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Lei de Responsabilidade Fiscal

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE ESPÍRITO SANTO
Lei de Responsabilidade Fiscal
Ficha técnica:
EQUIPE DE PRODUÇÃO
COORDENAÇÃO DE PRODUÇÃO DO MATERIAL PEDAGÓGICO
Avante Brasil Informática e Treinamentos Ltda.
DIRETOR DE PLANEJAMENTO
Carlos Henrique Ferraz
DIRETOR COMERCIAL
Rômulo Moura Afonso
CONTEÚDO
Avante Brasil
COORDENADORA DE EDUCAÇÃO À DISTÂNCIA
Gislene Alves
DESIGN INSTRUCIONAL
Cláudia Vasconcelos
DIAGRAMAÇÃO E PROJETO GRÁFICO
Alissom Lázaro
 ÍCONES ORGANIZADORES
DEFINIÇÃO - É utilizado ao defi nir conceitos e signifi cados.
v
SAIBA MAIS- Aprofundamento de ideias, curiosidades, links de sites e tex-
tos complementares.
c
REFLEXÃO - Momento para refl etir sobre as questões apresentadas e apro-
fundar pontos relevantes.
EXEMPLO - Utilizado no momento em que exemplifi ca conteúdo ou ideias.
APRESENTAÇÃO
Objetivos da disciplina:
Proporcionar aos participantes uma visão teórica e prática da Lei Complementar nº 101/2000 
– Lei de Responsabilidade Fiscal, em que se possa:
– Analisar os conceitos estabelecidos no referido diploma legal, relativos à responsabilidade 
na gestão fiscal federal, estadual e municipal.
– Desenvolver avaliação crítica a respeito dos conceitos estudados na lei, bem como 
de sua aplicabilidade em situações práticas vivenciadas diariamente pelos gestores 
públicos.
Sumário
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Unidade 01: Aspectos legais da LRF
1. Introdução: .............................................................................................. 8
1.1. Contexto: ............................................................................................. 10
1.2. Considerações iniciais: O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal? .......................... 10
1.2.1 Objetivo: ............................................................................................ 10
1.2.2 Esferas da administração abrangidas pela LRF: ............................................... 11
1.2.3 Conceitos importantes: ........................................................................... 12
Unidade 02: Principais alterações decorrentes da LRF
2.1. No equilíbrio fiscal .................................................................................. 15
2.2. Da execução orçamentária e do cumprimento das metas .................................... 22
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade 
Fiscal
Unidade 01: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal – Parte 1
1. Introdução: ............................................................................................. 26
1.1. Quanto à capacidade de arrecadação: ........................................................... 27
1.2. Da despesa pública: ................................................................................. 29
1.3. Definição dos Limites da Despesa Pública: ...................................................... 31
1.4. Da repartição dos limites globais ................................................................. 33
1.5. Controle da Despesa Total com Pessoal (arts. 21 a 23) ........................................ 34
1.6.Despesas com a Seguridade Social (art. 24) ..................................................... 35
Unidade 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal – Parte 2
2.1. Das Transferências Voluntárias .................................................................... 36
2.1.1. Conceito ............................................................................................ 36
2.2. Da destinação de recursos para o setor privado ................................................ 37
2.2.1. Condições .......................................................................................... 37
2.3. Da dívida e do endividamento ..................................................................... 39
2.3.1. Dos Limites da dívida pública e das operações de crédito: ................................ 40
2.3.2. Da Recondução da Dívida aos Limites (ART. 31) .............................................. 40
2.3.3. Das Operações de Crédito ....................................................................... 41
2.3.3.1 Contratação (art. 32) ........................................................................... 41
2.3.3.2. Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) ......... 42
2.3.4. Da Garantia e da Contragarantia: .............................................................. 42
2.3.5 Dos Restos a Pagar ................................................................................. 43
2.4. Da gestão patrimonial .............................................................................. 43
2.5. Da Transparência da Gestão Fiscal ............................................................... 43
2.5.1. Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO ................................ 44
2.5.2. Do Relatório de Gestão Fiscal ................................................................... 46
2.5.3. Das Prestações de Contas ........................................................................ 47
2.5.4. Da Fiscalização da Gestão Fiscal ............................................................... 47
Bibliografia Referenciada ...................................................................53
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE ESPÍRITO SANTO
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
8
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
Unidade 01: Aspectos legais da LRF
1. Introdução:
A Lei de Responsabilidade Fiscal baseia-se em algumas leis anteriormente aprovadas em 
diversos países, tendo em vista a transformação existente na administração pública, que passou 
do modelo burocrático, para o gerencial. 
O modelo burocrático de administração possuía as seguintes características:
• Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de 
combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista;
• Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profi ssionalização, a ideia 
de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder 
racional legal;
• Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a 
priori. Parte-se de uma desconfi ança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos 
que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos 
processos, como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento 
a demandas;
• Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão 
de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a 
noção de sua missão básica, que é servir à sociedade;
9
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
• A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle 
dos abusos; seu defeito, a inefi ciência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se 
para o serviço aos cidadãos vistos como clientes;
Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da 
administração pública burocrática, porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado 
limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.
O novo modelo gerencial apresenta a seguinte confi guração:
• Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das 
funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à 
globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas 
associados à adoção do modelo anterior;
• A efi ciência da administração pública – a necessidade de reduzir custos e aumentar aqualidade dos serviços, tendo o cidadão como benefi ciário - torna-se então essencial;
• A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores 
da efi ciência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de 
uma cultura gerencial nas organizações;
• A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um rompimento 
com a administração pública burocrática. Isso não signifi ca, entretanto, que negue 
todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada 
na anterior, da qual conserva, embora fl exibilizando, alguns dos seus princípios 
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um 
sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de 
desempenho, o treinamento sistemático;
• A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos 
para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profi ssionalização da administração 
pública, que continua um princípio fundamental.
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se:
• (1) para a defi nição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em 
sua unidade; 
• (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, 
materiais e fi nanceiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os 
objetivos contratados; e
• (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
Objetivos do módulo:
Apresentar os conceitos legais e as principais alterações decorrentes pela Lei de Responsabi-
lidade Fiscal.
10
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
1.1. Contexto:
A Lei de Responsabilidade Fiscal surge dentro de um conceito de 
administração gerencial trazida para a gestão pública, dessa forma, fi cou 
clara a necessidade de se evidenciar a prestação de contas (accountability) 
de cada ato do poder público, tendo em vista que, dentro desse novo 
paradigma, há que se levar em conta a efi ciência, a efi cácia e a efetividade 
na aplicação dos recursos públicos.
1.2. Considerações iniciais: O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal?
É uma Lei Complementar que entrou em vigor em 04/05/2000 e 
estabelece normas gerais de fi nanças públicas em âmbito nacional, 
regulamentando, parcialmente, as matérias previstas nos artigos 163 e 169 
da Constituição Federal.
A LRF respeita a autonomia de cada ente da Federação, mas é válida para TODOS os 
poderes, de todas as esferas (federal, estadual e municipal), conferindo tratamento isonômico 
a todos.
1.2.1 Objetivo:
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem por objetivo estabelecer normas de fi nanças públicas 
pautadas pela responsabilidade na gestão fi scal.
11
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
1.2.2 Esferas da administração abrangidas pela LRF:
a. Federal
b. Estadual
c. Municipal
d. Distrito Federal
Tal abrangência, em qualquer esfera, compõe os Poderes Legislativo, Executivo, Judiciário, 
Ministério Público, bem como respectivas administrações diretas, autarquias, fundos, fundações 
e empresas estatais que recebam do ente controlador recursos fi nanceiros para pagamentos de 
suas despesas de custeio, pessoal e capital, excetuando-se apenas os casos de recebimento 
de recursos de capital com vistas a aumento de participação acionária.
Princípios:
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi criada com o objetivo de garantir o atingimento do 
equilíbrio entre os recursos auferidos pelo Estado junto à sociedade e seus gastos;
Um de seus princípios primordiais é a transparência, através do acesso da sociedade às 
informações relativas aos resultados obtidos no uso dos recursos públicos, seja por publicações 
impressas ou por meio eletrônico;
Procurar assegurar uma gestão responsável dos recursos públicos, através de um maior 
controle das contas públicas; através da limitação de gastos de caráter continuado;
A LRF busca incentivar um melhor planejamento do gasto público mediante ações 
coordenadas que objetivem uma maior efi ciência, efi cácia e efetividade no gasto público;
Aliado ao item anterior, temos também a tentativa de prevenir os défi cits imoderados e 
reiterados, garantindo assim, o equilíbrio nas contas públicas. Decorrem desse princípio as 
condições estipuladas na LRF relativas à limitação de despesas públicas e ao controle do 
endividamento;
Some-se ainda a responsabilização do agente público que infringir quaisquer dispositivos 
dispostos na lei, seja por ato lesivo ou por omissão;
A Lei também estimula a participação popular tanto na elaboração quanto na discussão de 
planos, diretrizes orçamentárias e dos orçamentos em geral (Art. 48).
Objetivos:
Estabelecer regras acerca das fi nanças públicas direcionando o uso dos recursos públicos 
para a responsabilidade na gestão fi scal:
12
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de fi nanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fi scal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. 
§ 1º A responsabilidade na gestão fi scal pressupõe a ação planejada e transparente, em 
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, 
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a 
limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da 
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por 
antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
1.1.2 Introduzir novos paradigmas na gestão fi scal, baseados na responsabilidade e na 
transparência;
1.1.3 Dar regulamentação e atuar na consolidação dos instrumentos legais já em vigor;
1.1.4 Criar penalidades e permitir que sejam passíveis de punição os administradores públicos 
que desobedecerem ou descumprirem suas regras ou agirem com dano ao erário público;
1.1.5 Estabelecer limites, critérios e condições para a renúncia de receitas, despesas com 
pessoal, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, concessão de garantia e 
inscrição em Restos a Pagar;
1.1.6 Reduzir o montante da dívida pública buscando a obtenção de superávits primários e 
criando restrições ao processo de endividamento público.
1.2.3 Conceitos importantes:
Para os efeitos da LRF, entende-se como:
I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município;
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, 
direta ou indiretamente, a ente da Federação;
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador 
recursos fi nanceiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de 
capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.
Por força da LRF é indispensável, agora, uma conceituação mais específi ca para caracterizar 
a Receita Corrente Líquida de que cuida o transcrito inciso IV do art. 2º, para o que temos de 
alinhar o somatório dos seus componentes:
a) da receita tributária – oriunda da cobrança de impostos, taxas e contribuição de melhoria, 
na conformidade do art. 11 da Lei 4.320/64 e seus parágrafos;
b) da receita de contribuições – a resultante da cobrança de contribuições sociais e 
econômicas;
13
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
c) da receita patrimonial – decorrente do resultado fi nanceiro obtido do patrimônio público, 
isto é, de bens móveis e imóveis ou advinda de participação societária ou de superávits 
apurados das operações de alienações de bens patrimoniais;
d) da receita industrial – decorrentede atividades industriais exploradas pelo ente público;
e) das receitas agropecuárias – provenientes das atividades ou explorações agropecuárias 
(produção vegetal e animal e derivados, benefi ciamento ou transformações desses 
produtos, em instalações nos próprios estabelecimentos);
f) da receita de serviços – aquela que provém da prestação de serviços de comércio, 
transporte, serviços hospitalares e congêneres;
g) das transferências correntes – as recebidas de outras pessoas de direito público, 
inclusive as de origem constitucional [CF, arts, 157 ao 159 e 162] ou legal [convênios e 
semelhantes] ou advindas de pessoas privadas, quando destinadas a atender a despesas 
de manutenção e funcionamento, nas condições estabelecidas pelos repassadores 
ou pela própria administração da entidade e que se destinam a atender a despesas 
correntes;
h) outras receitas correntes – são as provenientes de multas, juros de mora, indenizações 
e restituições, da cobrança da dívida ativa e outras;
i) receitas da Lei Complementar nº 87 (Lei Kandir) – conforme o § 1º, serão computados 
os valores pagos ou recebidos em decorrência dessa Lei;
j) valores recebidos e pagos do FUNDEF [acrescer apenas a eventual diferença positiva 
entre as parcelas recebidas do Fundo e as contribuições para a sua formação, ou seja, 
o resultado líquido positivo].
No cálculo da Receita Corrente serão deduzidas:
• as transferências a Estados e Municípios por determinação constitucional legal;
• contribuições sociais do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada 
incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos a qualquer 
título, bem como a arrecadação decorrente do PIS/PASEP;
• nos estados, as parcelas entregues aos municípios por determinação constitucional;
• na União, estados e municípios a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema 
de previdência e assistência social e demais receitas provenientes da compensação 
fi nanceira dos diversos regimes de previdência social;
14
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
• em relação aos estados do Amapá e Roraima, bem como do Distrito Federal, também não 
serão considerados os recursos recebidos da União para atendimento de despesas com 
pessoal, tendo em vista que é a União que custeia a folha de pessoal do Poder Judiciário 
e do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, bem como dos servidores da 
segurança pública do Distrito Federal;
• a RECEITA CORRENTE LÍQUIDA será apurada somando-se as receitas arrecadadas no 
mês em referência e nos onze meses anteriores, excluídas as duplicidades;
• a LRF estabelece que, para efeito de cálculo da RCL, quem repassa o recurso exclui o 
montante da respectiva transferência do referido cálculo, e quem recebe esse recurso 
inclui o seu montante na RCL.
15
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
Unidade 02: Principais alterações decorrentes da LRF
2.1. No equilíbrio fi scal
A LRF ampliou o conceito de equilíbrio fi scal. Por intermédio da Lei 4320/64, havia a 
necessidade da observância do equilíbrio orçamentário, ou seja, as despesas orçamentárias 
fi xadas para um exercício fi nanceiro, não poderiam ser superiores às receitas estimadas.
Entretanto, quando da execução do orçamento, caso as receitas estimadas não se confi gurassem, 
não havia um mecanismo que controlasse e mantivesse as despesas públicas no mesmo 
patamar da arrecadação real.
Esse problema foi resolvido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que instituiu a “LIMITAÇÃO 
DE EMPENHO”, ou contingenciamento. A limitação de empenho, prevista na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias por determinação da LRF, consiste no fato de que, a cada bimestre, serão 
comparadas as receitas estimadas quando da elaboração do orçamento, com as receitas 
efetivamente arrecadadas. Caso a estimativa não se concretize, o poder público deverá proceder 
um “bloqueio” nos créditos orçamentários autorizados para cada órgão, no mesmo valor da 
queda na arrecadação. Funciona assim:
Suponhamos que a receita estimada anual de um ente público fosse de R$ 1.600.000,00. 
Logicamente este ente apenas poderia gastar, no máximo, o mesmo valor arrecadado. 
Suponhamos que ao longo do exercício, esses R$ 1.600.000,00 fossem estimados seguindo a 
confi guração abaixo:
16
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
BIMESTRE
RECEITAS ESTIMADAS QUAN-
DO DA ELABORAÇÃO DO 
ORÇAMENTO
RECEITAS EFETIVAMENTE 
ARRECADADAS QUANDO DA 
EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO
NECESSIDADE DE LIMITA-
ÇÃO DOS GASTOS AUTORI-
ZADOS
1º Bimestre 200.000 130.000 70.000
2º Bimestre 400.000 370.000 30.000
3º Bimestre 400.000 400.000 0
4º Bimestre 250.000 200.000 50.000
5º Bimestre 150.000 140.000 10.000
6º Bimestre 200.000 200.000 0
TOTAL 1.600.000 1.440.000 160.000
Note que, como ocorreu uma frustração de arrecadação no primeiro, segundo, quarto e 
quinto bimestre, houve a necessidade de se reduzir o valor autorizado para gasto desse ente 
público em R$ 160.000,00. A essa “redução” se dá o nome de limitação de empenho, conceito 
introduzido pela LRF.
Mas diante do quadro acima surge uma dúvida: E se, em vez de redução, ocorresse que 
a arrecadação real, em algum bimestre, superasse a estimada? Os recursos seriam liberados 
imediatamente na mesma proporção? A resposta é NÃO. Caso a arrecadação real supere a 
estimada em algum bimestre a liberação de recursos, de acordo com o parágrafo 1º do art 9º da 
LRF, deverá se dar de maneira GRADUAL, tendo em vista que ainda não se pode saber se ao 
longo do ano ocorrerão novas frustrações na arrecadação.
Refl exão 
Além da limitação de empenho, a LRF ampliou o conceito de equilíbrio orçamentário 
para o equilíbrio primário, quando vincula limites de endividamento e gastos com 
pessoal a percentuais da Receita Corrente Líquida, difi cultando que o poder público 
contraia mais empréstimos (operações de crédito) para pagamento de suas despesas 
de manutenção.
17
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
Vale salientar o que diz o parágrafo 2º do art. 12 da LRF. A chamada REGRA DE OURO 
DA LEI:
OBS: CF, art.167, III – “(...) ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares 
ou especiais com fi nalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo, por maioria absoluta.”
Ou seja, não serão permitidas, sem autorização do Legislativo, as contratações de novos 
empréstimos, que excedam às despesas com investimentos e operações de créditos já 
existentes. Isso evita que o poder público venha a se endividar ainda mais, para pagar despesas 
de manutenção (pessoal, gastos com água, luz, telefone, contratos de serviços, diárias e 
passagens etc.).
Se observarmos que, a cada ano, as operações de crédito já contratadas tendem a diminuir 
(tendo em vistas as amortizações que ocorrem ao longo do exercício), podemos concluir que, 
num médio prazo, a tendência é que recursos advindos de operações de crédito, apenas serão 
destinados para fi nanciamento de investimentos (obras, aquisições de material permanente 
etc.). Essa era a preocupação do legislador quando da elaboração da lei, qual seja, tornar a 
administração pública equilibrada fi nanceiramente, devendo cada vez menos e utilizando os 
empréstimos que toma apenas para fi nanciar seus investimentos.
A seguir, elencamos as principais alterações da LRF para os instrumentos relativos ao 
planejamento e a execução orçamentária e fi nanceira da União, Estados e Municípios:
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, introduzida na nossa Constituição Federal de 
1988 (art. 165, II e § 2º) tem por objetivo preparar as metas e prioridades para a execução 
no exercício seguinte, incluindo as despesas de capital e dispondo sobre as alterações na 
legislação tributária, a política de aplicação das agências fi nanceirasofi ciais de fomento, e 
ainda:
18
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
• a autorização para concessão de quaisquer vantagens ou aumento de remuneração aos 
servidores, bem assim as alterações na estrutura funcional, que impliquem em expansão 
da despesa prevista no orçamento da administração central (CF, art. 169, par. Ún. Inciso 
II e fi xação dos limites do art.20, § 5º da LRF);
• a previsão e os critérios de contingenciamento (LRF, art. 5º III);
• a renúncia de receita e sua compensação (LRF, art. 14);
• a defi nição do que seja despesa irrelevante (LRF, ART. 16, § 3º);
• previsão da variação do índice de preços para efeito da atualização monetária do principal 
da dívida mobiliária refi nanciada (LRF, art. 5º, § 3º);
• fi xação das condições para a contratação de horas extras quando for ultrapassado o 
limite de 95% de que trata o art. 22, par. Ún., V da LRF);
• inclusão de novos projetos e o atendimento aos requisitos do art. 45 da LRF;
• autorização para que o municípios contribuam para o custeio de despesas de competência 
de outros entes da Federação (LRF, art. 62, I).
É pela LDO que setem a oportunidade de se resguardar os princípios orientadores do 
equilíbrio orçamentário e a sua prudente execução, quais sejam, os princípios da exclusividade, 
do equilíbrio, da programação/planejamento, aliados aos da legalidade, publicidade e do lapso 
temporal de sua validade (anualidade).
A LDO ganhou algumas novas atribuições quando do advento da LRF, a saber(conf. Art. 4º 
LRF):
• equilíbrio entre receitas e despesas;
• critérios e forma de limitação de empenho (avaliação bimestral);
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas 
fi nanciados com recursos dos orçamentos;
• demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades pública e 
privadas.
Além disso, passam a fazer parte da LDO os seguintes Anexos:
• Anexo de Metas Fiscais, que estabelece:
a) metas anuais,em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados 
nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para 
os dois seguintes;
b) avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
c) demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que 
justifi quem os resultados pretendidos, comparando-as com as fi xadas nos três exercícios 
anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política 
econômica nacional;
19
Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
d) evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem 
e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
e) avaliação da situação fi nanceira e atuarial:
• dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo 
de Amparo ao Trabalhador;
• dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.
f) demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de 
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
A falta deste anexo na LDO, dada a sua importância, implica em punição, segundo a Lei nº 
10.028/2000, art. 5º. Inciso II.
• Anexo de Riscos Fiscais (ARF):
O Anexo de Riscos Fiscais deve conter uma avaliação dos passivos contingentes, que 
são obrigações que dependam de acontecimentos que poderão vir a ocorrer, como sentenças 
judiciais, por exemplo, ou quaisquer outros riscos capazes de afetar as contas públicas, devendo 
ser informados, também, as providências que serão tomadas caso os passivos se concretizem.
Ademais, a mensagem que encaminhar o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias ao 
Congresso Nacional também deverá apresentar, em anexo específi co, os objetivos das políticas 
monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais 
agregados e variáveis, e ainda as metas de infl ação, para o exercício subsequente.
• Anexo de Política Econômica 
A exigência deste anexo dirige-se apenas à União, no qual deverão estar presentes os 
objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções 
para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de infl ação, para o exercício 
subsequente (art. 4º. § 4º).
Pelo seu caráter orientador – para elaboração do orçamento anual do exercício subseqüente, 
a LDO, em princípio, não obriga a sua adoção integral, podendo o legislador não adotar certas 
indicações ou fazer outras nela não contempladas.
Em alguns casos, porém, ela obriga, por exemplo, quando fi xa critérios e condições para a 
execução do orçamento ou faz exigências para a transferência voluntária de recursos públicos 
para outros entes ou para a iniciativa privada.
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Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF – ALTERAÇÕES DETERMINADAS PARA A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Resultado Nominal e Primário 
Montante da Dívida Pública, 
para o Exercício a que se 
referir e para os 2 seguintes
Critérios p / Limitação 
de Empenho p/ todos 
os Poderes
Metodologia 
de Cálculo dos 
Resultados 
Pretendidos
Estimativa de Renúncia 
de Receita
Anexos com os Objetivos das 
Políticos Monetária, Creditícia 
e CambialPrevidência Públicas e Privada, 
FAT, demais fundos Públicos e 
Programas de Natureza Atuarial
Situação Financeira 
e Atuarial
Anexo de 
Riscos Fiscais
Anexo de 
Metas Fiscais
Cumprimento das 
Metas Ano Anterior
LDO
RESUMINDO:
O atr. 4° da LRF traz inovações fundanentais à LDO:
• Disporá sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
• Defi nirá o critério e a forma para a limitação de empenho, a fi m de cumprir as metas 
fi scais ou reconduzir a dívida pública a seus limites;
• Disporá sobre normas para o controle de custos e avaliação de resultados das despesas 
orçamentárias;
• Deverá estabelecer condições para as transferências de recursos á sentida des públicas 
e privadas.
Já em relação à Lei Orçamentária Anual (LOA)(arts. 5 a 7) a Lei Complementar nº 101 
estabelece, em seu art. 5º a interligação entre o planejamento e o orçamento, prevendo que 
o orçamento deverá ser elaborado em consonância com o planejamento (PPA) e as diretrizes 
estabelecidas pela LDO e pela própria LRF devendo conter, também:
• em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os 
objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais;
• documento com medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de 
despesas de caráter continuado; 
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Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
• indicação de Reserva de Contingência, cuja forma de utilização e montante defi nido com 
base na receita corrente líquida, destinada ao atendimento de passivos contingentes e 
outros riscos e eventos fi scais imprevistos;
• todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que 
as atenderão;
• o refi nanciamento da dívida pública como também, se for o caso, nas leis de abertura de 
crédito adicional;
• observar que a atualização monetária do principal da dívida mobiliária refi nanciada não 
poderá superar a variação do índice de preços na LDO, ou em legislação específi ca.
Outras observações importantes da LRF no tocante à LOA:
• É vedado consignar na lei orçamentária crédito com fi nalidade imprecisa ou com dotação 
ilimitada;
• A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um 
exercício fi nanceiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a 
sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição;
• Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco 
Central do Brasil relativasa pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive 
os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.
LRF – Alterações na LOA
Deverá demostrar sua 
compatibilidade com as 
metas fi scais da LDO
Programação fi nanceira 
e o cronograma de 
execução mensal de 
desembolso
Limitação de 
empenho e 
movimentação 
fi nanceira
Deverá ser compatível 
com o PPA, a LDO e 
a LRF
Deverá dispor sobre medidas 
compensatórias de renúncia 
de receitas e de aumento de 
despesas obrigatórias de carácter 
continuado;
Conterá reserva de contingência, com 
forma de utilização e montante (com 
base na RCL), defi nido na LDO. Tal 
reserva de verá atender a passivos 
contingentes e outros riscos fi scais.
LOA
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Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
2.2. Da execução orçamentária e do cumprimento das metas
No que diz respeito à execução orçamentária e fi nanceira, a LRF estabelece que:
Art. 8o- Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser 
a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, 
o Poder Executivo estabelecerá a programação fi nanceira e o cronograma de execução 
mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a fi nalidade específi ca serão 
utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício 
diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
O artigo 9º mostra a necessidade de se estabelecer uma limitação de empenho (ou 
contingenciamento) caso fi que caracterizado que, no bimestre apurado, houve uma frustração 
de arrecadação, no intuito de se manter o equilíbrio das contas públicas:
Art. 9o Se verifi cado, ao fi nal de um bimestre, que a realização da receita poderá não 
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas 
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato 
próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de 
empenho e movimentação fi nanceira, segundo os critérios fi xados pela lei de diretrizes 
orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição 
das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às 
reduções efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações 
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço 
da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem 
a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar 
os valores fi nanceiros segundo os critérios fi xados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o Até o fi nal dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará 
e avaliará o cumprimento das metas fi scais de cada quadrimestre, em audiência pública 
na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas 
Legislativas estaduais e municipais.
§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central 
do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do 
Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas 
monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fi scal de suas 
operações e os resultados demonstrados nos balanços.
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Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF – Execução Orçamentária e Cumprimento de Metas
ART. 8º:
• Instituo Decreto de Programação Financeira e o Cronograma Mensal de Desembolso;
• Determina que os recursos vinculados por lei a determinada fi nalidade terão o tal 
destinação a segurada, mesmo que em outro exercício.
ART. 9º:
• Estabelece o acompanhamento bimestral da meta fi scal, determinando limitações de 
empenho e de movimentação tinam ceira, caso necessário. Os critérios serão defi nidos 
pela LDO.
• Determina que o restabelecimento das dotações contingencia das será dado de forma 
proporcional às reduções;
• Excluído contingencia mento as despesas obrigatórias (Anexo da LDO) e aquelas 
“ressalva das”pela LDO.
Além disso, a LRF institui a elaboração de dois relatórios importantes:
Relatório Resumido de Execução Orçamentária - RREO
Bimestral, conterá:
• Apuração de receita corrente líquida
• Receitas e despesas previdenciárias
• Restos a pagar
• Projeções atuariais dos regimes de previdência
• Variação patrimonial, evidenciando a aplicação dos recursos de alienação de ativos
• Justifi cativa de limitação de empenho
Publicado até 30 dias após o encerramento do bimestre
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Módulo 01: Aspectos legais da LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
Relatório de Gestão Fiscal - RGF
Quadrimestral, assinado pelo Chefes dos Poderes de cada ente e autoridades responsáveis, 
conterea:
• Comparativo dos montantes com os limites de pessoal, de dívida, operações de crédito, 
AROs e garantias.
• Indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassados os limites.
• Demonstrativos das disponibilidades de caixa e da inscrição em restos a pagar.
Publicado até 30 dias após o encerramento do quadrimestre.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE ESPÍRITO SANTO
Módulo 02: Aspectos operacionais da 
Lei de Responsabilidade Fiscal
Lei de Responsabilidade Fiscal
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Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
Unidade 01: Aspectos operacionais da Lei de 
Responsabilidade Fiscal – Parte 1
1. Introdução:
Neste segundo módulo abordaremos os aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade 
Fiscal. Serão tratados os seguintes itens: Quanto à capacidade de arrecadação; Da despesa 
pública; Defi nição dos Limites da Despesa Pública; Da repartição dos limites globais; Controle 
da Despesa Total com Pessoal (arts. 21 a 23); Despesas com a Seguridade Social (art. 24); 
Das Transferências Voluntárias; Da destinação de recursos para o setor privado; Da dívida e do 
endividamento; Dos Limites da dívida pública e das operações de crédito; Da Recondução da 
Dívida aos Limites (ART. 31); Das Operações de Crédito; Contratação (art. 32); Das Operações 
de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO); Da Garantia e da Contragarantia; 
Dos Restos a Pagar; Da gestão patrimonial; Da Transparência da Gestão Fiscal; Do Relatório 
Resumido da Execução Orçamentária – RREO; Do Relatório de Gestão Fiscal; Das Prestações 
de Contas; e Da Fiscalização da Gestão Fiscal.
Objetivos do módulo:
Apresentar os aspectos operacionais relacionados à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
 1.1. Quanto à capacidade de arrecadação:
De acordo com o disposto no art. 11 da LRF, a instituição, a previsão e a arrecadação de 
todos os tributos da competência do ente da Federação constituem requisitos essenciais da 
responsabilidade na gestão fi scal. O mesmo artigo penaliza com a vedação de transferências 
voluntárias (transferência voluntária = entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente 
da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência fi nanceira, que não decorra de 
determinação constitucional, legal, ou os destinados ao Sistema Único de Saúde) para o ente 
que não observar tais princípios, no que se refere, apenas, a impostos, sem prejuízo da sanção 
pessoal, como couber.
Refl exão 
A medida se impõe como meio de forçar a efi ciência na arrecadação dos tributos 
e evitar o acomodamento de alguns entes públicos e também para que sejam 
implementadas as ações necessárias de combate à sonegação. Aqui o que 
interessa é viabilizar a receita potencial total, ou seja,o máximo que a economia do 
ente comporte arrecadar.
O art.. 12 determina que as PREVISÕES DE RECEITA considerarão os efeitos das 
alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou outro 
qualquer fator relevante e serão acompanhadas de:
• demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos; 
• projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem; e
• metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
• § 1º Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado 
erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
• § 2º O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior 
aos das despesas de capital constantes do Orçamento. (REGRA DE OURO DA LRF)
• § 3º O Poder Executivo colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério 
Público, NO MÍNIMO 30 DIAS ANTES DO PRAZO FINAL para encaminhamento das 
propostas orçamentárias, os ESTUDOS E AS ESTIMATIVAS DAS RECEITAS PARA O 
EXERCÍCIO SUBSEQUENTE, INCLUSIVE DA CORRENTE LÍQUIDA, E AS MEMÓRIAS 
DE CÁLCULO.
Sem a exatidão desses procedimentos, será impraticável o controle do atingimento de 
metas fi xadas pela LDO, a teor do art. 59, I, da LRF.
28
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
Uma vez ultimadas as previsões das receitas, no prazo de 30 dias após a publicação 
dos orçamentos, estas serão desdobradas pelo Poder Executivo em metas bimestrais de 
arrecadação, com especifi cação, em separado, quando for o caso(ART. 13):
• das Medidas de combate à evasão e à sonegação;
• da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa; e
• da evolução dos créditos passíveis de cobrança administrativa.
Ainda dentro do Capítulo da Receita Pública, temos a analisar a parte mais complexa do 
tema, que é o da renúncia de receita (ART. 14). É importante sabermos que renúncia de receita 
é todo procedimento em que resulte concessão de benefícios ou vantagens em detrimento da 
arrecadação (anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter 
não geral, alteração de alíquota ou modifi cação de base de cálculo e outros benefícios que 
correspondam a tratamento diferenciado, admitindo-se a inclusão da “transação”, que só se 
consuma mediante mútuas concessões, dentre as quais redução de encargos, juros, multas 
etc.), tendo em conta o possível impacto que isto possa vir a acarretar às fi nanças públicas, 
através do orçamento do exercício em que forem concedidos e nos dois seguintes. Daí a 
necessidade de:
- A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra 
renúncia de receita deve:
• estar acompanhada do impacto orçamentário-fi nanceiro no exercício da implantação e 
nos dois seguinte;
• atender à Lei de Diretrizes Orçamentárias; e
• a pelo menos uma das condições abaixo:
• demonstração pelo proponente (chefe do Poder Executivo) de que a renúncia foi 
considerada na estimativa de receita da LOA e que não afetará as metas de resultados 
fi scais previstas no anexo da LDO; e,
• estar acompanhada de medidas de compensação, proveniente de elevação de alíquotas, 
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, no prazo 
acima, por meio de aumento de receita. Neste caso o benefício só entrará em vigor 
quando implementadas as medidas de compensação, ou seja, quando a compensação 
estiver assegurada pelo aumento efetivo da receita.
A própria lei ressalva as alterações de alíquotas dos impostos que são exceção ao princípio 
da anterioridade (CF, art. 153, I, II, IV e V), de outros impostos cuja alíquota tenha sido reduzida 
por Resolução do Senado (ICMS e ITCD) e o cancelamento de débito cujo montante seja inferior 
ao dos respectivos custos de cobrança, como também não devem ser tidos como renúncia, os 
parcelamentos de débitos com garantia, pois está assim garantida a satisfação do crédito e 
encargos.
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
As restrições e exigências explicitadassóse aplicam aos incentivos e benefícios concedidos 
após a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que o orçamento anual já estava 
em plena execução e os benefi ciários não podiam ser prejudicados por lei posterior ao ato 
jurídico perfeito realizado, que é uma garantia constitucional.
 1.2. Da despesa pública:
Na obtenção dos resultados da execução orçamentária, a despesa tem maior importância 
do que a receita, tendo em vista representar o meio através do qual são cumpridas as metas de 
atendimento das necessidades públicas.
Por tal razão e para que seja uma diretriz efi ciente nesse equilíbrio, a LRF traz em seu bojo 
importantes mandamentos:
• A despesa pública não autorizada
De início já é considerada como não autorizada ou tida como irregular e lesiva ao patrimônio 
público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atenda o disposto nos artigos 
16 e 17, confi rmando o princípio da legalidade nos atos administrativos e tendo por pressuposto 
o equilíbrio fi scal:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete 
aumento na despesa será acompanhado de:
I – estimativa do impacto orçamentário-fi nanceiro no exercício em que deva entrar em 
vigor e nos dois subsequentes;
II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária 
e fi nanceira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e 
com a lei de diretrizes orçamentárias. 
Deve-se ter cuidado especial na abertura de créditos suplementares e especiais, quando 
o recurso indicado for resultante de anulação, de que cuida o art. 43, § 1º, inciso III, da Lei 
4.320/64. Segue o art. 43 da Lei 4.320, na íntegra:
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de 
recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justifi cativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fi m deste artigo, desde que não comprometidos:
I - o superávit fi nanceiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; 
II - os provenientes de excesso de arrecadação; 
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de 
créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente 
possibilite ao poder executivo realizá-las
30
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
§ 2º Entende-se por superávit fi nanceiro a diferença positiva entre o ativo fi nanceiro e o 
passivo fi nanceiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos 
e as operações de credito a eles vinculadas.
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fi ns deste artigo, o saldo positivo 
das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, 
considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
§ 4° Para o fi m de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de 
arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no 
exercício.
As normas de geração de despesa constituem condição prévia para:
• empenho e licitação [com minuciosa análise do cumprimento das regras específi cas]; e
• desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3ºdo art. 182 da Constituição.
A despesa deve estar:
a) adequada com a LOA, a despesa objeto de dotação específi ca e sufi ciente, ou que 
esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da 
mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam 
ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício. Atente-se, por oportuno, que o 
§ 3º ressalva, também, da exigência, a despesa considerada irrelevante, desdeque esta 
seja expressamente regulamentada na LDO [tem sido utilizado para essa situação, os 
valores limites para a dispensabilidade de licitação]; 
b) compatível com o PPA e a LDO, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, 
prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas 
disposições.
• A despesa obrigatória de caráter continuado:
No que diz respeito à criação de despesas de caráter continuado é importante esclarecer 
que a mesma não poderá ser efetivada sem que sejam primeiramente tomadas as medidas 
abaixo assinaladas na lei. 
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de 
lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fi xem para o ente a obrigação 
legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. 
§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão 
ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a 
origem dos recursos para seu custeio.
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação 
de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fi scais 
previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos fi nanceiros, nos 
períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou 
pela redução permanente de despesa.
§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da 
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo 
ou contribuição.
§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas 
e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da 
despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação 
das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou 
aumentar.
§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida 
nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 
da Constituição.
§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo 
determinado.
 1.3. Defi nição dos Limites da Despesa Pública:
• Despesa com Pessoal
Ao tratar deste assunto, como providência preliminar, devemos tomar o exato sentido da 
expressão despesa total com pessoal (art. 18), compreendendo:
• o somatório dos gastos do ente da Federação com os servidores ativos, inativos e 
pensionistas, sejam eles decorrentes de mandato eletivo, cargos, funções ou empregos, 
civis, militares, membros de Poder ou quaisquer espécies remuneratórias, tais como, 
vencimentos e vantagens, fi xas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria 
ou reforma, pensões, adicionais, gratifi cações, horas-extras, vantagens pessoais de 
qualquer natureza, encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades 
de previdência.
Já os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição 
de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”.
A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência 
com as onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.
32
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
Este tipo de despesa somente alcançaria o limite total com pessoal, quando se prestasse 
a contratação de mão de obra em substituição de servidores e empregados públicos, isto é, em 
caráter temporário até a abertura de concurso, na forma defi nida em lei específi ca e mesmo 
assim na classifi cação própria – “Outras Despesas de Pessoal” (é a chamada funcionalização, 
diferentemente da terceirização de atividades, que continuam como Serviços de Terceiros).
Refl exão 
É importante ressaltar, entretanto, a proibição de que cuida o art. 37, inciso II, da Carta 
Federal, consagrando o princípio de que “não podem ser terceirizadas as atividades 
fi m, típicas e próprias da Administração Pública, assim como as atividades inerentes 
às categorias alcançadas pelos planos de cargos, salvo expressa disposição de lei, 
que o admita em caso de cargo extinto.”
“Art. 19. Para os fi ns do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com 
pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os 
percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinquenta por cento);
II – Estados: 60% (sessenta por cento);
III -Municípios: 60% (sessenta por cento).
Na verifi cação do atendimento do limite da RCL (60%) não serão computadas as despesas:
• de indenização por demissão de servidores;
• relativas a incentivos à demissão voluntária;
• derivadas da convocação extraordinária do Congresso Nacional;
• decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração 
do mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores (DEA – Despesas de 
exercícios anteriores); 
• com inativos, ainda que por intermédio de fundo específi co, custeadas por recursos 
provenientes:
• da arrecadação de contribuição de segurados
• da compensação fi nanceira que trata da organização da previdência social sob a forma 
de regime geral;
• das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal fi nalidade, 
inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit 
fi nanceiro.
Importante salientar que a Portaria/STN nº 574, de 30/08/2007, considera como dedução 
as despesas com pessoal Decorrentes de Decisão Judicial de competência de período anterior 
ao da apuração (conf. §2º do art. 18) e que as despesas com pessoal decorrentes de sentenças 
judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou Órgão (conf. §2º do art. 19).
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
Entretanto, não serão deduzidas das Despesas com Pessoal as relativas à folha de 
pagamento, classifi cadas no elemento de despesa 92 – Despesas de Exercícios Anteriores, 
que pertencem ao período de apuração, apenas as que não fazem parte do referido período.
 1.4. Da repartição dos limites globais
PARÂMETROS PARA OS PODERES, com vistas à fi xação dos montantes de despesas 
com pessoal e outras despesas correntes, com base na Receita Corrente Líquida (RCL):
Federal
- Legislativo.................2,5%1
- Judiciário..................6,0%2
- Executivo..................40,9%
- Ministério Público..........0,6%
Estadual
- Legislativo.................3,0%
- Judiciário..................6,0%
- Executivo..................49,0%
- Ministério Público..........2,0%
Municipal
- Legislativo.................6,0%3
- Executivo..................54,0%
Segue um quadro resumo para melhor compreensão:
50% 60% 60% 60%
Federal Estadual Estadual com Tribunal de Contas dos Municípios Municipal
Legislativo 2,5% 3% 3,4% 6%
Judiciário 6% 6% 6% -
Executivo 40,9% 49% 48,6% 54%
Ministério Público 0,6% 2% 2% -
Despesas com pessoal que advirem da União para a manutenção do Poder Judiciário, do 
Ministério Público e da Defensoria Pública do DF e dos Territórios, bem como as despesas com 
pagamento de servidores da área de segurança pública no DF estão incluídos no percentual do 
Poder Executivo (40,9%), destacando-se 3% para essas despesas.
1 O § 1º do art. 20 determina que nas hipóteses dos incisos I,a, II, a e III, a, a divisão entre o Poder Legislativo e o Tribunal de Contas 
dar-se-á de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificados nos três exer-
cícios fi nanceiros imediatamente anteriores ao da publicação da LC 101/2000.
2 para o Poder Judiciário (incisos I, b e II, b) e por força do § 3º do mesmo art. 20, adota-se a mesma regra do § 1º, objeto da nota de 
rodapé anterior.
3 nos casos de Tribunais de Contas Municipais (Rio de Janeiro e São Paulo), de acordo com o § 4º, as alíneas a e c do inciso II, serão, res-
pectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4%.
34
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
 1.5. Controle da Despesa Total com Pessoal (arts. 21 a 23)
É nulo o ato que provoque aumento das despesas com pessoal e não atenda:
• as exigências previstas em GERAÇÃO DA DESPESA e DESPESA OBRIGATÓRIA DE 
CARÁTER CONTINUADO, se não houver prévia autorização orçamentária e autorização 
da LDO, bem como é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies 
remuneratórias;
• limite legal de comprometimento aplicado ás despesas com pessoal inativo; e
• prazo de 180 dias anteriores ao fi nal do mandato do titular de cada Poder.
A verifi cação do limite será realizada ao fi nal de cada quadrimestre. Se a despesa total com 
pessoal EXCEDER A 95% DO LIMITE fi cam vedados:
• concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer 
título, salvo os de sentença judicial ou de determinação legal;
• criação de cargo, emprego ou função;
• alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
• provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, 
salvo a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas 
de saúde, educação e segurança; e
• contratação de hora extra.
Se a DESPESA TOTAL COM PESSOAL ULTRAPASSAR OS LIMITES FIXADOS, sem 
prejuízo das medidas previstas acima, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois 
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se as providências 
de redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e exoneração dos 
servidores não estáveis e, ainda, se essas medidas não forem sufi cientes, o servidor estável 
poderá perder o cargo.
• Os servidores considerados não-estáveis são aqueles admitidos na administração direta, 
autárquica e fundacional sem concurso público de provas ou de provas e títulos após 
5/10/83 e os que não completaram os 3 anos de efetivo exercício público.
• É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos 
à nova carga horária.
• No caso das medidas anteriores não resultarem no cumprimento da determinação da LRF 
os servidores estáveis poderão perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada 
um dos poderes especifi que a atividade funcional, o órgão, ou unidade administrativa.
• A Lei nº 9801, de 14/06/99, dispõe sobre as normas gerais para a perda de cargo público 
por servidores estáveis devido ao excesso de despesas, os quais, de forma impessoal, 
serão escolhidos dentre aqueles de menor tempo de serviço público, maior remuneração 
e menor idade.
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
Não alcançada a redução no prazo estabelecido, enquanto perdurar o excesso, fi cam 
vedados ao ente público:
• recebimento de transferências voluntárias;
• obtenção de garantia, direta ou indireta, de outro ente; e
• contratação de operações de crédito, ressalvada as destinadas ao refi nanciamento da 
dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. (Art. 23, § 3º).
Estas restrições aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite 
no primeiro quadrimestre do último ano de mandato dos titulares de Poder ou Órgão referidos 
no art. 20. ((Art. 23, § 4º).
 1.6.Despesas com a Seguridade Social (art. 24)
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio ainda em tempo de colaborar com o revigoramento 
da Seguridade Social, traçando caminhos seguros ao dispor que nenhum benefício ou serviço 
relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte 
de custeio total, atendidas ainda as exigências relativas às DESPESAS OBRIGATÓRIAS DE 
CARÁTER CONTINUADO.
O texto do art. 24 encontra-se de acordo com o § 5º do art. 195 da Constituição Federal, 
dispensada a compensação de que cuida o § 1º do art. comentado nos casos de concessão de 
benefício em conformidade com a habilitação prevista na legislação pertinente; de expansão 
qualitativa de atendimento e serviços; de reajustamento de valor de benefício ou serviço para 
preservar seu valor real (incisos I a III).
Por sua vez, o § 2º do mesmo artigo, estende sua aplicação a benefícios de saúde, 
previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e militares, 
ativos e inativos, e aos pensionistas.
Assim, a importância do assunto acosta-se à evidência da sua consagração constitucional – 
art. 249 e com a Lei nº 9.717, de 27/11/98, que dispõe sobre as regras gerais para organização 
e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos das três 
esferas de Governo, que prevê a adoção de parâmetros contábeis e atuariais para o equilíbrio 
fi nanceiro.
A propósito, a citada Lei fi xa limite para os regimes próprios de previdência social, que não 
poderá exceder a 12% da sua receita corrente líquida, em cada exercício fi nanceiro, combinado 
com o art. 69 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
 
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Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
Unidade 02: Aspectos operacionais da Lei de 
Responsabilidade Fiscal – Parte 2
2.1. Das Transferências Voluntárias
2.1.1. Conceito
Entrega de recursos correntes ou de capital41’ a outro ente, a título de cooperação, auxílio 
ou assistência fi nanceira, que não decorra de determinação constitucional (em respeito ao 
princípio federativo), legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde (em razão da Política 
Nacional de Saúde).
Sobre transferências voluntárias, temos duas situações distintas:
I – as transferências voluntárias a outro ente da Federação, conforme já comentado no art. 
2º deste trabalho, o que se faz a título de cooperação, auxílio ou assistência fi nanceira;
II – as transferências para o setor privado, do art. 26 mais adiante transcrito.
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar,entende-se por transferência voluntária 
a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título 
de cooperação, auxílio ou assistência fi nanceira, que não decorra de determinação 
constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
4 Observar os conceitos do art. 11 da Lei nº 4.320/64.
Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
Exigências e vedações
• existência de dotação orçamentária, ou seja, deverá haver na LOA uma previsão de 
créditos que dêem cobertura à referida transação;
• não realizar transferências para pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionista 
(CF,art. 167, X); 
• que se acha em dia quanto a pagamento de tributos, empréstimos e fi nanciamentos 
devidos ao ente transferidor, bem como quanto a prestação de contas de recursos 
anteriormente dele recebidos;
• cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação [CF, art. 212] e à saúde 
[dependente de regulamentação aos parágrafos introduzidos ao art. 198 da CF, pela EC 
nº 29 – ver, provisoriamente, o art. 77 do ADCT];
• observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, 
inclusive por antecipação de receita (ARO)- ver o art.29 e seguintes da LRF, de inscrição 
de restos a pagar (ver art. 36 da Lei nº 4.320/64, c.c. art. 42 da LRF)) e de despesa total 
com pessoal (arts. 19 e 20 da LRF); e,
• previsão orçamentária de contrapartida(neste caso a obrigação é múltipla, isto é, tanto 
deve existir previsão orçamentária do ente transferidor, quando da contrapartida do ente 
benefi ciário. Sobre isso, na LDO do Estado do Rio Grande do Norte existe a indicação do 
percentual mínimo que será aceito pelo Estado para as referidas transferências).
Aplicação de sanções
Na aplicação de sanções de suspensão de transferências voluntárias, determina o § 3º 
do art. 25 em comento, a EXCEÇÃO daquelas relativas a ações de EDUCAÇÃO, SAÚDE E 
ASSISTÊNCIA SOCIAL. Justifi ca-se essa determinação pelas circunstâncias de que tais áreas 
estão dentro do que se considera dever constitucional da atuação do Estado.
2.2. Da destinação de recursos para o setor privado
2.2.1. Condições
Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de 
pessoas físicas ou défi cits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específi ca, atender 
às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou 
em seus créditos adicionais.
§ 1º O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações 
públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as 
instituições fi nanceiras e o Banco Central do Brasil.
§ 2º Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, fi nanciamentos e 
refi nanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, 
a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.
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Lei de Responsabilidade Fiscal
Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
Neste caso, temos duas diretrizes básicas, a saber:
a) quando a destinação dos recursos visa, direta ou indiretamente, atender necessidades 
de pessoas físicas [auxílio fi nanceiro a pessoa carente ou de outra espécie, permitida em 
lei];
b) quando a destinação dos recursos visa cobrir défi cits de pessoas jurídicas.
Nos dois casos constituem-se condições essenciais da concessão:
a) autorização através de lei específi ca;
b) atender as condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
c) estar prevista no orçamento (LOA) ou em seus créditos adicionais;
d) não realizar transferências para pagamento de pessoal;
e) se achar em dia quanto a pagamento de tributos e empréstimos, bem como quanto a 
prestação de contas de recursos anteriormente recebidos;
f) cumprimento dos limites constitucionais relativos à saúde e à educação;
g) observância dos limites das dívidas, de operações de crédito, de inscrição de restos a 
pagar e de despesa total com pessoal; e,
h) previsão orçamentária de contrapartida.
O § 2º do art. 26 foi editado para equiparar como forma de transferência de recursos 
públicos para o setor privado, a concessão de empréstimos, fi nanciamento e refi nanciamento, 
inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções 
(econômicas e a participação em constituição ou aumento de capital).
Para as empresas controladas, é ainda a LRF quem disciplina comportamento para o 
caso de contrato de gestão fi rmado (art. 47), quando se estabeleçam objetivos e metas de 
desempenho, situação em que, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária 
e fi nanceira, observados os preceitos do inciso II do § 5º do art. 165 da CF.
Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa física, ou jurídica que 
não esteja sob seu controle direto ou indireto, os encargos fi nanceiros, comissões e despesas 
congêneres não serão inferiores aos defi nidos em lei ou ao custo de captação.
Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específi ca as prorrogações e 
composições de dívidas decorrentes de operações de crédito, bem como a concessão 
de empréstimos ou fi nanciamentos em desacordo com o caput, sendo o subsídio 
correspondente consignado na lei orçamentária.
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2.3. Da dívida e do endividamento
A Lei de Responsabilidade Fiscal aborda criteriosamente acerca do controle da dívida e do 
endividamento, no intuito de evitar uma maior pressão nas contas públicas. A LRF estabelece 
que os limites serão fi xados em percentual da Receita Corrente Líquida (RCL), para cada uma 
das esferas do governo, abrangendo todos os integrantes da federação.
Conceitos básicos:
• Dívida Pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das 
obrigações fi nanceiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, 
convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em 
prazo superior a doze meses. Duplicidade, neste caso, diz respeito ao recebimento 
de recurso por um ente, que o transfere a outro órgão ou entidade de sua estrutura. 
Neste caso, a contabilização só deverá ser feita uma única vez, pelo ente ou pelo órgão/
entidade, sob pena de duplicidade.
• Dívida Pública Mobiliária: Dívida pública representada por títulos emitidos pela União, 
inclusive os do Banco Central do Brasil, estados e municípios.
• Operação de crédito: compromisso fi nanceiro assumido em razão de mútuo, abertura 
de crédito, emissão e aceite de título, aquisição fi nanciada de bens (com refl exo nos 
procedimentos licitatórios), recebimento antecipado de valores provenientes da venda 
a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, 
inclusive com o uso de derivativos fi nanceiros;
• Concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação fi nanceira ou 
contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
• Refi nanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal 
acrescido da atualização monetária;
• Receita corrente líquida (RCL): soma das receitas tributárias, de contribuições, 
patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, trans ferências correntes e outras 
receitas também correntes, deduzidos:
• A) na União, os valores transferidos aos estados e municípios por determinação 
constitucional ou legal, bem como as contribuições mencionadas na alínea “a” do inciso 
I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição.
• B) nos estados as parcelas entregues aos municípios por determinação constitucional
• C) na União, estados e municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu 
sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação 
fi nanceira citada no § 9º do art. 201 da CF.
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Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
2.3.1. Dos Limites da dívida pública e das operações de crédito:
No prazo de 90 dias após a publicação da LRF, o Presidente da República submeterá ao:
• Senado Federal: Proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada 
da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, bem como dispor sobre 
limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno na União, dos 
estados, do Distrito Federal e dos municípios, das suas autarquias e demais entidades 
controladas pelo Poder público federal, além de dispor sobre limites e condições para a 
concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno e também 
estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos estados 
do Distrito Federal e dos municípios.
• Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida 
mobiliária federal, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fi xados 
para a dívida consolidada da União.
• De acordo com a Resolução do Senado Federal nº 40/2001, até quinze anos após a 
sanção da resolução os entes públicos estarão sujeitos às seguintes normas:
• O limite máximo de endividamento para os estados corresponderáa duas vezes a sua 
RCL anual;
• Para os municípios, este limite máximo corresponderá a 1,2 vezes a RCL anual.
2.3.2. Da Recondução da Dívida aos Limites (ART. 31)
Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao fi nal de um 
quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três quadrimestressubsequentes, 
reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro.
Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
• estará proibido de realizar operação de crédito;
• obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo entre 
outras medidas, limitação de empenho; 
• fi cará impedido de receber transferências voluntárias, vencido o prazo para retorno da 
dívida ao limite e enquanto perdurar o excesso (§ 2º).
Caso o montante da dívida exceda o limite no primeiro quadrimestre do último ano do 
mandato do chefe do Poder executivo (Jan/abr), a obrigação de obtenção de crédito, inclusive 
ARO, serão aplicadas imediatamente, haja vista que o Ministério da Fazenda divulgará, 
mensalmente, a relação dos entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada 
e mobiliária.
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Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
2.3.3. Das Operações de Crédito
2.3.3.1 Contratação (art. 32)
O Ministério da Fazenda verifi cará o cumprimento dos limites e condições de endividamento, 
para se viabilizar a realização de operações de crédito de cada ente, inclusive das empresas 
por eles controladas, direta ou indiretamente.
O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos 
técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da 
operação e o atendimento das seguintes condições:
• existência de prévia e expressa autorização para a contratação (seja no texto do 
orçamento, em lei específi ca ou através de créditos adicionais);
• inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, 
exceto no caso de operações ARO;
• observância dos limites e atendimento das condições fi xadas pelo Senado Federal;
• autorização específi ca do Senado Federal para operação de crédito externo;
• atendimento ao disposto no inciso III do art. 167 da Constituição Federal
Art. 167 da CF/88:
São vedados:
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de 
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares e especiais com 
fi nalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
Esse comando traz a chamada REGRA DE OURO, que pretende coibir o fi nanciamento, 
via operação de crédito, de despesas correntes. É matéria orçamentária, ou seja, o limite das 
operações de crédito é o montante das despesas de capital previsto na lei orçamentária anual.
É vedada a realização de operações de crédito entre um ente da Federação, direta ou 
indiretamente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a 
forma de novação, refi nanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.
Novação ocorre:
a) Quando um devedor contrai com o credor nova dívida para extinguir e substituir a anterior;
b) Quando novo devedor sucede ao antigo, fi cando este quite com o credor;
c) Quando, em virtude de obrigação nova, outro credor é substituído ao antigo, fi cando o 
devedor quite com este.
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Módulo 02: Aspectos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal
Excetuam-se da vedação as operações entre instituição fi nanceira estatal e outro ente da 
Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a:
I- Financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
II- Refi nanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.
É proibida a operação de crédito entre uma instituição fi nanceira estatal e o ente da 
Federação que a controle, na qualidade de benefi ciário do empréstimo. Porém, não estão 
impedidas as instituições fi nanceiras controladas de adquirir títulos da dívida pública para 
atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação 
de recursos próprios.
2.3.3.2. Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO)
A operação de crédito por antecipação de receita (ARO) destina-se a atender insufi ciência 
de caixa durante o exercício fi nanceiro e se baseia na receita orçamentária esperada em 
determinado período. 
Ela só poderá ser realizada a partir do 10º dia do início do exercício, devendo ser liquidada, 
com juros e demais encargos incidentes, até o dia 10 de dezembro de cada ano. Também 
devem cumprir as exigências aplicáveis às demais operações de crédito.
Não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, 
obrigatoriamente prefi xada ou indexada à taxa básica fi nanceira, ou à que vier a esta substituir.
PROIBIÇÃO:
• Operação Aro não quitada - enquanto existir operação anterior da mesma natureza, 
não integralmente resgatada; e,
• Final de mandato - no último ano de mandato do Presidente, do Governador ou Prefeito 
Municipal.
Refl exão 
As operações de crédito por antecipação de receita orçamentária NÃO farão parte 
do cálculo para atendimento da “Regra de Ouro”, desde que resgatada dentro do 
mesmo exercício fi nanceiro.
2.3.4. Da Garantia e da Contragarantia:
Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas. A 
concessão de quaisquer garantias em operações de crédito está sujeita às normas do art. 32, 
que dispõe sobre os limites e condições das operações de crédito. No caso da União, também 
deverão ser obedecidas as condições estabelecidas pelo Senado Federal. 
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Como pré-condição, qualquer garantia exige que o seu benefi ciário ofereça contragarantia, 
em valor igual ou superior à garantia a ser recebida, e, adicionalmente, a plena adimplência 
para com o ente garantidor, observado o seguinte:
1) Não será exigida contragarantia de órgãos e entidade do próprio ente;
2) A contragarantia exigida pela União a estado ou município, ou pelos estados aos 
municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e 
provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para 
retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida.
Na concessão de garantias pela União aos Estados e Municípios, estes poderão vincular 
as suas receitas tributárias próprias, além das transferências constitucionais. As entidades da 
administração indireta não poderão conceder garantia, com exceção da que envolva empresa 
controlada à própria subsidiária, ou por instituição fi nanceira a empresa nacional.
Por último, toda dívida de ente público que tiver sido honrada em consequência de garantia 
prestada, implica na suspensão de novos créditos até a completa liquidação da dívida em causa.
2.3.5 Dos Restos a Pagar
É vedado ao titular de Poder ou órgão, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, 
contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que 
tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja sufi ciente disponibilidade de 
caixa para este efeito.
2.4. Da gestão patrimonial
Fica vedada a aplicação da receita de capital procedente da alienação de bens e direitos 
que integram o patrimônio público para o fi nanciamento de despesa corrente, salvo se destinada 
por lei aos regimes de Previdência Social, geral e próprio dos servidores públicos.
De acordo com o art. 45, novos projetos só poderão ser incluídos na lei de orçamento após 
adequadamente atendidos os que já se encontram em andamento

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