Aula 1 politicas publicas de saude

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AULA 1 
POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE 
Profª Tânia Maria Santos Pires 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Para falar de políticas públicas de saúde, é de fundamental importância que 
estudemos a origem do cuidado, as motivações para que ele aconteça e como a 
responsabilidade do cuidado se estabeleceu de forma oficial, tornando-se uma 
tarefa do estado, até que se expressasse na forma como conhecemos e 
denominamos hoje de políticas públicas de saúde. 
Vivemos, atualmente, uma onda de questionamentos a esse respeito em 
razão das recentes ondas migratórias, sobretudo de pessoas empobrecidas pelas 
guerras ou catástrofes, que buscam desesperadamente por outros locais onde 
possam viver com um pouco mais de segurança. As sociedades mais 
desenvolvidas no contexto social se manifestam de diversas maneiras, ora 
acolhendo, ora rejeitando os refugiados. No meio desta ambivalência de 
sentimentos, repete-se a pergunta que vem sendo feita desde os primórdios das 
organização da sociedade: De quem é a tarefa de cuidar? 
Essa reflexão nos levará a uma melhor compreensão das prioridades 
estabelecidas pelos governos e também como podemos contribuir para um 
cuidado melhor executado e mais justo. 
CONTEXTUALIZANDO 
A triste história de Antônia 
Salvador, Bahia, Brasil, colônia de Portugal, ano de nosso Senhor Jesus 
Cristo de 1750. Antônia dos Santos era uma jovem de 18 anos, solteira e pobre. 
Órfã desde os 5 anos de idade, perdeu o pai por doença e a mãe morreu em um 
dos partos. Na ocasião, fora viver com alguns parentes que a entregaram para 
uma família de posses, para que trabalhasse como serviçal em troca de 
alimentação e abrigo. Lembra-se de que tinha irmãos, mas estes foram 
igualmente espalhados e não tem notícias deles, exceto de um deles, Pedro, mais 
velho 7 anos que ela e que de vez em quando ia visitá-la na casa da senhora. 
Nesse momento, Antônia está feliz e apaixonada pelo seu namorado 
secreto, João Sousa, de 22 anos. Ambos trabalham como serviçais em uma das 
casas de famílias nobres de Salvador, ela como cozinheira e ele como cavalariço. 
O namoro era secreto pelo fato de trabalharem no mesmo local, mas queriam se 
casar, embora até o momento não tivessem dinheiro para isso. 
 
 
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João ouviu falar que os marinheiros estavam ganhando muito dinheiro nas 
viagens entre Brasil e Portugal. Era sua intenção embarcar como marinheiro, 
ganhar dinheiro e voltar para casar-se com sua namorada. Assim pensando, 
embarcou em um dos galeões que singravam os mares transportando riquezas 
da colônia para o reino, sem saber que deixava Antônia grávida e desamparada 
à sua sorte e, principalmente, sem saber que nunca mais a veria. 
Depois de um mês da partida de João, Antônia começou a ter sintomas 
suspeitos de gravidez, angústia que piorou quando notou que suas regras não 
vieram nos outros dois meses. Procurou uma mulher conhecida e experiente em 
partos e teve a confirmação de que estava grávida. A sensação de pânico e 
desespero se apoderou dela. Como faria agora, sozinha, para lidar com essa 
situação? As viagens ao reino costumavam demorar muito. Provavelmente, 
quando João retornasse, seu ventre já estaria crescido e todos saberiam de sua 
desdita de ser mãe solteira. Entendeu que estava sozinha e desonrada. 
Resolveu inventar uma história, uma viagem ao interior, dizendo que ia 
atender um de seus irmãos ainda vivos que estava doente e abrigou-se em uma 
casa pobre de uma das vilas próximas, onde viveu miseravelmente até o 
nascimento de seu filho. 
Antônia sabia que não poderia ficar ali, teria que voltar a trabalhar, mas não 
seria aceita em nenhuma casa de Salvador levando um pequeno bastardo. O que 
poderia fazer? Jamais abandonaria seu pequenino à morte. Foi quando lembrou-
se da Santa Casa e da roda dos enjeitados. Assim que seu bebê completou 40 
dias de vida, Antônia saiu de madrugada, ainda escuro, com o seu pacotinho 
aconchegado ao peito e se dirigiu ao convento, onde silenciosamente depositou 
seu bebê no cilindro conhecido como a roda dos enjeitados. Em seguida, tocou o 
sino e escondeu-se atrás da coluna de uma igreja próxima, de onde, entre 
lágrimas silenciosas, veria a roda girar e se despediria de seu filho, para nunca 
mais encontrá-lo. 
Nunca mais encontrou-se novamente com João também. O sonho de um 
casamento feliz acabou no fundo do mar, onde o corpo de João foi jogado depois 
que contraiu uma febre, que deixou sua pele e olhos amarelos, causando grande 
dor em todo o corpo, hemorragias na boca e pele, vindo a morrer durante a 
viagem. 
 
 
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Restava, agora, para Antônia, tentar retomar seu antigo trabalho, onde pelo 
menos teria pão e abrigo ou, quem sabe, alugar-se como ama de leite para alguma 
família de posse. 
Considerando que na Europa já havia uma estrutura incipiente de cuidados 
aos desamparados, o que faltava ao Brasil colônia e à coroa portuguesa naquele 
momento para dar suporte à Antônia e ao seu anônimo filhinho em momento tão 
difícil, trazendo a todos um desfecho humanitário e correto? 
TEMA 1 – O CUIDADO COM OS MAIS FRÁGEIS E VULNERÁVEIS 
Para a subsistência do mais rudimentar grupamento social, há necessidade 
de implementação de ações positivas no interesse comum. Essas ações precisam 
ser organizadas em forma de projetos, amparadas por legislação, que venham ao 
encontro das necessidades daquela comunidade, promovendo seu cuidado e 
desenvolvimento. A esse conjunto de planos e ações voltadas ao interesse 
público, chamamos de políticas públicas. 
De forma mais estruturada por definição, políticas públicas “podem ser 
definidas como conjuntos de disposições, medidas e procedimentos que traduzem 
a orientação política do Estado e regulam as atividades governamentais 
relacionadas às tarefas de interesse público” (Lucchese, 2002, p. 3). São 
consideradas “como de responsabilidade do Estado – quanto à implementação e 
manutenção a partir de um processo de tomada de decisões que envolvem órgãos 
públicos e diferentes organismos e agentes da sociedade relacionados à política 
implementada” (Höfling, 2001). 
As políticas públicas de saúde fazem parte do campo de ação do Estado, 
o qual tem a responsabilidade de planejar, implementar e executar ações de 
saúde, nos seus diversos níveis de gestão, para a melhoria das condições de 
saúde da população. “Consiste em organizar as funções públicas governamentais 
para a promoção, proteção e recuperação da saúde dos indivíduos e da 
coletividade” (Lucchese, 2002, p. 3). 
Os temas e conteúdos das políticas públicas costumam variar de acordo 
com as características de um povo e sua cultura, porém há temas inquestionáveis 
por serem necessidades básicas de todos os povos. As temáticas da saúde e do 
amparo social são exemplos claros de temas irrefutáveis nas agendas de gestão 
pública atualmente, no entanto, a compreensão de que as necessidades de saúde 
e cuidado são direitos humanos acima de outros interesses e que a preservação 
 
 
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da vida é de interesse público tanto quanto também o é na esfera individual 
demorou um pouco para se consolidar ao longo da estruturação das sociedades 
até nossos dias. 
No contexto do cuidado, diversos setores apresentam-se ligados por 
interfaces e ações comuns, com objetivos confluentes. Essa confluência de 
interesses observa-se facilmente nas interfaces dos setores de saúde, educação, 
infraestrutura, ação social, moradia, emprego e renda. Não é por acaso que as 
populações com melhor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) são as que 
apresentam melhores indicadores em saúde, como também os piores indicadores 
estão entre as que tem o pior IDH. Essa relação entre desenvolvimento econômico 
e qualidade de vida e saúde está na base da elaboração dos estudos dos 
determinantes sociais de saúde. 
A definição de Determinantes Sociais de Saúde (DSS), de acordo com a 
comissão nacional que estudou o tema, são os fatores sociais, econômicos, 
culturais,étnicos e raciais, psicológicos e comportamentais que influenciam a 
ocorrência de problemas de saúde e seus fatores de risco na população (Buss; 
Pellegrini Filho, 2006). 
Os estudos internacionais do tema demonstram que os fatores DSS são 
mais impactantes na formação do contexto de saúde e doença do que os 
determinantes biológicos e hereditários que são passados em cada geração, 
inclusive com impacto na qualidade de vida. 
As ações em conjunto desses diversos setores potencializam-se 
mutuamente, gerando qualidade de vida e desenvolvimento econômico e social, 
porém nem sempre foi assim e ainda há muito a caminhar até que seja alcançada 
a meta da justiça social, cujo maior objetivo é diminuir as desigualdades, gerando 
equilíbrio e oportunidades para todos. 
1.1 Vulnerabilidade e risco 
Para sabermos de forma mais clara do que estamos falando, é oportuno 
entendermos o conceito de vulnerabilidade e risco, apesar do uso muito frequente 
dos dois termos com o mesmo sentido. Entende-se que vulnerabilidade é a 
situação de exposição de pessoas, famílias e comunidades a condições sociais, 
econômicas e psicológicas inapropriadas ao seu desenvolvimento. Essas 
condições fragilizam as famílias aumentando o seu risco, que é a possibilidade 
 
 
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da ocorrência de desfechos graves que afetam as famílias em várias dimensões 
do seu viver. 
Pessoas, famílias e comunidades que vivem na pobreza, em moradias 
precárias, sem acesso à infraestrutura ambiental, como esgoto, energia elétrica, 
asfalto, água tratada, expostas a situações de violência e com pouca escolaridade 
estão em condições de elevada vulnerabilidade, com alto risco para a doenças 
diversas, criminalidade, abandono de incapazes, aborto e morte precoce. 
A vulnerabilidade dessas populações expressam-se de diversas formas e 
tem diversas origens. No nosso país, um viés muito importante relaciona-se às 
pessoas afrodescendentes e populações indígenas. O histórico do nosso país 
quanto à escravidão, primeiro da população indígena e, posteriormente, os 
negros, deixou um rastro de pobreza e indigência que se reflete ainda em nossos 
dias por meio do desamparo social e falta de perspectivas a essas populações. 
Estudos mostram que a população que se declara negra constitui 45% da 
população brasileira, porém são 65% dos pobres e 70% dos extremante pobres, 
o que também se demonstra proporcionalmente na baixa escolaridade e em 
outros indicadores sociais, havendo por isso necessidade de políticas públicas 
especificas para o atendimento a esses segmentos. 
1.2 Vulnerabilidade e resiliência 
A resiliência é a capacidade que têm os indivíduos e famílias de reagirem 
positivamente aos fatores estressores externos, voltando ao seu funcionamento 
normal após um período de dificuldades. De forma mais clara, significa “dar a volta 
por cima”, “transformar o limão na limonada”. Sabemos que todas as famílias e 
indivíduos passam por períodos de dificuldades e são obrigados a reagir diante 
delas. Os estudos mostram que famílias em grande vulnerabilidade são afetadas 
na sua capacidade de reação diante dos problemas, ficando em grande risco de 
sofrerem desestruturação e rompimento de suas ligações nessas situações. 
Diante disso, cabe à sociedade cuidar dos mais vulneráveis, no intuito de 
diminuir o risco para essas pessoas e famílias, que, na maioria das vezes, de 
acordo com a sua estratificação de vulnerabilidade, estão tão fragilizados que não 
conseguem sozinhas superar essa condição. 
No decorrer da história da sociedade, a instituição do cuidado com as 
parcelas mais frágeis surge por três motivações principais: razões religiosas e 
humanitárias, razões sociais e comunitárias e razões políticas e econômicas. 
 
 
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Vamos estudar cada uma dessas motivações e seus momentos de maior ênfase 
na estruturação das políticas públicas de saúde. 
TEMA 2 – O CUIDADO POR RAZÕES RELIGIOSAS E HUMANITÁRIAS 
As razões religiosas se manifestaram prioritariamente, sobretudo na cultura 
judaico-cristã ocidental. Há várias referências bíblicas do dever de se cuidar dos 
órfãos e das viúvas, desde o pentateuco ao Novo Testamento, com uma nota 
interessante em Deuteronômio cap. 27:19 “maldito aquele que perverter o direito 
do estrangeiro, do órfão e da viúva”. O cristianismo trouxe como dever cristão a 
ação de amparar os necessitados. Isso está registrado nos primórdios da igreja 
no século I, com o registro de que havia pessoas especialmente designadas para 
cuidar da assistência aos frágeis. A instituição dos diaconatos, a designação de 
diáconos (palavra de origem grega que significa “servidor” ou “aquele que serve”) 
demostra a importância do problema para esses primeiros cristãos (Atos 6:1 a 5). 
A função dos diáconos era administrar as doações da comunidade cristã para 
suprir as necessidades dos órfãos e viúvas, pessoas doentes e desvalidas. 
A motivação da caridade cristã levou muitas pessoas a se dedicarem 
exclusivamente a essa tarefa, criando ordens religiosas dedicadas ao cuidado de 
mulheres e crianças desamparadas desde a Idade Média, que se abrigavam em 
conventos e monastérios. 
Os países europeus, da Idade Média ao Iluminismo, não tinham um 
programa de amparo estruturado aos pobres, que pudesse promover a vida, mas 
foi ao longo desse período que ações importantes foram se estruturando e 
modificaram aos poucos a visão da assistência à saúde e cuidado com os pobres. 
A mortalidade infantil era imensa e o infanticídio não era considerado um 
crime propriamente dito, mas um pecado (Nascimento, 2008). Essa concepção de 
pecado com relação às crianças levou a Europa, sobretudo os países de tradição 
católica, como Portugal, Itália e Espanha, a desenvolver ações caritativas de 
amparo às crianças que perduraram até o século XIX. Entre essas ações está a 
oficialização da roda dos enjeitados nos conventos. 
Inicialmente, a roda servia para receber doações. As pessoas depositavam 
seus donativos às freiras enclausuradas e tocavam o sino. A irmã encarregada de 
girar a roda a girava e recebia as dádivas. Posteriormente, o sino passou a ser 
tocado para receber os bebês enjeitados por diversos motivos, como extrema 
pobreza dos pais, orfandade, proteção da honra, crianças fruto de 
 
 
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relacionamentos ilícitos, os bastardos de homens casados e até crianças 
malformadas congenitamente, por serem consideradas vergonhosas e 
representativas de castigo divino. 
A roda era uma opção generosa ao se considerar a outra opção que seria 
abandonar a criança em monturos, nas florestas, onde eram devoradas por 
animais, ou então vendidas aos traficantes piratas para as mais diversas 
finalidades de exploração humilhante. 
O Brasil assume o modelo português de assistência aos enjeitados ainda 
no seu papel de colônia. A historiadora pernambucana Alcileide Nascimento relata 
que a principal motivação do acolhimento as crianças enjeitadas era a aplicação 
do sacramento do batismo aos pequeninos, que, quando abandonados para 
morrer ao léu, à beira de rios, monturos e florestas, não recebiam o sacramento e 
não teriam suas almas salvas. Ela relata que algumas crianças deixadas na roda 
levavam bilhetes que pediam que o bebê fosse batizado. 
A primeira casa dos enjeitados no Brasil é registrada em Salvador (BA) em 
1726. Depois, o Brasil ainda teria mais 14 casas nesse mesmo intento, sendo 
depois encerradas com as mudanças de paradigmas sociais e de assistência aos 
desamparados. A última a encerrar suas atividades foi a de São Paulo, em 1950. 
A Figura 1 mostra a roda dos enjeitados ou a roda dos expostos. 
Figura 1 – Roda dos enjeitados 
 
Disponível em: <www.aldeiasdeportugal.com>. 
Apesar do estigma representado pelo abandono, a roda dos enjeitados ou 
dos expostos, como também era conhecida, foi a primeira forma de proteção à 
 
 
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criança abandonada. Era uma iniciativa de motivação religiosa, posteriormente 
com apoio oficialinstitucional, mas ainda sendo, no seu vínculo e sustento, uma 
obra de caridade. 
O abrigamento, apesar de benéfico, não impedia a morte maciça dessas 
crianças até um ano de idade, fosse por dificuldades nos cuidados, em virtude do 
elevado número de crianças para um número pequeno de irmãs de caridade que 
as cuidavam, ou pela maior fragilidade em razão do maior número de doenças, 
além da dificuldade em se encontrar amas de leite para os recém-nascidos. Estes 
eram alimentados com leite de outros animais, mas a falta dos devidos cuidados 
de higiene, visto que se desconhecia a esterilização do leite, levava os bebês à 
morte por infecções intestinais. Doenças como a sífilis congênita não eram 
tratadas, além das demais doenças infecciosas epidêmicas como o sarampo, que 
assolavam as crianças. 
Em resumo, mesmo com boa vontade e caridade, havia necessidade de 
maior envolvimento social e planejamento no cuidado dessas crianças. Nesse 
momento histórico, o Iluminismo forneceu o conteúdo racional necessário à 
mudança de paradigmas quanto ao cuidado e suas consequências sociais e 
econômicas. 
Figura 2 – Foto de crianças abandonadas no Asylo dos Expostos 
 
Fonte: Revista A Cigarra, 1919. 
 
 
 
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TEMA 3 – O CUIDADO POR RAZÕES SOCIAIS E COMUNITÁRIAS 
O foco do cuidado a partir do interesse comum também tem suas raízes na 
ancestralidade. As experiências adquiridas com as grandes epidemias, como a 
peste e a cólera, levaram as comunidades a desenvolver o senso de preservação. 
O estabelecimento de regras de isolamento dos doentes de lepra é um 
exemplo claro da visão da proteção comunitária. Mesmo na Idade Média, há 
registros de ações de saúde pública incipiente, com a organização de uma 
estrutura administrativa para a prevenção de enfermidades e supervisão sanitária 
para a proteção da saúde comunitária. A atuação acontecia em forma de 
conselhos formados por cidadãos ilustres da cidades, chamados na Inglaterra de 
vereadores. Esse conselho administrava a cidade, cuidando de suas finanças, 
abastecimento, supervisão de obras públicas e também de saúde e bem-estar, 
por meio de subcomitês, que organizavam ações como limpeza das ruas e 
supervisão dos mercados de alimentos. 
O cuidado de pessoas, no entanto, ainda estava fora da jurisdição oficial, e 
a assistência médica ocidental era permeada de religiosidade e misticismo. Um 
importante e reconhecido equipamento de saúde para a sociedade, o hospital, 
não exercia a função que tem hoje. Por muito tempo, na Europa, o hospital foi 
considerado um lugar para que mendigos e pobres pudessem morrer com 
dignidade, recebendo os sacramentos religiosos. Eram administrados por ordens 
religiosas, cuja prioridade era a salvação da alma por meio da administração dos 
sacramentos. O hospital também serviu como instrumento legal para o 
cumprimento de pena para mulheres que eram acusadas de prostituição. 
A partir do século XIII, os hospitais começam a mudar de administração e 
objetivos, sendo a sua gestão transferida para o município, embora as ordens 
religiosas se mantivessem no cuidado dos doentes. O número de hospitais 
aumentou significativamente, assim como os chamados leprosários, cuidados e 
atendidos pelas ordens religiosas, dando assistência aos pobres, que desde então 
foram chamados de indigentes. O foco do cuidado comunitário destacou a 
assistência à saúde dos mais pobres para que estes, por sua vez, não 
contaminassem todo o grupo comunitário. 
Considerando o contexto isento de base científica, sem os instrumentos e 
conhecimento da moderna ciência social e de saúde, o legado medieval europeu 
 
 
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pode ser considerado muito bem-sucedido no foco social, no entanto, o interesse 
comunitário no cuidado não foi tão motivador quanto o foi o interesse econômico. 
TEMA 4 – O CUIDADO POR INTERESSES ECONÔMICOS 
Os custos com as ações de saúde são geralmente entendidos como 
gastos, como despesas, porque não se veem os retornos imediatos dos 
investimentos feitos. Para que aconteça uma mudança na visão de gasto para a 
visão de investimento, faz-se necessária uma mudança de paradigma como 
aconteceu na Inglaterra, na Alemanha e na França a partir do século XVII. Na 
base dessa mudança de visão, estava um conjunto de doutrinas políticas que 
aumentavam o poder do estado e de seus dirigentes, soberanos e líderes, 
coincidente não por acaso, com o desenvolvimento da indústria nesses países. 
Refiro-me ao sistema mercantilista. 
Naquele momento, a seguinte pergunta estava sendo feita pelos monarcas 
e soberanos das nações que mais se desenvolviam no mundo: Que rumo deve o 
governo seguir para aumentar o poder e a riqueza da nação? Ter uma população 
grande, era a resposta imediata, para fazer frente a uma mão de obra de 
qualidade. Nesse caso, há que se cuidar da saúde da população, e controlar essa 
população para que seja usada para os interesses do estado. 
Metodologias estatísticas se desenvolveram e foram aplicadas nas 
análises dos problemas de saúde. Essas análises estimularam o desenvolvimento 
de estudos de saúde pública. 
A ideia de uma política nacional de saúde desenvolveu-se na Inglaterra, 
mobilizando diversos setores, envolvendo médicos, legisladores, homens de 
negócios, matemáticos e estatísticos, com o objetivo comum de cuidar da 
população, para que esta, usufruindo de boa saúde, pudesse ser cada vez mais 
produtiva, desde o chão da fábrica até os grandes pensadores. 
Muda-se o foco do cuidado caritativo para o foco do desenvolvimento 
econômico. Na prática, entende-se que é muito mais lucrativo cuidar-se da criança 
para que esta não morra, mas que se desenvolva de forma saudável e sirva à 
pátria em vários aspectos. Promover formação e ofício profissional aos pequenos 
significava lucro no futuro e desenvolvimento para a nação. 
Na mesma linha, entendeu-se que dar condições para que a mulher pobre 
pudesse cuidar do seu filho pequeno, amamentando-o pelo tempo certo e 
necessário até que ficasse forte o suficiente para resistir às doenças, não tendo 
 
 
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que abandoná-lo por falta de recursos, mostrava-se muito mais vantajoso e 
lucrativo para a nação. Criavam-se, assim, os rudimentos das leis de amparo à 
maternidade e à criança. 
A infância não era entendida como uma fase especial do desenvolvimento 
humano. As crianças pobres eram abandonadas dentro de suas próprias casas, 
por causa da falta de alternativas das famílias, ou tinham que se submeter a 
trabalhos pesados e insalubres desde cedo. As famílias ricas, por sua vez, 
deixavam seus filhos sob cuidados dos serviçais, quando se notou que as crianças 
da nobreza estavam sendo corrompidas na sua formação ética e moral em razão 
dessa prática. Diante dessas realidades, ações se desenvolveram no sentido de 
proteger a criança, para que esta conseguisse sobreviver e que tivesse a 
preservação do seu caráter e desenvolvimento ético adequado. 
No século XVII, desenvolveu-se a base da pediatria e um novo 
entendimento do que é a criança e a infância. A criança começou a ser 
compreendida como diferente do adulto no aspecto emocional e biológico. Suas 
necessidades emocionais tanto quanto sua fragilidade biológica foram 
consideradas peculiares, e um novo sistema de proteção social começou a ser 
construído dentro das famílias, considerando-se as orientações médicas. 
Outro aspecto que foi de fundamental importância para a melhoria social e 
de investimento nos hospitais durante os séculos XVII e XVIII foi o 
desenvolvimento da tecnologia de guerra. A forma para que uma nação ou reino 
tivesse reconhecido seu poder e liderança estava condicionada na formação de 
um numeroso e poderoso exército. A tecnologia de guerra, a partir do 
desenvolvimento dos equipamentos bélicos à base de pólvora, exigiu cuidado 
maior com as crianças e, posteriormente, com os soldados. 
Cuidar dos órfãos para que cresçam e sirvam à pátria, sua mãe cuidadora, 
compondomais tarde os pelotões da infantaria era garantia de um exército 
numeroso e poderoso. Para isso, era essencial evitar que as crianças morressem 
precocemente. Os órfãos eram conhecidos como filhos da pátria e teriam de 
manifestar sua gratidão cumprindo seu dever militar. O pelotão de frente, a 
infantaria, era formado pelos infantes órfãos ou abandonados, que tinham o dever 
de devolver à mãe pátria os cuidados dela recebidos. 
Dentro dessa lógica, iniciativas e empreendimentos se destacaram na 
Inglaterra. Em 1741, criou-se o Hospital dos Enjeitados de Londres. Em 1748, 
publicou-se o “ensaio sobre amamentação e manejo de crianças” e cidadãos 
 
 
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filantropos influentes, como Jonas Hanway, trabalharam em defesa da causa das 
crianças pobres. Na França, em 1793, foi sancionado um decreto relacionado à 
saúde das crianças e das mulheres grávidas. 
Da mesma forma era essencial equipar-se os hospitais para que o soldado 
ferido pudesse ser cuidado e sobreviver, porque, afinal, um soldado treinado que 
viesse a perecer significava perda de patrimônio bélico. 
Como se vê, os interesses econômicos e de poder se sobrepujam aos 
interesses humanitários, porém o conjunto das três visões de cuidado, 
humanitária (religiosa), social e econômica tornaram-se a base da estrutura 
moderna da atenção à saúde e uma visão prática das políticas públicas de saúde 
que trouxeram mais benefícios à sociedade. Ao longo deste módulo, veremos 
como estas políticas públicas de saúde, que tiveram seus rudimentos na Idade 
Média, desenvolveram-se no Iluminismo e chegaram até o estado moderno, 
estruturaram-se e ampliaram-se, sendo a base da sociedade e da estrutura estatal 
atual. 
TEMA 5 – COMO EXERCER O CUIDADO 
Ao iniciar seu livro Uma história da saúde pública, George Rosen, médico 
americano nascido em 1910, analisa os principais componentes que originaram 
as políticas públicas de saúde da contemporaneidade. 
Ao longo da história humana, os maiores problemas de saúde que os 
homens enfrentaram sempre estiveram relacionados com a natureza da 
vida em comunidade. Por exemplo, o controle das doenças 
transmissíveis, o controle e a melhoria do ambiente físico (saneamento), 
a provisão de água e comida puras, em volume suficiente, a assistência 
médica, e o alívio da incapacidade e do desamparo. A ênfase sobre cada 
um desses problemas variou no tempo, e de sua inter-relação se originou 
a Saúde Pública como a conhecemos hoje. (Rosen, 2006, p. 31) 
Como observamos no análise de Rosen, existem ações que se integram 
para adequação do homem ao espaço/meio ambiente em que vive. Dentro desta 
estruturação, por mais que se consiga as condições ambientais adequadas, há 
que se cuidar dos desamparados, com objetivo de levá-los ao desenvolvimento e 
autonomia social. 
Analisando a realidade que temos hoje no Brasil, sobretudo nas grandes 
metrópoles, vemos que as comunidades que se formaram nas periferias das 
grandes cidades, sobretudo aquelas que surgiram de forma desordenadas, com 
ocupações irregulares, não se levou em consideração o risco ambiental a que 
 
 
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estão submetidas. É comum vermos construções precárias em barrancos, que 
desmoronam com as chuvas, matando pessoas, principalmente crianças. 
Nesse contexto, famílias ocupam prédios condenados nos centros das 
cidades, grupos habitam espaços que funcionam de forma independente da lei e 
da ordem, como acontece nas comunidades dos morros cariocas, antigamente 
conhecidas como favelas. A demora na estruturação da ação estatal, de políticas 
efetivas que pudessem trazer alternativas rápidas àquelas que se apresentavam 
para as pessoas, causou o vazio assistencial e de políticas públicas que 
pudessem subsidiar o cidadão e ampará-lo nas suas escolhas. O produto dessas 
situações é o caos social, com a falência da lei e da ordem. 
Nessa situação, faz sentido o questionamento apresentado pela I 
Conferência Internacional sobre Promoção de Saúde, realizada pela OMS em 
1986 no Canadá: “Até onde o cidadão pode ser considerado responsável pela sua 
própria saúde?”. 
Considerando a responsabilidade dos governos na estruturação das 
políticas públicas, que incluem as diversas frentes de condicionantes de saúde, 
como a educação, apoio social, emprego e renda, moradia e a questão ambiental, 
pode-se pensar nessa questão de forma mais abrangente do que as ações no 
nível individual, praticadas pelo cidadão, que possam ser causadoras de doenças. 
O cuidado com os mais frágeis está de acordo com os princípios que 
embasam o SUS, sobretudo o princípio da equidade. Dentro da estrutura pública, 
vale a pena identificar quem são esses mais frágeis e quais critérios devem ser 
usados para estabelecer-se o grau de vulnerabilidade de uma população. Dentre 
os critérios que são mais utilizados, estão o nível educacional, as condições de 
moradia, famílias monoparentais, renda mensal por pessoa componente da 
família, número de crianças entre zero e 5 anos de idade. 
Os programas sociais de transferência de renda vêm sendo discutidos no 
Brasil e internacionalmente desde a década de 1980. Há nos programas 
instituídos no Brasil, pontos em comum, com o objetivo de prover aos setores mais 
sensíveis este cuidado. No setor saúde, há uma forte relação dos programas 
sociais de vacinação e acompanhamento de crianças na rede de atenção à saúde, 
tanto quanto da gestante e da nutriz. 
O programa Bolsa Família é o maior programa social de transferência de 
renda do Brasil dos últimos anos e mantém uma interface muito forte com a saúde. 
 
 
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O Programa Bolsa Família, conforme informações oficiais, foi concebido 
com o objetivo de atender a duas finalidades básicas: “enfrentar o maior desafio 
da sociedade brasileira, que é o de combater a miséria e a exclusão social; 
promover a emancipação das famílias mais pobres” (Marques; Mendes, 2005, p. 
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Completando essa análise, pesquisadores sociais identificam esses 
objetivos como “compensatórios”, no sentido de compensar a pobreza extrema 
dessas famílias, e outro de promover acesso a políticas universais, para oferecer 
condições de autonomização futura dessas famílias” (Silva, 2004). De fato, o 
maior objetivo é garantir padrões mínimos de sobrevivência, retirando pessoas da 
pobreza extrema que se associa à fome e todos os seus entornos cruéis, que 
expõem as pessoas aos mais variados riscos. 
As políticas públicas de saúde, assim como as políticas públicas no âmbito 
social, devem ter como seu maior objetivo o desenvolvimento da autonomia dos 
sujeitos, o que significa que, apesar de o objetivo a curto prazo ser permitir a saída 
da condição de extrema pobreza, que imobiliza as pessoas, impedindo seu 
processo de escolha, a longo prazo as políticas de transferência de renda devem 
promover a saída da situação de dependência e instigar a autonomia, por meio 
da compreensão do processo de amadurecimento social e desenvolvimento ativo 
na massa produtiva do país. Para isso, o país precisa estabilizar seu processo de 
crescimento econômico, processos de geração de emprego e renda, programa 
educacional efetivo, amparo social e condições gerais de saúde para a população. 
Após a consolidação desses componentes, as populações podem caminhar para 
uma vida saudável e feliz. 
5.1 Revendo a problematização (apresentação de possíveis soluções) 
Antônia é uma jovem sozinha e desamparada no Brasil colônia, em 
Salvador (BA), no ano de 1750. Ela acaba de deixar seu bebê, recém-nascido na 
roda dos enjeitados, para ser cuidado pelas irmãs e voluntárias do convento da 
Santa Casa. Considerando que, na Europa, já havia uma estrutura incipiente de 
cuidados aos desamparados, o que faltava à colônia e à coroa portuguesa 
naquele momento para dar suporte à Antônia e ao seu anônimo filhinho em 
momento tão difícil, trazendo a todos um desfecho humanitário e correto? 
 
 
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Opção 1 – Faltava a visão de desenvolvimento social comobase para o 
desenvolvimento econômico, que foi o elemento propulsor dos benefícios sociais 
e de saúde na Inglaterra e Alemanha. 
Feedback 1 – Essa é a melhor resposta sem dúvida. A visão espoliativa da 
Coroa Portuguesa sobre as suas colônias limitava a visão do desenvolvimento 
industrial e, em consequência, limitou o desenvolvimento humano, que aquela 
época já acontecia em países que perceberam a ligação entre os dois interesses, 
o econômico e o social. 
Opção 2 – Faltava a ação do Estado, naquela época representado pela 
Coroa Portuguesa, na construção de orfanatos e locais oficiais de cuidado aos 
bebes desamparados. 
Feedback 2 – Faltava maior presença do estado no planejamento e gestão 
das questões sociais, porém a construção de mais orfanatos não seria a solução 
para o problema, e sim o envolvimento efetivo do estado em políticas de amparo 
aos pobres. 
Opção 3 – Faltava a sensibilização da sociedade no sentido de atender os 
pobres e desamparados, exercendo a caridade religiosa de fato. 
Feedback 3 – Apesar da importância do envolvimento da sociedade nas 
discussões, denúncia de situações de risco e até mesmo nas proposições de 
melhoria social, a religiosidade como única visão de cuidado tem suas limitações 
no âmbito das igrejas, embora seja uma das bases da doutrina cristã. Nota-se que 
a união das visões de cuidado é muito mais efetiva para a sociedade. 
FINALIZANDO 
Neste passeio histórico, vimos como as visões de cuidado se 
desenvolveram, mesmo no mundo ainda desprovido do conhecimento científico. 
O foco do cuidado humanitário expresso no dever religioso do amparo aos pobres 
e frágeis da sociedade levou muitos abnegados cuidadores a abrir mão de seu 
conforto pessoal e tomar conta de crianças desamparadas e rejeitadas. Ao 
mesmo tempo, a evolução do conceito de saúde comunitária e proteção da saúde 
do grupo se desenvolvia desde a Idade Média com medidas sanitárias e sociais. 
Os interesses de poder econômico, no entanto, foram os fatores que mais 
impulsionaram o cuidado das pessoas, porque motivou o estado a intervir, 
assumindo o seu papel de cuidador da população, para que esta tivesse saúde e 
condições físicas de trabalho. Não se chega à idade adulta produtiva sem 
 
 
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cuidados na infância, portanto, “há que se cuidar do broto para que a vida nos dê 
flor e fruto” (Coração de estudante – Milton Nascimento). 
Vimos que a sociedade deve eleger os mais vulneráveis e assumir com 
estes compromissos que se expressam por meio de programas de amparo social, 
mas que, ao mesmo tempo, promovam o desenvolvimento da independência e 
autonomia. No Brasil, um importante programa de transferência de renda é o 
Programa Bolsa Família. Vários dos seus focos concentram em importantes 
indicadores de saúde como vacinação e pré-natal. 
LEITURA OBRIGATÓRIA 
Texto de abordagem teórica – Determinantes sociais de saúde 
BUSS, P. M.; PELLEGRINI FILHO, A. Determinantes Sociais de Saúde. Physis: 
Rev. Saúde Coletiva, v. 17, n. 1, p. 77-93, Rio de Janeiro, 2007. 
Texto de abordagem prática – Políticas públicas 
MEDEIROS, A. M. Políticas públicas. Sabedoria Política, 2013. Disponível em: 
<https://www.sabedoriapolitica.com.br/ci%C3%AAncia-politica/politicas-
publicas>. Acesso em: 14 maio 2018. 
Saiba mais – A roda dos expostos 
Assista ao interessante e emocionante vídeo que mostra como a histórica roda 
dos expostos ainda repercute na sociedade. 
RODA dos expostos. Disponível em: 
<https://www.youtube.com/watch?v=VLZoLGFVeEs>. Acesso em: 14 maio 2018. 
 
 
 
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REFERÊNCIAS 
BUSS, P. M.; PELLEGRINI FILHO, A. Determinantes Sociais de Saúde. Physis: 
Rev. Saúde Coletiva, v. 17, n. 1, p. 77-93, Rio de Janeiro, 2007. 
LÍNGUA Portuguesa com Acordo Ortográfico [em linha]. Porto: Porto Editora, 
2003-2016. Disponível em: <http://www.infopedia.pt/$roda-dos-enjeitados>. 
Acesso em: 14 maio 2018. 
MARCILIO, M. L. A roda dos expostos e a criança abandonada no Brasil colonial: 
1726-1950. In FREITAS, M. C. (Org.). História social da infância no Brasil. São 
Paulo: Cortez, 1997. 
NASCIMENTO, A. A sorte dos enjeitados: o combate ao infanticídio e a 
institucionalização da assistência às crianças abandonadas do Recife (1789-
1832). São Paulo: Annablume; FINEP, 2008. 
ROSEN, G. Uma história da saúde pública. 3. ed. São Paulo: Hucitec; Unesp, 
2006. 
WAN-DALL JR, O. A. (Estado, cidade e direito de ser) exceção: sobre políticas 
antidemocracia e o estado de inclusão na cidade residual. Disponível em: 
<www.ppgau.ufba/urbicentros/2012/st243.pdf>. Acesso em: 14 maio 2018.