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Curso Solução 
Pacífica de Conflitos 
 
 
 
Leonardo Vizeu Figueiredo 
 
Introdução 
Inicialmente, insta salientar que por regulação econômica entende-se o 
ramo da economia que estuda o sistema econômico como um todo 
interativo, de forma a analisar a regularidade de preços e de quantidades 
produzidas, ofertadas e demandadas, por meio da interação entre as 
respectivas partes que o compõem, a saber, o Estado, as empresas, os 
credores, os trabalhadores, os consumidores e os fornecedores. Objetiva-se, 
com a regulação econômica, prevenir e corrigir, falhas de mercado, 
potenciais ou efetivas. Há que se ter em mente que a regulação jurídica, 
exercida pelo Estado, se trata de um dos instrumentos pelos quais a 
regulação econômica se operacionaliza. 
A intervenção indireta, por via de regulação da atividade econômica surgiu 
como pressão do Es-tado sobre a economia para devolvê-la à normalidade, 
isto é, para garantir um regime de livre-concorrência, evitando-se práticas 
abusivas pelos agentes mais fortes em face dos mais fracos, bem como em 
detrimento do mercado e, por consequência, de toda a sociedade. 
Por tal razão, as primeiras medidas interventivas manifestaram-se por meio 
de um conjunto de atos legislativos que intentavam restabelecer a livre-
concorrência. Neste sentido, cumpre destacar que as primeiras ações 
estatais de caráter intervencionista foram as Leis Antitruste, criadas no final 
do século XIX, no Canadá (Competition Act) e nos Estados Unidos da 
 
TEORIA DA REGULAÇÃO 
 
 
 
 
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América (Sherman Act). Outrossim, conforme já visto, a Ordem Econômica 
somente foi positivada com força de norma constitucional na Carta Mexicana 
de 1917, marco das constituições sociointervencionistas. 
Nos EUA, a regulação como forma de intervenção indireta implementada via 
Executivo surgiu em 1887, ante a necessidade de se criar regras 
homogêneas para a normatização do comércio interes-tadual, evitando-se, 
assim, a guerra fiscal entre as unidades da Federação. Posteriormente, o 
processo de regulação foi ampliado, na década de 1930, em virtude de se 
estudar e normatizar o monopólio natural decorrente das linhas 
ferroviárias, bem como da necessidade de se coibir a prática de condutas 
abusivas neste mercado. O sucesso da experiência reguladora norte 
americana foi estendida a diversas outras áreas, tais como segurança 
pública, na qual possuem um ente independente e autônomo de 
investigação. 
Na Europa, foi oriundo do processo de desestatização da economia, 
decorrente da mudança do Estado Intervencionista (bem-estar social) para o 
Estado Neoliberal Regulador, mormente em virtude do avanço do ideário 
social-democrata, a partir da década de 1980. 
A experiência reguladora brasileira data igualmente do início do século XX. 
Uma de nossas pri-meiras medidas intervencionistas na Ordem Econômica 
foi oriunda do processo de necessidade de se controlar a oferta e a demanda 
do setor cafeeiro para o mercado externo que resultou, por ordem do 
governo federal, na queima do excedente de produção, sem, contudo, contar 
com um aparelhamento estatal estruturado para a regulação do setor. 
A partir de 1930, o Estado brasileiro passou a regular o setor de transporte 
aéreo civil, mediante a criação de um órgão ministerial para tanto, a saber, o 
Departamento de Aviação Civil – DAC (1931), o qual foi recentemente 
substituído pela Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC (2005), esta com 
uma estrutura de agência estatal independente. 
Outrossim, o setor cafeeiro somente passou a contar com um órgão 
regulador próprio a partir de 1952, a saber, o Instituto Brasileiro do Café – 
IBC, sendo, posteriormente, substituído pelo Departa-mento Nacional do 
Café – DNC (1989). 
 
 
 
 
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Em que pese os esforços acima, até então, a Nação não contava com uma 
experiência reguladora estruturada de forma autônoma, limitando-se a 
intervir em alguns poucos setores, tão somente. 
Com o processo de modernização econômica da ordem jurídica pátria, ante a 
necessidade de se normatizar e regular o mercado financeiro, o Estado 
brasileiro passou a adotar o modelo norte-americano para regular, 
inicialmente, o Sistema Financeiro Nacional, através da criação de um Banco 
Central independente e autônomo ao governo, o qual teve como marco 
regulador a edição da Lei n. 4.595/1964. Outrossim, o mercado de capitais 
passou a ser igualmente objeto de regulação estatal, com a criação da 
Comissão de Valores Mobiliários, autarquia federal com independência e 
auto-nomia funcional, nos termos do marco regulador (Lei n. 6.385/1976). 
A partir de 1990, a experiência brasileira passou a seguir o modelo europeu, 
notadamente o ado-tado na Inglaterra, a fim de implementar o processo de 
desestatização de nossa Ordem Econômica, nos termos da Lei n. 
8.031/1990, devolvendo-se à iniciativa privada a liberdade de exploração de 
diversos setores de nossa economia que antes ficavam sob o jugo do 
monopólio estatal, mediante a criação de diversos entes e marcos 
reguladores para tanto. 
Com base tanto na experiência pátria quanto na estrangeira, resta claro que 
o Estado pode e deve interceder normativamente para regular a economia, 
editando leis e atos de cunho eminentemente político-econômico. O papel 
do Estado como ente regulador da atividade econômica ora perfar-se-á por 
meio da indução (incentivo e planejamento), ora através de direção 
(fiscalização e controle). 
Por regulação, a doutrina, tanto nacional quanto estrangeira, discorre com 
os mais diversos conceitos. 
No campo do Direito Comparado, para o jurista espanhol Santiago Muñoz 
Machado, a regulação é um conjunto de técnicas de intervenção pública no 
mercado, devendo ser entendida como um controle prolongado e localizado, 
 
 
 
 
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exercido por uma agência pública, sobre uma atividade à qual a comunidade 
atribuiu relevância social. 1 
Por sua vez o ilustre doutrinador lusitano Vital Moreira considera que a 
regulação é “o estabelecimento e a implementação de regras para a 
atividade econômica destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado, 
de acordo com determinados objetivos públicos”. 2 
Na lição do mestre José Joaquim Gomes Canotilho, na moderna concepção de 
posicionamento estatal em relação à economia, o Estado assume uma 
postura de regulador de atividades econômicas, podendo, inclusive, a 
regulação ser delegada a entidades administrativas independentes, não 
direta-mente subordinadas ao poder político governamental, quando se 
fizer necessário. Tal delegação a entes administrativos autônomos e 
independentes fundamenta-se na verificação de que a execução de muitas 
competências e atribuições estatais necessita de recursos, conhecimentos, 
experiências técnicas e profissionais que se encontram, por vezes, fora do 
aparelhamento estatal. 3 
Ainda dentro do Direito Comparado português, Antônio Carlos dos Santos, 
em obra conjunta com Maria Eduarda Gonçalves e Maria Manuel Leitão 
Marques, definem que: 
 
A regulação pública da economia consiste no conjunto de medidas 
legislativas, administrativas e convencionadas através das quais o 
Estado, por si ou por delegação, determina, controla ou influ-encia o 
comportamento dos agentes econômicos, tendo em vista evitar efeitos 
desses comportamentos que sejam lesivos de interesses socialmente 
legítimos e orientá-los em direções socialmente desejáveis. 4 
 
 
1
 MACHADO, Santiago Muñoz. Servicio público y mercado: los fundamentos. Madrid, 1998. t. I, p. 
264. 
2
 MOREIRA, Vital. Autorregulação profissional e administração pública. Coimbra: Almedina, 1997. 
p. 34. 
3
 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 4. ed. Coimbra: 
Almedina, 2000. 
4
 SANTOS, Antônio Carlos dos; GONÇALVES, Maria Eduarda; MARQUES, Maria Manuel Leitão. 
Direito econômico.4. ed. Coimbra: Almedina, 2002. p. 191. 
 
 
 
 
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Merece destaque a definição adotada pelo Departamento de Orçamentos do 
Congresso norte-americano que leva em consideração o impacto sobre as 
atividades de empresas privadas, tais como a entrada e saída do mercado, as 
estruturas de tarifas, os preços e rendas, e o ambiente competitivo. 
Acrescenta, ainda, diversas atividades do governo federal nas áreas de 
saúde, seguridade, proteção ambiental e do consumidor, ou no padrão de 
emprego pelos impactos que têm sobre as empresas privadas. Destarte, para 
a Administração Pública Norte-Americana, uma definição ampla de 
regulação pública incluiria todas essas áreas e ainda aquelas atividades que 
afetariam as operações da indústria privada e a vida dos cidadãos 
particulares. 
No que tange à doutrina pátria, Alexandre Santos de Aragão define a 
regulação como: “O conjunto de medidas legislativas, administrativas e 
convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira 
restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla 
ou influencia o comportamento dos agentes econômicos, evitando que lesem 
os interesses sociais definidos no marco da Constituição e orientando-se em 
direções socialmente desejáveis.” 5 
Para Carlos Ari Sundfeld, regulação é um instituto de cunho eminentemente 
político, indo além do direito, razão pela qual afirma que: “A regulação, 
enquanto espécie de intervenção estatal, manifesta-se tanto por poderes e 
ações com objetivos declaradamente econômicos (o controle de 
concentrações empresariais, a repressão de infrações à ordem econômica, o 
controle de preços e tarifas, a admissão de novos agentes no mercado) como 
por outros com justificativas diversas, mas efeitos econômicos inevitáveis 
(medidas ambientais, urbanísticas, de normalização, de disciplina, das 
profissões etc.). Fazem regulação autoridades cuja missão seja cuidar de um 
específico campo de atividades considerado em seu conjunto (o mercado de 
ações, as telecomunicações, a energia, os seguros de saúde, o petróleo), mas 
também aquelas com poderes sobre a generalidade dos agentes da economia 
(exemplo: órgãos ambientais). A regulação atinge tanto os agentes atuantes 
em setores ditos privados (o comércio, a indústria, os serviços comuns – 
enfim, as atividades econômicas em sentido estrito) como os que, estando 
 
5
 ARAGÃO, Alexandre. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. 
Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 37. 
 
 
 
 
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especialmente habilitados, operam em áreas de reserva estatal (prestação 
de serviços públicos, exploração de bens públicos e de monopólios 
estatais).” 6 
Para Odete Medauar7, a regulação abrange a edição de normas, a fiscalização 
de sua devida ob-servância, a imposição de sanções e a mediação dos 
conflitos, não sendo atividade exclusiva do direito econômico, mas de todo o 
ordenamento jurídico. 
Por sua vez, Marçal Justen Filho8 nos dá a seguinte definição: “A regulação 
econômico-social consiste na atividade estatal de intervenção indireta sobre 
a conduta dos sujeitos públicos e privados, de modo permanente e 
sistemático, para implementar as políticas de governo e a realização dos 
direi-tos fundamentais.” 
Esmiuçando pormenorizadamente seu conceito, explica o ilustre 
doutrinador paranaense que o vocábulo “regulação” traz um conceito mais 
amplo que engloba, concomitantemente, a junção de diversos instrumentos 
jurídicos de execução de sua função estatal, conforme veremos adiante. 
Outrossim, esclarece que toda regulação de atividade econômica tem por fim 
a promoção de va-lores sociais, não havendo como se efetuar a regulação 
econômica sem a respectiva promoção social. 
Destarte, pode-se conceituar, objetivamente, a regulação como o conjunto de 
atos e medidas estatais que tem por fim garantir a observância dos 
princípios norteadores da ordem econômica no mercado, bem como a 
devida e correta prestação de serviços públicos, além do incentivo e fomento 
para a implementação das políticas públicas respectivas para 
direcionamento de cada nicho da economia. 
Sob um aspecto subjetivo, pode-se conceituar a regulação como o processo 
estatal de normatização, de fiscalização, de incentivo, de planejamento e de 
mediação da atividade econômica dos particulares, conjugando os interesses 
 
6
 SUNDFELD, Carlos Ari. Direito econômico brasileiro. 1. ed., 2
a
 tiragem. São Paulo: Malheiros 
Editores, p. 18. 
7
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. 
p. 84. 
8
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 447. 
 
 
 
 
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privados destes com os interesses público e coletivo envolvidos no ciclo 
econômico do respectivo mercado. 
Assim, da junção dos dois aspectos conceituais acima delineados, a 
regulação se trata de toda medida estatal, envidada no sentido de garantir a 
prevalência dos princípios da ordem econômica, bem como do respectivo 
interesse coletivo, a fim de efetivar a observância das políticas públicas 
norteadoras do planejamento econômico e social. 
Estrutura da regulação 
Via de regra, o Estado não intervirá na economia, somente o fazendo quando 
se configure estritamente necessário para garantir a observância dos 
princípios constitucionais que norteiam a Ordem Econômica, notadamente o 
princípio da liberdade de concorrência. 
Somente haverá motivo para promover a regulação de algum setor da 
economia se existir uma das chamadas falhas de mercado, que se 
manifestam das formas a seguir listadas, aliadas a uma insatisfação social e 
politicamente inaceitável (condição política). Por falhas de mercado 
entende-se toda a situação de anormalidade de efeito danoso, potencial ou 
efetivo, ao devido processo competitivo de determinado nicho de nossa 
economia, tendo resultados negativos para o bem-estar soci-oeconômico da 
população. Podem ocorrer das seguintes maneiras, sendo o requisito 
econômico para a implementação da regulação: 
a) Deficiência na concorrência: ocorre quando, no respectivo mercado, não 
há condições favorá-veis para existência de uma disputa saudável e 
equilibrada entre os agentes econômicos envolvidos, fato que prejudica o 
ciclo econômico, uma vez que a produção e a comercialização ficam na mão 
de um só agente (monopólio) ou de poucos agentes (oligopólio), gerando 
prejuízo no que tange ao con-sumo, ante a sobreposição arbitrária e 
injustificável dos interesses privados dos agentes sobre os interesses 
coletivos (consumidores) e sobre o interesse público (Estado). 
b) Deficiência na distribuição dos bens essenciais coletivos: ocorre quando o 
mercado não é ca-paz de promover o acesso da coletividade aos bens 
essenciais para satisfação do mínimo existencial, sendo incapaz de garantir o 
princípio da dignidade da pessoa humana. 
 
 
 
 
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c) Externalidades: fatores produzidos pelos agentes que operam no 
mercado, na consecução de suas atividades, cujos efeitos se fazem presentes 
sobre terceiros não participantes do respectivo ciclo econômico (produção, 
circulação e consumo), indo além do respectivo nicho, tendo forte impacto 
no meio social. Ex.: poluição. É de se ressaltar que a falha externa poluição é 
preocupação de caráter macro, no atual cenário socioeconômico mundial, a 
teor do Protocolo de Quioto, adotado em 10 de dezembro de 1997, que se 
trata da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a mudança de clima 
planetário. Tal acordo visa à redução da emissão de agentes poluidores 
decorrentes do uso dos fatores de produção, mediante celebração de 
compromissos mútuos entre os signatários (arts. 2o e 3o), tendo sido 
internalizado pelo Brasil mediante o Decreto Legislativo n. 144/2002. 
Outrossim, as externalidadesocorrem quando o bem-estar de um 
consumidor ou as possibilidades de produção de uma empresa são 
diretamente afetadas pelas ações de um outro agente da economia. De outra 
forma, as externalidades podem ser definidas como os efeitos sobre uma 
terceira parte, derivadas de uma transação econômica sobre a qual a 
terceira parte não tem controle. Externalidades positivas são efeitos que 
aumentam o bem-estar desta terceira parte (por exemplo, reduzindo os 
custos de produção), enquanto externalidades negativas são efeitos que 
reduzem o bem-estar (por exemplo, aumentando os custos de produção). 
d) Assimetria Informativa: ocorre quando o consumidor e/ou o Estado não 
possuem conhecimento sobre como o mercado opera, ou detém informações 
imperfeitas que não refletem a realidade material do respectivo setor 
econômico, fato que facilita e permite a prática de condutas abusivas por 
parte dos agentes econômicos que nele atuam, praticamente, à revelia do 
Poder Público. É de se ressaltar que a assimetria de informações gera efeitos 
igualmente funestos para o consumidor, que fica prejudicado ante ao 
desconhecimento de como se procedimentaliza a relação econômica de 
consumo, bem como ao produto que adquire, fatos que, somados a outros, o 
coloca em uma posição de hipossuficiência ante o agente econômico. 
Observe-se que a assimetria informativa representa violação ao princípio da 
transparência que se traduz na boa-fé econômica, sendo 
principiologicamente vedada pelo Direito, consoante institutos consagrados 
em diversos ramos jurídicos, tais como o Código Civil, o Código de Defesa do 
 
 
 
 
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Consumidor, Lei de Mercados de Capitais (Lei n. 4.728/1965), dentre 
outros. 
e) Poderio e Desequilíbrio de Mercado: é o prerrequisito econômico-
financeiro, que se traduz na relevância do mercado para a economia 
nacional, podendo ser avaliado por diversos fatores, tais como o numerário 
movimentado periodicamente pelo respectivo nicho econômico, a 
quantidade de empregos, diretos e indiretos, gerada, a produção e circulação 
de riquezas, que refletem diretamente sobre o produto interno bruto, 
aumento de divisas, equilíbrio da balança comercial, bem como sobre a 
renda per capita, entre outros. 
Aliada a uma ou mais falhas de mercado acima, deve-se conjugar uma 
situação sociopolítica in-sustentável, que gere repercussão inaceitável para 
a coletividade, criando grande celeuma e prejuízos para a vida em sociedade. 
Isto porque não haverá necessidade de se regular setores que não tenham 
repercussão relevante para o interesse coletivo. 
Destarte, resta claro que somente haverá regulação onde o mercado privado, 
por si, não conseguir autorregular-se, isto é, quando não conseguir alcançar 
os fins colimados pelas políticas públicas adotadas pelo Estado, tanto no 
plano constitucional, quanto no plano legal, tampouco alcançar as 
necessidades inerentes à sua salutar manutenção, fazendo-se mister a 
intervenção estatal. 
Para tanto, mister se faz a conjugação de um requisito econômico (falha de 
mercado), com um requisito social (insatisfação popular) capazes de gerar 
uma instabilidade nas instâncias políticas de poderes constituídos. Podemos, 
outrossim, identificar duas formas de regulação distintas: 
a) Autorregulação ou regulação privada: Decorrente do processo de 
autocondução exercido pelo próprio mercado, que, por si e sem a 
necessidade de interferências externas, demonstra-se capaz de garantir o 
respeito aos princípios que norteiam a ordem econômica, mormente a livre-
iniciativa e a liberdade de concorrência. É oriunda, tão somente, do uso 
devido dos mecanismos de mercado por parte dos próprios agentes 
econômicos que nele operam. Por mecanismos de mercado entende-se todo 
ato empresarial, de cunho privado, praticado pelos agentes econômicos na 
 
 
 
 
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consecução de seus negócios jurídicos. Via de regra, não há intervenção 
estatal em mercados capazes de se autorregularem (ex.: competições 
esportivas). Todavia, vale ressaltar que, na autorregulação, a atuação do 
Poder Público também se faz necessária, perfazendo-se de forma preventiva, 
mediante análise dos atos empresariais dos agentes econômicos por parte 
das autoridades antitrustes, responsáveis pela defesa concorrencial, a fim de 
se garantir que não haja desvirtuamento dos mecanismos de mercado. 
b) Heterorregulação ou regulação pública: a denominada heterorregulação é 
decorrente da necessidade que o Estado tem em interferir no mercado para 
garantir a observância dos princípios que norteiam a Ordem Econômica, 
uma vez que o mesmo, por vezes e não raro, revela-se incapaz de fazê-lo por 
si, apresentando falhas que necessitam ser corrigidas. Observe-se que não é 
indispensável que a regulação seja exercida por Agência Reguladora, 
podendo ser feita por qualquer órgão ou entidade integrante da 
Administração Pública. Como exemplos históricos de entes reguladores 
públicos, podemos destacar o antigo Departamento de Aviação Civil – DAC, 
criado em 22 de abril de 1931, pelo Presidente Getúlio Vargas, subordinado 
ao, então, Ministério de Aviação e Obras Públicas, tendo por fim disciplinar a 
navegação e a indústria aeronáuticas do Brasil, cujas atribuições encontram-
se, atualmente, a cargo da recém criada Agência Nacional de Aviação Civil – 
ANAC; o já extinto Instituto Brasileiro do Café, criado em 1952, em 
substituição ao Departamento Nacional do Café, com o fim de regular a 
política cafeeira nacional, o qual atuou até o ano de 1989, no qual foi 
substituído pelo Conselho Deliberativo de Política de Café; bem como o 
Banco Central do Brasil, responsável pela normatização do Sistema 
Financeiro Nacional. 
Tipos de regulação 
O Estado atua regulando diversos nichos da economia, bem como setores de 
relevante interesse para a coletividade, desde que os mesmos apresentem 
falhas de mercado. Assim, podemos identificar os seguintes tipos de 
regulação. 
1. Econômica 
 
 
 
 
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Exercida com o fito de prevenir práticas abusivas, corrigir assimetrias 
informativas em defesa do consumidor, garantindo, ainda, o cumprimento 
das políticas públicas adotadas para condicionamento do exercício do poder 
econômico por parte dos agentes de mercado. A regulação econômica 
refere-se às intervenções cujo propósito é maximizar o ciclo econômico de 
determinado mercado. Irá ocorrer na presença das “falhas de mercado”, 
assegurando que o resultado da interação entre produtores e consumidores 
de determinado bem ou serviço seja eficiente, tendo como resultado 
adequados níveis de quantidade, qualidade e preço. Ex.: ANP, BACEN e CVM. 
A regulação econômica sistemática tornou-se uma questão concreta no 
Brasil com as privatizações levadas a cabo pelo governo brasileiro na década 
de 1990, que concedeu à iniciativa privada diversos “monopólios naturais”, 
ou “quase monopólios” que antes se encontravam sob a égide das empresas 
estatais. 
2. Serviços públicos 
Visa garantir aos usuários a adequada prestação de serviços públicos por 
parte da Administração Pública, bem como dos respectivos delegatários. 
Busca-se adequar qualidade a acesso, de forma que os usuários possam 
desfrutar de um padrão mínimo de conforto. Objetiva-se, assim, garantir a 
efetiva universalização da prestação dos referidos serviços, aliada a uma 
política de manutenção de preços tarifários em patamares equânimes de 
modo a se garantir a justa margem de lucros dos delegatários e 
autorizatários. Ex.: ANATEL e ANEEL. 
3. Social 
Visa preservar e garantir o respeito ao princípio da dignidade da pessoa 
humana no que tange ao acesso e ao uso dos bens mínimos (mínimo 
existencial) necessários à vida em sociedade. É a regula-ção que intervém na 
provisão dos bens públicos e na proteção do interesse público, define 
padrões para saúde, segurança e os mecanismos de oferta desses bens. Ex.: 
ANVISA e ANS. 
4. AmbientalP
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Tem por fim promover a preservação do meio ambiente, bem como a 
coexistência harmônica dos agentes econômicos com os fatores de produção 
naturais, determinando sua exploração racional, garantido seu acesso às 
futuras gerações. Aliada a isso, a regulação ambiental procura desestimular 
a exploração de fatores de produção potencialmente poluentes, encarecendo 
os custos de forma a incentivar a pesquisa e procura pela utilização de novas 
técnicas de produção que não sejam degradantes ao meio ambiente. Ex.: 
IBAMA. 
5. Cultural 
Visa fomentar a produção cultural nacional, garantindo a preservação do 
patrimônio histórico-cultural do país, bem como a preservação dos valores 
morais da sociedade. A regulação cultural tem uma finalidade ímpar e de 
suma importância para a República, pois visa manter a identidade nacional 
da população com sua pátria, evitando a invasão predatória de valores 
estrangeiros no seio da Nação brasileira. Ex.: ANCINE e IPHAN. 
Instrumentos de regulação 
Instrumentos de regulação são os institutos jurídicos que materializam, no 
plano concreto, a atividade reguladora estatal, em caráter macro. Na prática, 
podemos definir a instrumentalização da regulação, condicionada a sua 
definição, quanto processo normativo, fiscalizador, incentivador, planejador 
e mediador da atividade econômica por parte do Estado, da seguinte forma: 
a) atos normativos, gerais e abstratos, porém de caráter setorial, para 
supervisão e regulamentação da atividade econômica; 
b) mediação entre os interesses dos setores públicos e privados, através de 
instrumentos jurídicos transacionais de composição extrajudicial de 
conflitos; 
c) exercício de poder de polícia (fiscalização) sobre a atividade econômica, 
seja mediante expedição de regulamentos proibitivos próprios, seja através 
de aplicação de sanções administrativas nas infrações a serem apuradas no 
caso concreto – função judicante; 
 
 
 
 
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d) fomento, estímulo e promoção a determinadas atividades, a fim de se 
alcançar os objetivos políticos estabelecidos pelo Poder Público. 
Por sua vez, compete às Agências Reguladoras, enquanto entidades 
integrantes da Administração Pública Indireta, exercerem a atividade de 
regulação de forma independente e apolítica ao Governo Central, como 
veremos adiante, em capítulo posterior. 
Mecanismos de mercado e de regulação 
Mecanismos de mercado são todos os atos de cunho empresarial e 
societário, dos quais podem se valer os agentes econômicos para garantir a 
sua permanência saudável em seus respectivos nichos econômicos, em 
respeito ao devido processo competitivo e às regras e normas do direito 
concorrenci-al. 
O direito brasileiro adotou uma figura híbrida oriunda do direito norte-
americano, que configura um ponto de interseção entre os mecanismos de 
mercado e os instrumentos de regulação, denominan-do-os de mecanismos 
de regulação. Os mecanismos de mercado são os atos que efetivam a 
autorregulação, ao passo que os instrumentos de regulação são os atos que 
materializam a heterorregulação do Poder Público. 
Por mecanismos de regulação entende-se o conjunto de atos de cunho 
contratual, previstos e no-minados em legislação específica, aplicáveis 
setorialmente a determinado mercado regulado, dos quais os agentes 
econômicos podem se valer para controlar a oferta e demanda de seus 
produtos e serviços, desde que previamente autorizados pelo Poder Público. 
Isto é, trata-se de cláusulas estipuladas nos contratos de prestação de 
serviços celebrados entre os usuários e os agentes econômicos, com a prévia 
autorização do ente regulador, destinados a controlar a demanda dos 
serviços prestados, evitando-se, assim, que, em virtude de abusos de 
direitos, os consumidores aumentem o risco moral da atividade e majorem 
indevidamente a contraprestação cobrada pelos prestadores. 
Observe-se que, diferentemente dos instrumentos de regulação, que são 
característicos e aplicá-veis a toda atividade reguladora estatal, os 
mecanismos reguladores são de aplicação restrita a deter-minado setor, 
sendo de utilização dos agentes econômicos, como meio de autorregulação. 
 
 
 
 
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Frise-se que todo mecanismo de regulação deve ter previsão legal, ou estar 
devidamente instituído por meio de ato normativo próprio. 
Vale destacar que durante o período de racionamento no abastecimento de 
energia elétrica, que ficou mais conhecido por “apagão”, ocorrido durante a 
última gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso, a ANEEL autorizou 
a utilização da cobrança de uma sobretaxa em relação aos usuários que 
registrassem aumento em suas respectivas quotas de consumo. Tal 
permissivo contratual de cobrança de quota extra para controlar a demanda 
de consumo de energia elétrica, devidamente autorizado e normatizado pelo 
ente regulador, caracteriza e serve de exemplo de como o mecanismo de 
regulação se faz presente. Tais mecanismos, instituídos por medida 
provisória, tiveram sua constitucionalidade reconhecida pelo Supremo 
Tribunal Federal, a teor da ementa a seguir transcrita: 
 
Gestão da crise de energia elétrica. Fixação de metas de consumo e de 
um regime especial de tarifação. O valor arrecadado como tarifa 
especial ou sobretarifa imposta ao consumo de energia elétrica acima 
das metas estabelecidas pela Medida Provisória em exame será 
utilizado para custear despesas adicionais, decorrentes da 
implementação do próprio plano de racionamento, além de beneficiar 
os consumidores mais poupadores, que serão merecedores de bônus. 
Este acréscimo não descaracteriza a tarifa como tal, tratando-se de 
um mecanismo que permite a continuidade da prestação do serviço, 
com a captação de recursos que têm como destinatários os 
fornecedores/concessionários do serviço. Implementação, em 
momento de escassez da oferta de serviço, de política tarifária, por 
meio de regras com força de lei, conforme previsto no artigo 175, III, 
da Constituição Federal (ADC n. 9. Relatora: Min.ª Ellen Gracie. DJ, 
23.04.2004). 
 
Na prática, estes mecanismos têm como objetivo controlar o uso dos 
serviços prestados aos con-sumidores pelos agentes econômicos. É preciso 
ficar claro que estes mecanismos são controladores, mas não podem 
 
 
 
 
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traduzir-se em empeço ao acesso do consumidor a qualquer tipo de serviço, 
atendimento ou procedimento posto a sua disposição. Por óbvio, os serviços 
ofertados com mecanismos de regulação devem ter preços mais acessíveis. 
Assim, podemos entender os mecanismos de regulação como os recursos 
previstos em contrato, autorizados em legislação específica, que possibilitam 
ao agente econômico controlar a demanda ou a utilização de serviços 
prestados. 
Atualmente, podemos destacar como exemplo de mecanismos reguladores, 
os institutos contratuais específicos de saúde suplementar, previstos na Lei 
de Planos de Saúde (Lei n. 9.656/1998), que se encontram sob o campo de 
regulação da Agência Nacional de Saúde Suplementar (Lei n. 9.961/2000). 
Tais mecanismos encontram-se normatizados via Resolução n. 8/1998, do 
Conselho Nacional de Saúde Suplementar. 
Os mecanismos de regulação mais comuns, normatizados na resolução retro, 
para utilização específica no mercado de suplementação dos serviços de 
saúde, são: 
a) Autorizações prévias para procedimentos médicos especificados: a 
operadora de planos privados de assistência à saúde pode solicitar, por 
exemplo, que o consumidor peça uma autorização prévia para certos 
procedimentos, obrigando o consumidor a solicitar liberação da operação. 
Desta forma, faz um controle prévio de demanda dos procedimentos 
médicos mais complexos e dispendiosos a serem prestados aos seus 
respectivos beneficiários. 
b) Direcionamento: o Direcionamento, Referenciamento ou Hierarquização 
de Acesso consiste em direcionar a realização de consultas, exames ou 
internação previamente determinadosna rede credenciada ou referenciada. 
Assim, o consumidor só pode realizar determinados procedimentos no 
credenciado/referenciado escolhido pela operadora. Ressalte-se que o 
direcionamento não desonera a operadora de seu dever de atendimento, 
tampouco de seu dever de cobertura financeira, quando o consumidor opta 
por profissional médico não credenciado. Todavia, somente ficará obrigada a 
reem-bolsar o valor de tabela que seria devido ao profissional da rede da 
operadora, ficando o ônus financeiro residual às expensas do consumidor. 
 
 
 
 
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c) Porta de Entrada: a Porta de Entrada é um mecanismo por meio do qual a 
operadora avalia e gerencia o encaminhamento do consumidor para a 
realização de procedimentos. Assim, o agente econômico exerce um controle 
prévio de avaliação da necessidade dos procedimentos a serem prestados ao 
consumidor, devendo este passar por um avaliador que irá ou não autorizar 
a realização do procedimento, antes de dirigir-se a um especialista 
credenciado para prestação do serviço. Observe-se que tal procedimento 
evita abusos de direito por parte dos consumidores, bem como gastos 
desnecessários por parte da operadora de planos privados de assistência à 
saúde. 
d) Franquia: trata-se de um valor, previamente estabelecido em contrato, até 
o qual a operadora não tem responsabilidade de cobertura, tanto para 
reembolso, quanto para o pagamento direto à rede credenciada. O valor 
estabelecido não pode corresponder ao pagamento integral do 
procedimento pelo consumidor. É o preço contratualmente estabelecido no 
plano ou seguro privado de assistência à saúde e/ou odontológico, sendo 
mais usual nos contratos de cunho securitário, até o qual a operadora fica 
isenta de responsabilidade pela cobertura financeira, quer nos casos de 
reembolso ou nos casos de pagamento à rede credenciada ou referenciada. 
e) Coparticipação: outra forma de regulação da demanda é a coparticipação, 
que se traduz em uma parcela de pagamento, além da mensalidade, para 
custear parte da despesa de um procedimento, sendo que o valor não pode 
corresponder ao pagamento integral do procedimento. Trata-se da parcela 
de pagamento que cabe ao consumidor pela realização de um procedimento, 
isto é, se trata da parte efetivamente paga pelo consumidor à operadora de 
plano ou seguro privado de assistência à saúde e/ou operadora de plano 
odontológico, referente à realização do procedimento médico coberto. 
Por sua vez, diante do uso de mecanismos de regulação, nos termos do 
artigo 4o da Resolução n. 08/1998, os agentes econômicos que atuam no 
mercado de saúde suplementar têm o dever específico de: 
a) informar clara e previamente ao consumidor, no material publicitário, no 
contrato e no livro da rede de serviços, os mecanismos de regulação 
adotados e todas as condições de cada modalidade; 
 
 
 
 
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b) encaminhar à ANS, quando solicitado, documento técnico demonstrando 
os mecanismos ado-tados e os critérios para sua atualização; 
c) quando houver impasse no decorrer do contrato, se solicitado, fornecer ao 
consumidor laudo detalhado com cópia de toda a documentação relativa às 
questões de impasse; 
d) garantir ao consumidor o atendimento pelo profissional avaliador para 
definição dos casos de aplicação das regras de regulação, no prazo máximo 
de 1 dia útil a partir do momento da solicitação ou em prazo inferior quando 
caracterizar urgência; 
e) quando houver divergência médica ou odontológica a respeito da 
autorização prévia, garantir a definição do impasse através da junta 
constituída pelo profissional solicitante (ou nomeado pelo usuário), por 
médico da operadora e por um terceiro (escolhido em comum acordo pelos 
profissionais acima nomeados), cuja remuneração ficará a cargo da 
operadora; 
f) quando houver participação do consumidor nas despesas decorrentes da 
realização de procedimentos, informar previamente à rede credenciada 
e/ou referenciada em forma de franquia; e 
g) em caso de internação, quando optar por fator moderador, estabelecer 
valores prefixados por procedimentos e/ou patologias, que não poderão 
sofrer indexação, cujos valores devem ser expressos em Reais. 
Outrossim, são expressamente defesas aos agentes econômicos do mercado 
de suplementação dos serviços de saúde, as seguintes práticas (art. 2o, 
Resolução n. CONSU 08/1998): 
a) impedir ou dificultar o atendimento em situações de urgência e 
emergência; 
b) limitar a assistência, adotando valores máximos de remuneração para 
procedimentos, exceto as previstas em contratos com cláusulas de 
reembolso; 
c) diferenciar por faixa etária, grau de parentesco ou outras classificações 
dentro do mesmo pla-no; 
 
 
 
 
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d) negar autorização para a realização de um procedimento, exclusivamente 
porque o profissional solicitante não pertence à rede credenciada da 
operadora; 
e) definir coparticipação ou franquia no valor integral do procedimento a ser 
realizado pelo usuário, ou criar fatores de restrição que dificultem o acesso 
aos serviços; 
f) limitar, em forma de percentual por evento, os casos de internação, exceto 
as definições especificadas em saúde mental; 
g) reembolsar ao consumidor as despesas médicas efetuadas através do 
sistema de livre-escolha, em valor inferior ao pago diretamente na rede 
credenciada ou referenciada; 
h) exercer qualquer atividade ou prática que infrinja o Código de Ética 
Médica ou Odontológica; e 
i) exercer qualquer atividade que caracterize conflito com as disposições 
legais em vigor. 
Recentemente, a Agência Nacional de Saúde Suplementar editou súmula 
administrativa, versan-do sobre o tema (Verbete n. 07), a seguir transcrita, 
que expressamente veda a proposta de descontos na contraprestação 
pecuniária pelo não uso do plano. 
Ante seu caráter ilustrativo, transcrevemos na íntegra a referida súmula, 
bem como sua respectiva exposição de motivos: 
 
Súmula Normativa n. 7, de 27 de junho de 2005. A Diretoria Colegiada 
da Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, no uso da 
competência que lhe confere os artigos 3o e 4o, incisos VII e XXXVII, 
combinado com o artigo 10, inciso II, da Lei n. 9.661/2000, e em 
conformidade com o inci-so III do artigo 64 do Regimento Interno 
aprovado pela Resolução Normativa – RN n. 81, de 2 de setembro de 
2004: 
 
 
 
 
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Considerando que o inciso VII do artigo 2o da Resolução CONSU n. 8, 
de 03 de novembro de 1998, proíbe às operadoras de planos privados 
de assistência à saúde estabelecer coparticipação ou franquia que 
caracterize financiamento integral do procedimento por parte do 
usuário, ou fator restritivo severo ao acesso aos serviços. 
Considerando que operadoras fizeram consultas sobre a possibilidade 
de implementar plano pri-vado de assistência à saúde que garantiria 
aos seus beneficiários a devolução de um percentual do valor pago a 
título de mensalidade, ou descontos nas mesmas, ou ainda pontuação 
na propor-ção da utilização do plano em relação à mensalidade paga, 
sendo que esses pontos poderiam ser utilizados na compra de produtos 
de perfumaria, medicamentos não tarjados e/ou conveniências nas 
redes de farmácias da operadora. 
Considerando que os usuários do plano só fariam jus a esses benefícios 
desde que as coberturas do plano não fossem utilizadas, o que 
caracteriza uma modalidade de mecanismo de regulação vedado pelo 
inciso VII do artigo 2° da Resolução Consu n. 8/1998, resolve adotar o 
seguinte entendimento vinculativo: 
A proposta de implementação pelas operadoras de mecanismos que 
estimulem o não uso, pelos beneficiários, das coberturas do plano de 
assistência à saúde contratado, por meio de desconto, concessão de 
pontuação para troca por produtos, ou outra prática análoga, é 
vedada pelo inciso VII do artigo 2° da Resolução CONSU n. 8/1998, por 
constituir-se fator restritivo severo ao acesso dos beneficiáriosaos 
procedimentos disponibilizados. 
Desregulação 
Em que pese a implementação de políticas de planejamento estatal via 
adoção de entes reguladores independentes e autônomos ter como fim 
maior a correção de falhas econômicas de mercado para se gerar a satisfação 
social e a estabilidade política, nem sempre a heterorregulação estatal 
consegue alcançar a realização das metas traçadas para tanto, ficando 
aquém do desejado. 
 
 
 
 
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Isto porque a imposição de políticas de regulação excessivamente 
impositivas, draconianas e, não raro, desnecessárias, leva à supressão do 
devido processo competitivo, extirpando do mercado diversos agentes 
econômicos, que não conseguem nele permanecer ante a inadequação das 
normas reguladoras à realidade econômica, o que fatalmente acarreta 
monopolização ou oligopolização, com a nefasta supressão da livre-iniciativa 
e da liberdade de concorrência. 
Diante da implementação de políticas reguladoras inadequadas à realidade 
do mercado, surgem as falhas de governo, que podem ser entendidas como 
todo e qualquer situação de anormalidade em determinado nicho 
econômico, capaz de reduzir o bem-estar socioeconômico da população, 
resultante da manifestação de vontade estatal, representando entrave 
injustificável ao desenvolvimento da Nação. 
Diversos fatores podem resultar na ocorrência de uma falha de governo, 
dentre os quais podemos destacar: a) captura de interesses do ente 
regulador por parte de um dos segmentos sociais regulados; b) ineficiência e 
incapacidade técnica por parte dos agentes públicos especialistas em 
regulação de mercados; c) dissonância entre as políticas públicas de 
regulação e a realidade fático-econômica do mercado; d) alta carga 
tributária; e) procedimentos administrativos excessivamente burocráticos e 
lentos, o que torna a autorização para exploração de determinada atividade 
econômica extremamente custosa; f) morosidade judicial para resolução de 
conflitos de interesses, dentre outros. 
Muitas vezes o custo oriundo da falha de governo para um nicho econômico 
representa prejuízo de maior vulto, tendo efeito danoso muito maior do que 
a falha de mercado que o Poder Público visa minimizar com a regulação. 
Diante desta realidade, que se fez presente nos EUA no final da década de 70 
do século XX, adotou-se uma política de desregulação para setores da 
economia cuja heterorregulação pública se revelasse perniciosa ao bem-
estar socioeconômico da população e representasse entrave injustificável ao 
desenvolvimento da Nação, eliminando-se gradativamente as políticas 
públicas implementadas.