adi adc e adpf,direito constitucional avancado

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1. INTRODUÇÃO 
O art. 102, “a” e §1°, da Constituição Federal de 1988 estabelece três 
espécies de ações próprias para fins de controle abstrato de 
constitucionalidade, são elas: (i) ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade), 
que pode ser por Ação (simplesmente ADI) ou por Omissão (ADO); (ii) ADC 
(Ação Direita de Constitucionalidade); e (iii) ADPF (Arguição de 
Descumprimento de Preceito Fundamental). Além destas, há, ainda, a 
chamada ADI interventiva, mas esta não se trata de controle abstrato, e sim 
concreto, porém exercido de forma concentrada. A ADI (por ação e omissão) e 
ADC, são reguladas na Lei n. 9868/99, enquanto a ADPF tem previsão na Lei 
n. 9882/99. Isto é, além dos dispositivos constitucionais, temos atualmente 
legislação específica regulamentando as ações próprias em controle de 
constitucionalidade. 
Mas a grande questão é: quando cada espécie de ação pode ser 
manejada? Quais os seus objetos? O que as aproxima e o que as diferencia? 
Em que hipóteses elas poderão ser utilizadas e quais as repercussões práticas 
que acarretam? Nesse ponto, a doutrina costuma identificar quatro limites que 
definem o campo de atuação das ações próprias em controle de 
constitucionalidade: (i) limite quanto à natureza do objeto; (ii) limite espacial; (iii) 
limite temporal; (iv) limite quanto ao prisma de apuração. Em cima desses 
limites, estabeleceremos um estudo comparativo correlacionando cada umas 
das espécies de ações próprias em controle de constitucionalidade, facilitando 
a compreensão a partir das suas diferenças e semelhanças e ao final, 
construirmos um quadro resumo para facilitar a absorção dessas regras 
fundamentais que marcam o controle de constitucionalidade, tema de 
importância fundamental dentro do estudo da ciência jurídica constitucional. 
 
2. AÇÕES PRÓPRIAS EM CONTROLE DE 
CONSTITUCIONALIDADE 
A Constituição Federal, nos seus arts. 102 e 103, que se inserem em 
capítulo referente à organização do poder judiciário, passa a dispor, dentre 
outras matérias, sobre os meios pelos quais se pode exercer o controle de 
constitucionalidade. Temos, no Brasil, um sistema de controle jurisdicional, 
sendo atribuído ao judiciário a função precípua do controle de 
constitucionalidade. Por isso é que o estudo do controle, pela teoria da revisão 
judicial dos atos do legislativo, situa-se tipicamente na esfera do judiciário, sem 
prejuízo do controle exercido pelos demais poderes, de forma preventiva e 
repressiva. Contudo, de fato, é no judiciário que se dá precipuamente o 
controle de constitucionalidade, por que assim foi idealizado pelo legislador 
constituinte. 
Dentro desse sistema jurisdicional, sabemos também que, no Brasil, o 
controle de constitucionalidade, quanto à competência judicial para o seu 
exercício, admite o modelo misto, que combina o controle difuso (todos os 
órgãos do judiciário são competentes, porque a finalidade é a proteção de 
direito subjetivo) e o concentrado (somente o órgão judiciário guardião da 
Constituição é competente, porque a finalidade é assegurar a supremacia 
constitucional). No que se refere ao controle difuso, feito por todos os órgãos 
do judiciário, é sempre um controle concreto, realizado de forma incidental, o 
objeto não é a declaração de inconstitucionalidade, mas a defesa de um direito 
subjetivo. Por isso, não há uma ação própria de controle, não existe uma ação 
direta, mas o controle é feito por via indireta, oblíqua, por exceção, 
incidentalmente dentro de um processo subjetivo. Por isso, no que se refere ao 
procedimento, o controle difuso concreto não exige maior regulamentação 
constitucional, pois nele preponderam as normas processuais de direito 
processual civil, justamente porque não há rito e ação própria, podendo-se 
levantar a questão incidental de inconstitucionalidade em qualquer ação 
processualmente cabível. 
Dessa forma, a Constituição preocupa-se em regular especificamente o 
controle abstrato, que é sempre feito de forma concentrada, seja pelo STF no 
que se refere à supremacia da Constituição Federal, seja pelos TJ’s no que se 
refere à supremacia das Constituições Estaduais. Na verdade, no controle 
concentrado (STF e TJ’s) até se admite excepcionalmente o controle concreto 
(ADI interventiva, ADPF incidental), mas a regra geral é que por meio dele se 
realiza o controle abstrato. Ou seja, o controle concreto é sempre difuso, 
enquanto o controle abstrato é, em regra, abstrato. Melhor dizendo, todo 
controle abstrato é concentrado, mas nem todo controle concentrado é 
abstrato. É exatamente sobre o controle abstrato, feito de forma concentrada 
pelo STF (Constituição Federal) e pelos TJ’s (Constituição Estadual), que gira o 
centro do estudo do controle de constitucionalidade. 
Isso ocorre porque, no controle abstrato, não se parte de um caso 
concreto, não há partes materiais envolvidas, não há processo subjetivo, a 
questão de inconstitucionalidade não é analisada apenas incidentalmente na 
fundamentação de qualquer processo sob o rito do direito processual civil. 
Agora, o processo é meramente objetivo, a finalidade é a própria declaração de 
inconstitucionalidade, por isso se faz necessária a existência de ações próprias 
de controle, fazendo-se o controle de forma direta, por via de ação, com partes 
formalmente legitimadas. O que se discute agora é a lei em relação à sua 
compatibilidade abstrata com a Constituição, e não a aplicação da lei 
inconstitucional ao caso concreto. Logo, se o controle agora não é mais 
exercido incidentalmente dentro de uma ação qualquer regulada pelo direito 
processual civil, é necessário que a Constituição preveja ações típicas 
constitucionais, com legitimados próprios, para a inconstitucionalidade ser 
atacada de forma direta. 
Por isso, no que se refere ao procedimento, o controle abstrato, que 
sempre se realiza de forma concentrada (STF ou TJ’s), exige regulamentação 
própria, com rito, legitimados e ações específicas, ao contrário do controle 
concreto ou incidental, em que preponderam as normas processuais de direito 
processual civil. Por isso, então, falamos nas chamadas ações diretas em 
controle de constitucionalidade. O controle abstrato ou principal é um controle 
por via de ação, ou por via direta. Só pode haver controle abstrato se por meio 
de uma ação direta e com legitimados próprios. O estudo do procedimento, 
legitimados e rito próprio dessas ações diretas em controle abstrato é, portanto, 
o foco principal do estudo da teoria do controle de constitucionalidade. 
Quer dizer, temos o controle jurisdicional (sem prejuízo do controle dos 
demais poderes) e, dentro dele, o controle concentrado abstrato (sem prejuízo 
do controle concreto feito em processos subjetivos). É deste tipo de controle, 
vale dizer, o controle de constitucionalidade concentrado e em abstrato, que a 
Constituição propriamente cuida de regular. Todas as ações próprias em 
controle de constituionalidade (ADI, ADC, ADPF) têm a finalidade principal de 
garantir a supremacia constitucional. Os legitimados para fazê-lo em quaisquer 
casos são os mesmos, constantes do rol do art. 103 da Constituição Federal. 
Todavia, essa supremacia pode ser garantida de diferentes formas, seja 
atacando diretamente uma inconstitucionalidade de lei ou ato normativo (ADI), 
seja confirmando a contitucionalidade de dispositivo em caso de relevante 
controvérsia judicial (ADC), seja em qualquer outro caso de violação de 
preceito constitucional fundamental (ADPF). É sobre estas ações que 
passaremos a discorrer. 
 
3. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 
(ADI) 
Trata-se-se da principal ação de controle abstrato no exercício do 
controle jurisdicional repressivo. Já sabemos que as leis gozam de presunção 
de constitucionalidade. Logo, para que uma lei seja tida por inconstitucional 
precisa que o judiciário assim a declare. O objetivo da Ação Direita de 
Inconstitucionalidade(ADI) é exatamente retirar uma inconstitucionalidade que 
esteja presente no ordenamento jurídico. Ora, se todas as leis, em princípio, 
presumem-se constitucionais, é preciso a sua declaração expressa no sentido 
contrário para descaracterizar aquela presunçao, que se trata de presunção 
juris tantum. Desse modo, garantir a supremacia da Constituição e expurgar do 
ordenamento jurídico uma norma que lhe contraria, temos a ADI, atacando uma 
inconstitucionalidade existente. Vejamos como isto se dá. 
3.1. NATUREZA DO OBJETO DA ADI: 
Nos termos expressos do art. 102, I, “a”, da Constituição Federal, 
temos: “Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da 
Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ação 
direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual...”. 
Ou seja, o objeto da ação direta de inconstitucionalidade será uma “lei ou ato 
normativo”. Esta é a natureza do objeto na ação direta de inconstitucionalidade: 
só podem ser objeto de ADI lei ou ato normativo. Não é qualquer ato do Poder 
Público que pode servir de objeto (salvo na ADPF, como veremos), mas na ADI 
o objeto é exclusivamente um ato do Poder Público de natureza legislativa, isto 
é, lei ou ato normativo. Os atos de natureza administrativa e judicial ficam fora 
do alcance da ADI. A natureza do objeto da ADI restringe-se, portanto, aos atos 
legislativos do Poder Público (leis e atos normativos) e não a qualquer ato do 
Poder Público, por expresso mandamento constitucional, nos termos do art. 
102, I, “a”, da CF/88. 
. Por isso é que não se admite como objeto de ADI, por exemplo, atos 
administrativos (atos do Poder Público com natureza administrativa), ou ainda, 
precedentes judiciais, como decisões judiciais e súmulas (atos do Poder 
Público com natureza judicial). Apenas atos do Poder Público com natureza 
legislativa, isto é, “lei ou ato normativo”, podem ser objeto de ADI. E aqui se 
entende lei em sentido amplo, abrangendo todas as espécies primárias do art. 
59 da Constituição Federal: emendas constitucionais, leis complementares, leis 
ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos, e 
resoluções. Estes são os atos tipicamente legislativos do Poder Público. Assim, 
quando se fala em lei, remete-se à ideia das espécies normativas no art. 59 da 
CF/88. 
Vale perceber que até mesmo as emendas constitucionais integram 
esse conceito de lei, em sentido amplo. Ou seja, uma norma constitucional 
advinda do poder constituinte derivado pode ser objeto de ADI. O que o STF 
não admite, obviamente, são as normas constitucionais originárias serem 
objeto de ADI. O poder constituinte originário não encontra limites no plano 
jurídico interno. Ele pode colocar, juridicamente, o que bem entender na 
Constituição, apesar de que, hoje, essa liberdade no plano interno vem sendo, 
de certa forma, mitigada no plano externo, sobretudo a partir da difusão global 
dos direitos humanos. De todo modo, no plano interno, as normas originárias 
não possuem limitação. Já o poder constituinte derivado não. Para se fazer 
uma emenda há limites explícitos e implícitos, formais e materiais, temporais e 
circuntanciais, impostos pelo próprio poder constituinte originário. Portanto, 
uma emenda constitucional pode ser objeto de ADI caso não respeite tais 
limites, mas se é uma norma originária, prevista originariamente na CF/88, não 
pode ser impugnada. 
Isso decorre justamente do princípio instrumental da unidade, pelo qual 
não existe hierarquia entre normas constitucionais. E, obviamente, se não há 
hierarquia, mas todas estão em um mesmo plano, nunca será possível controle 
de constitucionalidade entre normas constitucionais originárias. Seria 
absolutamente irrazoável dizer que uma norma constitucional originária é 
inconstitucional em face da outra, porque o poder do qual emanou ambas é o 
mesmo. É possível se fazer controle de constitucionalidade de emenda 
constitucional (normas constitucionais decorrentes) porque, nesse caso, a 
emenda constitucional inicialmente está fora da Constituição, e o poder 
constituinte derivado encontra limites no poder constituinte originário, logo, é 
possível verificar a compatibilidade da emenda com a Constituição, mas nunca 
poderá haver inconstitucionalidade de norma constitucional originária (não 
existe controle de constitucionalidade em face de normas constitucionais 
originárias). Então, somente leis ou atos normativos podem ser objetos de ADI, 
naqueles entendidas todas as espécies normativas do art. 59 da CF/88, o que 
inclui as emendas constitucionais. 
Vale ressaltar que, atualmente, segundo o entendimento do STF, lei de 
efeitos concretos também é considerada lei para fins de controle por ADI. Na 
jurisprudência antiga do STF não cabia ADI em relação à chamada lei formal, 
de efeitos concretos. A jurisprudência do Supremo era uníssona em dizer que a 
norma de efeitos concretos não se prestaria a controle abstrato de 
constitucionalidade, seja porque a norma atacada é lei apenas em sentido 
formal, mas materialmente revestida de caráter administrativo, seja, ainda, 
porque o seu papel vai se exaurir após a ocorrência da determinada situação 
que regula, não havendo abstração, típica do controle abstrato concentrado. 
Quer dizer, o STF só admitia como objeto de ADI as leis que tivessem a 
característica da generalidade e da abstração. Então, leis de efeitos concretos, 
apesar de serem leis, atos normativos primários, como possuem efeitos 
concretos não gozarim das características da generalidade e abstração, logo, 
tratar-se-iam de leis apenas no plano formal, não no aspecto material. Daí 
porque o Supremo tinha posicionamento firmado de que não caberia ADI para 
impugná-las. 
Contudo, a Corte Suprema, nas ADI’s 4048 e 4049, passou a admitir tal 
possibilidade, entendendo que a lei orçamentária (que se trata de lei de efeitos 
concretos) poderia trazer em seu bojo dispositivos abstratos e genéricos, 
dotados de densidade normativa. E ainda, o recente posicionamento do STF 
evoluiu mais. Agora, nem precisa verificar se a lei de efeitos concretos possui 
dispositivos com abstração e generalidade, mas se é lei, mesmo formal, caberá 
ADI, exigindo-se apenas que a controvérsia seja suscitada em abstrato. Assim, 
tratando-se de lei, em sentido formal, pode ser objeto de ADI. A atual 
jurisprudência do Supremo, portanto, não exige que a lei seja ato normativo do 
ponto de vista formal e material. Sendo lei, é passível de controle abstrato de 
constitucionalidade. Então, hoje o entendimento é que não importa se o ato é 
geral ou específico, abstrato ou concreto, o importante é que a controvérsia 
constitucional seja suscitada em abstrato. 
3.2. LIMITE ESPACIAL NA ADI: 
Conforme dispõe expressamente o art. 102, I, “a”, da Constituição 
Federal, cabe ao STF processar e julgar a ação direta de inconstitucionalidade 
de lei ou ato normativo “federal ou estadual”. Ou seja, no que tange ao aspecto 
espacial do objeto de controle, a ADI admite lei ou ato normativo que seja 
federal ou estadual, em face de Constituição Federal. Isto é, no âmbito do 
controle concentrado em nível do Supremo Tribunal Federal, está excluído na 
ADI eventual objeto municipal. Não poderá, portanto, uma lei ou ato normativo 
municipal ser impugado em face da Constituição Federal via ADI (será possível 
apenas na ADPF). Por outro lado, no âmbito estadual, em sede de controle 
concentrado perante os TJ’s, caberá impugnar em ADI ei ou ato normativo 
estadual ou municipal. Quer dizer, na esfera estadual não há restrição espacial. 
Então, em suma, com relação à ADI: no âmbito federal, admite objeto federal 
ou estadual; no âmbito estadual, admite objeto estadual ou municipal. 
Vale destacar, contudo, um ponto interessante: e a lei do Distrito 
Federal, pode ser objeto de ADI em face da Constituição Federal?A lei do DF 
tem natureza híbrida. Pode ter conteúdo de lei estadual, quanto de conteúdo 
municipal. Se tiver conteúdo de lei estadual, será possível ser impugnada via 
ADI perante o STF. Se tiver conteúdo de lei municipal, não poderá. Nesse 
sentido, a Súmula do STF nº 642: “Não cabe ação direta de 
inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua competência 
legislativa municipal”. Na ADC e na ADPF não temos esse problema, porque, 
como veremos, a ADC só admite objeto federal em face de Constituição 
Federal, logo, nunca caberá lei do DF ser objeto de ADC. Por outro lado, a 
ADPF admite objeto federal, estadual e municipal em face de Constituição 
Federal, logo, sempre caberá lei do DF ser objeto de ADPF. O problema reside 
na ADI, que permite objeto estadual, mas não municipal. Nesse caso, a lei do 
DF pode ou não ser objeto de ADI a depender da sua natureza, já que é 
híbrida. 
3.3. LIMITE TEMPORAL NA ADI: 
Quanto ao momento em que ocorre uma inconstitucionalidade, esta 
pode ser originária ou superveniente. A inconstitucionalidade originária ocorre 
quando a lei ou ato normativo (objeto) surge após a norma constitucional que 
lhe serve de paradigma (parâmetro de controle). Já a inconstitucionalidade 
superveniente ocorre quando a norma constitucional (parâmetro de controle) 
surge depois da lei ou ato normativo (objeto). A inconstitucionalidade 
superveniente não é admitida no Brasil. Um objeto anterior ao parâmetro 
constitucional não é considerado inconstitucional, pois nesse caso, considera-
se o objeto como não recepcionado. Ou seja, só há inconstitucionalidade 
quando uma lei fere posteriormente à Constituição (objeto posterior ao 
parâmetro), e não o contrário, quando a Constituição torna-se incompatível 
com a lei (parâmetro posterior ao objeto). Somente no primeiro caso temos 
inconstitucionalidade, no segundo caso temos hipótese de não recepção. 
Como a ADI é uma ação direta de inconstitucionalidade, logo, não se 
presta para o caso de não recepção (inconstitucionalidade superveniente), mas 
tão somente para hipótese de inconstitucionalidade originária, isto é, objeto 
posterior ao parâmetro. Até porque, como se sabe, o controle abstrato de 
constitucionalidade serve para assegurar a supremacia constitucional. Quando 
uma norma constitucional é incompatível posteriormente com uma lei, isso não 
afeta a supremacia da Constituição. A Constituição é suprema, se ela vem 
posteriormente e alguma lei anterior passa a ser incompatível com ela, 
subtende-se automaticametne que a lei não foi por ela recepcionada. Na 
verdade, o problema ocorre ao inverso, quando uma lei vem posteriormente se 
contrapondo à ordem constitucional vigente. Como a lei veio depois da 
Constituição, nesse caso não há como ter não recepção, ao contrário, a lei 
presume-se constitucional. É exatamente por isso que, nessa hipótese, 
somente em se tratando de inconstitucionalidade originária, caberá açao em 
controle de constitucionalidade. 
Ademais, vale destacar alguns pontos quanto ao limite temporal para 
fins de ADI. O primeiro deles refere-se ao fato de que o STF não admite como 
objeto de ADI leis já revogadas. Isso ocorre somente no controle abstrato. É 
que enquanto no controle concreto a finalidade é proteger direitos subjetivos, 
no controle abstrato a finalidade é proteger a supremacia constitucional. Logo, 
uma lei já revogada pode ser perfeitamente um objeto em controle concreto, 
mas não em controle abstrato. No controle concreto, uma lei já revogada pode 
ter violado direitos subjetivos, valendo a lei da época em que o fato ocorreu 
(princípio do tempus regit actum), não interesse se a lei foi revogada ou não, se 
o fato ocorreu naquela época será cabível controle concreto, ainda que tenha 
por objeto uma lei já revogada, porque o controle concreto visa proteger 
direitos subjetivos. Já no controle abstrato, se uma lei já foi revogada, ela não 
ameaça mais a supremacia constitucional, logo, não se justifica uma lei já 
revogada ser objeto de ADI, porque nesse caso, agora, a preocupação não é 
proteger um direito subjetivo, mas tão somente a supremacia constitucional no 
plano abstrato. Logo, se a lei já foi revogada, se já foi retirada do ordenamento 
jurídico, se não mais ameaça a supremacia constitucional, não caberá ADI. 
E ainda, se uma determinada lei que está sendo objeto de ADI, antes 
que haja o julgamento da referida ação, vier a vier a ser revogada, obviamente, 
não terá mais lógica dar continuidade ao processo, justamente porque o objeto 
do processo é a própria lei. Na verdade, nas ações de controle de 
constitucionalidade, temos o objeto (lei impugnada) e o parâmetro de 
constitucionalidade (norma constitucional). Se um dos dois, ou a lei impugnada, 
ou a norma constitucional, deixar de existir, perde a razão de ser da 
continuidade da ação de constitucionalidade. O controle abstrato é "principaliter 
tantum", ou seja, a questão de inconstitucionalidade é a causa principal no 
processo, é o próprio pedido, a norma em abstrato é o objeto do processo. 
Logo, conforme entendimento do STF, a revogação de lei ou ato normativo 
objeto de controle abstrato, assim também como a retirada da própria norma 
constitucional utilizada como parâmetro do controle, implica perda de objeto da 
ação. Logo, no que se refere à ADI, por um lado, leis revogadas não podem ser 
objeto de controle, e por outro lado, a revogação da lei no curso da ação 
importa na sua extinção. 
Há, contudo, uma exceção, quando o STF tem entendido ser 
excepcionalmente possível uma lei já revogada ser objeto de ADI. Trata-se da 
chamada “fraude processual” como tem sido denominada a hipótese no âmbito 
do Supremo. A chamada fraude processual ocorre quando as leis são 
sucessivamente revogadas com a intensão de burlar a jurisdição constitucional. 
A lei está sendo revogada, na verdade, para burlar a jurisdição constitucional e 
impedir o julgamento em sede de controle de constitucionalidade. Nesse caso, 
é cabível prosseguir na ADI, mesmo em se tratando de lei já revogada. Mas a 
regra geral é que não cabe ADI em face de lei revogada. 
Outro ponto a se destacar é que, pelo mesmo raciocínio, não cabe ADI 
tendo por objeto uma lei que esteja suspensa pelo Senado, na forma do art. 52, 
X, CF/88. Assim, uma lei que, embora não tenha sido revogada, mas que 
esteja apenas suspensa, não poderá abstratamente ser impugnada, porque 
enquanto assim o estiver, não ameaçará a Constituição. Trata-se do instituto 
da suspensão da execução da lei pelo Senado, previsto no art. 52, X, da 
CF/88. Nesse caso, se a lei está suspensa, se não está mais sendo aplicada, 
se não pode produzir efeitos, obviamente não há ameaça à supremacia 
constitucional, logo, nesse caso não se justifica a propositura de ADI, sendo 
incabível controle abstrato. Logo, lei cuja eficácia foi suspensa pelo Senado, 
não pode ser objeto de ADI. 
Um último ponto, também quanto ao limite temporal, é que, igualmente 
utilizando-se do mesmo raciocínio, não cabe ADI tendo por objeto leis 
temporárias cujo período de vigência já findou. Enquanto elas estiverem no 
período de vigência, podem ser objeto. Terminado o período de vigência, não 
mais. Logo, normas de efeitos já exauridos não podem ser objeto de ADI. 
Assim como ocorre nas leis não recepcionadas, bem como nas leis já 
revogadas, e também nas leis suspensas pelo Senado, aqui também, se uma 
lei já exauriu os seus efeitos, se não está mais produzindo efeitos no 
ordenamento jurídico, obviamente ela não mais está ameaçando a supremacia 
da Constituição. É claro que só se fala em impossibilidade de ADI, nesse caso, 
se a lei temporária não produzir mais efeitos. Contudo, assim como houve a 
exceção da fraude processual para ADI tendo por objeto lei regovada, aqui 
também, nessa hipótese de leis temporárias, há exceção à regra. 
O Supremo tem admitido, excepcionalmente, ADI tendopor objeto lei 
temporária de efeitos exauridos quando, cumulativamente, estejam presentes 
dois fatores: (i) impugnação em tempo adequado e sua inclusão em pauta 
antes do exaurimento da eficácia; e (ii) quando ainda produzir efeitos para o 
futuro apesar do fim do lapso temporal fixado para a sua duração. Ou seja, 
segundo o Supremo (ADI 4426), se a lei produzir efeitos para além do término 
de sua vigência, será cabível ADI, desde que impugnada antes do exaurimento 
desses efeitos. Então, se a lei foi impugnada no tempo adequado, ou seja, 
antes de exaurir a produção dos seus efeitos e, se mesmo sendo temporária, 
puder produzir efeitos para o futuro, neste caso caberá ADI. 
 Portanto, em suma, só cabe ADI em inconstitucionalidade originária. 
Não caberá ADI: nas leis não recepcionadas; nas leis já revogadas (salvo 
fraude processual); nas leis suspensas pelo Senado; e nas leis temporárias 
após o término da vigência (salvo quando produzir efeitos após o término da 
vigência e for impugnada antes do exaurimento desses efietos). Em qualquer 
caso, não caberá controle abstrato. Uma lei que não produz efeitos no mundo 
jurídico, ameaça a ordem constitucional objetiva? Obviamente que não. Logo, 
não cabe ADI em todos esses casos listados acima (não recepção, revogação, 
suspensão pelo Senado, exaurimento dos efeitos da lei temporária). 
Por fim, importa destacar um entendimento que tem prevalecido no 
STF: não cabe ADI em norma já declarada constitucional ou inconstitucional 
pelo Pleno do STF, ainda que em sede de controle difuso (ADI 4071). Quer 
dizer, se uma determinada lei já foi questionada perante o Supremo e este já 
decidiu, seja pela constitucionalidade ou inconstitucionalidade, aquela lei não 
poderá novamente ser questionada. É que, se o Pleno do STF já disse que 
uma norma é constitucional ou inconstitucional, obviamente não cabe, de novo, 
o STF se pronunciar, para repetir o que foi dito antes. Contudo, existem duas 
exceções: (i) se houver mudanças significativas na situação fática; ou (ii) se 
houver a superveniência de novos argumentos nitidamente mais relevantes. 
3.4. PRISMA DE APURAÇÃO DA ADI: 
Já sabemos que o objeto na ADI é necessariamente uma lei ou ato 
normativo do Poder Público (natureza legislativa do objeto), que seja federal ou 
estadual em face da Constituição Federal (limite espacial) e, necessariamente, 
posterior ao parâmetro constitucional de controle vigente (inconstitucionalidade 
originária). Por fim, resta uma última ressalva, quanto ao prisma de apuração 
da ADI. Embora a Constituição não fale, o STF entende que a 
inconstitucionalidade para ser impugnada em controle abstrato deve 
necessariamente se referir à uma violação direta. Ou seja, a lei ou ato 
normativo, federal ou estadual, posterior ao parâmetro, deve obrigatoriamente 
violar diretamente a Constituição, caso contrário a ADI não poderá ser 
proposta. Não é possível ADI se a lei ou ato normativo violar apenas 
indiretamente a Constituição, mas na ADI exige-se que a inconstitucionalidade 
seja necessariamente direta, não pode ser uma violação reflexa, oblíqua, 
indireta, tem que ser inconstitucionalidade direta, ou antecedente. 
Como se sabe, a inconstitucionalidade direta, também chamada de 
antecedente, ocorre quando o ato impugnado (objeto) viola diretamente à 
Constituição, isto é, entre a Constituição (paradigma) e o ato legislativo 
impugnado (objeto) não existe nenhum outro que lhes seja intermediário. Não 
há, pois, nenhum ato normativo interposto no meio entre o ato impugnado e a 
Constituição. Em regra, ocorre entre as espécies normativas primárias, nos 
termos do art. 59 da CF/88, porque estas retiram o fundamento de validade 
diretamente da Constituição. Nesses casos, havendo ofensa à Constituição 
pelas espécies normtivas do art. 59 da CF/88, sempre será uma 
inconstitucionalidade direta, porque são leis com fundamento direto na 
Constituição. Não existe possibilidade de haver uma inconstitucionalidade em 
qualquer daquelas espécies normativas do art. 59 da CF/88 e não se tratar de 
uma ofensa direta. 
A contrário sensu, obviamente, aquilo que não integra o rol do art. 59 
da CF/88, em regra, não poderá ser objeto de ADI, porque não retirariam o 
fundamento de validade diretamente da Constituição, logo, não haveria 
inconstitucionalidade direta. Contudo, existem exceções, sendo possível um 
ato normativo que não esteja contemplado no art. 59 da CF/88 violar 
diretamente a Constituição. Mas essa não é a regra. Na verdade, a lógica é a 
seguinte: sendo uma das leis, em sentido amplo, previstas no art. 59 da CF/88, 
teremos sempre inconstitucionalidade direta, sendo cabível ADI; sendo outro 
ato normativo que não conste do rol do art. 59 da CF/88 (atos infralegais), em 
regra, não teremos inconstitucionalidade direta, sendo incabível ADI, mas é 
possível excepcionalmente isso ocorrer. Então, atos legais (leis do art. 59 da 
CF/88) sempre podem ser objeto de ADI; atos infralegais (atos normativos) 
podem ou não ser objeto de ADI, mas em regra não. 
É o caso, por exemplo, dos atos tipicamente regulamentares (que 
podem se dar por portarias, instruções, decretos, etc), porque se é 
regulamentar, significa que não está se ligando diretamente à Constituição, 
mas está regulamentando uma lei, um ato primário, caso contrário não seria 
regulamentar. Nesse caso, como a Constituição não está sendo violada de 
forma direta, não cabe ADI, pois existe uma lei entre a Constituição e o ato 
regulamentar, logo, temos apenas uma inconstitucionalidade indireta, sendo 
incabível ADI. Assim, por não violar diretamente a Constituição, os atos 
tipicamente regulamentares não podem ser impugnados em ADI. 
Por outro lado, também não se admite como objeto em ADI os atos 
regimentais e as questões interna corporis, que são aquelas questões que 
devem ser resolvidas internamente, próprias de regimento interno. Se uma 
questão é própria do regimento interno, ela tem que ser resolvida no âmbito do 
próprio poder, não se submete, em regra, à apreciação do Judiciário. Os 
regimentos e questões interna corporis são atos infralegais que apenas 
organizam as competências dentro de cada órgão e poder, não se tratam de 
espécies normativas primárias que violam diretamente à Constituição. Portanto, 
assim também como os atos tipicamente regulamentares, também os 
regimentos internos e as questões interna corporis não podem ser objeto de 
ADI, porque teremos uma inconstitucionalidade apenas reflexa ou oblíqua 
Contudo, é possível, excepcionalmente, um ato normativo infralegal 
retirar o fundamento de validade diretamente da Constituição, mesmo sem ser 
uma das leis previstas no art. 59 da CF/88. Nesse caso, teríamos uma espécie 
normativa primária mesmo não fazendo parte do rol do art. 59 da Constituição 
Federal. É exatamente por isso que, quanto ao objeto de ADI, a Constituição 
fala expressamente em “lei ou ato normativo”, e não apenas em “lei”. Lei 
significa, em sentido amplo, todas as espécies normativas do art. 59 CF/88, 
espécie normativa tipicamente primária. Já ato normativo significa uma ato do 
Poder Público de natureza legislativa que não seja espécie normativa primária, 
isto é, trata-se de um ato infralegal. Então, é possível um ato normativo, de 
natureza infralegal, também ser objeto de ADI, desde que retire seu 
fundamento de validade diretamente da própria Constituição, mesmo não 
sendo integrante daquele rol do art. 59 da CF/88. Isso ocorre basicamente em 
duas hipóteses: (i) no chamado decreto autônomo, que retira o fundamento de 
validade direto da Constituição (art. 84, VI, CF/88); (ii) quando o ato extrapolar 
sua competência e, ao invés de regular uma lei ou a matéria a ele reservada, 
usurpa a competência de lei, dispondo sobre matéria diretamente 
constitucional. Nesses dois casos, temos atos infralegais atuando como 
espécies normativas primárias, havendo inconstitucionalidadedireta, sando 
cabível ADI. 
No primeiro caso, quanto ao decreto autônomo, sabemos que, via de 
regra, o decreto do executivo serve para regulamentar a lei. Nesse caso, 
eventual irregularidade, ao invés de ofender diretamente a Constituição, 
ofende-a indiretamente. A violação direta será em relação à lei que o decreto 
regulamenta e apenas indiretamente à Constituição. Nesse caso, trata-se de 
controle de legalidade, e não controle de constitucionalidade. A jurisprudência 
pacífica do Supremo Tribunal Federal entende que não cabe controle abstrato 
de constitucionalidade em face de ofensa reflexa à Constituição. Entretanto, 
nem todo decreto é regulamentar, pois o ordenamento brasileiro atualmente 
admite o chamado decreto autônomo, previsto no art. 84, VI, da CF/88: "Art. 84. 
Compete ao Presidente da República: VI – dispor, mediante decreto, sobre: a) 
organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção 
de funções ou cargos públicos, quando vagos". Nesses dois, casos, trata-se de 
decreto autônomo, não é decreto regulamentar, não é norma secundária, mas 
se trata de norma primária, ao contrário do decreto regulamentar. 
Nesse caso, eventual inconstitucionalidade presente no decreto 
autônomo não atacará a Constituição de modo somente reflexo, indireto, mas 
será ofensa direta, logo, nesse caso, poderá haver controle abstrato, será 
cabível ADI. Portanto, em regra, não cabe o controle abstrato de decreto, 
porque normalmente os decretos inserem-se no conceito de atos tipicamente 
regulamentares, todavia, nas hipóteses excepcionais admitidas de decreto 
autônomo, passa a ser equiparável à espécie normativa primária, nesse caso, 
caberá controle abstrato, sendo possível ser objeto de ADI. De fato, se a 
essência for realmente regulamentar, nunca caberá ADI, mas sendo um ato 
infralegal que retira sua validade diretamente da Constituição (decreto 
autônomo), será possível mover ADI, porque nesse caso não há ato interposto 
entre o objeto e a Constituição. 
Quanto à segunda exceção, diz respeito ao ato infralegal extrapolar sua 
competência e, ao invés de servir para regular uma lei ou a matéria a ele 
reservada, dispõe sobre matéria diretamente constitucional. Nesse caso, pode 
ser qualquer ato infralegal, como portarias, intruções, decretos, regimentos, etc. 
Ou seja, na primeira exceção, temos uma hipótese legítima consagrada na 
própria Constituição (decreto autônomo). Já nessa segunda exceção, agora, 
não temos mais uma hipótese legítima retirada da própria Constituição. Trata-
se de inconstitucionalidade porque um ato infralegal está atuando como se 
espécie normativa primária fosse. Nesse caso, é possível este ato infralegal ser 
objeto de ADI. A aferição de inconstitucionalidade dos atos infralegais, na via 
da ação direta, só é vedada quando estes se adstringem ao papel secundário 
de regulamentar normas legais, cuja inobservância enseje apenas conflito 
resolúvel no campo da legalidade. 
Mas, atenção, a exceção em que cabe ADI tendo por objeto ato 
infralegal não se refere ao caso em que este simplesmente extrapola o 
conteúdo da lei que busca regulamentar. Ao contrário, trata-se do caso de não 
haver lei nenhuma que, mesmo em parte, confira validade ao ato infralegal. 
Somente neste último caso trata-se de controle de constitucionalidade, no 
primeiro caso temos controle de legalidade. Nesse sentido, a remansosa 
jurisprudência da Suprema Corte não reconhece a possibilidade de controle 
concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, 
mesmo que parte dele esteja regulando a lei e outra parte extrapolando-a. Se 
existe uma lei entre o ato e a Constituição, sempre teremos controle de 
legalidade, e não de constitucionalidade. Quer dizer, se o ato regulamentar vai 
além do contéudo da lei, pratica ilegalidade. Neste caso, não há falar em 
inconstitucionalidade. Somente na hipótese de não existir lei que preceda o ato 
regulamentar, é que poderia este ser acoimado de inconstitucional, assim 
sujeito ao controle de constitucionalidade. 
Do mesmo modo, no que se refere às questões interna corporis. Em 
regra não cabe ADI, porque se trata de matéria interna de cada poder, não 
sendo devida a interferência do judiciário. Contudo, se a questão não for 
exclusivamente interna corporis, mas envolver também um direito consagrado 
na Constituição, o STF tem relativizado e admitido que, neste caso, pode haver 
apreciação do Judiciário. Então, a norma constante de um regimento interno de 
um tribunal pode excepcionalmente ser objeto de controle de 
constitucionalidade, Se a norma do regimento interno é exclusivamente interna 
corporis, não pode ser objeto, mas do contrário, admite-se a sua impugnação. 
Portanto, em qualquer caso, o importante é saber qual é a essência do ato 
específico, e não apenas o nome que ele recebe. Sendo ato infralegal (portaria, 
decreto, instrução, regimento, etc.) que viola diretamente à Constituição, 
excepcionalmente caberá ADI. 
4. AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE 
(ADC) 
A segunda ação típica em controle abstrato refere-se à Ação Direta de 
Constitucionalidade (ADC). Tanto ADI quanto ADC estão previstas no mesmo 
art. 102, I, “a”, da Constituição Federal. “Art. 102. Compete ao Supremo 
Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - 
processar e julgar, originariamente: a) a ação direta de inconstitucionalidade de 
lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de 
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal”. Na verdade, ADI e ADC 
tem a mesma natureza, apenas são ações com sinal trocado. É o que se 
chama de “Caráter Dúplice ou Ambivalente da ADI e ADC”, isto é, essas duas 
ações têm a mesma natureza, o que muda é apenas que uma é o inverso da 
outra. Uma ADI julgada procedente é a mesma coisa que um a ADC julgada 
improcedente, e vice-versa. Isso está previsto de forma bastante clara no art. 
24, da Lei 9.868/99: “Proclamada a constitucionalidade, julgar-se-á 
improcedente a ação direta ou procedente eventual ação declaratória; e, 
proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta ou 
improcedente eventual ação declaratória”. 
Assim, a natureza da ADI e da ADC é a mesma. A diferença é que na 
ADI se pede a declaração de inconstitucionalidade e na ADC se pede a 
declaração de constitucionalidade, mas os efeitos da decisão em ambas são os 
mesmos, isto é, a constitucionalidade ou inconstitucionalidade da lei. Tanto que 
podemos ter a seguinte situação: uma mesma lei pode ser objeto de ADC e de 
ADI, por exemplo. Um legitimado propõe uma ADI questionando a 
inconstitucionalidade de uma lei, e outro legitimado propõe uma ADC dizendo 
que a lei é constitucional. Nesse caso, o STF vai reunir as ações, a ADC e a 
ADI, e decidir em conjunto. A decisão vai ser: julgando uma procedente, a outra 
é improcedente. Por isso, uma ADC julgada improcedente terá o mesmo efeito 
de uma ADI julgada procedente. Nos dois casos a lei será tida por 
inconstitucional. Do mesmo modo, uma ADI julgada improcedente terá o 
mesmo efeito de uma ADC procedente. Nos dois casos a lei será tida por 
constitucional. Este é o caráter dúplice ou ambivalente da ADI e ADC. 
Mas, se a ADC possui a mesma natureza da ADI, pergunta-se: porque 
existir uma ADC? Não bastaria a ADI? Embora a finalidade de ambas seja a 
supremacia constitucional, essa garantia pode ocorrer de direfentes formas. Na 
ADI o objetivo é retirar do ordenamento uma lei supostamente inconstitucional. 
As leis gozam de presunção relativa de constitucionalidade, logo, para retirá-las 
do ordenamento jurídico precisa-se da ADI. Já na ADC é o inverso, quer-se 
manter a norma no ordenamento por ela ser constitucional. Em outras palavras, 
enquanto na ADI busca-se desconstituir a presunção relativade 
constitucionalidade e retirar a norma do ordenamento, na ADC busca-se 
manter a norma no ordenamento e reforçar a sua constitucionalidade 
transformando aquela presunção que antes era relativa em uma presunção 
absoluta de constitucionalidade. Mas como ambas as ações, tanto a ADI como 
a ADC, possuem a mesma natureza, praticamente tudo o que foi falado na ADI 
aplica-se também para a ADC. Só existem três diferenças entre ambas: (i) 
existência de pressuposto de admissibilidade na ADC (controvérsia judicial 
relevante); (ii) maior restrição ao limite espacial quanto ao objeto na ADC 
(apenas objeto federal em face de Constituição Federal); (iii) inexistência de 
participação do Advogado-Geral da União (o AGU só participa na ADI). 
4.1. PRESSUPOSTO DE ADMISSIBILIDADE DA 
ADC: 
Embora ADI e ADC tenham natureza idêntica, apenas são inversas, é 
mais fácil, contudo, por uma ADI do que uma ADC, justamente pela 
necessidade, nesta última, de se observar um pressuposto de admissibilidade, 
qual seja: existência de controvérsia judicial relevante, característica específica 
da ADC, nos termos do art. 14, III, Lei 9868/99: “Art. 14. A petição inicial 
indicará: III - a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da 
disposição objeto da ação declaratória”. Isso ocorre pelo princípio da 
constitucionalidade das leis. Como sabemos, quando uma lei ingressa no 
ordenamento jurídico, pressupõe-se que seja constitucional, até que sua 
inconstitucionalidade seja reconhecida. Trata-se, então, de presunção relativa. 
Ora, mas se há essa presunção de constitucionalidade, porque propor ADC, se 
já se pressupõe que a lei seja constitucional? Não faria sentido ficar propondo 
ADC de todas as leis que surgissem, porque, em princípio, todas já são 
constitucionais. É muito mais lógico propor ADI quando se quer desconstituir 
essa presunção para expurgar a lei do ordenamento jurídico, mas a ADC 
tornar-se-ia desnecessária, justamente pelo princípio da constitucionalidade 
das leis. 
Exatamente por isso é que, na ADC, existe um pressuposto de 
admissibilidade que não existe na ADI. É necessário, para se propor a ADC, 
que haja controvérsia judicial relevante. Se a lei já se presume constitucional e 
se ninguém está discutindo judicialmente a constitucionalidade daquela lei, não 
se justifica propor ADC. Caso contrário, o STF viraria um órgão de consulta 
para ratificar a constitucionalidade das leis. Portanto, para que o STF seja 
provocado em ADC, existe o requisito de admissibilidade da necessária 
existência de controvérsia judicial sobre a lei em relação a qual se deseja a 
afirmação expressa de sua constitucionalidade. Já para a ADI, ao contrário da 
ADC, não precisa, obviamente, desse requisito de admissibilidade, porque a 
ADI serve exatamente para desconstituir a presunção relativa de 
constitucionalidade. Para que o STF não vire órgão de consulta, só se justifica 
a sua provocação se existir uma controvérsia judicial relevante, que justifique a 
medida judicial. Assim, se houver vários órgãos do Judiciário proferindo 
decisões divergentes, nesse caso se justifica mover ADC perante o STF. 
No resto, fora esse pressuposto de admissibilidade (controvérsia 
judicial relevante), a ADC se assemelha à ADI quanto à natureza do objeto, aos 
limites temporais e ao prisma de apuração, só não quanto ao limite espacial. 
Por isso, deixamos de comentar sobre aquilo que é idêntico entre ADI e ADC, 
porque todo o exposto para uma serve para a outra, sem ressalvas. Tanto é 
assim que uma só lei (Lei n. 9868/99) serve ambas. A única diferença, então, 
reside no pressuposto de admissibilidade e no limite espacial da ADC. Visto o 
primeiro, siga-se ao segundo ponto de divergência. 
4.2. LIMITE ESPACIAL NA ADC: 
No que se refere ao aspecto espacial do objeto no controle abstrato, 
temos que, quanto ao âmbito federal, a ADI admite lei ou ato normativo federal 
ou estadual em face de Constituição Federal. Já em relação à ADC a situação 
muda. É que a ADC só admite lei ou ato normativo federal em face da 
Constituição Federal. Essa conclusão decorre do art. 102, I, “a”, o qual dispõe 
expressamente nesse sentido, restringindo a ADC à objeto federal. Ou seja, 
quanto ao aspecto espacial, a ADI é mais ampla que a ADC. Enquanto a ADI 
abrange objeto federal e estadual em face da Constituição Federal, a ADC 
abrange objeto tão sometne federal em face da Constituição Federal. Isso 
significa que uma lei ou ato normativo estadual que na ADI pode ser 
impugnado, na ADC isso nao ocorre, porque o objeto da ADC é somente lei ou 
ato normativo federal, ficando de fora o objeto que seja estadual. 
Qual a razão dessa diferença? Quando a ADC foi criada, com a 
Emenda 03/93, só havia quatro legitimados para propô-la, todas autoridades 
federais: Presidente, Procurador-Geral da República, Mesa da Câmara e Mesa 
do Senado. Não havia autoridades estaduais como legitimados. O seu objeto 
era apenas a lei ou ato normativo federal. Com a EC 45/04, veio a proposta de 
igualar a ADI e a ADC, tanto com relação aos efeitos da decisão, como 
também em relação aos legitimados, bem assim também quanto ao objeto. Na 
proposta que deu origem à Emenda 45, tinha também a previsão de que o 
objeto da ADC passaria a ter o mesmo limite espacial da ADI, o que abrangeria 
as leis e atos normativos, também, estaduais. Só que, nesta parte, teve 
emenda do Senado e teve que retornar para a Câmara. É a PEC 29/2000, que 
está em votação na Câmara dos Deputados. Essa PEC 29/00 é uma parte da 
EC-45 que voltou para a Câmara novamente e criou essa distorção no sistema. 
Na verdade, a intenção da EC-45 era igualar completamente as duas ações 
(efeitos, legitimados, objeto), salvo no que tange ao pressuposto de 
admissibilidade da necessária existência de controvérsia judicial relevante e a 
desnecessidade de participação do Advogado Geral da União na ADC. 
Contudo, essa proposta ainda não foi aprovada. 
Assim, se no que se refere aos legitimados e aos efeitos não há 
diferença, mas no aspecto espacial do objeto a ADC ainda diverge da ADI. 
Logo, enquanto a ADC só aceita como objeto lei ou ato normativo federal em 
face de Constituição Federal, a ADI é mais ampla e permite como objeto lei ou 
ato normativo federal e também estadual, em face da Constituição Federal. Na 
verdade, como ADI e ADC são ações com mesma natureza, não há razão para 
diferença quanto ao objeto. Já no que se refere ao paradigma estadual essa 
divergência não existe. Assim, ADI e ADC, tendo por objeto lei ou ato 
normativo em face de Constituição Estadual, todas duas aceitam objeto 
estadual ou municipal. Portanto, o objeto na ADC pode ser lei ou ato nromativo 
apenas federal em face de Constituição Federal, ou então, lei ou ato normativo 
estadual e municipal em face de Constituição Estadual. 
 
5. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE 
PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF) 
Além da ADI e da ADC, temos também a ADPF, prevista no art. 102, 
§1°, da Constituição Federal: ”A argüição de descumprimento de preceito 
fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo 
Tribunal Federal, na forma da lei”. Enquanto ADI e ADC estão regulamentadas 
na Lei n. 9868/99, a ADPF está regulada na Lei n. 9882/99. De fato, a Arguição 
de Descumprimento de Preceito Fudamental (ADPF) tem muitos características 
diferentes da ADI e da ADC. Se ADI e ADC são bem próximas, a ADPF já 
possui várias diferenças em relação àquelas. Não é por outro motivo que existe 
uma lei específica regulando a ADPF (Lei n. 9882/99), e outra lei que se 
aproveita para ADI e ADC (Lei n. 9868/99). 
Uma primeira grande diferença fundamental para o correto 
entendimento desta espécie de ação em controle abstrato é que a ADPF 
(Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) não é uma arguição 
de descumprimento de “constitucionalidade”, mas sim, uma arguição de 
descumprimentode “preceito fundamental”. Ou seja, enquanto o parâmetro de 
controle da ADI e da ADC, como se sabe, é qualquer norma formalmente 
constitucional, inclusive os princípios implícitos e os tratados de direitos 
humanos com status constitucional, formando o chamado bloco de 
constitucionalidade, na ADPF, por sua vez, o parâmetro é um “preceito 
fundamental”. Na verdade, todo preceito fundamental é uma norma 
formalmente constitucional, integra o bloco de constitucionalidade, mas nem 
toda norma constitucional é um preceito fundamental. Logo, não é qualquer 
norma formalmente constitucional que servirá de parâmetro para a ADPF. 
Portanto, isso significa que, no que se refere ao parâmetro de controle, 
a ADPF é mais restrita que a ADI e a ADC, porque enquanto nestas pode-se 
impugnar uma lei ou ato normativo em face da Constituição Federal como um 
todo, considerando todas as normas formalmente constitucionais integrantes 
do bloco de constitucionalidade, na ADPF, por seu turno, será possível arguir o 
descumprimento de lei ou ato normativo em face apenas de “preceito 
fundamental”, parte menor contida no todo das normas constitucionais. Assim, 
nem toda norma integrante do bloco de constitucionalidade é um preceito 
fundamental, logo, a ADI e a ADC possuem parâmetro de controle mais 
abrangente do que a ADPF. 
A questão se conloca, então, é: o que é um preceito fundamental? A 
rigor, não há conceito preciso retirado da Constituição Federal, tampouco da 
Lei 9882/99 que regula a ADPF. Coube à doutrina e jurisprudência fazê-lo. 
Consideram-se preceito fundamental as normas imprescindíveis à identidade e 
ao regime adotado pela Constituição. Quer dizer, é uma parte menor integrante 
da Constituição que lhe cofere a sua essência. Mas, a rigor, não existe um 
conceito legal de quais as normas constitucionais são exatamente preceitos 
fundamentais. Na ADPF n°. 01 julgada no âmbito do STF, inclusive, ficou 
consignado que somente o próprio STF, como guardião da Constituição, é 
quem poderia dizer quais são os preceitos fundamentais constitucionais, 
aquelas normas que conferem identidade e são a essência do regime 
constitucional. 
De todo modo, já existem alguns dispositivos constitucionais que são, 
inegavelmente, considerados preceitos fundamentais. Seria o caso, por 
exemplo, dos princípios, objetivos e fundamentos da Constituição, previstos 
nos arts. 1º a 4º, bem como os direitos e garantias fundamentais espalhados 
por toda a Constituição, sobretudo do art. 5° até o art. 17, ou ainda, os 
princípios constitucionais sensívels, previstos no art. 34, VII, da Constituição, 
assim como as cláusulas pétreas contidas no art. 60, IV. Enfim, todos estes são 
exemplos claros de preceitos fundamentais, o que não significa que só existam 
estes, porque cabe ao Supremo definir, mas, obviamente, essas são, sem 
dúvida alguma, normas constitucionais que se constituem claramente em 
preceitos fundamentais. 
Vale ressaltar que preceito não se confunde com princípio. Preceito é 
sinônimo de norma. E norma pode ser tanto princípio quanto regra. Então, é 
perfeitamente possível ter uma norma-regra que seja considerada preceito 
fundamental. Logo, temos preceitos que são princípios, mas temos também 
preceitos que são regras. O que importa é que não será cabível uma ADPF em 
face de dispositivo constiucional que não seja um preceito fundamental. O 
parâmetro de controle na ADPF é mais restrito que na ADI e ADC, porque 
apenas a violação de preceito fundamental é passível de ADPF. Partindo desse 
pressuposto, se o parâmetro de controle da ADPF é mais restrito que na ADI e 
na ADC, poderia-se, então, indagar: porque criar a ADPF, se já existe ADI e 
ADC e o parâmetro de controle destas abrange àquela? 
Ocorre que, como sabemos, para o exercício do controle de 
constitucionalidade, precisamos de dois elementos: objeto e parâmetro. No que 
se refere ao parâmetro, a ADPF é mais restrita do que a ADI e ADC, porque o 
parâmetro são apenas as normas constitucionais que revelam preceitos 
fundamentais. Contudo, no que se refere ao objeto, a lógica se inverte, a ADPF 
é mais abrangente do que a ADI e a ADC. Quer dizer, outros objetos que não 
podem ser impugnados via ADI ou ADC, poderão sê-lo via ADPF. Então, temos 
na ADI e na ADC menos objetos podendo ser impugados em face de um 
parâmetro maior (todas as normas formalmente constitucionais), já na ADPF, é 
o inverso, mais objetos podem ser impugnados em face de um parâmetro 
menor (somente preceitos fundamentais). Daí reside a razão de existir da 
ADPF: objetos que não poderiam ser impugnados via ADI e ADC, poderão ser 
levados ao STF por meio de ADPF. 
Isso ocorre porque a ADPF é uma arguição de “descumprimento”, e 
não de “constitucionalidade ou inconstitucionalidade”. Quer dizer, enquanto a 
ADI é uma ação direta de “inconstitucionalidade” e a ADC é uam ação direta de 
“constitucionalidade”, a ADPF é uma arguição de “descumprimento” de preceito 
fundamental. Não é uma “AIPF” (arguição de “inconstitucionalidade” em face de 
preceito fundamental), mas “ADPF” (arguição de “descumprimento” de preceito 
fundamental). Na verdade, descumprimento é um conceito mais amplo do que 
inconstitucionalidade, abrangendo esta última. Quer dizer, toda 
inconstitucionalidade vai ser necessariamente um descumprimento, mas a 
recíproca nem sempre será verdadeira, isto é, nem todo descumprimento será 
uma inconstitucionalidade. É possível descumprir a ordem constitucional sem 
necessariamente incidir em uma inconstitucionalidade 
. Para se ter uma inconstitucionalidade, em principio, sabemos que 
somente um ato legislato do Poder Público pode ser utilizado como objeto, ou 
seja, só uma lei ou ato normativo pode ser considerado inconstitucional, porque 
a inconstitucionalidade, como vimos na análise da natureza do objeto da ADI e 
ADC, pressupõe um objeto cuja natureza seja legislativa (atos normativos 
primários constantes do rol do art. 59 da CF/88). Já no descumprimento isso 
não ocorre. Não estamos falando mais de inconstitucionalidade, mas de 
descumprimento, e qualquer ato do Poder Público (inclusive com natureza não 
legislativa) pode descumprir a ordem constitucional, sem que incida 
propriamente em inconstitucionalidade. Por outro lado, a inconstitucionalidade 
abrange só objetos federais e estaduais em face da Constituição Federal, já no 
descumprimento isso não ocorre. Um ato do Poder Público municipal pode 
descumprir a ordem constitucional. Ademais, para se ter inconstitucionalidade, 
sabemos que esta tem que ser originária, porque não existe no direito brasileiro 
inconstitucionalidade superveniente, nesse caso há não recepção, já para 
descumprimento não há essa restrição, uma norma anterior ao parâmetro, 
embora não possa ser considerada inconstitucional, pode estar descumprindo 
a ordem constitucional. 
Portanto, de tudo isso se percebe que o objeto da ADPF é muito mais 
amplo do que o da ADI e da ADC, pelo simples fato de que a ADPF é uma 
Arguição de “Descumprimento” e não uma Ação Direta de 
“Inconstitucionalidade”. O objeto é mais amplo no que se refere à três limites 
vistos atrás: natureza do objeto, limite espacial e limite temporal. Só não há 
diferença quanto ao prisma de apuração, porque o controle abstrato, inclusive 
em ADPF, exige ofensa direta à Constituição. Mas a ADPF abrange mais 
situações que a ADI e ADC, daí a sua razão de existência. Tanto ADI, ADC e 
ADPF, têm por finalidade assegurar a supremacia da Constituição, mas 
possuem enfoques distintos. Vejamos, pois, as particularidades da ADPF: 
5.1. PRESSUPOSTO DE ADMISSIBILIDA 
DE DA ADPF: 
Assim como ocorre na ADC, onde temos pressuposto para a sua 
admissibilidade (controvérsia judicial relevante), também na ADPF temos um 
requisito prévio para a ação ser admitida. É que, como o objeto da ADPF é 
bem mais amplo, é necessário que seja observado, como pressupostode 
admissibilidade para esta ação, o seu caráter subsidiário, como previsto na Lei 
n. 9882/99, no seu art. 4º, §1º: “Não será admitida argüição de descumprimento 
de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a 
lesividade”. Trata-se do chamado princípio da subsidiariedade na ADPF, 
fundamental para se entender quando será cabível ADC, ADI ou ADPF. Esse 
caráter subsidiário vai determinar quando a ADPF será cabível ou não. 
Por esse pressuposto do necessário caráter subsidiário da ADPF, 
temos que este tipo específico de ação só é cabível quando não existir outro 
meio igualmente eficaz para sanar a lesividade. Na verdade, o caráter 
subsidiário não significa a inexistência de outro meio, mas a inexistência de 
outro meio eficaz para sanar a lesividade. Então, para o exame de 
admissibilidade da ADPF não basta verificar a mera existência, em tese, de 
outro meio para sanar a lesividade, mas ainda, que esse meio seja igualmente 
eficaz, só assim não caberá ADPF. Se existir outro meio, mas este for ineficaz, 
ou tiver eficácia insuficiente, então caberá a ADPF. Atualmente, o STF vem 
entendendo que esse outro meio processual, para ser igualmente eficaz, tem 
que ter a mesma efetividade, amplitude e imediaticidade da ADPF. Não é 
simplesmente a existência de outro meio processual cabível à hipótese que 
elimina o cabimento de ADPF, mas o caráter de subsidiariedade desta, 
segundo o entendimento do STF, deve ser visto sob dois fatores: existência de 
outro meio processual e igual eficácia deste (efetividade, amplitude, 
imediaticidade). 
Obviamente, levando em conta a ADI e a ADC, se qualquer uma das 
duas couberem, descabe ADPF, porque aquelas possuem a mesma eficácia 
(efetividade, amplitude e imediaticidade) que esta. Na verdade, quando se fala 
em outro meio igualmente eficaz geralmente está-se falando praticamente da 
possibilidade de ADI ou ADC. Quer dizer, via de regra, o meio para ser 
igualmente eficaz, tem que ser também uma ação de controle abstrato (efeito 
erga omnes, vinculante). Dificilmente outro meio processual (habeas corpus, 
mandado de segurança, etc.) terá a mesma efetividade, amplitude e 
imediaticidade da ADPF, que não seja um instrumento de controle abstrato 
(ADI ou ADC). Isso não significa, contudo, que seja impossível encontrar outro 
meio igualmente eficaz. A rigor, o STF não exige que o instrumento seja de 
controle abstrato concentrado para ser considerado eficaz de forma a afastar o 
cabimento da ADPF. O que o STF entende é que tem que ter a mesma 
efetividade, imediaticidade e amplitude da ADPF. 
Aliás, há um exemplo na jurisprudência do Supremo de um mecanismo 
que é cabível e igualmente eficaz (mesma amplitude, efetividade, 
imediaticidade) e que já chegou a afastar o cabimento da ADPF por faltar-lhe o 
requisito de admissibilidade da subsidiariedade, mas que não se trata de outra 
ação própria de controle de constitucionalidade. Foi o caso em que o objeto da 
ADPF envolvia uma súmula vinculante, pediu-se que a súmula vinculante fosse 
considerada incompatível com a Constituição, por meio de ADPF. Porém, na 
Lei 11417/06, que regula o instituto da súmula vinculante, há expressa previsão 
de outro meio processual específico para se combatê-la, que se trata do pedido 
de revisão ou cancelamento da súmula. Como na lei existe um meio tão eficaz, 
não cabe ADPF, porque para esta se exige o requisito de admissibilidade da 
subsidiariedade (art. 4°, §1°, Lei 9882/99). Assim, o STF entendeu que súmula 
vinculante não pode ser objeto de ADPF. Assim, embora essa seja uma 
hipótese rara de ser observada, se algum outro meio, diverso de ação de 
controle abstrato, em determinado caso tiver a mesma efetividade, 
imediaticidade e amplitude de uma ADPF, então esta não será cabível, por 
faltar-lhe o pressuposto da subsidiariedade. 
5.2. NATUREZA DO OBJETO DA ADPF: 
Vimos atrás que, tanto na ADI como na ADC, por força do art. 102, I, 
“a”, da Constituição Federal, o objeto dessas ações não é qualquer ato do 
Poder Público, mas exclusivamente um ato de natureza legislativa, isto é, “lei 
ou ato normativo”. Ocorre que na ADPF é diferente, o objeto é mais amplo 
quanto à sua natureza. Para fins de ADPF, o objeto não precisa ser 
necessariamente lei ou ato normativo, sendo possível a impugnação de 
qualquer ato do Poder Público. Portanto, o objeto da ADPF pode ser uma lei ou 
um ato normativo, mas também pode ser qualquer ato do Poder Público, 
mesmo que não tenha natureza legislativa, isto é, ainda que não seja uma lei 
ou ato normativo. Qualquer ato do Poder Público, portanto, pode ser objeto de 
ADPF. 
Isso ocorre justamente porque na ADPF não se impugna uma 
inconstitucionalidade, esta sim exigiria como objeto um ato de natureza 
legislativa, mas aqui combate-se um descumprimento, nesse caso qualquer ato 
do Poder Público pode descumprir a Constituição. Ademais, diferentemente da 
ADI e ADC, no que se refere à ADPF a Constituição não regula expressamente 
o seu objeto, mas tão somente se limita, no art. 102, §1°, a dispor que: “A 
argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta 
Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei”. 
Ou seja, coube à Lei n. 9882/99, que trata da ADPF, regulamentar o seu 
objeto. E nos termos do art. 1°, caput, da referida Lei, temos que o objeto da 
ADPF pode ser qualquer ato do Poder Público, não se restringindo apenas aos 
atos de natureza legislativa (lei ou ato normativo), dispondo-se nos seguintes 
termos: “A argüição prevista no §1° do art. 102 da Constituição Federal será 
proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou 
reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público”. 
Observe-se, portanto, que a parte final do dispositivo é clara ao dispor que o 
“ato do Poder Público“ poderá ser arguido mediante ADPF se causar lesão à 
preceito fundamentao. 
A natureza do objeto na ADPF, então é qualquer ato do Poder Público, 
e não apenas os atos do Poder Público de natureza legislativa (lei ou ato 
normativo). A consequência prática disso é que, se na ADI e ADC somente os 
atos legislativos do Poder Público (leis e atos normativos) poderiam ser objeto 
de controle, logo, os atos do Poder Público de natureza administrativa e judicial 
nunca poderiam ser impugnados em sede de ADI ou ADC. Já na ADPF isso, 
em tese, é possível. Atos administrativos e decisões judiciais, como são atos 
do Poder Público, podem ser objeto de ADPF, embora sejam destituísdos de 
natureza de ato legislativo. Exemplo disso foi a ADPF n°. 101, que questionava 
a importação de pneus usados, julgada procedente sob o fundamento de 
violação do direito fundamental à saúde, considerado um preceito fundamental. 
O objeto impugnado nesta ADPF foi uma decisão judicial. É, inclusive, muito 
comum se encontrar ADPF que tem por objeto decisões judiciais, o que seria 
inimaginável em ADI ou ADC. Portanto, o objeto na ADPF (ato do Poder 
Público) é muito mais amplo que na ADI e na ADC (lei ou ato normativo). 
Contudo, vale ressaltar que, apesar de “ato do Poder Público” se tratar de uma 
expressão bastante ampla, o que inclui também atos de natureza administrativa 
e judicial, o Supremo Tribunal Federal vem afastando alguns objetos, os quais, 
no entendimento da Corte Maior, não poderiam ser impugnados em ADPF. 
São exemplos em que o cabimento de ADPF é inadmitido pelo STF: (a) 
Súmulas: no que se refere às súmulas vinculantes, como já visto, falta o 
requisito da subsidiariedade, já com relação às súmulas comuns, entende o 
STF que, como elas são apenas uma consolidação de um entendimento 
judicial no tempo, é o próprio judiciário que deve verificar se aquele 
entendimento deve ou não ser abandonado, não sendo cabível em ADPF, 
diferente do que ocorre nas decisões judiciais; (b) Proposta de Emenda 
Constitucional (PEC): a propostade emenda não é um ato do Poder Público 
completo e acabado, trata-se ainda de ato que está em formação, por isso não 
pode ser objeto de controle abstrato; (c) Veto: nesse caso, já em duas decisões 
(ADPF nºs. 01 e 73) o STF expressamente fixou entendimento no sentido de 
que o veto não pode ser objeto de ADPF, por ser ato de natureza política, 
discricionária do Chefe do Executivo; (d) Atos Tipicamente Regulamentares: 
em duas decisões (ADPF nºs. 169 e 192) o STF já se posicionou contra o 
recebimento de ADPF tendo por objeto um ato tipicamente regulamentar, 
porque se exige ofensa direta à Constituição, inclusive em ADPF (prisma de 
apuração idêntico à ADI e ADC), salvo se um ato administrativo incidir 
excepcionalmente em violação direta. 
Ressalte-se, ainda, que a jurisprudência do STF e parte da doutrina 
prevêem duas hipóteses de cabimento para a ADPF, a partir da leitura do art. 
1° da Lei 9882/99, que assim diz: “Art. 1° A argüição prevista no § 1o do art. 
102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal 
Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, 
resultante de ato do Poder Público. Parágrafo único. Caberá também argüição 
de descumprimento de preceito fundamental: I - quando for relevante o 
fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, 
estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição”. Daí se conclui 
que são duas as suas hipóteses de cabimento: ADPF autônoma (Lei 9.882/99, 
art. 1º, caput) e ADPF incidental (Lei 9.882/99, art. 1º, § único). A rigor, o 
Supremo Tribunal Federal não faz distinção entre os objetos das duas ações 
(lei, ato normativo ou ato do poder público federal, estadual ou municipal, 
anterior ou posterior). Ou seja, embora existam duas espécies, podemos 
compreender como se fosse uma só, porque o objeto é o mesmo para ambas. 
A subdivisão é muito mais acadêmica e didática, do que propriamente jurídica. 
Na prática, são idênticos o objeto, os legitimados, o processamento e os efeitos 
da ADPF autônoma e ADPF incidental. 
5.3. LIMITE ESPACIAL NA ADPF: 
No que se refere ao aspecto espacial do objeto no controle abstrato, 
temos que, quanto ao âmbito federal, a ADI só admite lei ou ato normativo 
federal ou estadual em face de Constituição Federal, enquanto a ADC ainda é 
mais restrita, só admite lei ou ato normativo federal em face de Constituição 
Federal. No que se refere à ADPF, porém, a situação muda. É que a ADPF 
também admite objeto (ato do Poder Público) municipal em face de preceito 
fundamental da Constituição Federal. Quer dizer, poder ser impugnado em 
ADPF um ato do Poder Público federal, estadual ou municipal em face da 
Constituição Federal. Aqui, entra o caráter subsidiário da ADPF, porque um 
objeto municipal não pode ser objeto de ADC ou ADI, mas pode sê-lo em sede 
de ADPF. O próprio art. 1°, §único, da Lei 9882/99, afirma expressamente que 
caberá argüição de descumprimento de preceito fundamental sobre lei ou ato 
normativo federal, estadual ou municipal. Por ouro lado, tanto ADI como ADC 
admitem lei ou ato normativo estadual ou municipal em face de Constituição 
Estadual. Já a ADPF não se admite em face de Constituição Estadual, em 
nenhuma hipótese. 
5.4. LIMITE TEMPORAL NA ADPF: 
A ADPF, como já se sabe, não combate uma inconstitucionalidade, 
cuidando de arguir um descumprimento, conceito mais amplo que aquele. Isto 
Toda inconstitucionalidade vai ser necessariamente um descumprimento, mas 
nem todo descumprimento será inconstitucionalidade. Por exemplo, uma lei 
anterior à Constituição não pode ser considerada inconstitucional, porque não 
há inconstitucionalidade superveniente, trata-se de caso de não recepção. Mas 
se há a aplicação de uma lei anterior à Constituição, considerando-se ser essa 
lei recepcionada, quando na verdade trata-se de uma lei incompatível com a 
Constituição, nesse caso ocorrerá um descumprimento. Não é 
inconstitucionalidade, mas é descumprimento. Essa lei anteror não poderá ser 
objeto de ADI e ADC, mas será excepcionalmente possível na ADPF. 
Por isso, a ADPF é uma exceção à regra geral de que, para fins de 
controle abstrato de constitucionalidade, o objeto tem que ser posterior ao 
parâmetro, como ocorre na ADI e ADC. Na verdade, como na ADPF falamos 
de arguição de descumprimento, e não inconstitucionalidade, nesse caso 
podemos ter um descumprimento de um objeto anterior ao parâmetro, O que 
não há no direito brasileiro é inconstitucionalidade superventiente, mas agora 
estamos falando de descumprimento. Portanto, cabe perfeitamente ADPF 
impugnando um objeto precedente ao parâmetro de controle. Enquanto a 
inconstitucionalidade só existe se o objeto for posterior ao parâmetro, o 
descumprimento pode ocorrer com o objeto anterior ou posterior ao parâmetro. 
Só não existe descumprimento, obviamente, em face de norma constitucional 
já foi revogada, logo, o parâmetro de controle necessariamente tem que ser 
referente à ordem constitucional vigente. Mas em se tratando de um objeto 
supostamente não recepcionado, será cabível ADPF, o que significa que este 
meio processual é hábil a ser manejado para impugnar um objeto que seja 
tanto anterior como posterior a um parâmetro de controle vigente. 
Nesse sentido, o próprio art. 1°, §único, da Lei 9882/99, afirma 
expressamente que caberá argüição de descumprimento de preceito 
fundamental inclusive de normas anteriores à Constituição. Por isso é que, 
enquanto ADI e ADC possuem como limite temporal uma inconstitucionalidade 
originária (objeto necessariamente posterior ao parâmetro), já que não há 
inconstitucionalidade superveniente, e sim não recepção, na ADPF, por sua 
vez, será possível o objeto ser também anterior ao parâmetro, porque nesse 
caso temos descumprimento (e não inconstitucionalidade), que pode ocorrer 
com objeto anterior ao parâmetro. Então, por exemplo, uma lei de 1990 só 
poderá ser impugnada via ADPF em face de uma norma incluída no texto 
constitucional pela Emenda Constitucional de 1993. Uma ADI ou ADC não se 
presta à hipótese, porque nesses casos o objeto tem que ser posterior ao 
parâmetro, seja este norma constituinte originária ou derivada. Somente na 
ADPF é possível objeto que seja anterior ao parâmetro. Se naquele exemplo 
anterior fosse proposta uma ADI, não seria possível a continuidade da ação 
nessas condições, cabendo ao STF invocar o princípio da fungibilidade para 
transformá-la em ADPF, sempre que possível. Na verdade, ADI, ADC e ADPF, 
são ações consideradas fungíveis, desde que respeitados os requisitos de 
cada espécie. 
 
6. CONCLUSÃO 
Por todo o exposto, buscamos apresentar neste breve trabalho um 
estudo comparado entre as ações próprias de controle de constitucionalidade, 
facilitando a compreensão deste tema de fundamental importância no direito 
constitucional contemporâneo. Compilando tudo o que foi analisado, podemos 
estabelecer o seguinte quadro resumo, conforme segue abaixo: 
Limites/Ações ADI ADC ADPF 
Pressuposto de 
Admissibilidade 
- controvérsia judicial 
relevante 
inexistência de outro meio 
igualmente eficaz 
Parâmetro de 
Controle 
Normas formalmente constitucionais integrantes do bloco de 
constitucionalidade 
Normas constitucionais de 
preceito fundamental 
Legitimados Todos os legitimados do rol do art. 103 da Constituição Federal 
Natureza do 
Objeto 
Somente atos de natureza legislativa do Poder Público (lei 
ou ato normativo) 
qualquer ato do Poder 
Público 
Limite Espacial Lei ou ato normativo federal 
ou estadual em face da 
Constituição Federal; e lei ou 
ato normativo estadual ou 
municipal em face da 
Constituição Estadual 
Lei ou ato normativo federal 
em face da Constituição 
Federal; e lei ou ato 
normativo estadual ou 
municipal em face da 
Constituição Estadual 
Lei ou ato normativo 
federal,estadual ou 
municipal em face da 
Constituição Federal 
Limite Temporal Somente inconstitucionalidade originária (objeto posterior ao 
parâmetro) 
Cabível também para 
normas anteriores à 
Constituição (objeto 
posterior ou anterior ao 
parâmetro de controle 
Prisma de 
Apuração 
Somente violação direta à Constituição Federal (espécies normativas do art. 59 da CF/88 
e atos normativos infralegais que violem diretamente a CF/88) 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
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Constitucional Contemporâneo. 2ª ed. Saraiva, 2010. 
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