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Poderes Administrativos
 
Modernamente tem sido utilizada a expressão deveres administrativos ou ainda
poderes-deveres, deveres-poderes para deixar claro que a administração só é
dotada de poderes porque tem o dever de atuar, de exercer a função
administrativa para o fim de atender ao interesse público.
Os poderes-deveres são verdadeiros instrumentais para a defesa do interesse
público.
 
Os poderes administrativos são:
 
- poder normativo
- poder hierárquico
- poder disciplinar e
- poder de polícia
 OBS: A doutrina tradicional ainda menciona o poder vinculado e o poder
discricionário. Todavia, entendemos que não existe um poder totalmente vinculado
ou discricionário, mas sim atos vinculados e atos discricionários praticados com
fundamento nos outros poderes, daí, não iremos seguir tal abordagem.
 a) Poder Normativo
Alguns autores mencionam poder regulamentar em vez de poder normativo. É
preferível falar em poder normativo porque o regulamento é apenas uma espécie
de ato normativo já que convive com outros atos normativos, como resoluções,
portarias, regimentos, instruções etc. De modo que, a expressão poder normativo
é mais abrangente e adequada.
O poder normativo é o destinado a prática dos atos normativos. Os atos
normativos instituem regras gerais e abstratas, aliás nesse ponto assemelham-se
às leis. No entanto, os atos normativos diferenciam-se das leis porque não inovam
inicialmente no mundo jurídico já que nos termos do art. 5º, II da CF, são as leis
que criam direitos e obrigações.
 O regulamento é o ato normativo mais importante porque é de
competência exclusiva dos chefes do poder executivo nas diversas esferas de
governo (Presidente da República, governadores e prefeitos).
O regulamento é veiculado pelo decreto, quer dizer, o regulamento é o conteúdo
do ato e o decreto é a forma do ato. A propósito, decreto é a forma pela qual são
veiculados, exteriorizados os atos praticados pelos chefes do poder executivo,
sejam normativos ou concretos. Exs.: decreto regulamentar (ato normativo),
decreto de desapropriação (ato concreto).
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Em doutrina, costuma-se classificar o regulamento em:
 1º) regulamento autônomo ou independente;
2º) regulamento executivo ou para fiel execução das leis.
 O regulamento autônomo ou independente não se fundamenta em lei
prévia e, por isso, inova inicialmente a ordem jurídica. O regulamento executivo
ou para fiel execução das leis fundamenta-se em lei anterior e é destinado a
explicitá-la.
Nos países em que se admite o regulamento autônomo ou independente, ele só
pode tratar de matéria organizativa ou de supremacia especial, quer dizer, ele
pode dispor sobre a organização da administração pública ou então estabelecer
regras a quem tem um vínculo diferenciado com a Administração Pública, tal como
ocorre com os contratados, ou seja, o regulamento autônomo não poderá dispor
sobre matéria de supremacia geral submetendo todos os cidadãos.
No Brasil, apesar das divergências, tem prevalecido o entendimento de que o
regulamento existente é o executivo ou para fiel execução das leis, conforme art.
84, IV da CF.[1]
A partir da EC/32 de 2001, alguns autores (Maria Sylvia Zanella di Pietro)
passaram a defender a existência de regulamento autônomo no direito brasileiro,
em matéria organizativa já que o Presidente da República passou a ter
competência para dispor mediante decreto sobre organização e
funcionamento da Administração Federal quando não implicar aumento
de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (art. 84, VI, a da
CF).[2]
Diante do exposto, conclui-se que o regulamento regra no Brasil é o executivo,
então é preciso entender o que significa explicitar a lei, que é a função do
regulamento executivo. 
b) Poder Hierárquico
 Os órgãos e os agentes públicos estão estruturados de modo a ensejar
uma relação de coordenação e subordinação entre eles num relacionamento de
superior a subalterno. Para Celso Antonio Bandeira de Melo “a hierarquia pode ser
definida como o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de
escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de
hierarca a subalterno”.
 Da hierarquia decorrem alguns poderes para o superior hierárquico:
 1) de editar atos normativos de efeitos apenas internos, tais como
resoluções, portarias, instruções;
2) de dar ordens e ser obedecido pelos subordinados, salvo as ordens
manifestamente ilegais, como por exemplo, a ordem dada a carcereiro para
torturar preso.
 3) de fiscalizar os atos do subordinado, podendo anular os atos ilegais e
revogar os atos legais por razões de conveniência e oportunidade.
4) de punir o subordinado que pratique infração administrativa.
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A hierarquia não existe no poder legislativo e no poder judiciário no que se refere
às funções típicas de tais poderes que são, respectivamente, a de legislar e a de
julgar. Não obstante a partir da EC 45/04 alguns, como MSZDP, passaram a
admitir a existência e hierarquia parcial na função jurisdicional porque, nos termo
do art.103-A e §3º[3] da CF, caso o magistrado decida contrariamente a súmula
vinculante ou indevidamente a aplique cabe reclamação no STF que julgando-a
procedente cassará a decisão judicial e determinará que outra seja proferida com
ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
 A propósito, a súmula vinculante não obriga só o poder judiciário a sua
observância, mas também a administração pública direta e indireta em todas as
esferas de governo, cabendo reclamação para atacar ato administrativo que
contrariar a súmula ou que indevidamente a aplicar e o STF julgando-a
procedente anulará o ato administrativo, nos termos do art. 103-A e §3º da CF.
 c) Poder disciplinar
 É o que credencia a administração a apurar as infrações cometidas pelos
agentes públicos e por demais pessoas submetidas a disciplina administrativa, tal
como ocorre com os contratados. No que se refere aos agentes públicos,
notadamente os servidores públicos, o poder disciplinar decorre do hierárquico.
 Eventual punição de alguém não submetido a disciplina administrativa
tem fundamento no poder de polícia. Ex.: imposição de multa ao estabelecimento
poluente, ao motorista infrator etc.
 Costuma-se dizer que o poder disciplinar é discricionário o que deve ser
entendido nos seus exatos termos. Primeiramente é preciso saber o que isso não
significa. Dizer que o poder disciplinar é discricionário não significa que exista
liberdade para a autoridade escolher entre agir ou deixar de agir para apurar a
infração cometida diante da noticia de infração a autoridade deve agir sob pena de
praticar condescendência criminosa prevista no art. 320 do CP.[4]
 d) Poder de polícia
 Neste tema é possível constatar facilmente, a presença do binômio ou da
bipolaridade do regime jurídico administrativo envolvendo as prerrogativas e
sujeições.
 O conceito para Hely Lopes Meireles de “poder de policia é a faculdade de
que dispõe administração publica para condicionar e restringir o uso e gozo de
bens, atividades e direitos individuais, em beneficio da coletividade ou do próprio
estado”.
 Para Celso Antonio Bandeira de Melo: “O poder de policia condiciona a
liberdade e propriedade em prol do interesse público”, o autor entende ainda,que
não é correto dizer que este poder de policia restringe estes direitos, pois a
propriedade e a liberdade somadas aos condicionamentos as restrições ao poder
de policia é que formam o perfil destes direitos.
 OBS: O Código Tributário Nacional (CTN) no seu artigo 78, traz um conceito de
poder de policia já que seu exercício é um dos fatos geradores da taxa.
 Como exemplos práticos do direito de policia, podemos citar as restrições
quanto construção (lei de zoneamento), alimentos em restaurantes (vigilância
sanitária) e etc. 
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 Fundamento
Poder de policia fundamenta-se na supremacia geral da administração publica
sobre os administrados, isso decorre da própria supremacia do interesse publico
sobre o interesse particular, vale dizer não é necessário que haja um vinculo
especial de sujeição do particular administrado para o poder de policia seja
exercido, ou seja, que o administrativo seja empregado, funcionário ou etc. como
a autuação de infração de trânsito.
Meios de Atuação do Poder de Polícia
O poder de polícia pode ser exercido pelo Poder Legislativo e pelo Poder Executivo.
O Poder Legislativo cria, por lei, as chamadas limitações administrativas à
propriedade e à liberdade.
 O Poder Executivo, no exercício do poder de polícia regulamenta as leis e
controla sua aplicação, quer dizer, expede ora atos normativos, ora atos
concretos.
 Os atos concretos podem ser preventivos ou repressivos, conforme se
destinem a evitar um dano ao interesse público, ou a cessar eventual dano a esse
interesse. Assim, como exemplo são atos preventivos do poder de polícia a
fiscalização, a concessão de licenças e autorizações; e são atos repressivos o
embargo de obra, a interdição de estabelecimento a apreensão de mercadorias
deterioradas, etc., bem como o exercício do poder de polícia pelo executivo
também é conhecido como polícia administrativa.
 Modernamente o poder de polícia refere-se aos mais variados setores da
administração pública, tais como, segurança, saúde, educação, meio ambiente,
consumidor, patrimônio histórico e cultural etc.
 Características ou atributos do poder de polícia
 São atributos ou características do poder de polícia a discricionariedade, a
auto executoriedade, e a coercibilidade.
 i) Discricionariedade: se considerarmos a atuação do legislativo, é correto dizer
que o poder de polícia é discricionário, porque na definição do conteúdo da
limitação administrativa, o legislador tem liberdade de atuação de modo que ele
poderá criar uma limitação mais ou menos abrangente, conforme entenda ser o
razoável para as situações descritas.
 Quanto a atuação do executivo, no mais das vezes, ela é discricionária
porque a lei costuma dar à autoridade administrativa certa liberdade de atuação,
possibilitando, por exemplo, que ela escolha qual a sanção que melhor reprime a
infração cometida, caso em que a autoridade deverá se pautar pelos princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade em sua atuação.
 Não obstante, existem atos vinculados do poder de polícia, como é o caso
da licença para construir, para dirigir.
 A licença deve ser deferida ao administrado que preencher os requisitos
legais à sua obtenção, não podendo ser negada. Diz-se, então, que a licença
tende a direito subjetivo de quem requer.
 A licença contrapõe-se à autorização do poder de polícia porque a
autorização é discricionária e pode ser negada por razões de interesse público,
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mesmo que o interessado tenha preenchido eventuais requisitos legais, por
exemplo, autorização para porte de arma. Diz-se, então, que a autorização atende
a mero interesse de quem requer.
 ii) Auto executoriedade: Pela auto executoriedade, a administração pode por
em prática as suas decisões por seus próprios meios, isto é, diretamente, sem
precisar buscar autorização prévia no poder judiciário.
 Assim, por exemplo, ela apreende mercadorias deterioradas, multa fábrica
poluente, interdita estabelecimento etc. Quanto a multa, a administração pode
impô-la, mas a cobrança depende do ajuizamento de execução, nos termos da lei
6830/80.
 Há quem desdobre o atributo da auto executoriedade em: exigibilidade
e executoriedade.
 Pela exigibilidade a administração põe em prática o que decidiu
independentemente da autorização do judiciário e pode usar meios indiretos de
coação. Ex.: notificação do munícipe a limpar seu terreno sob pena de multa.
 Pela executoriedade, a administração pode executar diretamente as
decisões tomadas, podendo até mesmo usar meios diretos de coação, se
necessário e na medida do necessário.
 A executoriedade pressupõe a exigibilidade e por ser mais gravosa do que
a exigibilidade só é admitida se: 1) houver previsão legal; 2) houver razão de
urgência que determine a necessidade da medida para o fim de resguardar o
interesse público.
 Quanto a multa do poder de polícia, ela é exigível, tanto que será cobrada
em execução fiscal. Todavia, ela não é executória, justamente porque sua
cobrança depende de ajuizamento de execução. Para quem não desdobrar o
atributo da auto executoriedade, a resposta é a de que a multa não é auto
executória.
 iii) Coercibilidade: Pela coercibilidade, a administração pode impor
coativamente aos administrados as medidas adotadas, usando até mesmo de
força física, se necessário. A bem da verdade, a coercibilidade e a auto
executoriedade estão intimamente relacionadas, não podendo ser apartadas.
 
[1] Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV – sancionar,
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos
para sua fiel
execução;
[2] Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: VI – dispor,
mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração
federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de
órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
[3] Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação,
mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões
sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na
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imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual
e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma
estabelecida em lei. § 3o Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a
súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo
Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou
cassará a decisão judicial.
[4] Condescendência criminosa Art. 320. Deixar o funcionário, por
indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do
cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o fato ao conhecimento da
autoridade competente: Pena – detenção, de quinze dias a um mês, ou multa.
 
Exercício 1:
Considerando o poder de policia, podemos dizer que:
I. O poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos
individuais em benefício do interesse público.
II. O poder de polícia que o Estado exerce pode incidir em duas áreas de atuação estatal: na
administrativa e najudiciária.
III. São atributos do poder de polícia a discricionariedade, a auto-executoriedade e a
coercibilidade.
IV. O poder de polícia tanto pode ser discricionário como vinculado.
Está correto o que se afirma:
 
 
A)
I e III
 
B)
II e IV
 
C)
I, II , III e IV
 
D)
II, III e IV
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E)
I, III e IV
 
O aluno respondeu e acertou. Alternativa(C)
Comentários:
C) Todas as alternativas estão corretas pois apresentam características e conceito
do poder de polícia. 
Exercício 2:
O poder que cabe à Administração Pública para apurar infrações e aplicar penalidades aos
servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, é:
 
A)
o poder de polícia
 
B)
o poder regulamentar
 
C)
o poder vinculado
 
D)
o poder disciplinar
 
E)
o poder discricionário
 
O aluno respondeu e acertou. Alternativa(D)
Comentários:
D) É o poder que credencia a administração a apurar as infrações cometidas pelos
agentes públicos e por demais pessoas submetidas a disciplina administrativa, tal
como ocorre com os contratados. 
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Exercício 3:
São atributos do poder de polícia, exceto:
 
A)
Discricionariedade;
 
B)
Exigibilidade;
 
C)
Executoriedade;
 
D)
Atividade positiva;
 
E)
Coercibilidade.
 
O aluno respondeu e acertou. Alternativa(D)
Comentários:
D) R.: Só a atividade positiva não é uma característica do poder de polícia, pois
ele é uma atividade negativa (não fazer ). 
Exercício 4:
É manifestação típica do poder de polícia da Administração Pública a
 
A)
prisão em flagrante de um criminoso;
 
B)
interdição de estabelecimento comercial por agentes da vigilância sanitária;
 
C)
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criação de uma taxa decorrente de ação de fiscalização;
 
D)
aplicação de pena a servidor público;
 
E)
vigilância exercida sobre o patrimônio público.
 
O aluno respondeu e acertou. Alternativa(B)
Comentários:
B) De pronto, é de relevo apontar que não se discute a correção da assertiva, eis
que “a interdição de estabelecimento comercial por agentes da vigilância
sanitária” é típico exercício do Poder de Polícia. 
Exercício 5:
Poder regrado é aquele que o direito positivo - a lei - confere à
Administração Pública para a prática de ato de sua competência,
determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização.
Na hipótese, o texto está discorrendo sobre o poder
 
A)
de polícia;
 
B)
discricionário;
 
C)
regulamentar;
 
D)
vinculado;
 
E)
disciplinar;
 
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O aluno respondeu e acertou. Alternativa(D)
Comentários:
A) Poder regrado é aquele que o direito positivo - a lei - confere à Administração
Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e
requisitos necessários à sua formalização. Na hipótese, o texto está discorrendo
sobre o poder 
C) Poder regrado é aquele que o direito positivo - a lei - confere à Administração
Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e
requisitos necessários à sua formalização. Na hipótese, o texto está discorrendo
sobre o poder 
B) Poder regrado é aquele que o direito positivo - a lei - confere à Administração
Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e
requisitos necessários à sua formalização. Na hipótese, o texto está discorrendo
sobre o poder 
D) Poder regrado é aquele que o direito positivo - a lei - confere à Administração
Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e
requisitos necessários à sua formalização. Na hipótese, o texto está discorrendo
sobre o poder 
Exercício 6:
É caracteristica própria do Poder Regulamentar da Adminsitração Pública
 
A)
impor obrigação de fazer ou de não fazer
 
B)
possibiltiar a inovação na ordem jurídica
 
C)
ser expedido com a estrita finalidade de produzir as disposições operacionais
uniformizadoras necessárias à execução da lei
 
D)
ser ato geral, concreto, de competência privativa do Poder Legislativo.
 
E)
N.D.A
 
O aluno respondeu e acertou. Alternativa(C)
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Comentários:
C) É o poder destinado a prática dos atos normativos. O regulamento é o ato
normativo mais importante porque é de competência exclusiva dos chefes do
poder executivo nas diversas esferas de governo (Presidente da República,
governadores e prefeitos).