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DIREITO ADMINISTRATIVO: BENS 
PÚBLICOS E CONTRATOS 
ADMINISTRATIVOS
CAPÍTULO 4 - O QUE AINDA HÁ PARA 
APRENDER NO DIREITO ADMINISTRATIVO?
Laura Spyer Prates
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Introdução
Iniciamos com uma instigante indagação: o que ainda há para aprender no Direito Administrativo? Ora, o Direito
Administrativo como o temos hoje pode ser tomado como um ramo autônomo do Direito, que ganhou força a
partir do século XIX, como aquele que regulamenta as relações interna e externa do Estado. Como um premente
anseio do Estado de Direito, o Direito Administrativo começou a ganhar corpo, prestígio e espaço, afinal, ao
Estado, mesmo que guardião dos interesses públicos e titular das atividades administrativas, não se admite o
agir livre e arbitrário.
Entretanto, será que isso responde a nossa pergunta? Acredito que não, mas esclarece a grande importância do
Direito Administrativo que, enquanto ramo autônomo do Direito, não se limita a compilar regras e princípios
afins, muito pelo contrário. Como descobriremos mais adiante, além de se valer de conexões com outros ramos
da Ciência Social para contribuir com suas demandas, também se prestará a contribuir para a solução delas a
partir de seus conceitos.
Podemos dizer que a ciência jurídica abarca um emaranhado de conceitos, distribuídos em ramos de modo a
contribuir, sobremaneira, com seu ensino de maneira didática. Assim, resta-nos uma gama de conhecimentos
sobre o Direito Administrativo que precisamos “desbravar”. Você está convencido disso?
Pois bem! Esse tópico te deixará convencido de que sempre teremos mais a aprender e o Direito, brilhantemente,
nos põe à prova essa capacidade. Não permita limitar sua cognição uma vez que podemos ir além e aprender a
cada dia um pouco mais. E quanto ao conteúdo, fique tranquilo! Vamos lá!
4.1 Responsabilidade civil do Estado por ato de terceiros
Ora, começamos esse capítulo com um tópico de suma importância, qual seja, até que ponto as normas
alcançarão o Poder Público para imputar-lhe uma sanção pela ação ou omissão de seus agentes. Para bem
compreender o ora disposto destacamos que para responsabilizar qualquer pessoa, natural ou jurídica, por
determinado fato, imprescindível a conexão deste com um ato ou omissão prévia. A responsabilidade está
intimamente ligada às consequências aplicadas pela realização ou não de determinado ato, pelo que pode ser
penal, civil e administrativa, conforme decorrem respectivamente de suas próprias normas especiais:
No que diz respeito ao fato gerador da responsabilidade, não está ele atrelado ao aspecto da licitude
ou ilicitude. Como regra, é verdade, o fato ilícito é que acarreta a responsabilidade, mas, em ocasiões
especiais, o ordenamento jurídico faz nascer a responsabilidade até mesmo de fatos lícitos. Nesse
ponto, a caracterização do fato como gerador da responsabilidade obedece ao que a lei estabelecer a
respeito. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 569)
Dito isso, há que se destacar, como pressupostos imprescindíveis à responsabilização da pessoa natural ou
jurídica, a realização ou não de determinado ato ou omissão, bem como sua capacidade de responder (por esta
ação ou omissão), que nem sempre será revestida de ilicitude, deve-se destacar. A conduta está ligada ao que a
Lei determina e, portanto, à desobediência caberá o que chamamos de responsabilidade:
Para o exame do tema, é importante distinguir essas duas modalidades de responsabilidade. A
contratual é estudada na parte relativa aos contratos celebrados pela Administração, tema que já
examinamos anteriormente. A extracontratual é aquela que deriva das várias atividades estatais sem
qualquer conotação pactual. O estudo neste capítulo cingir-se-á especificamente a este último tipo.
(CARVALHO FILHO, 2014, p. 571)
Com destaque para estas breves considerações adentramos o tema, a fim de buscarmos uma melhor elucidação
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Com destaque para estas breves considerações adentramos o tema, a fim de buscarmos uma melhor elucidação
na matéria e demonstrando que ainda temos muito a aprender sobre o Direito Administrativo.
4.1.1 Ação de regresso
Para melhor estudo deste tema, é imperioso tratarmos do dano, também considerado como prejuízo, decorrente
daquela tal ação ou omissão realizada pela pessoa natural ou jurídica e que se amolda perfeitamente as
especificidades da legislação pátria.
O dano é o resultado da conduta comissiva ou omissiva do Estado, ou de seus agentes, considerado para fins de
aplicação do instituto da responsabilidade civil. Logo, mister elucidar que o dano não estará limitado ao
conteúdo material, podendo, muitas vezes, atingir a honra do indivíduo.
Desta forma, devemos considerar a existência do dano material, que alcançará o patrimônio daquele que fora
lesado e o dano moral, que de forma mais abstrata alcançará sua honra. Com a evolução das fontes do Direito, a
jurisprudência e a doutrina pátria cuidaram de trazer uma importante ramificação do dano moral, ao tratar do
dano estético. Bastante abordado na contemporaneidade, considera-se totalmente possível a cumulação de
indenizações do dano estético e do dano moral. Cumpre esclarecer que a toda responsabilidade cabe uma
sanção, aplicável conforme a natureza da norma a ela aplicada.
Logo, como sanção decorrente da responsabilidade civil temos a indenização, modalidade que traz em seu bojo o
caráter pecuniário a fim de atingir o patrimônio do agente para reparar os prejuízos causados por ele a outrem. 
Verdade é que sobrevindo o fato, automaticamente, surge o dever de reparação dos danos, cabendo, portanto, a
indenização pelos atos praticados ou não, necessariamente. Diante dos fatos e não sendo os danos reparados
automaticamente por quem deveria fazê-lo, eis que surgem as medidas administrativas e judiciais, esta última
com a distribuição de ação própria.
Assim, sendo o Estado, por meio de seus agentes, responsável pelo dando causado a terceiros, terá a lide a
seguinte composição: Estado, agente público e o lesado. Para o direito positivo esta divisão não retira do Estado
o dever de reparar os prejuízos causados por seus agentes, apenas mantém sua condição de intangibilidade.
Sobre o tema, Carvalho Filho (2014, p. 580) reitera:
Dispõe o art. 37, § 6º, da CF que o Estado é civilmente responsável pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, venham a causar a terceiros. Como pessoa jurídica que é, o Estado não pode causar
qualquer dano a ninguém. Sua atuação se consubstancia por seus agentes, pessoas físicas capazes de
manifestar vontade real. Todavia, como essa vontade é imputada ao Estado, cabe a este a
responsabilidade civil pelos danos causados por aqueles que o fazem presente no mundo jurídico.
Nesta senda, trazemos ao nosso estudo o direito de regresso, que se trata daquele assegurado ao Estado para
VOCÊ SABIA?
O Superior Tribunal de Justiça editou a Súmula 387 (BRASIL, 2011), uma vez que pacificado o
entendimento quanto a possibilidade de cumulação de indenização por dano estético e moral,
ainda que decorrentes do mesmo fato. Assim, presente no caso o dano moral e estético, deve a
vítima ser indenizada de forma ampla.
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Nesta senda, trazemos ao nosso estudo o direito de regresso, que se trata daquele assegurado ao Estado para
garantir que este possa intentar contra aquele agente responsável pelo dano, em caso de uma atuação ou
omissão pautada na culpa ou no dolo. Como ele responderá pelos danos de seus agentes, o referido direito surge
para garantir que ele tenha a possibilidade de se insurgir contra aqueles que atuem de forma indevida.
Há uma nítida divisão no campo da responsabilidade quando envolvido o Estado. Temos uma relação jurídica
entre o indivíduo lesado e o Estado e outra entre este e seu agente. Portanto, em se tratando do vínculo entre o
Estado e seu agente, caberá o direito de regresso, a ser exercido pela via administrativa, de forma pacífica, por
meio de acordo entre as partes, ou judicial, com a formaçãodo litígio através de ação regressiva, com as
garantias do exercício da ampla defesa e do contraditório (CARVALHO FILHO, 2014). Isso quer dizer que diante
de uma ação ou omissão imputada a determinado agente e havendo dolo ou culpa do mesmo, é possível se falar
em configuração do direito de regresso pelo Estado.
Figura 1 - A ação de regresso é aquela proposta pelo Estado em desfavor do agente causador do dano.
Fonte: Shutterstock, 2018.
Ponto de suma importância a ser observado é que, conforme expressamente disposto na nossa Carta Maior, o
direito do Estado promover ação de indenização em face do seu agente encontra-se encoberto pelo manto da
imprescritibilidade da ação, portanto, não haverá prazo máximo para o Estado o fazer, restando permanente o
referido direito, desde que observados os seguintes aspectos: primeiro, deve ser ato de agente vinculado
diretamente ao Poder Público; segundo, somente as pessoas jurídicas de direito público serão alcançadas; e, por
último, que o referido aspecto da imprescritibilidade só diz respeito àqueles prejuízos oriundos de condutas de
natureza civil e ilícitas. 
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4.1.2 Responsabilidade por atos legislativos e judiciais
Ainda tratando da responsabilidade do Estado, agora diante dos atos legislativos e judiciais, trazemos no
primeiro momento uma importante regra que diz respeito ao tema e ressalta como bem já sabemos que a função
legislativa vai muito além da mera materialização das leis, prestando-se a garantir o pleno exercício da soberania
estatal, sendo este o conceito em vigor no nosso atual Estado de Direito. 
Nestes termos, importa salientar que, em geral, os atos legislativos não se prestam a imputar danos ao Poder
Público, ou seja, as leis, via de regra, não têm esse condão. Entretanto, em alguns casos, se a própria Lei trouxer
fatos lesivos ao indivíduo, alguns doutrinadores defendem que poderá haver a responsabilização do Estado, mas
essa análise não será tão simples, já que a maioria defende que os atos legislativos não poderão acarretar
responsabilidade ao Poder Público, desde que revestido de plena constitucionalidade, já que se acredita que a lei
não é editada com vistas a causar dano e, sim, a regulamentar determina matéria. 
Desta forma, importante reiterar que as Leis Constitucionais são produzidas sobre a premissa da garantia da
soberania do Estado que, também nesta função, atua em conformidade com os direitos e garantias fundamentais
erigidos. Logo, por oportuno, cabe aos agentes públicos as respeitarem, sendo, inclusive, ilícito a elaboração de
normas inconstitucionais. Porém, em se tratando de dano causado por legislação inconstitucional, a qual acaba
impactando na atuação do agente público, não poderá o Estado manter-se inerte, ao que surge a obrigação de
reparar o dano, já que oriundo de norma inconstitucional, aplicada pelo agente público. Nestes casos, verifica-se
incontestável erro legislativo. 
Temos ainda aquelas leis de efeitos concretos, as quais, diferentemente daquelas mencionadas no parágrafo
anterior, apesar de revestidas da formalidade legislativa material, tratam de meros atos administrativos. Elas são
formuladas atendendo a todos os critérios do processo legislativo, porém seu alcance não se dará a todos os
indivíduos, prestando a atingir apenas alguns determinados, motivo pelo qual serão denominadas leis de efeitos
concretos, como já mencionado.
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Fonte: Shutterstock, 2018.
Verdade é que, em se tratando de danos causados face uma lei de efeitos concretos, o Poder Público e, mais
especificamente, a unidade federativa na qual se originou a referida norma jurídica deverá ser responsabilizada,
operando de pronto a reparação dos prejuízos causados.
Feitas tais considerações começamos a pensar nos casos em que há a nítida omissão legislativa. Quando o Poder
Legislativo se mantém inerte diante do seu dever de legislar, nesses casos não haverá responsabilidade civil do
Estado, nem mesmo o dever de indenizar, surgindo a referida obrigação apenas quando a ação ou omissão
sobrevenha de um ato praticado com culpa ou dolo.
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Figura 2 - O direito de greve dos servidores públicos não foi regulamentado pelo Poder Legislativo até o 
momento.
Fonte: Shutterstock, 2018.
Já no que diz respeito aos atos judiciais, para melhor compreensão do tema, temos que, inicialmente, ressaltar
que estes atos jurisdicionais dizem respeito àqueles próprios do juiz. Logo, temos que o Judiciário, atipicamente,
produz diversos atos ditos administrativos que acabam sendo considerados atos judiciários por serem
emanados pelo referido Poder. Nestes casos, a responsabilidade civil objetiva do Estado irá alcançá-los por não
tratarem das peculiaridades do exercício de sua função precípua. 
Os atos judiciais praticados por juiz em sua função originária, tais como despachos e sentenças, em geral não
serão alcançados pela responsabilidade do Estado, em decorrência dos princípios da soberania do Estado e da
irrecorribilidade dos atos jurisdicionais. Logo, passada a fase de aplicação do princípio do duplo grau de
jurisdição e tendo a decisão transitado em julgado, não será cabível mais recurso, motivo pelo qual não restará
impossibilitado o direito de reclamar pelos prejuízos que os atos tenham causado ao indivíduo.
Todavia, como mencionado, esta é a regra, e ainda é preciso destacar as chamadas relações de custódia, as quais
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Todavia, como mencionado, esta é a regra, e ainda é preciso destacar as chamadas relações de custódia, as quais
remetem aos vínculos especiais de sujeição, na medida em que nestas o Estado se responsabiliza pela
integridade de pessoas e bens. De acordo com Mazza (2017, p. 479):
Os exemplos mais comuns são: o preso morto na cadeia por outro detento; a criança vítima de briga
dentro de escola pública; bens privados danificados em galpão da Receita Federal. Em todas essas
hipóteses, o Estado tem o dever de indenizar a vítima do dano, mesmo que a conduta lesiva não
tenha sido praticada por agente público. Cabe, porém, advertir que a responsabilidade estatal é
objetiva na modalidade do risco administrativo, razão pela qual a culpa exclusiva da vítima e a força
maior excluem o dever de indenizar. Assim, por exemplo, o preso assassinado na cadeia por outros
detentos durante rebelião gera dever de o Estado indenizar a família. Entretanto, se a morte teve
causas naturais (força maior), não há dever de indenizar.
Trata-se, portanto, de vínculos especiais, que requerem a aplicação do ordenamento jurídico conforme a
densidade das obrigações assumidas pelo próprio Estado, que, em mencionadas situações, assume o papel de
depositário de bens, para também se dizer de pessoas.
4.1.3 Responsabilidade por atos de concessionários de serviço público
Antes de iniciarmos o tema, imprescindível se faz esclarecermos o papel dos concessionários de serviços
públicos para a Administração Pública. Pois bem! São eles entes privados, cuja execução de determinados
serviços públicos essenciais é delegada pelo Estado para o seu pleno exercício, em nome próprio.
Dito isso, resta claro que o ente concessionário do serviço público deverá, consoante expressa previsão
constitucional, sujeitar-se à responsabilidade civil objetiva, devendo, portanto, ser responsabilizado diretamente
pelos danos causados, independentemente de culpa.
Neste sentido, para Medauar; Odete (2005, p. 430):
Alguns princípios respaldam a concepção da responsabilidade objetiva do Estado. Em primeiro
lugar, o próprio sentido de justiça (equidade), o neminem laedere, o alterum non laedere, que
permeia o Direito e a própria vida, em virtude do qual o causador de prejuízo a outrem fica obrigado
a reparar o dano. No caso da Administração Pública, a multiplicidade e amplitude de suas atividades
e as suas prerrogativas de poder, ensejam risco maior de danos a terceiros. Por outro lado, nem
sempre é possível identificar o agente causador, nemsempre é possível demonstrar seu dolo ou
culpa. Melhor se asseguram os direitos da vítima ante o tratamento objetivo da responsabilidade da
Administração. Em segundo lugar, o preceito da igualdade de todos ante o ônus e encargos da
Administração, também denominado solidariedade social. Se em tese, todos se beneficiam das
atividades da Administração, todos (representados pelo Estado) devem compartilhar do
VOCÊ QUER LER?
Observe que dentre a bibliografia complementar sugerida foi indicado o livro de Alexandre
Santos de Aragão intitulado “Direito dos serviços públicos” (2013). Trata-se de uma
importante obra que detalha os aspectos atinentes ao tema, dentre estes os contratos de
concessão e a responsabilidade do concessionário.
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atividades da Administração, todos (representados pelo Estado) devem compartilhar do
ressarcimento dos danos que essas atividades causam a alguns.
Por certo tempo questionou-se o alcance dessa responsabilidade, entretanto, a jurisprudência pacificou o
entendimento, a fim de esclarecer que a responsabilização será tanto para usuários diretos, quanto indiretos.
Desta forma, respondendo pelo risco administrativo do serviço.
Superado o tema da responsabilidade civil do Estado por ato de terceiros, seguimos com a análise do tópico
relacionado ao controle da Administração Pública, na medida em que esta se sujeita a diversos tipos de
fiscalização, desde a realizada pelos próprios administrados à afeta aos demais Poderes.
4.2 Controle da Administração Pública
Neste tópico vamos, juntos, buscar um melhor entendimento sobre o conjunto de atos administrativos e
jurídicos utilizados para o pleno exercício da fiscalização e revisão da atividade administrativa, o que chamamos
de controle da Administração Pública e que será exercido em todas as esferas do Poder Público.
Quando falamos em controle, expressamente estamos destacando a possibilidade de fiscalização e revisão de
atos. Logo, seu mecanismo tem o condão de acompanhar as atividades desempenhadas pelos órgãos e agentes
administrativos a fim de, sob a ótica da aplicação normativa e das políticas públicas aplicáveis, constatar se há
perfeita sintonia entre os atos e a finalidade pública, primando sempre pelo melhor interesse da coletividade.
O controle detém um amplo alcance, atingindo, assim, todas as esferas do Poder Público, já que em todas elas
encontraremos a realização de atos administrativos, ainda que atipicamente por não se tratar de função
precípua. Nestes casos, os referidos atos serão submetidos ao pleno controle via fiscalização e revisão, como bem
já mencionamos. Com isso, os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário estarão todos passíveis de serem
submetidos ao controle. No que tange à gestão dos recursos públicos, feitas pelos Três Poderes, também há que
se aplicar o mesmo mecanismo.
Destarte, o controle se mostra para a Administração Pública como princípio fundamental, inerente a ela,
juntamente ao planejamento, coordenação, descentralização e ao princípio da delegação de competência. Neste
contexto, o controle tornou-se indispensável ao pleno exercício da atividade administrativa, não podendo ser
recusado em nenhuma de suas esferas.
Assim sendo, dada a amplitude do seu alcance, como já destacado, necessitou fazer uma divisão do controle para
melhor estudo da sua aplicabilidade. Logo, teremos o controle legislativo, judicial e administrativo, como
veremos a seguir.
VOCÊ QUER LER?
Consta da bibliografia complementar a sugestão de leitura da obra “Controle da administração
pública” (2016), de Phillip Gil França. É um livro bastante completo, que foca no controle
jurisdicional da Administração Pública com indicações de importantes julgados do STF e STJ.
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4.2.1 Controle interno e externo da administração pública e seus 
instrumentos
Com a divisão do controle em três modelos dos quais analisaremos, temos que o primeiro a ser abordado diz
respeito ao administrativo a ser exercido pelo Poder Executivo e por órgãos dos demais Poderes, Legislativo e
Judiciário, para fiscalizar, rever ou alterar atos internos, que atipicamente serão considerados atos
administrativos (CARVALHO FILHO, 2014).
Trata-se, portanto, de um controle interno, já que a Administração Pública será controlada por ela mesma. O
controle interno surge do reconhecimento de que a fiscalização será exercida dentro da mesma estrutura do
Poder fiscalizado.
Figura 3 - As Corregedorias e as Ouvidorias são órgãos instituídos para tal finalidade.
Fonte: Gunnar Pippel, Shutterstock, 2018.
Com isso, permite-se a aplicação da prerrogativa de autotutela, que surge para a Administração Pública, a fim de
possibilidade que ela mesma invalide ou revogue condutas praticadas com irregularidade.
O controle administrativo possui como principais objetivos a confirmação, a correção e a alteração dos atos e
comportamentos administrativos de modo que, ao serem confirmados, constata-se que a sua prática foi legítima
e adequada, ao contrário, quando verificada a sua ilegalidade ou inconveniência, deverá proceder-se a retirada
do mundo jurídico, praticando, assim, a sua correção.
Já nos casos em que se ratifica ou se modifica parte do ato praticado, temos a alteração e todos esses objetivos
que o controle administrativo pretende alcançar. Quanto aos meios utilizados para conferir aplicabilidade ao
controle administrativo, há de se destacar que eles são imprescindíveis para que o conjunto de mecanismos
funcione de forma plena e efetiva.
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4.2.2 Controle Legislativo
O referido controle denota a prerrogativa do Poder Legislativo em fiscalizar a Administração Pública, devendo
fazê-lo sob a perspectiva política e financeira. Tendo como principal sustentáculo externar os anseios da
coletividade, ele se materializa através da representação popular.
A Administração vai executar o direito, os mandamentos da lei e, portanto, totalmente pertinente à fiscalização
legislativa. Com fulcro na nossa Carta Maior, o referido controle alcançará os atos do Poder Executivo e
Judiciário, ao exercer sua plena fiscalização como representante do povo. Sobre o seu exercício, o controle
legislativo se fará tanto pela natureza política, quanto financeira.
O controle Político diz respeito àquele diretamente ligado às funções administrativa e organizacional dos
Poderes Executivo e Judiciário, no qual o Poder Legislativo atuará como fiscal. As suas possibilidades encontram-
se elencadas na nossa Constituição Federal, ao que de forma exemplificativa trazemos.
Figura 4 - É a hipótese de atuação atípica do Poder Legislativo no âmbito da função jurisdicional.
Fonte: Samuel Acosta, Shutterstock, 2018.
Já o controle financeiro, a ser exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo e o Judiciário, diz respeito ao
controle de suas finanças, receitas, despesas e recursos, bem como dos demais Poderes. Com a execução de um
controle financeiro interno e externo, a atividade legislativa ganha um amplo alcance, não se esquecendo do
controle de seus próprios atos, que também necessitam de detida análise e fiscalização. Observa-se, portanto, a
grande importância do referido controle, já que ele tem a função de preservar os recursos públicos, mantendo o
Estudo imune às ações ilícitas e dilaceradoras das contas públicas. Não obstante, o controle financeiro alcançará,
ainda, as pessoas políticas da federação, desde que respeitada sua autonomia e limitações constitucionais.
Ainda sobre o controle financeiro, a Constituição Federal (BRASIL, 1988) vai dividi-lo em interno e externo. No
primeiro deles, o interno, se estabelece que os Poderes tenham estrutura própria para a verificação de seus
recursos, departamento e inspetorias com capacidade para manter a fiscalização de suas próprias finanças. Já o
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recursos, departamento e inspetorias com capacidade para manter a fiscalização de suas próprias finanças. Já o
segundo, o externo, se estabelece que deverá ser exercidopelo Congresso Nacional, juntamente ao Tribunal de
Contas, órgão que compõe o Poder Legislativo e figura-se como um auxiliar especializado, cedendo uma
importante contribuição para o exercício do controle financeiro externo.
No tocante às áreas a serem atingidas pelo controle financeiro temos contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial. Já sobre a natureza do controle, esta deverá ser analisada sob cinco aspectos,
necessariamente, a saber, legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e a renúncia de
receitas.
4.2.3 Controle pelo Tribunal de Contas
Como já mencionado anteriormente, o Tribunal de Contas é o órgão auxiliar que compõe o Poder Legislativo a
fim de auxiliá-lo para o exercício do controle financeiro externo. Com relativa autonomia, suas atribuições
encontram-se expressas na Constituição Federal (BRASIL, 1988), que cuidou de estabelecer, ainda, como
competência do referido órgão apreciar, opinar e julgar.
Figura 5 - No Brasil há o Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas dos Estados, havendo a 
possibilidade dos Municípios terem os chamados Conselhos de Contas.
Fonte: Brando Bourdages, Shutterstock, 2018.
Órgão técnico e auxiliar ao Congresso Nacional, o Tribunal de Contas tem, constitucionalmente, muito bem
definida sua função de contribuir para o pleno exercício do controle externo das atividades da Administração
Pública, observadas suas atribuições arroladas no art. 71 da CF/88 (BRASIL, 1988), além das previstas na Lei de
Responsabilidade Fiscal, na Lei de Licitações e Contratos e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Com uma contida autonomia, mas que lhe garante a manutenção de quadro de servidores e lei própria, o
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Com uma contida autonomia, mas que lhe garante a manutenção de quadro de servidores e lei própria, o
Tribunal de Contas desempenha um importante papel no controle financeiro, embora suas decisões não sejam
revestidas de caráter decisório. Ademais, cumpre ressaltar que por ter sua atuação claramente defina na nossa
Constituição Federal, não pode a Corte de Contas insurgir-se contra as determinações pré-definidas.
Para além dos tipos de controles já mencionados, há que se dedicar tópico específico ao controle judicial,
delineado, notadamente, pelo princípio da legalidade. Afinal, o que sempre se espera é o agir conforme a lei. Por
decorrência, também destacamos a exigência da probidade administrativa que, como veremos, vai além do agir
com honestidade e boa-fé.
4.3 Controle judicial e da Probidade Administrativa
Sobre o tópico em comento há que se destacar, primeiramente, sobre o controle judicial, que se trata, semelhante
ao Legislativo, do poder de fiscalização, porém a ser executado pelo Poder Judiciário, que o fará sob a análise de
sua própria atuação e a dos Poderes Executivo e Legislativo, preservando, com isso, os direitos e garantias
fundamentais.
Desta forma, o controle judicial detém a importante “missão” de manter o equilíbrio dos atos dos Poderes
Executivo e Legislativo, examinando-os sob a perspectiva da legalidade e da constitucionalidade, sem nenhum
tipo de influência política, em busca de um julgamento favorável aos nossos preceitos infra e constitucionais.
Quando latente a violação a qualquer um dos direitos individuais ou coletivos, o controle judicial irá insurgir-se,
a fim de reestabelecer o equilíbrio da relação entre o indivíduo e o Estado.
O controle judicial, embora alcance amplamente os atos administrativos praticados pelo Poder Executivo, não
deixará de examinar os atos do Legislativo e do próprio Judiciário, os quais também realizarão diversos atos
administrativos (CARVALHO FILHO, 2014). Cumpre acrescentar que na base do controle judicial encontra-se sua
subordinação ao princípio da eficiência, que vai assegurar a todos a razoável tramitação dos processos, a fim de
resguardar o amplo acesso à justiça capitulado na nossa Carta Maior.
Ainda sobre o controle judicial, temos um importante mecanismo que diz respeito às súmulas vinculantes, que
oriunda da Emenda Constitucional nº 45/2004 (BRASIL, 2004), responsável pela reforma do Poder Judiciário. As
súmulas vinculantes permitem a uniformização das decisões judiciais, impactando diretamente na efetividade do
referido controle.
Nesta senda, como principal objetivo das súmulas temos a vinculação, que atribui força vinculante às decisões,
suficiente para alcançar tantos os órgãos judiciários, quanto a Administração Pública direta e indireta em todas
as suas esferas (CARVALHO FILHO, 2014). Seu alcance excetua-se, entretanto, ao Poder Legislativo, uma vez que
este não sofrerá os efeitos da referida vinculação durante a elaboração das normas.
Sobre a aplicação do mecanismo em comento, encontramos três providências que poderão ser adotadas. São
elas: a edição, a revisão e o cancelamento.
A edição de súmulas vinculantes visa definir o entendimento do Supremo Tribunal Federal a respeito de
conflitos que coloquem em risco a segurança jurídica, atinente à determinada matéria que possa repercutir de
forma negativa, prejudicando o bom andamento do Judiciário. Contudo, a legitimidade para tanto será
concorrente, ou seja, poderão propor a edição, revisão ou cancelamento, tanto o Presidente da República, quanto
a mesa do Senado, da Câmara dos Deputados, a Procuradoria-Geral de República, o Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil, a Defensoria Pública-Geral da União, os partidos que detenha representatividade no
Congresso, a confederação sindical ou entidade de classe nacional, mesa da Assembleia Legislativa ou da Câmara
Legislativa do Distrito Federal, o Chefe do Executivo Estadual do Distrito Federal, os Tribunais Superiores, os
Tribunais Estaduais ou do Distrito Federal, os Tribunais Regionais Federais, os Regionais do Trabalho, os
Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares. Temos, ainda, que o quórum para edição de súmula
vinculante é de 2/3 (dois terços) dos membros do STF, lembrando que o Procurador-Geral da República deverá
ser ouvido, necessariamente, quando não for o autor da proposta (CARVALHO FILHO, 2014).
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Assim, as súmulas vinculantes possuem efeito imediato, entretanto, as decisões podem conter limitações quanto
ao alcance dos seus efeitos e o prazo para sua efetiva validade em nosso ordenamento.
4.3.1 Controle jurisdicional
O controle jurisdicional trata-se de típica modalidade de controle externo, o qual além dos atos administrativos e
que vai abranger os contratos, atividades e operações nas quais a administração atue ou não.
O referido controle será organizado basicamente em dois sistemas, denominados de jurisdição dupla e jurisdição
ordinária. O primeiro deles, que também possui a expressão contencioso administrativo, diz respeito a qualquer
tipo de conflito que tenha sua movimentação pela via administrativa, é como tratar de uma justiça
administrativa. Logo, a dualidade do referido sistema está inserida na possibilidade de se obter a satisfação de
determinada demanda tanto pela denominada Justiça Judiciária, quanto pela Justiça Administrativa, a depender
da matéria a ser questionada. Esse sistema tem como vantagem o julgamento por órgãos especializados na
matéria administrativa, motivo pelo qual se acredita estar contribuindo para o amplo desenvolvimento do
Direito Administrativo.
Em relação ao sistema ordinário, também conhecido como monopólio de jurisdição, temos que as matérias
administrativas ou não serão julgadas pela Justiça Comum, não havendo que se falar em Justiça Administrativa.
Este é o sistema adotado em nosso ordenamento, já que a nossa Carta Maior apresenta como escopo o princípio
da inafastabilidade do Poder Judiciário.
VOCÊ SABIA?
O ordenamento jurídico brasileiro, notadamente com a edição do novo Código de Processo
Civil, reconhece e atribui importante papel aos precedentes judiciais, como os que informam as
designadas súmulas vinculantes. É indispensável que o estudante deDireito, além de
acompanhar a publicação destas, saiba como pesquisá-las no do STF. Acesse: <site https://goo.
>.gl/FzpMmZ
VOCÊ O CONHECE?
Guilherme Fabiano Julien de Rezende é autor de obras na quais defende a existência do
contencioso administrativo no Brasil. Juiz de Direito, fez estágios em instituições europeias
importantes como a (do Reino Unido), o (da França) e oAdministrative Court Conseil d’État
Supremo Tribunal Administrativo de Portugal.
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Para o Direito Administrativo aplicado em nosso país, a função jurisdicional será exercida apenas pelo Judiciário.
Como vantagem deste sistema, alguns destacam a imparcialidade, já que não haverá um órgão administrativo
julgando atos administrativos propriamente ditos.
4.3.2 A Lei de Improbidade Administrativa
Feitas tais considerações, passaremos a tratar de um importante tema em nosso tópico, que diz respeito à Lei de
Improbidade Administrativa. Expressa pela norma de nº 8.429/1992 (BRASIL, 1992), a improbidade
administrativa constitui grave atentado aos princípios da administração pública. Logo, a prática de atos desta
natureza poderá acarretar a suspensão dos direitos políticos, perda da função, indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma da Lei.
A improbidade administrativa trata-se de uma ilegalidade cometida no âmbito administrativo, quando um
agente público atua de forma irregular em flagrante descumprimento às suas funções. Um exemplo de
improbidade administrativa bastante conhecido em nosso ordenamento diz respeito à corrupção, em que o
agente pretende com aquela conduta ilícita, angariar benefícios para si ou para outrem (CARVALHO FILHO,
2014).
Apesar de eivado de latente ilicitude, o ato de improbidade que tenha natureza administrativa não será
VOCÊ QUER VER?
O documentário (2014), dirigido por Maria Augusta Ramos, se baseia na realidade dasJustiça 
varas criminais do Estado do Rio de Janeiro e apresenta, para além da burocracia e atuação dos
profissionais da área, como juízes, promotores e defensores públicos, a vida dos réus e seus
familiares e a realidade da estrutura prisional carcerária. Acesse: <https://www.youtube.com
./watch?v=qUWZHNWcj7U>
CASO
Não raras são as notícias quanto a condenação deste ou daquele agente público por ato de
improbidade administrativa. Há, por exemplo, a condenação de deputados estaduais por
negociação de emendas parlamentares em troca de investimentos em respectivas campanhas
eleitorais. Há, ainda, as ocorrências de fraudes em licitações, de modo a assegurar que
determinada empresa, em conluio com agente público, saia vencedora e seja a contratada em
negócios que envolvem valores vultosos, por vezes ainda superfaturados.
Ressaltamos também o corriqueiro uso da máquina administrativa em proveito próprio
/pessoal, como nas hipóteses de utilização indevida de veículos oficiais e empenho de
servidores públicos em atividades particulares. O Conselho Nacional de Justiça - CNJ mantém,
inclusive, um cadastro nacional de condenações cíveis por ato de improbidade administrativa
e inelegibilidade, ferramenta eletrônica que permite o controle jurídico dos atos da
Administração que causam danos patrimoniais ou morais ao Estado.
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Apesar de eivado de latente ilicitude, o ato de improbidade que tenha natureza administrativa não será
considerado “crime”, mas terá uma sanção equivalente aplicada, devendo, ainda, ressarcir ao Poder Público os
danos que tenha causado.
Nestes termos, tem-se por principais modalidades de improbidade administrativa, elencadas na legislação
própria: o enriquecimento ilícito, que diz respeito à vantagem econômica que o agente público, em razão da
função, tenha adquirido para si ou para outrem, prejudicando significativamente a União; temos, ainda, as ações
que provoquem danos ao erário e aquelas violações diretas aos princípios da administração pública, legalidade,
impessoalidade, moralidade, pessoalidade e eficiência. Seu prazo prescricional será de 05 (cinco) anos, conforme
previsão legal. Além disso, podendo ser proposta pela parte interessada ou pelo Ministério Público, a ação
judicial decorrente de ato de improbidade administrativa obedecerá ao rito ordinário.
Vistos tais apontamentos e chegando ao fim dos temas propostos nesta disciplina, convido-o a revisitar os
principais pontos estudados, com a ressalva de que sempre há mais a se aprender no Direito Administrativo.
4.4 Síntese dos principais pontos relevantes da disciplina
O Direito Administrativo é um ramo extenso da ciência jurídica, uma vez que procura tratar e responder a todas
as situações em que envolvida a Administração Pública. Seja em suas relações externas, quando o Poder Público
interage com o administrado, seja em seus vínculos internos, com respectivos servidores públicos, sempre há
que se recorrer ao Direito Administrativo.
Neste sentido, como ramo autônomo, o Direito Administrativo traz princípios próprios, expressos e
reconhecidos, norteadores de todas as demais regras, cuja inobservância pode resultar, inclusive, em ato de
improbidade administrativa.
Suas regras, notadamente de direito público, compõem um regime jurídico específico que, por suas prerrogativas
e sujeições, disciplinam temas como dos bens e serviços públicos, contratos administrativos e suas espécies, a
possibilidade de intervenção do Estado na Economia e na propriedade privada, além do próprio controle da
Administração Pública.
Destacamos que por meio do Direito Administrativo é possível compreender a lógica da Administração Pública,
na medida em que essa, para prestar os serviços públicos e demais atividades administrativas, precisa recorrer a
bens públicos. Afinal, o hospital deve funcionar em um local, as pessoas devem poder passear por praças, o
Poder Público precisa de repartições onde seus servidores possam trabalhar.
Considerando que a estrutura administrativa não comporta todas as necessidades da Administração, é possível a
ela recorrer ao auxílio de particulares por meio dos procedimentos licitatórios, uma vez que se pressupõe que
muitos são os que desejam contratar com o Poder Público.
Assim, refletindo sobre nossas necessidades, conseguimos imaginar as atribuições do Estado e o que é
necessário para que este as execute. Desta forma, é possível compreender de maneira sistemática o Direito
Administrativo.
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Figura 6 - As PPP’s são modalidades especiais de concessão criadas para viabilizar a execução de obras públicas 
diante da hipossuficiência do Estado.
Fonte: Moon Light PhotoStudio, Shutterstock, 2018.
Tudo isso, é claro, sem prejuízo dos avanços rotineiros e cotidianos da jurisprudência pátria, importante fonte
inclusive de interpretação do Direito Administrativo. Muitos já foram os paradigmas superados e outros
firmados, afinal, a Administração Pública está em constante modificação, especialmente porque sua finalidade
primária é o atendimento do interesse público, mutante como a própria sociedade.
Síntese
Ao final de mais um capítulo, podemos concluir, como indagado inicialmente, que sempre podemos aprender um
pouco mais sobre o Direito Administrativo. Tratamos de importantes temas afetos à matéria demonstrado a sua
dimensão e amplitude do seu alcance. Na oportunidade, falamos da responsabilidade civil do Estado por atos de
terceiros. Podemos, ainda, identificar a importância do controle da Administração Pública para efetividade dos
direitos individuais e coletivos, bem como para a manutenção da ordem pública. Trouxemos, ainda, a Lei da
Improbidade Administrativa e as consequências para aqueles agentes que insurjam contra o Poder Público.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
• indagar sobre o que ainda pode ser compreendido no Direito Administrativo;
• ampliar seus conhecimentos sobre a responsabilidade civil do Estado por atos de terceiros;
• compreender o funcionamento da ação de regresso;
• analisar a responsabilidade do Estado poratos de concessionários de serviço público;
• verificar a importância do controle administrativo;
• conhecer conceitos imprescindíveis sobre o controle interno e externo;
• ampliar seu entendimento sobre o controle legislativo e o controle judicial;
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• conhecer conceitos imprescindíveis sobre o controle interno e externo;
• ampliar seu entendimento sobre o controle legislativo e o controle judicial;
• atentar para relações de sujeição especial, como as relações de custodia;
• observar a importância de conhecer os precedentes jurisprudenciais, com destaque para a súmula 
vinculante;
• “ouvir” falar do denominado contencioso administrativo;
• tratar da Lei de Improbidade Administrativa.
Bibliografia
ALEXANDRE, R. . 2Direito administrativo esquematizado . ed. Rio de Janeiro: Método, 2016.
ARAGÃO, A. S. . 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013.Direito dos serviços públicos
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gl/HwJ1Q>. Acesso em 12/05/2018.
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______. Constituição (1988). . Altera dispositivos dosEmenda Constitucional n. 45, de 30 de dezembro de 2004
arts. 5º, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e
168 da Constituição Federal, e acrescenta os arts. 103-A, 103B, 111-A e 130-A, e dá outras providências. Brasília
DF, 30 dez. 2004. Disponível em: <https://goo.gl/91pjfb>. Acesso em: 06/07/2018.
______. Supremo Tribunal Federal. Súmula 387: matéria infraconstitucional. In: ______. . Brasília DF: STF,Súmulas
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______. Supremo Tribunal Federal. . Brasília DF: STF, 2017. Disponível em: <Súmulas vinculantes https://goo.gl
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CARVALHO FILHO, J. S. . 28. ed. Rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Atlas,Manual de direito administrativo
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DOCSPRIMUS DOCUMENTÁRIOS. Justiça (2004). , jan. 2014. Disponível em: <Youtube https://www.youtube.com
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FRANÇA, P. G. . 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2016.Controle da administração pública
JUSTIÇA. Direção: Maria Augusta Ramos; Gênero: Documentário. Produção: Limite Produções, Selfmade Films e
NPS. Brasil, 2004, 1filme (107 min.).
MAZZA, A. . 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.Manual de direito administrativo
MEDAUAR, O. . 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.Direito administrativo moderno
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	Introdução
	4.1 Responsabilidade civil do Estado por ato de terceiros
	4.1.1 Ação de regresso
	4.1.2 Responsabilidade por atos legislativos e judiciais
	4.1.3 Responsabilidade por atos de concessionários de serviço público
	4.2 Controle da Administração Pública
	4.2.1 Controle interno e externo da administração pública e seus instrumentos
	4.2.2 Controle Legislativo
	4.2.3 Controle pelo Tribunal de Contas
	4.3 Controle judicial e da Probidade Administrativa
	4.3.1 Controle jurisdicional
	4.3.2 A Lei de Improbidade Administrativa
	4.4 Síntese dos principais pontos relevantes da disciplina
	Síntese
	Bibliografia