através dos "programas", que são os ''elos de união" entre 
planejamento e orçamento. Levem para a prova que, atualmente diz-se que o Orçamento 
Programa é o elo entre planejamento, orçamento e gestão, portanto, no Orçamento 
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Programa a ênfase é no que se realiza (nas realizações)e não no que se gasta. Dessa 
forma, a modalidade orçamentária atualmente em uso pelos entes públicos 
brasileiros é uma evolução do orçamento de desempenho. Atente ao fato de que o 
modelo de Orçamento Programa decorrente daqueles esforços iniciais não deve ser 
confundido com outro que veremos adiante nos próximos tópicos (PPBS). Este último foi 
implantado em 1965 ao restante da administração federal civilsob o rótulo de Planning 
Programning Budgeting System – PPBS. Ao longo do tempo o Orçamento Programa foi 
incorporando diversos conceitos e técnicas, inclusive práticas do próprio PPBS. Em estudo 
destinado a tornar mais rigorosa a prática do Orçamento Programa, seus autores 
concluem que a prática formal da técnica por programas na América Latina, pouco a 
pouco, está perdendo seus propósitos e, sob a forma programática, está cada vez mais se 
aproximando, em muitos casos, do Orçamento Tradicional. Mas isto é uma crítica 
doutrinária, povo! Levem o que há de melhor sobre o Orçamento programa, pois as bancas 
ainda não chegaram neste nível de cobranças. Os elementos essenciais do Orçamento 
Programa são: 
 
OBJETIVOS E 
PROPÓSITOS 
perseguidos pela instituição e para cuja execução são 
utilizados os recursos orçamentários 
PROGRAMAS instrumento de integração dos esforços governamentais com 
o intuito de concretizar os objetivos 
OS CUSTOS DOS 
PROGRAMAS 
meios e insumos necessários para a obtenção dos resultados 
MEDIDAS DE 
DESEMPENHO 
medir as realizações (produto final) e os esforços 
despendidos na execução dos programas 
 
Ainda conforme James Giacomoni (2017), são características do Orçamento 
Programa: 
 
o orçamento é o elo entre o planejamento e o orçamento 
a alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas 
as decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas de 
alternativas possíveis 
na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive os 
que extrapolam o exercício 
a estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento 
o principal critério de classificação é o funcional- programático 
utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e de resultados 
o controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais 
 
Os programas são organizados no PPA, após a etapa de elaboração da "Dimensão 
Estratégica'' que define diretrizes, objetivos e metas. No orçamento anual poderá haver 
revisão da estrutura programática no âmbito de programas e ações, desde que seja 
autorizado pelo Poder Executivo a revisão do PPA.O PPA 2016-2019 manteve apenas dois 
programas, mas alterou suas nomenclaturas e conceitos: 
 
• PROGRAMAS TEMÁTICOS: retratam no Plano Plurianual a agenda de Governo 
organizada pelos Ternas das Políticas Públicas e orientam a ação governamental. Sua 
abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o 
monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a 
territorialidade. O Programa Temático se desdobra em objetivos e iniciativas. 
• 
 
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• PROGRAMAS DE GESTÃO, MANUTENÇÃO E SERVIÇOS AO ESTADO: são 
instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão 
e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos 
Programas Temáticos por meio de suas iniciativas. 
 
A Lei do PPA 2016-2019 foi elaborada como um instrumento mais estratégico, no 
qual seja possível ver com clareza as principais diretrizes de governo e a relação destas 
com os Objetivos a serem alcançados nos Programas Temáticos.Com base nessas 
diretrizes, o PPA 2016-2019 contempla os Programas Temáticos e os de Programas de 
Gestão,Manutenção e Serviços ao Estado: 
 
 PROGRAMA TEMÁTICO: aquele que expressa e orienta a ação governamental para 
a entrega de bens e serviços à sociedade; 
 
 PROGRAMA DE GESTÃO, MANUTENÇÃO E SERVIÇOS AO ESTADO: aquele que 
expressa e orienta as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da 
atuação governamental. 
 
Vejamos as principais diferenças entre o Orçamento Programa e o Orçamento 
Tradicional, segundo Giacomoni (2017): 
 
 
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Certo, professor, por enquanto, somente coisas boas. Há alguma limitação ou 
desvantagem em relação ao Orçamento – Programa? A riqueza conceitual do novo modelo 
de orçamento é seu ponto forte, mas, ao mesmo tempo, um fator limitador, pois implicava 
vencer, além da natural resistência às mudanças, típicas na Administração pública, as 
concepções de uma área cheia de tradições e costumes. Além disso, havia outra 
complicação: a adoção de padrões de medição de trabalho, especialmente no que diz 
respeito à definição de produtos finais no Poder público. Outro empecilho é que grande 
parte das atividades do Estado são intangíveis, cujos resultados não se prestam a 
medições.Os objetivos do orçamento programa, segundo Giacomoni, podem ser divididos 
conforme esquema abaixo: 
 
FINAIS OU 
BÁSICOS 
fins de toda ação governamental, que servem de orientação para as 
políticas públicas. Geralmente suas definições são feitas de forma 
qualitativa 
 
DERIVADOS 
propósitos específicos do governo, representados quantitativamente e 
cuja consecução concorre para o alcance dos objetivos finais. São estes 
que orientam a construção dos planos, bem como a elaboração do 
orçamento programa. 
 
A análise dos programas é uma das mais importantes contribuições do PPBS ao 
Orçamento Programa. Um programa é caracterizado por três aspectos: 
 
representa o nível máximo de classificação do trabalho a cargo das unidades 
administrativas superiores do governo (ministérios, órgãos, fundações, autarquias, etc.) 
traduzido por um produto final à sociedade 
representa os objetivos para os quais a unidade foi criada 
 
Vejamos um exemplo prático, na própria LOA. Usarei como exemplo a LOA 2018, 
aqui do estado da Bahia. 
 
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O orçamento por programas é o oposto do orçamento tradicional, este último 
caracterizado por supostas deficiências de foco no curto prazo, por sua natureza 
incremental, pela ênfase nos insumos em vez de nos produtos do programa e por seu 
excessivo nível de detalhe que encobre meios alternativos de alcance dos mesmos 
objetivos (BABUNAKIS, 1976). O orçamento-programa deve evidenciar resultados, ou 
seja, a eficácia do que foi planejado (objetivos e as metas fixadas). Isso subsidiará a 
elaboração da LDO de cada exercício, pois, se algum programa não se revelar viável ou 
necessitar de ajustes, é com base nesse indicador, aliado à eficiência e à efetividade, que se 
fará a alocação de recursos e se evitará o desperdício. Logo, leve isto para as provas: a 
eficiência mede se os meios (insumos, custo/benefício/melhor aproveitamento dos 
recursos) para obtenção dos fins (outputs/resultados). Já a eficácia avalia se os fins 
(outputs/resultados) foram obtidos como previsto inicialmente na programação 
orçamentária. Vejacomo isto já foi cobrado em prova CESPE: 
 
CESPE 2015 STJ – AJAA 
A medição dos resultados da ação governamental é um elemento-chave do 
orçamento-programa. Nos níveis intermediários da administração, a mensuração é 
feita com base nos resultados dos programas, mediante o estabelecimento de metas 
ou produtos, o que constitui uma medida da eficiência da organização. GABARITO: 
ERRADO (eficácia) 
 
 
São vantagens do orçamento - programa: 
 
Melhor planejamento de trabalho 
Maior precisão na elaboração dos orçamentos 
Maior determinação das responsabilidades 
Maior oportunidade para a relação dos custos 
Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e 
da população em geral 
Facilidade para identificação de duplicação de funções 
Melhor controle da execução do programa 
Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos 
absolutos e relativos 
Apresentação dos objetivos e dos resultados da instituição e do interrelacionamento 
entre custos e programas 
Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta 
 
2.5 ORÇAMENTO BASE-ZERO (OBZ) OU POR ESTRATÉGIA 
Essa técnica não é um método de organizar ou apresentar o orçamento público. 
Segundo Giacomoni, o OBZ volta-se, antes de tudo, para a avaliação e a tomada de decisão 
a respeito das despesas públicas. O Orçamento Base-Zero surgiu no Texas, Estados Unidos, 
na década de 1970, e nele não há direito adquirido no orçamento. Cada despesa é tratada 
como uma nova iniciativa de despesa, e a cada ano é necessário provar as necessidades de 
orçamento, competindo com outras prioridades e projetos. Inicia-se todo ano, partindo do 
"zero" - daí o nome Orçamento Base-Zero. Memorizem que no orçamento Base Zero toda 
despesa é considerada uma despesa nova, independentemente de tratar-se de despesa 
continuada oriunda de período passado ou de uma despesa inédita/nova. O Orçamento 
Base-Zero exige que o administrador justifique, a cada ano, todas as dotações solicitadas 
em seu orçamento, incluindo alternativas, análise de custo, finalidade, medidas de 
desempenho, e as consequências da não aprovação do orçamento. A ênfase é na eficiência, 
e não se preocupa com as classificações orçamentárias, mas com o porquê de se realizar 
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determinada despesa. O Orçamento Base-Zero surgiu para combater o aumento dos gastos 
e a ineficiência na utilização/alocação dos recursos. Sua filosofia é romper com o 
passado: ele deixa de lado os dados históricos de receitas e despesas e exige nova análise 
e justificativa para os gastos, de forma a não perpetuar erros históricos. O Orçamento 
Base-Zero proporciona informações detalhadas quanto aos recursos necessários para 
atingir os fins desejados, além de identificar os gastos excessivos e as duplicidades: 
permite selecionar as melhores alternativas, estabelece uma hierarquia de prioridades, 
reduzir despesas e aumentara eficiência na alocação dos recursos. No entanto, sua 
elaboração é trabalhosa, demorada e mais cara, além de desprezar a experiência 
acumulada pela organização (DESVANTAGEM). Exige maior comprometimento do gestor 
e proporciona mais chances de atingir objetivos e metas - visto que seleciona as melhores 
alternativas e equilibra as realizações pretendidas com os recursos disponíveis e exige 
que o administrador justifique, a cada ano, todas as dotações solicitadas em seu 
orçamento, incluindo alternativas, análise de custo, finalidade, medidas de desempenho, e 
as consequências da não aprovação do orçamento. Essas alternativas agrupam um 
conjunto de gastos denominados "pacotes de decisão", relacionados em ordem de 
prioridade, de forma a facilitar a tomada de decisão. Nesses pacotes de decisão, há 
diversas informações úteis, como finalidades, custos e benefícios, carga de trabalho e 
medidas de desempenho, maneiras alternativas de alcançar as finalidades, etc. Isto é, 
pacotes de decisão são alternativas que contêm custos, benefícios e metas. 
Cada pacote deve ter seu dono/gestor, que deverá justificar, executar e se 
responsabilizar pelos resultados, sem extrapolar os custos autorizados. Pacotes de decisão 
são criados para facilitar a análise das alternativas e a tomada de decisão pela autoridade 
superior. São criados diversos pacotes de decisão, que devem conter: objetivos/metas, 
custos, medidas de avaliação, alternativas, análise custo-benefício. De acordo com 
Wildavsky, em nenhum lugar, o verdadeiro orçamento base-zero foi praticado. Mas são 
entendimentos doutrinários e a maioria da doutrina ainda considera que essa técnica foi 
aplicada sim nos EUA. Foi lá, EUA, que inclusive, o orçamento base-zero recebeu outras 
denominações, como orçamento base-meta, orçamento base-equilibrada e orçamento 
decremental. O orçamento base-zero facilita o processo de revisão da decisão a 
respeito da alocação dos recursos públicos, sendo, por essa razão, adequado às 
situações em que as despesas públicas são limitadas por um teto de gastos. 
 
 
Esse tipo de orçamento é incompatível com qualquer planejamento de médio ou 
longo prazos. 
 
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Era um documento de previsão de receitas e autorização de despesas com 
ênfase no gasto, o objeto de gasto. Sua finalidade era ser um instrumento 
de controle político do Legislativo sobre o Executivo, sem preocupação 
com o planejamento. O critério utilizado para a classificação dos gastos 
era a Unidade Administrativa (classificação institucional) e o elemento de 
despesa (objeto do gasto). 
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Cada despesa é tratada como uma nova iniciativa de despesa, e a cada ano é 
necessário provar as necessidades de orçamento, competindo com outras 
prioridades e projetos. Inicia-se todo ano, partindo do "zero" - daí o nome 
Orçamento Base-Zero. Memorizem que no orçamento Base Zero toda 
despesa é considerada uma despesa nova, independentemente de tratar-
se de despesa continuada oriunda de período passado ou de uma despesa 
inédita/nova. Sua filosofia é romper com o passado, sua elaboração é 
trabalhosa, demorada e mais cara, além de desprezar a experiência 
acumulada pela organização (DESVANTAGEM) e é incompatível com 
qualquer planejamento de médio ou longo prazos. 
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O Orçamento de Desempenho representou uma evolução do Orçamento 
Tradicional; buscava saber o que o Governo fazia (ações orçamentárias) e 
não apenas o que comprava (elemento de despesa). Havia também forte 
preocupação com os custos dos programas. A ênfase era no desempenho 
organizacional, e avaliavam-se os resultados (em termos de eficácia, não de 
efetividade). Procurava- se medir o desempenho por meio do resultado 
obtido, tornando o orçamento um instrumento de gerenciamento para a 
Administração Pública. Era um processo orçamentário que se caracterizava 
por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e um 
programa de trabalho, contendo as ações a serem desenvolvidas. Ainda 
não havia, no entanto, a estreita vinculação com o planejamento, e o critério 
de classificação foi alterado para incorporar o programa de trabalho e 
a classificação por funções. 
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Esse orçamento foi determinado pela Lei nº 4.320/1964, reforçado pelo 
Decreto-lei nº 200/1967, e teve a primeira classificação funcional-
programática em 1974, mas foi apenas com a edição do Decreto nº 
2.829/1998 e com o primeiro PPA 2000-2003 que se tornou realidade. O 
Orçamento Programa é o atual e mais moderno Orçamento Público. Está 
intimamente ligado ao planejamento, e representa o maior nível de 
classificação das ações governamentais. É a única técnica que integra 
planejamento e orçamento e, como o planejamento começa pela definição de 
objetivos, não há Orçamento Programa sem definição clara de objetivos. 
Essa integração é feita através dos "programas", que são os ''elos de união" 
entre planejamento e orçamento. Levem para a prova que, atualmente diz-se 
que o Orçamento Programa é o elo entre planejamento, orçamento e gestão, 
portanto, no Orçamento Programa a ênfase é no que se realiza e não no 
que se gasta. 
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CAPÍTULO 1 (ORÇAMENTO PÚBLICO) 
 
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Orçamento Participativo é uma técnica orçamentária em que a alocação de 
alguns recursos contidos no Orçamento Público é decidida com a 
participação direta da população, ou por meio de grupos organizados da 
sociedade civil, como a associação de moradores. Até o momento, sua 
aplicação restringe-se ao âmbito municipal, e, excepcionalmente, estadual. O 
principal benefício do Orçamento Participativo é a democratização da 
relação do Estado -sociedade com fortalecimento da democracia. orçamento 
participativo é uma técnica orçamentária caracterizada pela participação da 
sociedade, mas não caia na pegadinha de achar que isso se dá em 
substituição ao poder público, como agente elaborador da proposta 
orçamentária que é posteriormente enviada ao Poder Legislativo, pois isso 
está equivocado. Há, na verdade, uma participação popular no processo de 
elaboração dos orçamentos e não uma substituição à atribuição devida pelo 
poder público. 
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O Orçamento Incremental é o orçamento feito por meio de ajustes marginais 
nos seus itens de receita e despesa. O Orçamento Incremental é aquele que, a 
partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, 
considerando apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de 
alternativas possíveis. É possível identificar algumas características desse 
tipo de orçamento: as ações não são revisadas anualmente, logo não se 
compara com alternativas possíveis; é baseado no orçamento do último ano, 
contendo praticamente os mesmos itens de despesa, com aumentos e 
diminuições de valores; o incremento de valores ocorre mediante 
negociação política; é uma técnica rudimentar que foca itens de despesas em 
vez de objetivos de programas. 
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Como o orçamento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculação 
com o planejamento governamental, partiu-se para uma técnica mais 
elaborada, que foi o orçamento-programa, introduzido nos Estados Unidos 
da América, no final da década de 50, sob a denominação de PPBS 
(PLANNING PROGRAMNING BUDGETING SYSTEM). Este orçamento foi 
introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do Decreto-Lei 200/67. A 
concepção fundamental do PPBS consiste na introdução da análise 
custo/benefício e da análise entre as prioridades conflitantes. 
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O orçamento por resultados é um método para elaboração, execução e 
avaliação de programas governamentais com o objetivo de contribuir para 
que o estado implemente políticas públicas que atendam, a cada dia, mais e 
melhor, aos interesses e às expectativas dos cidadãos, criando valor público. 
O orçamento por resultados melhora a aceitação dos governos, reforça a 
confiança nas instituições públicas estabelecidas e contribui para o 
desenvolvimento socioeconômico, bem como para a eficiência, a eficácia e a 
efetividade da gestão pública. O ponto de partida do orçamento por 
resultados é desenhar e planejar os programas do plano plurianual e dos 
orçamentos anuais a partir de uma metodologia baseada em resultados. 
Coloca em destaque os resultados, de interesse da sociedade, que um órgão 
ou entidade busca atingir por meio de sua atuação, torna explícito o vínculo 
entre os recursos orçamentários a serem alocados nos programas e esses 
resultados e utiliza indicadores para acompanhamento dos programas, com 
vistas a aprimorá-los e a subsidiar o processo orçamentário. 
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 2.6 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 
O Orçamento Participativo é uma técnica orçamentária em que a alocação de alguns 
recursos contidos no Orçamento Público é decidida com a participação direta da 
população, ou por meio de grupos organizados da sociedade civil, como a associação de 
moradores. Até o momento, sua aplicação restringe-se ao âmbito municipal, e, 
excepcionalmente, estadual. É um importante espaço de debate e decisão político-
participativa. Nele, a população interessada decide as prioridades de investimentos em 
obras e serviços a serem realizados, a cada ano, com os recursos do orçamento. Essa 
técnica orçamentária estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com 
o bem público, e gera corresponsabilização entre Governo e sociedade sobre a gestão dos 
recursos públicos. O principal benefício do Orçamento Participativo é a democratização da 
relação do Estado-sociedade com fortalecimento da democracia. Nesse processo, o 
cidadão deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão 
pública. O orçamento participativo é uma técnica orçamentária caracterizada pela 
participação da sociedade, mas não caia na pegadinha de achar que isso se dá em 
substituição ao poder público, como agente elaborador da proposta orçamentária que é 
posteriormente enviada ao Poder Legislativo, pois isso está equivocado. Há, na verdade,uma participação popular no processo de elaboração dos orçamentos e não uma 
substituição à atribuição devida pelo poder público. 
Por fim, o orçamento participativo convoca os cidadãos a participarem de sua 
formulação. O orçamento participativo incorpora a população ao processo decisório da 
elaboração orçamentária, seja por meio de lideranças da sociedade civil, audiências 
públicas ou por outras formas de consulta direta à sociedade. Trata-se de ouvir de forma 
direta as comunidades para a definição das ações do governo, para resolução dos 
problemas por elas considerados prioritários. 
 
 2.7 ORÇAMENTO INCREMENTAL 
Segundo o glossário da STN, Orçamento Incremental é o orçamento feito por meio 
de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. O Orçamento Incremental é 
aquele que, a partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, 
considerando apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas 
possíveis. Quem utiliza essa técnica rudimentar, por meio de negociação política, 
procura aumentar o orçamento obtido no ano anterior. Compõe-se de elementos como 
receitas e gastos de anos anteriores, que serão ajustados por algum índice oficial para se 
chegar aos valores atuais. Pode haver pequenas alterações quanto às metas. Como aspecto 
positivo, esse orçamento exige pouco tempo e pouco esforço para sua elaboração, pois 
basta comparar os itens atuais com as informações do exercício anterior. Como aspecto 
negativo, ele impossibilita a correção de falhas existentes no processo, repetindo, assim, 
os mesmos erros. 
É possível identificar algumas características desse tipo de orçamento: as ações não são 
revisadas anualmente, logo não se compara com alternativas possíveis; é baseado no 
orçamento do último ano, contendo praticamente os mesmos itens de despesa, com 
aumentos e diminuições de valores; o incremento de valores ocorre mediante negociação 
política; é uma técnica rudimentar que foca itens de despesas em vez de objetivos de 
programas. Analisamos esse orçamento somente no final do item porque não se considera 
o Orçamento Incremental uma técnica orçamentária – visto que um servidor inexperiente, 
com pequeno treinamento, poderia elaborar esse tipo de orçamento com a mesma 
precisão de um profissional experiente. O orçamento incremental apenas atualiza e 
corrige os valores das receitas e das despesas (variações de preço) em relação ao ano 
anterior. Orçamento elaborado através de ajustes marginais nos seus itens de receita e 
despesa. 
 
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EXCETO OS ORÇAMENTOS TRADICIONAL E INCREMENTAL, OS DEMAIS SÃO 
CONSIDERADOS ORÇAMENTOS/TÉCNICAS MODERNOS. 
 
 2.8 PLANNING PROGRAMMING BUDGETING SYSTEM (PPBS) 
O PPBS surgiu cobrindo áreas negligenciadas pelo Orçamento Programa 
americano. David Novick, seu principal doutrinador, assim o define: 
“O PPBS se caracteriza pela ênfase nos objetivos, nos programas, nos 
elementos dos programas, tudo estabelecido em termos de produto.” 
Segundo Chester Wright, o orçamento programa é um pré-requisito para a 
implantação do PPBS e, na verdade, nem o orçamento programa pode substituir por 
completo o orçamento tradicional e nem o PPBS pode substituir o orçamento programa. 
Isso por quê cada técnica fornece diferentes informações, as quais, entretanto, são 
altamente interdependentes entre si. Como o orçamento de desempenho ainda era falho, 
faltando-lhe a vinculação com o planejamento governamental, partiu-se para uma técnica 
mais elaborada, que foi o orçamento-programa, introduzido nos Estados Unidos da 
América, no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning 
Budgeting System). Este orçamento foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do 
Decreto-Lei 200/67. Segundo Paludo (2018), o Planning Programming Budgeting System 
(PPBS) surgiu nos Estados Unidos no final da década de 1950, e pode ser considerado o 
embrião do orçamento-programa, haja vista que: visava à integração entre o 
planejamento e o orçamento, tinha programas físico/financeiramente quantificados, eram 
definidos objetivos e metas, bem como havia acompanhamento e avaliação de resultados. 
Como o orçamento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculação com o 
planejamento governamental, partiu-se para uma técnica mais elaborada, que foi o 
orçamento-programa, introduzido nos EUA, no final da década de 50, sob a 
denominação de PPBS (PLANNING PROGRAMNING BUDGETING SYSTEM). Este 
orçamento foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do Decreto-Lei 200/67. 
 
APROFUNDAMENTOS SOBRE O PPBS 
 
O processo PPBS – como diz o nome – tinha três fases básicas que ligavam o 
planejamento ao orçamento por meio de programas. A FASE DE PLANEJAMENTO 
procurava identificar objetivos presentes e futuros, para avaliar diferentes possíveis 
maneiras de atingir tais objetivos. 
A FASE DE PROGRAMAÇÃO, então, tomava as propostas da fase de planejamento e 
as integrava a programas organizados por uma hierarquia de prioridades que estaria 
sujeita à tomada de decisão em vários níveis da hierarquia política. 
A TERCEIRA FASE, A FASE DA ORÇAMENTAÇÃO, era a tradução de cada 
programa plurianual em um conjunto de ações anuais específicas, por meio da 
determinação de quem faz o quê e da designação dos recursos necessários.Contudo a 
aplicação do orçamento por programas e do orçamento de desempenho persistiu nos 
Estados Unidos no governo federal.Essa última era uma fase difícil do processo. 
Uma vez que a estrutura administrativa do orçamento poderia ser diferente da 
estrutura do programa, era difícil distribuir os recursos entre os programas. E ainda, o 
processo orçamentário federal nos Estados Unidos era regulado por um complexo 
conjunto de leis que havia evoluído ao longo do tempo e governava não apenas a estrutura 
orçamentária, mas os meios de apresentação,aprovação e execução orçamentária. 
Em 1971, o sistema estava em grande parte abandonado. Em parte, o sistema era 
vítima de sua própria ambição. Conforme Axelrod, “[...] muitos dos problemas do PPBS no 
governo federal advinham de sua introdução simultânea nas diretorias em agências que 
não estavam preparadas para sua implementação”.Nos Estados Unidos, depois do sistema 
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PPBS, houve iniciativas breves,tais como Administração por objetivos e orçamento base-
zero, que tiveram impacto limitado e foram empurradas pelo Poder Executivo com pouco 
ou nenhum envolvimento do Congresso. No final, os críticos acabaram por condená-lo. 
Wildavsky caracterizou o sistema como “[...] uma vasta quantidade de informações 
inexatas,incipientes, caracterizadas por quantificação prematura de itens irrelevantes”. 
O sistema impunha algo considerado como uma carga insuportável de cálculos que 
atrapalhava o processo orçamentário, dificultava o processo de decisão orçamentária no 
lugar de torná-lo mais ágil. Schick (1971) também o condenou, concentrando-se no que 
ele pensava ser um vazio entre planejamento e orçamento – o ideal da análise de políticas, 
conforme o que se