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Princípios de Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
Noções de Direito Administrativo: Administração pública: princípios básicos. Poderes administrativos: poder 
hierárquico e poder disciplinar. Serviços Públicos: conceito e princípios. Ato administrativo: conceito, requisitos 
e atributos; anulação, revogação e convalidação; discricionariedade e vinculação. Contratos administrativos: 
conceito e características. Licitação: princípios, modalidades, dispensa e inexigibilidade. Servidores públicos: 
cargo, emprego e função públicos. Lei n.º 8.112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União): 
Das disposições preliminares; Do provimento, vacância, remoção, redistribuição e substituição. Dos direitos e 
vantagens: do vencimento e da remuneração; das vantagens; das férias; das licenças; dos afastamentos; do 
direito de petição. Do regime disciplinar: dos deveres e proibições; da acumulação; das responsabilidades; das 
penalidades. Processo administrativo (Lei nº 9.784/99): das disposições gerais; dos direitos e deveres dos 
administrados. Lei n.º 8.429/92: das disposições gerais; dos atos de improbidade administrativa. 
 
 
PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 Os princípios básicos da Administração 
Pública são regras gerais de observância permanente 
e obrigatória para o bom administrador. Existem 
algumas controvérsias entre os doutrinadores quanto 
a quantos são e quais especificamente são esses 
princípios. A lição mais utilizada pelas bancas de 
concursos é a de Hely Lopes Meirelles, no entanto, 
ainda assim, faremos menção, mesmo que breve ao 
que ensinam os demais juristas. 
 Segundo Hely Lopes Meirelles, os princípios 
básicos da Administração Pública são os seguintes: 
Legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, 
publicidade, eficiência, razoabilidade, 
proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, 
segurança jurídica, motivação e supremacia do 
interesse público. 
 Os primeiros cinco princípios estão expressos 
no caput do art. 37, da CF/88, e, exatamente por 
estarem expressos na Constituição Federal, não 
existe qualquer discussão quanto a estes princípios. 
Segundo os termos do caput do art. 37 da 
Constituição:“A administração pública direta e indireta 
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte”: 
 
a) Princípios Expressos da Administração Pública: 
I. Legalidade (art. 37, caput): Muito comum é a 
máxima “à Administração Pública só é dado fazer o 
que estiver expressamente previsto ou autorizado por 
lei”. Ou seja, não existirá qualquer tipo de ação Diante 
de tal A eficácia de toda atividade administrativa está 
vinculada ao atendimento da Lei e do Direito. O 
administrador está obrigatoriamente vinculado aos 
mandamentos da Lei. 
 Na Administração não há liberdade, nem 
vontade pessoal. Enquanto entre particulares é 
permitido fazer tudo o que a Lei não proíbe, na 
administração só é possível fazer aquilo que a Lei 
expressamente prevê ou permite. 
 Segundo Hely Lopes Meirelles, o princípio da 
legalidade compreende a obrigação de cumprir com 
os preceitos da Lei e do Direito (Lei 9.784/99), ou seja, 
além da Lei, deve o administrador cumprir também 
com os princípios de direito. 
 Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o 
Princípio da legalidade traz 3 (três) exceções, quais 
sejam: 1. Medidas Provisórias; 2. Estado de Defesa e 
3. Estado de Sítio. 
� Medidas Provisórias: Conforme disposto no art. 
62, da Constituição Federal, trata-se a medida 
provisória de uma forma excepcional, colocada à 
disposição do Presidente da República, para 
disciplinar certos assuntos, sendo que a lei seria 
a via normal para sua regulação. 
� Estado de Defesa: Estabelecido pelo art. 136 da 
Constituição Federal, o Estado de Defesa pode 
ser decretado pelo Presidente da República para 
preservar ou restabelecer, em locais restritos e 
determinados, a ordem pública ou a paz social 
ameaçados por grave e iminente instabilidade 
institucional ou atingidas por calamidades de 
grandes proporções na natureza. 
� Estado de Sítio: Previsto pelo art. 137 da 
Constituição Federal, o Estado de Sítio poderá 
ser decretado em função de comoção grave de 
repercussão nacional ou ocorrência de fatos que 
comprovem a ineficácia de medida tomada 
durante o estado de defesa, ou ainda quando da 
declaração de estado de guerra ou resposta a 
agressão armada estrangeira. 
II. Moralidade (art. 37, caput): Cumprir a lei na frieza 
de seu texto não basta. A administração deve ser 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
orientada pelos princípios de Direito e Moral, para 
que, ao legal, se junte o honesto e o conveniente. 
 O agente administrativo, como ser humano 
capaz de agir, deve necessariamente saber distinguir 
o certo do errado, o honesto do desonesto, o bem do 
mal. O entanto, segundo Hely Lopes Meirelles1, a 
“moralidade administrativa não se confunde com a 
moralidade comum; ela é composta por regras de boa 
administração, ou seja, pelo conjunto das regras finais 
e disciplinares suscitadas não só pela distinção de 
Bem e Mal, mas também pela idéia geral de 
administração e pela idéia de função administrativa”. 
 Os tribunais vêm entendendo que um ato 
administrativo, mesmo que legal, quando imoral, é 
passível de anulação pelo Poder Judiciário. Segundo 
o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo: “O 
controle jurisdicional se restringe ao exame da 
legalidade do ato administrativo; mas por legalidade 
ou legitimidade se entende não só a conformação do 
ato com a Lei, como também com a moral 
administrativa e com o interesse coletivo”. 
III. Impessoalidade ou finalidade (art. 37, caput): 
Impõe ao administrador que somente pratique o ato 
para o seu fim legal, qual seja, o atingimento do 
interesse público, excluindo-se, então, a possibilidade 
do exercício de qualquer atividade administrativa 
motivada por interesses pessoais ou individuais. 
 Este princípio proíbe qualquer forma de 
promoção pessoal de agentes e autoridades em cima 
de feitos, obras ou serviços públicos. Não pode o 
nome da autoridade ser vinculado ao da 
Administração Pública como responsável pelos feitos 
e obras públicas. 
 O princípio da impessoalidade, ainda, é 
manifestado na realização de concursos públicos para 
o provimento de cargos e empregos públicos e de 
licitações para a contratação de particulares, eis que 
são estes instrumentos que oferecem critérios 
objetivos para tais atos, impedindo, assim, 
discriminações detrimentosas e benéficas a um ou 
outro particular. 
IV. Publicidade (art. 37, caput): Trata-se do dever de 
a Administração manter plena transparência de seus 
atos e comportamentos. Todo ato deve ser público 
pois pública é a Administração que o realiza. 
 A publicação dos atos administrativos, quando 
exigida por lei, é requisito de eficácia do ato 
administrativo. A publicidade não é elemento formativo 
do ato, ou seja, o ato pode ser perfeito, mesmo 
quando não publicado. No entanto, o ato 
 
1
 
administrativo, mesmo que perfeito, não surtirá seus 
efeitos até que seja feita sua publicação oficial. 
 O princípio da publicidade abrange não 
apenas a publicação oficial de determinado ato, 
quando determinada em lei, mas a possibilidade de 
livre acesso por toda população a qualquer atuação 
administrativa. Ou seja, implica não apenas na 
divulgação dos atos, mas também na disponibilização 
de informações internas, como andamento de 
processos, pareceres de órgãos técnicos e jurídicos, 
despachos intermediários, despesas públicas, etc. 
 Quando obrigatória a publicação oficial de ato 
administrativo, deverá esta ocorrer nas seguintesformas: a) publicação em Diário Oficial; b) publicação 
em veículo privado contratado especificamente para 
esse fim ou c) afixação dos atos e leis municipais na 
sede da prefeitura ou da Câmara, onde não houver 
órgão oficial, desde que em conformidade com a Lei 
Orgânica do Município. 
V. Eficiência (art. 37, caput): Exige que a 
Administração atue com presteza, perfeição e sempre 
tenha por objetivo o atingimento de resultados práticos 
(busca pelo interesse público). Também chamado de 
princípio da boa-administração. Aqui, a Administração 
não deve se contentar em exercer seus atos dentro da 
legalidade, mas buscando resultados positivos para o 
serviço público. 
 É considerado o “caçula” dos princípios 
expressos na Constituição, posto que foi acrescido ao 
caput de seu 37 apenas em 1998, em função da EC 
nº 19/98. 
b) Princípios não-expressos, ou implícitos Na 
Constituição Federal e Expressos na Lei nº 9.784/99: 
VI. Razoabilidade e proporcionalidade (Implícito na 
CF/88 e expresso na Lei nº 9.784/99): É o princípio da 
proibição de excesso, que tem por objetivo aferir a 
compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a 
evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte 
da Administração Pública. 
 Sua aplicação está mais presente da 
discricionariedade administrativa, servindo-lhe de 
instrumento de limitação. É a adequação entre meios 
e fins. Veda imposições, obrigações, restrições e 
sanções em medida superior àquelas estritamente 
necessárias ao atendimento o interesse público. 
VII. Segurança Jurídica (Implícito na CF/88 e 
expresso na Lei nº 9.784/99): É a exigência de 
estabilidade nas situações jurídicas, mesmo daquelas 
que, em sua origem, apresentam vícios de ilegalidade. 
Não é errado entender que, em muitas hipóteses o 
interesse público prevalecerá sobre vício que 
acometeu ato em sua origem, mas que, pelo decurso 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
de tempo, observou-se ser mais prejudicial sua 
invalidação do que sua manutenção. 
 Deve ser interpretado juntamente com os 
princípios da boa-fé e do direito adquirido. Baseia-se 
esse princípio na confiança que o administrado nutre 
em relação à Administração pública. 
 O princípio da segurança jurídica veda 
expressamente “a aplicação retroativa de nova 
interpretação de texto legal”. 
VIII. Motivação (Implícito na CF/88 e expresso na Lei 
nº 9.784/99); Por princípio, as decisões 
administrativas devem ser motivadas formalmente, ou 
seja, a parte dispositiva deverá vir precedida por uma 
explicação ou fundamentos de fato e de direito. Nos 
processos e nos atos administrativos a motivação é 
entendida como a indicação dos pressupostos de “fato 
e de direito”. 
IX. Ampla defesa e contraditório (Implícito na CF/88, 
mas expresso na Lei nº 9.784/99): Assegura aos 
litigantes em processos administrativos, sejam eles 
disciplinares ou não, a possibilidade de expor seus 
argumentos através de ampla defesa, com todos os 
meios e recursos a ela inerentes. Ou seja, garante aos 
administrados o direito de refutar alegações, produzir 
provas próprias, desde que lícitas, e recorrer de 
decisões que ameacem ou lesem direito seu. Estes 
princípios decorrem do disposto nos incisos LIV e LV, 
do art. 5º, da CF/88. 
X. Supremacia do Interesse Público (Implícito na 
CF/88 e expresso na Lei nº 9.784/99): Também 
conhecido como Princípio da Primazia do Interesse 
Público, ou Simplesmente, Princípio do Interesse 
Público. 
 Intimamente ligado ao princípio da 
impessoalidade ou da finalidade, posto consistir na 
premissa de que todos os atos administrativos devem 
ser praticados com um único fim: O atendimento do 
interesse público. 
 No entanto, o Princípio da Supremacia do 
Interesse Público vai um pouco além: Também 
determina que, em caso de contraposição entre 
interesses particulares e interesses públicos, os 
últimos devem prevalecer sobre os primeiros. É o 
princípio que fundamenta, por exemplo, o exercício do 
Poder de Polícia. 
 O Princípio da Supremacia do Interesse 
Público veda a renúncia total ou parcial de poderes 
ou competência, salvo quando houver autorização 
em lei, o que também é chamado de Princípio da 
Indisponibilidade do Interesse Público. 
c) Princípios não-expressos ou implícitos da 
Administração Pública segundo outros autores: 
 Não é de se estranhar se alguém encontrar 
em outra apostila livro, ensaio jurídico ou mesmo em 
decisão judicial alguma menção a princípio não 
listado acima. Isso porque até aqui foram listados 
apenas os princípios da Administração Pública 
expressamente estabelecidos na Constituição Federal 
de 1988 e pela Lei 9.784/99 (Lei de processos 
administrativos). 
 No entanto, esse rol não é impositivo ou 
taxativo. Outros princípios existem e, muito embora 
não estejam expressamente estabelecidos na 
Constituição ou na legislação infraconstitucional, 
também são de observância obrigatória, tais quais 
estes até aqui mencionados. Dentre os princípios 
implícitos da Administração Pública, vale mencionar: 
XI. Indisponibilidade do Interesse Público 
 Determina que o administrador não 
representa seus próprios interesses quando atua, 
razão pela qual não pode dispor livremente do 
interesse público e do exercício de suas 
competências. Deve a autoridade agir segundo os 
estritos limites impostos pela lei. 
XII. Autotutela 
 A Administração possui a possibilidade de 
rever os seus atos com o objetivo de adequá-los à 
realidade fática em que postos. Pelo princípio da 
autotutela a Administração pode anular seus próprios 
atos quando ilegais, ou revogá-los com base em 
critérios de conveniência e oportunidade. 
 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 Para Hely Lopes Meirelles, Administração 
Pública é “todo o aparelhamento do Estado 
preordenado à realização de serviços, cujo objetivo é 
a satisfação das necessidades coletivas”. Segundo 
Maria Silvia Zanella Di Pietro, Administração Pública 
abrange as atividades exercidas pelas entidades, 
órgãos e agentes incumbidos de atender 
concretamente às necessidades coletivas. 
 No entanto, há que se ressaltar que 
Administração e Governo não são a mesma coisa. 
 A Administração não pratica atos de governo; 
pratica tão somente atos de execução, com maior ou 
menor autonomia funcional, segundo a competência 
dos órgãos e de seus agentes. Trata-se da atividade 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
típica do Poder Executivo, mas também pode ser 
exercido pelos Poderes Legislativo e Judiciário, ao 
exercerem atividade administrativa interna 
(Provimento dos próprios cargos, contratação de 
serviços internos, etc.). 
 O Governo, por sua vez, é o conjunto de 
órgãos constitucionais responsáveis pela função 
política do Estado, ou seja, compreende as atividades 
típicas dos três Poderes, Executivo, Legislativo e 
Judiciário, onde, a atividade típica do Executivo é 
administrar, a do Legislativo é legislar e do Judiciário 
é exercer o Poder Jurisdicional. 
 No que se refere à prestação dos serviços 
pela Administração Pública, podemos reconhecer três 
fenômenos distintos: 
I. Centralização administrativa: Quando o Estado atua 
em nome próprio, por meio de sua estrutura própria, 
ou seja, da chamada “Administração Direta”. 
II. Desconcentração administrativa: Quando o Estado 
distribui internamente suas competências a “órgãos”, 
ou seja, unidades administrativas não-dotadas de 
personalidade jurídica. São os ministérios, 
secretarias, sub-secretarias, comissões, etc. 
 Existe organização hierárquica dentro da 
desconcentração administrativa, resultante de um 
escalonamento vertical de competências e atribuições 
o qual tem por objetivo coordenar e garantir eficiência 
no cumprimento do grande número de atribuições do 
Estado e, portanto, relação de subordinação entre os 
órgãos.III. Descentralização administrativa: Ocorre por meio 
da distribuição de atribuições a “entidades”, ou seja, a 
unidades de atuação dotadas de personalidade 
jurídica própria. Assim, o estado age indiretamente a 
partir da “Administração Indireta” ou ainda da 
prestação de serviços públicos por particulares. 
 A descentralização administrativa deriva da 
vontade estatal de conferir determinadas atividades a 
entidades dotadas de personalidade jurídica própria, 
com autonomia em relação ao Poder Central, 
exatamente para poder cumprir com suas atribuições 
de maneira mais ágil, célere e efetiva. 
 Em razão dessa autonomia concedida às 
entidades da Administração Indireta, inexiste relação 
de subordinação entre ambos, mas mera vinculação 
funcional entre o Ministério responsável e a entidade. 
 No art. 4º, do Decreto nº 200/67, com redação 
dada pela Lei nº 7.596/87, há uma enumeração 
expressa dos entes que compõem a Administração 
Pública: 
“Art. 4º. A administração federal compreende: 
I – A administração direta, que se constitui dos 
serviços integrados na estrutura administrativa 
da Presidência da República e dos Ministérios; 
II – A administração indireta, que compreende 
as seguintes categorias de entidades dotadas 
de personalidade jurídica própria: 
a) autarquias; 
b) empresas públicas; 
c) sociedades de economia mista e 
d) fundações públicas.” 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
 É constituída pelos serviços integrados na 
própria estrutura administrativa do Estado, por meio 
das entidades políticas (União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios), de seus órgãos e de seus 
agentes, todos integrantes da própria estrutura 
estatal, ou Poder Central. 
 Órgãos Públicos são centros especializados 
de competência, ou feixes de atribuições e 
responsabilidades estabelecidos dentro da própria 
estrutura administrativa estatal. Pode se dizer 
também que são unidades de atuação do Estado 
desprovidas de personalidade jurídica. 
 São exemplos de órgãos públicos: 
Ministérios, secretarias, departamentos, comissões, 
repartições, etc. 
 
CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS: 
 Integram a estrutura de uma pessoa jurídica – 
Quer dizer que o órgão é apenas parte de uma 
entidade dotada de personalidade jurídica própria. 
 Não possui personalidade jurídica – Significa 
dizer que um órgão não possui capacidade de agir no 
mundo, ou seja, não pode firmar contratos (exceto 
“contratos de gestão” com o Poder Central) e não 
podem ser parte em processo, ou seja, não possuem 
capacidade processual (Exceto para a impetração de 
Mandado de Segurança em defesa de direito 
subjetivo seu). 
 São resultado de desconcentração 
administrativa – Os órgãos públicos têm origem na 
necessidade de se distribuir atribuições e 
responsabilidades a unidades de atuação 
diferenciadas, não dotadas de personalidade jurídica. 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
 Alguns possuem autonomia gerencial, 
orçamentária e financeira – São tipicamente os 
órgãos autônomos, conforme a classificação que 
veremos abaixo. Possuem capacidade de dispor 
sobre sua própria organização interna. 
 Podem firmar contratos de gestão – É o único 
contrato passível de ser firmado por um órgão 
público, eis que, em regra, não possui capacidade 
para firmar contratos. O contrato de gestão está 
previsto pelo artigo 37, § 8°, da Constituição Federal. 
 Não possui capacidade para representar em 
juízo a pessoa jurídica que integram – Os órgãos são 
apenas uma “parte” da pessoa jurídica em que se 
encontra, não podendo, portanto, representá-la em 
juízo. 
 Alguns possuem capacidade processual para 
defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais – 
Como regra geral, o órgão público, por não possuir 
personalidade jurídica própria, não possui capacidade 
processual. No entanto, doutrina e jurisprudência 
sustentam a capacidade processual de certos órgãos 
para a defesa de suas prerrogativas mediante 
Mandado de Segurança. Tal capacidade poderia ser 
utilizada quando da violação da competência de um 
órgão por outro. 
 Não possuem patrimônio próprio – Se não 
possuem os órgãos personalidade jurídica, 
evidentemente não podem possuir propriedade sobre 
nada. 
 
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS: 
 I. De acordo com a posição estatal: 
a) Órgãos Independentes: Está no topo da estrutura 
hierárquica e, portanto, não se submete à 
subordinação de ninguém. Ex. Presidência da 
República, Supremo Tribunal Federal, Congresso 
Nacional, juízes, etc. 
b) Órgãos Autônomos: Não é independente, mas 
goza de grande autonomia para o exercício de suas 
atribuições. Ex. Tribunal de Contas, Ministério 
Público, etc. 
c) Órgãos Superiores: Não possui independência, 
nem autonomia. Se subordina aos dois citados acima, 
mas possui certo poer de decisão. Ex: Gabinete, 
procuradorias, etc.] 
d) Órgãos Subalternos: Meros órgãos de execução. 
Ex: Depto. De almoxarifado, Recursos Humanos, etc. 
 II. De acordo com a atuação funcional: 
a) Órgão singular ou unipessoal: É composto por um 
único agente (Juiz, Presidência da República, etc...) 
b) Órgão colegiado: Composto por mais de uma 
pessoa, por uma comissão. 
 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 A idéia de Administração Indireta funda-se no 
conceito da descentralização da Administração 
Pública, que vem a ser a distribuição de 
competências e atribuições do Estado para outras 
pessoas jurídicas, conforme visto acima. 
 A Administração Indireta pode ser observada 
quando o poder público cria uma nova pessoa jurídica, 
seja ela de direito público ou privado, e a ela atribui a 
titularidade e a incumbência da execução de 
determinado serviço público, ou de interesse público, 
exercendo, assim, a descentralização administrativa. 
 Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, 
Administração Indireta “é o conjunto dos entes 
(entidades com personalidade jurídica) que 
vinculados a um órgão da Administração Direta, 
prestam serviço público ou de interesse público” 
IMPORTANTE! Inexiste qualquer relação de 
subordinação entre as entidades da Administração 
Indireta e a Administração Direta. O que existe é mera 
relação de vínculo funcional entre estas entidades e o 
órgão responsável. 
 Todas as entidades da Administração Indireta, 
conforme veremos a seguir, possuem 
necessariamente as seguintes características: a) 
personalidade jurídica própria, seja ela de direito 
público ou privado; b) patrimônio próprio; c) 
vinculação a órgãos da Administração Direta. 
 As entidades da Administração Indireta, 
segundo os arts. 4º e 5º, do Decreto-Lei nº 200/67, 
são divididas nas seguintes espécies: Autarquias, 
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e 
Fundações Públicas. 
 a) Autarquia(Art. 5º, I, DL nº 200/67): “o 
serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas da Administração Pública, que 
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada”. 
 Em suma, as autarquias são entes 
administrativos autônomos, criados por lei específica, 
com personalidade jurídica de direito público interno, 
para a consecução de atividades típicas do poder 
público, que requeiram, para uma melhor execução, 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
gestão financeira e administrativa descentralizada. 
 As autarquias, por terem personalidade 
jurídica de Direito Público, nascem com privilégios 
administrativos típicos da Administração Direta, tais 
quais: 
� a) Imunidade de impostos sobre patrimônio, renda e 
serviços vinculados às suas finalidades (art. 150, § 
2º, da CF/88); 
� b) Prescrição qüinqüenal de suas dívidas passivas 
(DL nº 4.597/42); 
� c) Execução fiscal de seus créditos (CPC, art. 578); 
� d) Ação regressiva contra servidorescausadores de 
danos a terceiros (CF/88, art 37, § 6º); 
� e) Impenhorabilidade de seus bens e rendas (CF/88, 
art. 100, §§); 
� f) recurso de ofício das sentenças que lhe forem 
contrárias (CPC, art. 475, III); 
� g) Prazo em quadruplo para contestar e em dobro 
pra recorrer (CPC, art. 188); 
� h) Não sujeição a concurso de credores ou 
habilitação de crédito em falência para a cobrança 
de seus créditos (CC, art. 1571). 
 Possuem as autarquias capacidade 
específica, a qual é estabelecida na Lei que a criou, 
significando que as autarquias só podem 
desempenhar as atividades para as quais foram 
instituídas, sendo impedidas de exercer quaisquer 
outras atividades. Excetuamos aqui as autarquias 
territoriais (os territórios), que são dotadas de 
capacidade genérica para todos os atos de 
administração. 
 As autarquias desempenham atividades 
públicas típicas, ou seja, o Estado outorga, por meio 
de lei, à autarquia a função de desempenhar 
determinado serviço público. Em função de tanto, as 
autarquias são denominadas de serviços públicos 
descentralizados, serviços estatais descentralizados, 
ou simplesmente serviços públicos personalizados 
 De acordo com o que diz no art. 37, XIX, as 
autarquias são criadas por lei específica, de forma que 
a simples publicação da Lei já faz nascer sua 
personalidade jurídica, não sendo necessária a 
realização de seus atos constitutivos pelo Poder 
Executivo. 
 Observe-se a necessidade de ser uma lei 
específica para a criação de uma autarquia, de forma 
que, se, por exemplo, a União desejar criar dez 
autarquias, será necessária a promulgação de dez leis 
específicas, uma para cada autarquia a ser criada. No 
entanto, caso pretenda extingui-las todas, bastará 
uma única lei para tanto. 
 A organização das autarquias dá-se por meio 
de Decreto expedido pelo Poder Executivo (vide 
Poder Regulamentar). 
Autarquias em Regime Especial: 
 Autarquia em regime especial é aquela 
instituída por lei, tais quais as demais autarquias, 
porém com uma diferença: A lei que a institui a 
concede privilégios específicos e maior autonomia, em 
comparação com outras autarquias. 
 Na definição de Hely Lopes Meirelles, “o que 
posiciona a autarquia como em regime especial são 
as regalias que a Lei criadora lhe confere para o pleno 
desenvolvimento de suas finalidades específicas, 
observadas as restrições constitucionais”. 
 Exemplos são vários: Banco Central do Brasil 
(Lei nº 4.595/64); entidades regulamentadoras de 
profissões, tais como OAB, CREA, CREFI, CONFEA e 
as agências reguladoras, tais como Agência Nacional 
de Telecomunicações – ANATEL, Agência Nacional de 
Energia Elétrica – ANEEL, Agência Nacional do 
Petróleo – ANP, etc. 
 b) Empresa Pública (Art. 5º, II, DL nº 
200/67): “a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, com patrimônio próprio e capital 
exclusivo da União, criado por lei para a exploração 
de atividade econômica que o Govêrno seja levado a 
exercer por fôrça de contingência ou de conveniência 
administrativa podendo revestir-se de qualquer das 
formas admitidas em direito”. 
 Muito embora o dispositivo acima transcrito 
diga que as empresas públicas serão criadas por lei, 
na verdade sua criação será apenas autorizada por 
lei, conforme disposto na Constituição Federal (art. 37, 
XIX), o que implica na necessidade de que, após a 
edição da lei autorizadora, o Poder Executivo pratique 
todos os atos de constituição de pessoa jurídica 
necessários para sua criação. 
 Sua personalidade jurídica é de direito 
privado; seu capital exclusivamente público, o que não 
quer dizer que todo capital deva pertencer à mesma 
entidade. É possível que o capital pertença a 
diferentes entidades do Poder Público, como a União 
e um Estado-membro, por exemplo. 
 Observe-se que, muito embora as empresas 
públicas sejam pessoas jurídicas de direito privado, 
submetem-se a algumas normas de direito público, 
tais quais, a obrigatoriedade de realizarem licitações e 
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concursos públicos, e a vedação de seus servidores 
acumularem cargos públicos de forma remunerada. 
 O regime de trabalho predominante nas 
empresas públicas é o celetista. No entanto, muito 
cuidado: Nos cargos de gestão, cuja nomeação se dá 
por indicação dos chefes do Poder Executivo a que se 
vinculam, temos a presença de servidores 
comissionados, submetidos ao regime estatutário, 
lembrando que não é admitido o provimento de 
empregos públicos em comissão. 
IMPORTANTE! Segundo Lição de Maria Silvia Zanella 
Di Pietro, as empresas públicas e sociedades de 
economia mista poderão ser divididas entre: a) 
empresas que executam atividade econômica de 
natureza privada e b) empresas que prestam serviço 
público. 
De acordo com o disposto no § 1º, do art. 173, da 
CF/88, tanto as empresas públicas, quanto as 
sociedades de economia mista que explorarem 
atividade econômica, terão tratamento jurídico 
diferenciado das demais entidades da Administração 
Indireta, inclusive para a contratação de bens e 
serviços, mediante uma lei própria de licitações. 
No entanto, referida lei própria para este tipo de 
entidades ainda não foi editada, razão pela qual a elas 
tem se aplicado a lei geral. No caso das licitações, a 
Lei é a nº 8.666/94. 
Segundo os termos de mencionado dispositivo 
constitucional: 
“§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa 
pública, da sociedade de economia mista e de suas 
subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação 
de serviços, dispondo sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo 
Estado e pela sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas 
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações 
civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, 
compras e alienações, observados os princípios da 
administração pública; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos 
de administração e fiscal, com a participação de 
acionistas minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a 
responsabilidade dos administradores”. 
No entanto, cuidado! Apenas se submetem à essa 
regra as empresas estatais que exerçam atividades 
econômicas, não aquelas que prestem serviços 
públicos 
c) Sociedade de Economia Mista (Art. 5º, III, DL nº 
200/67): “a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, criada por lei para a exploração de 
atividade econômica, sob a forma de sociedade 
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam 
em sua maioria à União ou a entidade da 
Administração Indireta”. 
 São semelhantes à empresa pública. Segundo 
Hely Lopes Meirelles, a Sociedade de Economia Mista 
“deve realizar, em seu nome, por sua conta e risco, 
atividades de utilidade pública, mas de natureza 
técnica, industrial ou econômica, suscetíveis de 
produzir renda e lucro...". 
 Seguindo o pensamento de Maria Silvia 
Zanella Di Pietro, as Sociedades de Economia Mista, 
tais quais as empresas públicas, podem ser divididas 
entre a) aquelas que exercem atividade econômica ou 
b) aquelas que prestam serviço público. 
 As Sociedades de Economia Mista, a exemplo 
das Empresas Públicas, têm sua criação autorizada 
por lei, possuem personalidade jurídica de direito 
privado e, em via de regra, exercem atividades de 
cunho econômico. No entanto, se diferencia daquelas 
pelo fato de o capital ser diversificado (público e 
privado) e por só poder assumir a forma de Sociedade 
Anônima, conforme os termos da Lei nº 6.404/76. 
 Obrigatoriamente as ações com direito a voto 
deverão pertencer em sua maioria ao Poder Público. 
Isso não quer dizer que necessariamente a maioria do 
capital será público.Como ocorre com as empresas públicas, não 
se aplica às Sociedades de Economia Mista o regime 
de direito privado em sua íntegra, posto que estas 
também devem obedecer às regras referentes a 
concursos públicos, licitações, etc. 
IMPORTANTE! As Sociedades de Economia Mista, 
bem como as Empresas Públicas que exerçam 
atividade econômica não poderão gozar de privilégios 
fiscais não extensivos às demais empresas do setor 
privado (Art. 173, § 2º, CF/88). O Objetivo desta 
proibição é evitar que as empresas governamentais 
exerçam concorrência desleal em relação às 
empresas privadas comuns. 
d) Fundação Pública:(Art. 5º, IV, DL nº 200/67) “a 
entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de 
autorização legislativa, para o desenvolvimento de 
atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de direito público, com autonomia 
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administrativa, patrimônio próprio gerido pelos 
respectivos órgãos de direção, e funcionamento 
custeado por recursos da União e de outras fontes”. 
 Temos uma fundação quando atribuímos 
personalidade jurídica a um patrimônio, que a 
vontade humana destina a uma finalidade social. Ou 
seja, trata-se de um patrimônio dotado de 
personalidade jurídica. 
 Quando criada a figura da fundação pública, 
por meio do DL n 200/67, a intenção era criar uma 
entidade de Direito Privado para exercer atividades 
que não fossem tipicamente públicas, mas que 
envolvessem o interesse público, tais quais as 
atividades de cunho cultural, de lazer, pesquisa, 
ensino, etc. 
 No entanto, muito embora referido Decreto 
determine que as fundações tenham personalidade 
jurídica de Direito Privado, a doutrina tem sido 
divergente no que se refere à sua natureza jurídica. 
 Celso Antônio Bandeira de Mello2, é 
enfático ao referir que as fundações públicas, a 
exemplo das autarquias, são pessoas jurídicas de 
direito público, ao referir que: 
“É absolutamente incorreta a afirmação 
normativa de que as fundações públicas são 
pessoas jurídicas de direito privado. Na 
verdade são pessoas jurídicas de direito 
público, consoante, aliás, universal 
entendimento que só no Brasil foi 
contendido.” 
 O mesmo autor vai ainda mais longe, ao 
referir serem as fundações figuras idênticas às 
autarquias, porém com estrutura diferenciada, ao 
mencionar que: 
“Em rigor, as chamadas fundações públicas 
são pura e simplesmente autarquias, às quais 
foi dada a designação correspondente à base 
estrutural que têm” 
 Ou seja, para Celso Antônio Bandeira de 
Mello, as fundações idênticas às autarquias, sendo 
todas elas, inclusive, possuidoras de natureza jurídica 
de direito público, somente 
 Diferentemente, Maria Silvia Zanella Di 
Pietro3 ensina que as Fundações Públicas podem ser 
de Direito Público ou Privado conforme a lei que a 
 
2
 Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de 
Direito Administrativo. 2007. Págs. 183 e 185. 
3
 Maria Silvia Zanella Di Pietro. Direito 
Administrativo. 2008. Págs. 412 e 413. 
instituir. Ou seja, para Di Pietro, a Lei que autorizar a 
criação da entidade, determinará sua personalidade 
jurídica, se de direito público, ou de direito privado, 
conforme se conclui de sua lição, a qual segue 
transcrita: 
“Colocamo-nos entre os que defendem a 
possibilidade de o poder público, ao instituir 
fundação, atribuir-lhe personalidade de direito 
público ou de direito privado. (...) Quando o 
Estado institui pessoa jurídica sob a forma de 
fundação, ele pode atribuir a ela regime 
jurídico administrativo, com todas as 
prerrogativas e sujeições que lhe são 
próprias, ou subordiná-las ao Código Civil, 
(...).” 
 A tese defendida por Maria Silvia Zanella Di 
Pietro costuma ser a adotada pela Fundação Carlos 
Chagas – FCC em suas questões. 
 Mencione-se, por oportuno, que as fundações 
públicas, de acordo com o que é determinado pelo 
art. 37, § 8º, da Constituição Federal, terão sua área 
de atuação estabelecida por Lei Complementar – 
LC. 
 
 
 
PODERES ADMINISTRATIVOS 
 Para bem atender aos interesses públicos, a 
administração pública é dotada de poderes 
administrativos. Antes de qualquer ponderação 
específica em relação aos Poderes Administrativos, 
importante mencionar que é o Poder Executivo quem 
detém a função típica de administrar e, portanto, é 
quem preferencialmente detém os Poderes 
Administrativos. 
 Para exercer a gestão coletiva, a 
Administração Pública é dotada de determinados 
poderes, exatamente para que possa fazer aquilo 
que os particulares não podem. Em outras linhas, são 
instrumentos colocados à disposição da 
Administração para que ela desenvolva atividades 
objetivando o atingimento dos interesses públicos. 
 Segundo a lição de Hely Lopes Meirelles, os 
Poderes Administrativos são: Vinculado, 
discricionário, hierárquico, disciplinar, regulamentar e 
de polícia. 
A) PODER VINCULADO 
 No exercício do poder vinculado, o 
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administrador fica totalmente restrito ao que 
determina a Lei, de forma que, caso inobservada a 
disposição legal, será o ato praticado em dissonância 
considerado inválido. 
 Quando a Administração Pública aposenta um 
servidor, seja por invalidez, voluntária ou 
compulsoriamente, este ato de aposentadoria deriva 
exclusivamente do Poder Vinculado, eis que as 
hipóteses de aposentadoria se encontram 
taxativamente descritas em Lei, não cabendo ao 
administrador ponderar sobre sua conveniência ou 
não. Neste caso, toda e qualquer liberdade do 
administrador é tolhida em prol do cumprimento literal 
do que diz a lei. 
 
B) PODER DISCRICIONÁRIO 
 No exercício de seu poder discricionário, o 
administrador vai praticar atos com certa margem de 
liberdade, diante de cada cado concreto e segundo 
critérios subjetivos próprios. 
 Nele o agente público, visando o interesse da 
coletividade, aplica a conveniência e oportunidade na 
execução do ato administrativo. O agente público 
escolhe a melhor solução para o caso concreto. 
 Deriva o Poder Discricionário de três 
premissas, quais sejam: 
a) Intenção deliberada do legislador em dotar a 
administração de certa liberdade para que possa 
decidir, diante do caso concreto, a melhor maneira de 
realização da finalidade legal; 
b) Impossibilidade material de o administrador prever 
todas as situações fazendo com que a regulação seja 
mais flexível para possibilitar a maior e melhor solução 
dos acontecimentos fáticos e 
c) Inviabilidade jurídica imposta pelo sistema tripartido, 
segundo o qual a Administração Pública deve ser 
realizada pelo Poder Executivo. Exigir estrita e 
permanente subordinação da Administração à Lei 
seria suprimir o Poder Executivo e colocá-lo em 
posição de inferioridade. 
 Como esse poder segue os ditames da lei, ele 
poderá ser revisado no âmbito da própria 
administração ou mesmo na via judicial. No entanto, 
neste caso, não seria avaliado o mérito do ato 
praticado com discricionariedade (conveniência e 
oportunidade), mas apenas os aspectos de 
competência, forma e finalidade. 
 Os atos no exercício do Poder Discricionário, 
então, encontram-se vinculados às seguintes 
condições: a) ser praticado por agente competente; b) 
atender à forma legal estabelecida e c) ter por 
finalidade o atendimento do interesse público. 
 Por outro lado, o Poder Discricionário 
encontra sua liberdade exatamente no que 
costumamos chamar de “Mérito Administrativo”, 
composto por critérios subjetivos de conveniência e 
oportunidade, considerados pelo Administrador para a 
realização de atos típicos do Poder Discricionário. 
 A partir destas três condições podemos 
diferenciar a discricionariedadeda arbitrariedade. Na 
arbitrariedade o agente atua desatendendo a um dos 
quesitos acima mencionados, sendo ele 
incompetente, inobservando a forma legal correta, ou 
fugindo da finalidade estabelecida em Lei para a 
prática do ato discricionário. 
C) PODER HIERÁRQUICO 
 A Administração Pública, como ocorre em 
qualquer empresa privada, possui estrutura 
hierarquizada. Dessa estrutura hierarquizada nasce a 
relação de subordinação entre os servidores de seu 
quadro de pessoal e entre seus órgãos. 
 O poder hierárquico, segundo Hely Lopes 
Meirelles, “é o de que dispõe o Poder Executivo para 
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, 
ordenar e rever a atuação de seus agentes, 
estabelecendo a relação de subordinação entre os 
servidores do seu quadro de pessoal”. 
 A submissão hierárquica retira do inferior a 
possibilidade de ação política, ou seja, o despe de 
ação de comando e possui os seguintes objetivos: 
a) Ordenação: É a repartição e o escalonamento 
vertical das funções entre os agentes públicos, para 
maior eficiência no exercício das atividades estatais; 
b) Coordenação: É a conjugação das funções, com o 
objetivo de obter harmonia na sua efetivação, resulta 
na perfeita execução dos serviços pertinentes a 
determinado órgão; 
c) Controle: Consiste na fiscalização dos 
subordinados pelos superiores, para que seja 
assegurado o cumprimento das leis e instrução, 
inclusive do comportamento e da conduta de cada um 
deles; 
d) Correção: Os erros administrativos são corrigidos 
pela ação revisora dos superiores sobre os atos dos 
subalternos. 
 Do Poder Hierárquico nascem diversas 
faculdades implícitas à autoridade que se encontra em 
posição de superioridade hierárquica, quais sejam: 
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 Dar ordens (Art. 116, Lei nº 8.112/90): 
Consiste em determinar aos subordinados os atos a 
serem praticados e a conduta a seguir em cada caso 
concreto. Implica também no dever de obediência 
para estes últimos, ressalvadas as ordens 
manifestamente ilegais; 
 Fiscalizar (Art. 53, Lei nº 9.784/99): Trata-se 
da atividade dos agentes ou órgãos inferiores, para 
examinar a legalidade de seus atos e o cumprimento 
de suas obrigações, podendo anular os atos ilegais ou 
revogar os inconvenientes ou inoportunos, seja ex 
officio, seja mediante provocação dos interessados, 
por meios de recursos hierárquicos; 
 Avocar (Art. 15, Lei nº 9.784/99): Significa 
chamar para si atribuições que sejam de seus 
subordinados. No entanto, tal prática só poderia 
ocorrer na existência de razões que a justifiquem, 
posto que a avocação, além de desprestigiar um 
servidor, provoca desorganização do funcionamento 
normal do serviço. Não pode ser avocada atribuição 
que a lei expressamente atribui como exclusiva a 
órgão ou agente, mesmo que inferior. 
 Delegar (Arts. 11 a 14, Lei nº 9.784/99): 
Consiste em atribuir temporariamente competências e 
responsabilidades que sejam suas, porém não lhe 
sejam exclusivas. As delegações são admissíveis 
sempre, desde o inferior delegado esteja em 
condições de exercê-los e que a lei que atribua a 
competência não diga em contrário, sendo esta 
delegação revogável a qualquer tempo. 
 As decisões e os atos praticados por 
delegação devem mencionar explicitamente esta 
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. 
Isso quer dizer que o agente recebeu a delegação 
será considerado como o praticante do ato, devendo 
responder por todos os efeitos que dele provierem. 
 A edição de atos de caráter normativo, a 
decisão em recursos administrativos e as matérias de 
competência exclusiva do órgão ou autoridade não 
podem ser objeto de delegação. 
 Rever (Art. 53 da Lei nº 9.784/99): É a 
atividade de apreciar os atos dos inferiores em todos 
os seus aspectos (competência, objeto, oportunidade, 
conveniência, justiça, finalidade e forma), para mantê-
los ou invalidá-los, de ofício, ou mediante provocação 
de interessado. 
 Pondere-se eis que importante: A revisão 
hierárquica se mostra possível enquanto o ato não se 
tornou definitivo para o particular, ou seja, não gerou 
um direito adquirido para quem a ele se relacionar. 
D) PODER DISCIPLINAR 
 Conforme já ensina Hely Lopes Meirelles, 
“Poder Hierárquico e Poder Disciplinar não se 
confundem, mas andam juntos”. Ou seja, são poderes 
diferentes entre si, mas intrinsecamente ligados, não 
sendo exagero que um é decorrente do outro e, por 
isso andam lado a lado invariavelmente. 
 Tal afirmação é um tanto quanto óbvia. Ao se 
considerar o “controle” pela aplicação de reprimendas 
como sendo um dos objetivos do Poder Hierárquico, 
tem-se que o Poder Disciplinar é decorrente direto e 
imediato daquele Poder. 
 Isso porque Poder disciplinar, é a faculdade 
conferida ao administrador público de reprimir as 
infrações funcionais de seus subordinados, assim 
como outras pessoas ligadas a órgãos e serviços 
administrativos. 
 Não se deve confundir o Poder disciplinar com 
o Poder Punitivo exercido pelo Estado. O Poder 
Punitivo é exercido pelo Estado através do Poder 
Judiciário, mais especificamente da Justiça Criminal e 
tem objetivos sociais mais amplos, visando a 
repressão de crimes e contravenções assim definidas 
nas Leis Penais. 
 O Poder Disciplinar, por sua vez é exercido 
pela própria Administração Pública, internamente 
entre seus servidores, com discricionariedade e o faz 
para o bom andamento da própria Administração 
Pública, de acordo com a conveniência e 
oportunidade da punição do servidor. 
 O Poder Disciplinar tem por característica sua 
discricionariedade, eis que a ele não se aplica o 
“Princípio da Pena Específica”, aplicável no direito 
penal. O Administrador, considerando os deveres do 
infrator em relação ao serviço e verificando a falta, 
aplicará a sanção que julgar cabível, oportuna e 
conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em 
Lei ou Regulamento para a generalidade das 
infrações administrativas. 
 O próprio art. 128, da Lei nº 8.112/90, deixa 
clara essa discricionariedade ao dispôr que: “Na 
aplicação das penalidades serão consideradas a 
natureza e a gravidade da infração cometida, os 
danos que dela provierem para o serviço público, as 
circunstâncias agravantes ou atenuantes e os 
antecedentes funcionais.” 
 Tal discricionariedade, no entanto, não pode 
ser confundida com condescendência, eis que tem o 
administrador o Poder-dever de punir a prática de 
conduta ilícita. O não cumprimento desse dever é 
considerado Crime Contra a Administração Pública 
(CP, art. 320). 
 Conforme a gravidade do ato a ser punido, a 
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autoridade escolherá entre as penas legais, a que 
consulte ao interesse do serviço e a que mais bem 
reprima a falta cometida. É aí que entra a 
discricionariedade do Poder Disciplinar. 
E) PODER NORMATIVO OU REGULAMENTAR 
 Conforme se verifica da lição de Hely Lopes 
Meirelles, “a faculdade normativa, embora caiba 
predominantemente ao legislativo, nele não se exaure, 
remanescendo boa parte para o Executivo”. Ou seja, 
ao executivo também cabe expedir normas e 
regulamentos como Poder a si atribuído. 
 Trata-se o Poder Regulamentar da faculdade 
de que dispõem os chefes do Executivo (Presidente 
da República, Governadores e Prefeitos), de explicar 
a lei por meio de decreto para sua correta execução, 
ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de 
sua competência ainda não disciplinada por Lei (Art. 
84, IV, CF/88). 
 Trata-se de Poder inerente e privativo do 
Chefe do Poder Executivo, sendo, portanto, 
indelegável a qualquer subordinado. 
 Na doutrina podemos notar dois tipos distintos 
de regulamentos: quais sejam: executivo e o 
regulamento independente ou autônomo. 
 a) Decreto Executivo: É o Poderda 
Administração de explicitar uma determinada Lei, 
torná-la exeqüível. Sabidamente as Leis são 
abstratas, ou seja, trazem disposições genéricas 
sobre determinadas situações fácticas. Os Decretos 
trazem mais detalhes ao já disposto na Lei, a fim de 
possibilitar o integral cumprimento da Lei. 
 Por exemplo, a Lei nº 8.213/91 dispõe sobre o 
de benefícios da Previdência Social, traz consigo 
regras gerais sobre a concessão de benefícios, quais 
são esses benefícios, como são calculados seus 
valores e quais os critérios para sua concessão. O 
Decreto nº 3.048/99 é o Regulamento da Previdência 
Social e traz normas mais específicas para a 
concessão desses benefícios, procedimentos, 
métodos, práticas, etc. 
 Nem toda lei exige regulamento, mas toda lei 
pode ser regulamentada, se a Administração entender 
conveniente. 
 Os Decretos Executivos têm sua previsão no 
disposto no art. 84, IV, da CF/88: 
 
“Art. 84. Compete privativamente ao 
Presidente da República: 
(...) 
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as 
leis, bem como expedir decretos e 
regulamentos para sua fiel execução”; 
 
Importante: O Congresso Nacional tem competência 
para sustar atos normativos do Executivo que 
exorbitem o Poder Regulamentar (CF, art. 49, V). 
 
 b) Decreto Autônomo: Também chamado de 
independente. É o que dispõe sobre matéria ainda 
não regulada por Lei. Inova na ordem jurídica. Não 
completa nem detalha nenhuma lei prévia. A doutrina 
aceita sua existência para suprir a omissão do 
legislador, desde que não invadam a esfera da lei. 
 Segundo Hely Lopes Meirelles, os decretos 
autônomos sempre existiram no Direito Brasileiro e 
derivam do Poder Discricionário conferido ao Chefe do 
Poder Executivo. 
 No entanto, grande parte da doutrina reputa o 
nascimento da idéia de “Decretos Autônomos” à EC nº 
32/2001, que alterou a redação do inciso VI, do 
mesmo art. 84, da CF/88 acima mencionado. 
“VI - dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da 
administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção 
de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, 
quando vagos;” 
 Essa corrente doutrinária aceita a expedição 
de Decreto independente apenas pelo Presidente da 
República, para dispôr sobre a organização e 
funcionamento da administração bem como para 
extinguir funções ou cargos públicos, quando vagos. 
Esse é o entendimento utilizado pela ESAF. 
F) PODER DE POLÍCIA 
 Segundo Hely Lopes Meirelles, Poder de 
Polícia “é a faculdade Fundamento de que dispõe o 
Poder Público para condicionar e restringir o uso e 
gozo de bens, atividades e direitos individuais, em 
benefício da coletividade ou do próprio Estado”. 
 Para José Cretella Jr., Poder de Polícia é o 
"conjunto de poderes coercitivos exercidos in concreto 
pelo Estado, sobre as atividades dos administrados, 
através de medidas impostas a essas atividades". 
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 O conceito legal de Poder de Polícia vem 
trazido pelo art. 78 do CTN, segundo o qual: 
“Considera-se poder de polícia atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando 
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato 
ou abstenção de fato, em razão de interesse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e 
aos direitos individuais ou coletivos”. 
 O Poder de Polícia tem por fundamento o 
princípio da Supremacia do Interesse Público 
sobre o particular, ou da primazia da Administração 
sobre os administrados. Para bem atender aos 
interesses coletivos, o Estado é dotado de poder para 
interferir sobre bens, direitos e atividades 
particulares, com o objetivo de preservar o que é 
coletivo. 
 O Poder de Polícia não se confunde com a 
atividade de combate a criminosos exercida pelas 
polícias judiciária e de manutenção da ordem pública. 
Aliás, para prosseguir com o presente estudo, 
importante que se faça a devida diferenciação entre: 
Polícia Administrativa: Tem sua atuação sobre bens, 
direitos e atividades. Realiza ações preventivas para 
evitar futuros danos que poderiam ser causados pela 
persistência de um comportamento irregular do 
indivíduo. Tenta impedir que o interesse particular se 
sobreponha ao interesse público. Rege-se por 
normas administrativas. 
Polícia judiciária: Atua, em regra, repressivamente na 
perseguição de criminosos ou efetuando prisões de 
pessoas que praticam delitos penais, motivo pelo 
qual, diz-se auxiliar o Poder Judiciário. Atua também 
na esfera preventiva, quando faz policiamento de 
rotina em regiões de risco. 
Polícia de manutenção da ordem pública: Atua sobre 
pessoas. Exerce atividade mediante a qual se 
procede ao patrulhamento ostensivo das vias 
públicas e dos demais locais de acesso público, com 
o objetivo precípuo de serem evitados atos 
atentatórios à ordem pública. Temos aqui, como 
principal instituição que atuante na área, a Polícia 
Militar. 
 Atributos do Poder de Polícia: 
 O poder de polícia administrativa tem 
atributos específicos e peculiares ao seu exercício, os 
quais são: discricionariedade, auto-executoriedade e 
coercibilidade. 
 a) Discricionariedade: Trata-se da livre 
escolha, pela Administração, da oportunidade e 
conveniência de exercer o Poder de Polícia, bem 
como de aplicar as sanções e empregar os meios 
conducentes a atingir o fim colimado, que é a 
proteção do interesse público, observados os três 
elementos de vinculação inerentes ao Poder 
Discricionário, quais sejam: competência, forma e 
finalidade. 
 Exemplo, se a lei faculta a apreensão de 
mercadorias deterioradas e a sua inutilização pela 
autoridade sanitária, esta pode utilizar-se de seus 
próprios critérios para avaliar a oportunidade e a 
conveniência da imposição de cada uma dessas 
medidas, não estando vinculada a uma ou outra. 
 No uso da liberdade legal de valoração das 
atividades policiadas e na graduação das sanções 
aplicáveis aos infratores é que reside a 
discricionariedade do poder de polícia. 
 b) Auto-executoriedade: Nada mais é do que 
a faculdade de a Administração decidir e executar 
diretamente a sua decisão através do ato de polícia, 
sem a necessidade de intervenção de outro Poder. No 
exercício do Poder de Polícia, a Administração impõe 
diretamente as medidas ou sanções necessárias ao 
atendimento do interesse coletivo. 
 Mencione-se que, efetivamente, não seria 
razoável condicionar os atos do Poder de Polícia à 
aprovação prévia de qualquer outro órgão ou Poder 
estranho à Administração. Se o particular se sentir 
agravado em seus direitos, aí sim, poderá reclamar 
pela via adequada, ao Judiciário, que só intervirá 
posteriormente à manifestação do Poder de Polícia, 
para a correção de eventual ilegalidade administrativa 
ou fixação da indenização, cabível. 
 Exemplo: Quando a Prefeitura encontra uma 
edificação irregular, ela, no exercício de seu Poder de 
Polícia, embarga diretamente a obra e, se for o caso, 
promove a sua demolição por determinação própria, 
sem necessidade de ordem judicial para essa 
interdição. 
Importante! Não se há que confundir auto-
executoriedade das sanções de polícia com punição 
sumária e sem defesa. A Administração só pode 
aplicar sanção sumariamente e sem defesa 
(principalmente as de interdição de atividade, 
apreensão ou destruição de coisas) nos casos 
urgentes que ponham em risco a segurança ou a 
saúde pública, ou quando se tratar de infração 
instantânea surpreendida na sua flagrância, aquela ou 
esta comprovada pelo respectivo auto de infração, 
lavrado regularmente. Nos demaiscasos exige-se o 
processo administrativo correspondente, com 
plenitude de defesa ao acusado, para validade da 
sanção imposta. 
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Ademais, exclui-se da auto-executoriedade a 
cobrança de multas, mesmo que impostas pelo 
próprio Poder de Polícia, posto que estas devem ser 
buscadas por meio da via judicial 
 c) Coercibilidade: É a imposição coativa das 
medidas adotadas pela Administração. Todo ato de 
polícia é imperativo (obrigatório para o seu 
destinatário), admitindo até o emprego da força 
pública para o seu cumprimento, quando resistido pelo 
administrado. Inexiste manifestação do Poder de 
Polícia de cumprimento facultativo pelo particular, pois 
todos eles admitem a coerção estatal para torná-lo 
efetivo, e essa coerção independe da autorização 
judicial. 
 É a própria Administração quem determina e 
faz executar as medidas de força que se tornarem 
necessárias para a execução do ato ou aplicação da 
penalidade administrativa resultante do exercício do 
poder de polícia. 
 Extensão e limites do Poder de Polícia 
 Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, “a 
extensão do Poder de Polícia é hoje muito mais 
ampla, abrangendo desde a proteção aos bons 
costumes, a preservação da saúde pública, o 
controle de publicações, a segurança das 
construções e dos transportes até a segurança 
nacional em particular”. 
 Dessa ampliação verificamos nos Estados 
modernos que o Poder de Polícia se estende a 
diversos segmentos, dentre os quais: polícia de 
costumes, polícia sanitária, polícia das construções, 
polícia das águas, polícia das profissões, polícia 
florestal e ambiental, polícia de trânsito, polícia dos 
meios de comunicação e divulgação, polícia 
ambiental, etc. 
 Resumindo: Onde houver interesse relevante 
da coletividade ou do próprio Estado haverá a 
presença de Poder de Polícia administrativa para a 
proteção de tal interesse. 
Os limites do poder de polícia administrativa, 
por outro lado, são demarcados pelo interesse social 
em conciliação com os direitos fundamentais do 
indivíduo assegurados na Constituição da República 
(art. 5º). Dessa equação buscamos o equilíbrio entre a 
fruição dos direitos de cada um e os interesses da 
coletividade, em favor do bem comum. 
Para Maria Silvia Zanella Di Pietro, o Poder de 
Polícia encontra como limites as vinculações 
obrigatórias de qualquer ato administrativo, mesmo 
que discricionário, quais sejam: competência, forma e 
fins, além de seus respectivos motivo e objeto. Para 
ela, os atos do Poder de Polícia se submetem ainda a 
critérios de a) Necessidade, b) proporcionalidade e c) 
eficácia. 
 Meios de Atuação do Poder de Polícia 
 A Polícia administrativa atua prioritariamente 
de maneira preventiva, agindo através de ordens, 
proibições e, sobretudo, por meio de normas 
limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles que 
utilizam bens ou exercem atividades que possam 
afetar a coletividade, estabelecendo as denominadas 
limitações administrativas. 
 Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “a 
polícia administrativa manifesta-se tanto através de 
atos normativos e de alcance geral quanto de atos 
concretos e específicos”. Atos normativos seriam os 
decretos, portarias, resoluções, etc. 
 Por outro lado, ações concretas seriam as 
fiscalizações, dissoluções de reuniões subversivas, 
fechamento de estabelecimento comercial, 
guinchamento de veículo, etc. Hely Lopes Meirelles, 
tem entendimento semelhante ao de Celso Antônio 
Bandeira de Mello, e dá ênfase especial aos alvarás, 
concedidos no exercício do Poder de Polícia. 
 Segundo Hely, alvará é o instrumento da 
licença ou da autorização para a prática de ato, 
realização de atividade ou exercício de direito 
dependente de policiamento administrativo. Trata-se 
do consentimento formal da Administração à 
pretensão do administrado, quando manifestada em 
forma legal. 
 Pode o alvará ser definitivo (de licença) ou 
precário (de autorização): 
 * Alvará de licença: será definitivo e vinculante 
para a Administração quando expedido diante de um 
direito subjetivo do requerente como é a edificação, 
desde que o proprietário satisfaça todas as exigências 
das normas edilícias. O alvará de licença não pode 
ser invalidado discricionariamente, só admitindo 
revogação por interesse público superveniente e 
justificado, mediante pagamento de indenização. 
 Ex: Licenciamento de veículo, licença para 
edificação, etc. 
 * Alvará de autorização: será precário e 
discricionário, ou seja, a Administração o concede por 
liberalidade, desde que não haja impedimento legal 
para sua expedição, como é o alvará de porte de arma 
ou de uso especial de um bem público. O alvará de 
autorização pode ser revogado sumariamente, a 
qualquer tempo, sem indenização. 
 Nesse sentido, pertinente diferenciar as 
diferentes hipóteses de invalidação do alvará, quais 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
sejam: 
 a) Revogação: Quando a utilização, por meio 
de ato discricionário, desfaz o ato praticado (no caso, 
o alvará concedido) para o atendimento da 
conveniência e do interesse público. 
 b) Cassação: É utilizado quando houver 
descumprimento das normas legais de execução. 
 c) Anulação: Quando for constatada 
irregularidade na própria expedição do alvará. 
Sanções Aplicáveis pelo Poder de Polícia 
 Um dos atributos do Poder de Polícia é a 
coercitividade. Efetivamente, o Poder de Polícia seria 
inóquo, não fosse coercitivo e não estivesse dotado 
da possibilidade de impôr sanções para os casos de 
desobediência à ordem legal da autoridade 
competente. 
O rol de sanções do poder de polícia, como 
elemento de coação e intimidação, se inicia com a a) 
multa e se escalonam em penalidades mais graves de 
acordo com a gravidade do fato sancionado. Penas 
como b) interdição de atividade, c) o fechamento de 
estabelecimento, d) a demolição de construção, e) o 
embargo administrativo de obra, f) a destruição de 
objetos, a inutilização de gêneros, g) a proibição de 
fabricação ou comércio de certos produtos; h) a 
vedação de localização de indústrias ou de comércio 
em determinadas zonas e tudo o mais que houver de 
ser impedido em defesa da moral, da saúde e da 
segurança pública, bem como da segurança nacional, 
desde que tais penas estejam previstas em lei ou 
regulamento. 
Podem ser assim traduzidas as sanções mais 
utilizadas pelo Poder de Polícia: 
Multa: É a mais comum das sanções. Nesta, o Estado 
não pode exercer sua auto-executoriedade, eis que é 
necessária a manifestação do Poder Judiciário para 
que ocorra referida cobrança. 
Interdição da atividade: Haverá quando a pessoa não 
exercer sua atividade de maneira correta. 
Demolição da Construção ou Embargo da Obra: 
Quando a obra representar perigo à coletividade ou 
estiver em desacordo com a legislação aplicável. 
Destruição de objetos: Artefatos que trouxerem riscos 
à população devem ser apreendidos e destruídos 
Inutilização de alimentos: Da mesma forma que os 
artefatos, os alimentos que trouxerem risco devem ser 
apreendidos e inutilizados. 
Proibição da fabricação de certos produtos: Certos 
produtos, por trazerem risco à coletividade podem ter 
sua produção impedida pela Administração no 
exercício do Poder de Polícia. 
Estas sanções, em virtude do princípio da 
auto-executoriedade do ato de polícia, são impostas e 
executadas pela própria Administração em 
procedimentos administrativos compatíveis com as 
exigências do interesse público. O que se requer é a 
legalidade da sanção e sua proporcionalidade à 
infração cometida ou ao dano que a atividade causa à 
coletividade ou ao próprio Estado. 
 As sanções do poder de polícia são aplicáveis 
aos atos ou condutas individuais que, embora não 
constituam crimes, sejam inconvenientesou nocivos à 
coletividade, como previstos na norma legal. Observe-
se que o mesmo fato, juridicamente, pode gerar 
pluralidade de ilícitos e de sanções administrativas. É 
possível que seja o estabelecimento lacrado. 
Importante: A execução de multa exige a intervenção 
do Poder Judiciário, razão pela qual não é dotada de 
auto-executoriedade. A Administração pode até aplicar 
e notificar o administrado para pagar a multa em sede 
administrativa. No entanto, caso o administrado não a 
pague voluntariamente, a Administração não poderá 
proceder a atos executórios, os quais são exclusivos 
do Poder Judiciário. 
 
DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO 
 Os principais deveres do Administrador 
Público, elencados pela doutrina administrativista 
são: 
I. Poder-dever de agir: Conforme refere Hely Lopes 
Meirelles, “se para o particular o poder de agir é uma 
faculdade, para o administrador público é uma 
obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo 
de exercitá-lo em benefício da coletividade”. 
 Significa que, por ser o poder de agir 
conferido ao administrador público com o objetivo de 
atender a um fim coletivo, esta possibilidade 
representa, também, um dever de agir. Enquanto no 
direito privado o poder de agir é uma mera faculdade, 
no direito público o poder de agir é uma obrigação, 
não cabendo ao agente recusá-lo. 
 Daí, decorrem duas conclusões: 
 a) Os poderes administrativos são 
irrenunciáveis; 
 b) A omissão do gente caracteriza abuso de 
poder. 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
II. Dever de Eficiência: Traduz-se na idéia de que os 
agentes públicos em geral devem atuar de acordo 
com critérios de celeridade, perfeição, técnica, 
economicidade, controle, etc. A eficiência, inclusive, a 
partir da Emenda Constitucional nº 19/98, passou a 
ser um dos princípios constitucionais da 
Administração Pública. 
III. Dever de Probidade: Probidade é um termo que 
foi incorporado ao direito brasileiro por ocasião da 
Constituição Federal de 1988, mais especificamente 
em seu art. 37, § 4º e liga-se à idéia de moralidade 
administrativa, boa-fé, boa administração. Os atos de 
improbidade administrativa serão punidos, conforme 
estipulado pela Lei nº 8.429/92. 
IV. Dever de Prestar Contas: Aqueles que gerem 
recursos públicos, cabe prestar contas ao órgão 
responsável pela fiscalização. 
 
USO E ABUSO DE PODER 
 
 Vimos que os elementos do poder vinculado 
são o agente competente, a forma prevista em lei, a 
finalidade pública, o motivo e o objeto e que no poder 
discricionário, o agente, a forma e a finalidade estão 
previstos na lei, menos o motivo e o objeto, que não 
são regrados, pois, nestes reside a margem de 
liberdade do administrador, que diante de um caso 
concreto, fará uma reflexão de conveniência e 
oportunidade antes da produção de determinado ato. 
 Mesmo não estando na lei, há uma condição 
de legitimidade em relação a produção do ato 
discricionário, através do bom senso, razoabilidade, 
proporcionalidade e de justiça. Quando o 
administrador, ao praticar os atos vinculados ou 
discricionários, fugir do cumprimento da lei ou do 
cumprimento da legitimidade, abusa do poder. 
 A teoria do abuso de poder, que teve a sua 
origem na França, no Brasil foi aperfeiçoada e 
desdobrada em: 
 Excesso de poder – A autoridade que pratica 
o ato é competente, mas excede a sua competência 
legal, tornando o ato arbitrário, ilícito e nulo. 
 Por ex., o Prefeito tem a competência de 
autorizar certa despesa, mesmo que não exista saldo 
na verba orçamentária. Porém, se ele autorizar 
qualquer despesa sem a existência de verba, excede 
a sua competência, pratica uma violação frontal a lei, 
ou seja, pratica ato com excesso de poder; 
 Desvio de poder (ou de finalidade) – ocorre 
quando a autoridade é competente e pratica o ato por 
motivo ou com fim diverso do objetivado pela lei ou 
exigido pelo interesse público, havendo, portanto, uma 
violação moral da lei. 
 Por ex., através do DL 3365/41, o Prefeito 
pode desapropriar determinada área para urbanização 
ou mesmo para a construção de casas populares. 
Quando faz isso, ele usa do poder, ou seja, 
simplesmente cumpre a lei. Entretanto, se usa desse 
poder para desapropriar uma área sobre a qual em 
que não existe nenhuma utilidade, à pedido de um 
amigo, por exemplo, há um desvio de poder, ou seja, 
a finalidade não foi legal. 
REMÉDIOS CONSTITUCIONAIS 
Para o excesso de poder, temos, de acordo 
com o inc. LXIX do art. 5º da CF, o Mandado de 
Segurança, que é um remédio heróico contra atos 
ilegais praticados por autoridade pública ou 
assemelhados, envoltos de abuso de poder, o qual é 
regulado pela Lei nº 1.533/51. 
 Para desvio de finalidade, temos a Ação 
Popular, prevista no inc. LIII do art. 5º da CF/88 e 
regrada pela Lei nº 4.717/65, que pode ser impetrada 
por qualquer cidadão, contra atos lesivos praticados 
contra o patrimônio público ou entidade em que o 
Estado participe, relacionados à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio 
histórico e cultural. 
 A Ação Popular faz com que o ato lesivo 
praticado seja anulado, ficando os infratores e seus 
beneficiários obrigados a devolverem o dinheiro aos 
cofres públicos. 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 Atos e fatos 
 Antes de se discorrer especificamente a 
respeito dos atos administrativos, importante fazer 
menção, afinal, do que sejam “atos” e o que os 
diferencia de “fatos”. 
 A expressão “ato”, liga-se ao termos “ação”, 
“atitude”, ou ao verbo “agir”. Assim, “atos” nada mais 
são do que ações, condutas ou, ainda, tudo o que se 
faz ou se pode fazer. Assim, um jogador de futebol ao 
chutar uma bola, um professor ao ministrar uma aula 
ou um cozinheiro ao preparar ao prato têm entre si, 
em comum, o fato de praticar atos, uma vez que agem 
voluntariamente ao praticar estas condutas. 
 Por outro lado, “fatos” nada mais seriam do 
que meros “acontecimentos”, “ocorrências” ou, então, 
“eventos” alheios à vontade humana. O aniversário ou 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
o falecimento de uma pessoa, um raio caído sobre o 
telhado de uma casa ou uma forte chuva que assola 
uma região são exemplos típicos de “fatos”, posto 
serem acontecimentos alheios à vontade humana. 
 Atos da Administração Pública: 
 No exercício de suas atividades e para o 
cumprimento das incumbências que lhe foram 
atribuídas por lei, pratica a Administração Pública 
inumeros atos, os quais serão chamados “atos da 
administração”. Maria Silvia Zanella Di Pietro ensina 
que todo e qualquer ato praticado no exercício da 
função administrativa por agente da Administração 
Pública ou por quem atue em seu nome será um “ato 
da administração”. 
 Como se vê, o conceito de “ato da 
administração” é bastante amplo e abrange uma 
grande gama de ações praticadas pela Administração 
Pública, como, por exemplo, a limpeza de uma praça 
por um gari, um cheque assinado por um prefeito 
municipal ou a sanção pelo Presidente da República 
de uma lei aprovada pelo Congresso Nacional. 
 Assim, os atos praticados pela Administração 
Pública, em sua amplitude toda, poderão ser 
classificados em 5 (cinco) categorias diferentes. Os 
atos administrativos são apenas uma das categorias 
de atos da administração, que podem ser ainda: 
 a) Atos materiais. São aqueles que não 
contém nenhuma manifestação de vontade da 
Administração Pública, mas que são resultado de uma 
manifestação e que podem ser materialmente 
analisados por quem quer que os presencie. 
Exemplos: A varredura de uma calçada por um gari, o 
fechamento de um estabelecimento por servidores da 
Vigilância Sanitária, ou a condução de uma aula por 
um professor da rede pública. 
 b) Atos típicos de direito privado. São aqueles 
atos praticados pela Administração Públicade acordo 
com o direito privado, ou seja, conforme a legislação 
aplicável aos particulares. Exemplos: Um cheque 
assinado por um prefeito municipal para o pagamento 
de um fornecedor, o qual é regrado pela Lei do 
Cheque (Lei nº x.xxx/xx), a doação de equipamentos 
de uma entidade administrativa a uma instituição 
filantrópica, a qual é regida pelo Código Civil. 
 c) Atos políticos. São atos que estão previstos 
pela nossa Constituição Federal (a qual é chamada de 
carta política) e que, portanto, não estão sujeitos às 
regras que compõem o direito administrativo, mas que 
fazem parte do regime jurídico constitucional tais 
como a concessão de indulto a presos, a iniciativa de 
Projeto de lei, sua sanção, veto, etc. 
 d) Contratos administrativos. São atos 
plurilaterais, ou seja, que decorrem da manifestação 
de vontade opostas de duas ou mais pessoas, dentre 
elas a Administração Pública. 
 e) Atos Administrativos. São atos praticados 
pela Administração Pública e regidos por regras de 
Direito Administrativo, razão pela qual são exclusivos 
da própria Administração ou de quem atue em seu 
nome. São exemplos de atos administrativos a 
desapropriação de um imóvel particular, a demissão 
de um servidor público ou uma multa aplicada por um 
guarda de trânsito. 
 Atos Administrativos: 
 Em verdade, inexiste lei que defina ou 
conceitue o que sejam os atos administrativos, razão 
pela qual existem tantas definições de atos 
administrativos quantos são os juristas ou 
doutrinadores que se dedicam ao seu estudo. 
 Atos Administrativos são aqueles previstos 
pela legislação administrativa para serem praticados 
com exclusividade pela Administração Pública, com o 
objetivo de atender aos interesses da coletividades. 
 Para Celso Antônio Bandeira de Mello, ato 
administrativo é a “declaração do Estado (ou de quem 
lhe faça as vezes – como, por exemplo, um 
concessionário de serviço público), no exercício de 
prerrogativas públicas, manifestada mediante 
providências jurídicas complementares da lei a título 
de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de 
legitimidade por órgão jurisdicional” 
Características dos atos administrativos: 
 Da conceituação trazida por Celso Antônio 
Bandeira de Mello, podemos identificar 5 (cinco) 
características as quais obrigatoriamente estarão 
presentes em todos os atos administrativos. Tais 
características são as seguintes: 
� Tratam-se de manifestações de vontade. O 
ato administrativo é, em sua essência, uma 
declaração de vontade da Administração 
Pública e não se confunde, portanto, com um 
ato material, o qual é a materialização de uma 
vontade da Administração. Também se difere 
dos contratos administrativos, que são 
acordos de duas ou mais vontades opostas. 
Os atos administrativos são sempre 
unilaterais, ou seja, dependem da vontade 
exclusiva da Administração e não necessitam 
da concordância do particular ou de terceiros. 
� Oriundas da Administração Pública ou de 
quem lhe faça as vezes. Os atos 
administrativos serão sempre praticados pela 
Administração Pública ou, ainda, por pessoas 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI 
físicas ou jurídicas privadas que atuarem em 
seu nome prestando serviços públicos. É o 
exemplo das empresas concessionárias ou 
permissionárias de serviços públicos, os quais 
recebem do Poder Público uma delegação 
para prestar serviços de natureza pública, 
como a distribuição de energia elétrica, 
telefonia, transporte coletivo, etc. 
� É exercido no uso de prerrogativas públicas. 
Os atos administrativos são aqueles 
praticados no gozo de prerrogativas que são 
exclusivas da Administração Pública, ou seja, 
sob o regime jurídico especial do Poder 
Público. São atos, então, praticados, no 
exercício de algum dos Poderes 
Administrativos, aqueles atribuídos por lei 
exclusivamente à Administração. São os 
poderes vinculado, discricionário, hierárquico, 
disciplinar, regulamentar ou de polícia. Uma 
multa aplicada a um motorista de trânsito, por 
exemplo, é um ato praticado no exercício do 
Poder de Polícia. Uma ordem dada por um 
servidor a seu subordinado é um ato praticado 
no exercício do Poder Hierárquico e assim 
sucessivamente. 
� Consiste em providência jurídica 
complementar à lei. O princípio da Legalidade 
diz que a Administração Pública somente 
poderá fazer o que estiver expressamente 
previsto ou autorizado por lei. Assim, jamais 
existirão atos administrativos não 
mencionados anteriormente em lei, seja para 
o determinar, ou para o autorizar. 
� Sujeita-se a exame de legitimidade por órgão 
jurisdicional, o que significa que o ato 
administrativo não é definitivo perante o mund 
jurídico, eis que em todos os casos poderá ser 
revisto pelo Poder Judiciário. Por exemplo, 
uma aposentadoria que não seja concedida 
na via administrativa junto ao INSS, poderá 
ser tentada, posteriormente, perante o Poder 
Judiciário. 
 Os sujeitos ativos dos atos 
administrativos: 
 Os sujeitos ativos dos atos administrativos são 
aqueles que têm legitimidade para sua prática. A 
prática de atos administrativos cabe, em princípio e 
normalmente, aos órgãos do Poder Executivo, mas, 
também às autoridades judiciárias e as “Mesas 
Diretoras” das casas legislativas, quando da 
administração de suas próprias atividades. 
 Exemplo de atos administrativos praticados 
pelas autoridades judiciárias ou pela mesas diretoras 
do Poder Legislativo são a concessão de férias a um 
servidor do Poder Judiciário pelo Diretor do Foro da 
comarca em que lotado esse servidor, ou a demissão 
de um servidor da Assembléia Legislativa Estadual 
pelo Presidente da Casa. 
Além das autoridades públicas propriamente 
ditas, também praticam atos administrativos os 
dirigentes de autarquias e fundações públicas 
(pessoas jurídicas de direito público), bem como os 
particulares que recebam delegação para a prestação 
de serviços públicos, tais como as empresas 
distribuidoras de energia elétrica, de transporte 
coletivo, etc. 
 Alguns atos praticados por estas entidades 
particulares serão considerados atos administrativos e 
serão passíveis de controle judicial por mandado de 
segurança e ação popular. 
 Fatos administrativos: 
 Fatos administrativos são ocorrências, 
acontecimentos ou eventos alheios à vontade 
humana, previstos na legislação administrativa e que, 
em função disso, trazem consequências no âmbito do 
direito administrativo. 
 No dizer de Rafael Maffini, fatos 
administrativos são “situações fáticas que, 
independentemente de qualquer manifestação volitiva, 
também se apresentam aptas a ensejar a produção de 
efeitos jurídicos”. 
 Exemplo de fato administrativo é o aniversário 
de 70 (setenta) anos de um servidor público. Tal fato 
está previsto pelo art. 40, § 1º, II, da Constituição 
Federal e, também, pelo art. 186, II, da Lei nº 8.112/90 
e trará como efeito jurídico a concessão da 
aposentadoria compulsória para o servidor 
aniversariante, bem como a vacância do cargo público 
por ele ocupado. 
 Outro exemplo de fato administrativo seria a 
morte de um servidor público. Prevista pelo art. 33, IX, 
da Lei 8.112/90 e tem como conseqüências a 
vacância do cargo público e, também, a concessão de 
pensão aos dependentes legais do servidor falecido. 
 Por outro lado, também podem ser entendidos 
como fatos administrativos aquilo que vimos 
anteriormente como sendo “atos materiais” praticados 
pela administração pública. 
 Conforme ensinam Marcelo Alexandrino e 
Vicente Paulo, em sua obra Direito Administrativo 
Descomplicado, fatos administrativos 
“consubstanciam o exercício material da atividade 
administrativa em si. Decorrem de um ato 
administrativo, de uma decisão ou determinação 
administrativa, mas com esta não se confundem”. 
 DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO

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