Análise Multicritério e Tomada de Decisão em Políticas Públicas trabalho

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MBA LOGISTICA EM OPERAÇÕES INTERNACIONAIS
JÉSSICA LORRAINE MOREIRA MARCHESE
ANÁLISE MULTICRITÉRIO E TOMADA DE DECISÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS: ASPECTOS METODOLÓGICOS, APLICATIVO OPERACIONAL E APLICAÇÕES
Belo Horizonte
2020
ANÁLISE MULTICRITÉRIO E TOMADA DE DECISÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS: ASPECTOS METODOLÓGICOS, APLICATIVO OPERACIONAL E APLICAÇÕES
A análise de multicritério e tomada de decisão tem apresentando-se como uma importante ferramenta essencial para o desenvolvimento e melhoria para a gestão publica 
A avaliação de desempenho tem se apresentado como uma importante ferramenta para o desenvolvimento e melhoria da gestão pública no contexto municipal. Nesse sentido, o presente estudo busca cooperar no desenvolvimento e aprimoramento de avaliações de desempenho municipal através das técnicas multicritério de apoio à decisão. Tomando como base os indicadores de gasto per capita nas 28 funções de governo, este estudo objetiva verificar a performance dos municípios pertencentes às microrregiões paraibanas de Campina Grande e Esperança no que concerne aos gastos por funções de governo. Testando o método multicritério PROMETHEE II, foi possível identificar a aplicabilidade desse tipo de metodologia ao contexto da avaliação de desempenho de municípios. Esperança e Boa Vista foram os que mais se destacaram no ranking de performance, ao passo que os municípios de Massaranduba e Fagundesforamos que ocuparam as duas últimas posições nos anos de 2014 e 2015. Entende-se que essa avaliação comparativa é útil para destacar quais são os municípios que têm se sobressaído na gestão dos recursos públicos. Além disso, esse tipo de análise permite aos gestores estaduais, gestores federais e órgãos de controle identificar quais são os municípios que necessitam de maior acompanhamento e aporte de recursos com vistas a atender aos anseios dhba população local.
As aplicações do AMD em políticas públicas ainda não são frequentes como se poderia esperar. Há certamente um conjunto amplo de aplicações reportadas em concessionárias de serviços públicos, mas não propriamente em situações típicas envolvidas no ciclo de Diagnóstico, Formulação e Avaliação de Políticas e Programas Públicos. Ainda assim, é possível destacar o uso das ferramentas no planejamento e na avaliação de projetos/programas quanto à identificação de públicos-alvo, como os relatados abaixo. Um dos trabalhos pioneiros de aplicação da AMD na temática aqui estudada no Brasil foi o de Costa (2001). Neste trabalho, o autor aplicou o modelo AHP para construção Da Silva & Jannuzzi - O uso da Análise Multicritério na construção de um indicador de Condições de Vida... SISTEMAS & GESTÃO, v.4, n.2, p.122-135, maio a agosto de 2009 124 de um indicador de carências muncipais para o estado do Rio de Janeiro. À semelhança do IQM-Carências, partindo do conceito de carência como a falta ou o não acesso a direitos sociais, tomando a Constituição brasileira como definidora destes direitos e tendo como inspiração o modelo de “Hierarquia das Necessidades Humanas de Maslow”, o autor aplica o modelo AHP sobre um conjunto amplo de indicadores sociais para chegar a um indicador de ordenamento dos municípios fluminenses. Em outro trabalho -Gomes e Costa (2001)- com base em outros indicadores, os autores se propõe a constuir um indicador de desenvolvimento econômico munipal, usando o modelo Electre Tri. Cavassin (2004) desenvolveu um estudo sobre o uso das técnicas de AMD na avaliação de municípios segundo o IDH-M Índice de Desenvolvimento Humano Municipal. O estudo (dissertação de mestrado da UFPR) buscou discutir o uso das ferramentas multicritério como alternativa ao IDH-M, para fins de avaliação dos municípios do Estado do Paraná, apontando vantagens e desvantagens de ambas as ferramentas. A autora apresenta um breve resgate sobre desenvolvimento humano, passando pela discussão das desigualdades sociais e condições de vida, chamando atenção para a necessidade de identificar áreas que demandam maior atenção do poder público, a fim de melhor conhecer as regiões críticas. Nesse sentido, ela coloca que as técnicas de análise multicritério têm contribuído bastante, principalmente, quando se tem vários critérios em análise. O estudo apresenta ainda um debate sobre o processo de tomada de decisão ressaltando seus principais aspectos e conceitos, discorre também sobre a fundamentação teórica das técnicas de AMD, bem como, sobre a metodologia do IDH-M. Além da análise do IDH-M para os municípios paranaenses foram aplicadas as seguintes metodologias de apoio multicritério à decisão: Prométhée II, Electre III e AHP. Através dos métodos de análise utilizados nesse trabalho, buscou-se ordenar os municípios de modo a identificar as áreas consideradas potencialmente críticas segundos os indicares utilizados. Um outro exemplo de utilização de AMD no tocante à avaliação da qualidade de vida municipal pode ser observado no trabalho de Lins; Gomes; Mello (2002), “Seleção do Melhor Município: integração SIG-Multicritério”. Trata-se de um estudo que tem como proposta apresentar de forma didática a metodologia de integração SIG-Multicritério. Para isso, buscou-se selecionar o melhor município do Estado do Rio de Janeiro em termos de qualidade de vida urbana. Após a análise dos resultados, os autores puderam observar, por exemplo, que os três municípios que apresentaram os melhores desempenhos pertencem à Região Serrana dos Estado. Eles sugerem que uma análise inversa também poderia ser realizada com o auxílio da integração SIG-multicritério, ou seja, uma avaliação dos municípios com os piores desempenhos em termos de qualidade de vida, onde a técnica se apresenta bastante adequada para no auxílio à escolha de áreas de investimento para fins de planejamento local. Jannuzzi (2006) apresenta uma aplicação do uso método Prométhée II de apoio multicritério à decisão na identificação de públicos-alvo de programa sociais. O autor apresenta a proposta de construção de um Indicador Multicriterial de Déficit Social, com objetivo de permitir a priorização de programas sociais segundo os critérios elencados por gestores. Não é objetivo do estudo chegar a uma medida única e sintética, mas sim apresentar exemplo de indicador de déficit social construído pelo algoritmo Promethée que possa ser utilizado pelos agentes decisores (gestores) no ciclo das políticas públicas. Depois de ter estabelecido o conjunto de indicadores-critérios a ser utilizado para todos os municípios-alternativas do país, realizou-se simulações através da mudança de ponderação e de parâmetros, apresentando seus resultados por meio de cartograma. Baseado nesses resultados o autor ressalta para o fato de que se os indicadores forem correlacionados entre si a variação nos pesos, parâmetros e até mesmo retirada de municípios, não tem muito efeito no cálculo do indicador final. Scandar Neto (2006) apresenta uma interessante aplicação da técnica AMD na construção de um Indicador de Desenvolvimento Sustentável (IDS) para os municípios fluminenses, seguindo o marco conceitual das Nações Unidas e usando os 30 indicadores Da Silva & Jannuzzi - O uso da Análise Multicritério na construção de um indicador de Condições de Vida... SISTEMAS & GESTÃO, v.4, n.2, p.122-135, maio a agosto de 2009 125 primários que são passíveis de construir na escala municipal no Brasil. O autor compara a solução encontrada pelo método Prometheé com a produzida através da média de escores padronizados e da técnica multivariada Componentes Principais. Em que pese o fato do autor acabar concluindo que dos três métodos de hierarquização dos municípios fluminenses a média seria a mais indicada- pela simplicidade e correlação com os indicadores primários- a solução obtida através da aplicação da técnica AMD parece ter se mostrado bastante consistente. De fato, o Indicador Multicritério calculado pelo autor também preservou uma correlação maior que a proporcionada pela técnica de Componentes Principais – que procura, na construção do primeiro componente principal,encontrar os indicadores com maior capacidade discriminante. Além disso, a solução multicritério oferece uma solução mais balanceada para ranqueamento dos municípios segundo o IDS, posicinando melhor aqueles que se apresentam com melhores indicadores dentre os 30 originalmente considerados.
Em suas reflexões sobre o desenvolvimento da ciência, Lakatos propõe que o progresso científico seja encaminhado através do que ele denomina de programas de pesquisa. A competição entre vários programas de pesquisa é uma característica do processo de desenvolvimento científico. Os programas de pesquisa, em linhas gerais, são diretrizes metodológicas responsáveis pela decisão acerca da construção e modificação das teorias. É neles que as teorias sobrevivem e continuamente se desenvolvem. As teorias não são elementos isolados, mas pertencentes a um determinado programa. Um programa de pesquisa consiste de regras metodológicas que nos dizem quais são os caminhos que devem ser evitados por uma teoria (heurística negativa)3; outras nos dizem quais devem ser palmilhados (heurística positiva)4
O aparecimento e desenvolvimento dos indicadores sociais está intrinsicamente ligado à consolidação das atividades de planejamento do setor público ao longo do século XX (Bauer 1967, Bustelo 1982). Embora se possa citar algumas contribuições importantes para a construção de um marco conceitual sobre os Indicadores Sociais nos anos 20 e 30, o desenvolvimento da área é recente, tendo ganhado corpo científico em meados dos anos 60 no bojo das tentativas de organização de sistemas mais abrangentes de acompanhamento das transformações sociais e aferição do impacto das políticas sociais nas sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas. Neste período começaram a se avolumar evidências do descompasso entre Crescimento Econômico e melhoria das Condições Sociais da população em países do Terceiro Mundo. A despeito do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), persistiam altos os níveis de pobreza e acentuavam-se as desigualdades sociais em vários países. Crescimento econômico não era, pois, condição suficiente para garantir o Desenvolvimento Social. O indicador PIB per capita, até então usado como proxy de nível de Desenvolvimento Socioeconômico pelos países, mostrava-se cada vez menos apropriado como medida representativa do bem-estar social. Nos países centrais, tal medida tampouco prestava-se aos objetivos de monitoramento efetivo da mudança social em seus múltiplos aspectos e de formulação de políticas sociais de cunho redistributivo ou compensatório nas diversas áreas (Miles 1985). Face a este quadro, empreendeu-se um imenso esforço conceitual e metodológico para desenvolvimento de instrumentos de mensuração do bem estar e da mudança social, sob os auspícios das instituições multilaterais como OCDE, UNESCO, FAO, OIT, OMS, UNICEF e Divisão de Estatística das Nações Unidas. A publicação dos livros Social Indicators e Toward a Social Report, elaborados sob encomenda do governo americano em meados dos anos 60, representaram marcos importantes no processo, inaugurando o que viria se chamar de “Movimento de Indicadores Sociais” na época. Os sistemas nacionais de produção e disseminação de Estatísticas Públicas passaram a incorporar novas dimensões investigativas e produzir Relatórios Sociais de forma sistemática. Depositavam-se grandes esperanças de que, com a organização de sistemas abrangentes de indicadores sociais, os governos nacionais pudessem orientar melhor suas ações, proporcionando níveis crescentes de bem estar social, redistribuindo melhor as riquezas geradas e superando as iniquidades do desenvolvimento econômico acelerado (Bauer 1966). O otimismo exacerbado com as potencialidades do Planejamento Governamental acabou gerando expectativas acima do que era passível de realização em curto e médio prazo, sobretudo no contexto de crise fiscal do Estado a partir dos anos 70. Os insucessos, sucessos parciais e excessos do Planejamento Tecnocrático no período acabaram criando um grande ceticismo com relação às atividades de planejamento público e portanto, com relação à finalidade e utilidade dos Sistemas de Indicadores Sociais. Este descrédito durou pouco, já que em meados da década de 80, com aprimoramento das novas experiências de formulação e implementação de políticas públicas – Planejamento Local, Planejamento Participativo- a pertinência instrumental dos Indicadores Sociais acabou sendo restabelecida. Universidades, sindicatos, centros de 1 Este texto foi elaborado para finalidades didáticas a partir de outro já publicado na Revista Brasileira de Administração Pública, Rio de Janeiro, v.36(1):51-72, jan/fev 2002, além do livro Indicadores Sociais no Brasil. Campinas: Ed. Alínea, 2001. 2 Professor da ENCE/IBGE e da PUC-Campinas. 2 pesquisa e as agências vinculadas ao Sistema de Planejamento Público- cada um ao seu tempo e modo- passaram a desenvolver esforços para aprimoramento conceitual e metodológico de instrumentos mais específicos de quantificação e qualificação das condições de vida, da pobreza estrutural e outras dimensões da realidade social, dando origem aos Sistemas de Indicadores Sociais, isto é, a conjunto de indicadores sociais referidos a uma temática social específica, para análise e acompanhamento de políticas ou da mudança social. Mais recentemente, as informações sociais e demográficas para fins de formulação de políticas públicas municipais, no país, vêm apresentando uma demanda, no contexto da descentralização administrativa e tributária em favor dos municípios e da institucionalização do processo de planejamento público em âmbito local pela Constituição de 1988. Diversos municípios de médio e grande porte passaram a demandar com maior freqüência uma série de indicadores sociodemográficos às agências estatísticas, empresas de consultoria e outras instituições ligadas ao planejamento público, com o objetivo de subsidiar a elaboração de planos diretores de desenvolvimento urbano, de planos plurianuais de investimentos, para permitir a avaliação dos impactos ambientais decorrentes da implantação de grandes projetos, para justificar o repasse de verbas federais para implementação de programas sociais ou ainda pela necessidade de disponibilizar equipamentos ou serviços sociais para públicos específicos, por exigência legal (para portadores de deficiência, por exemplo) ou por pressão política da sociedade local (melhoria dos serviços de transporte urbano, por exemplo) (Jannuzzi & Pasquali 1999). Sem dúvida, conhecimento do significado, dos limites e potencialidades dos indicadores sociais pode ser de grande utilidade para os diversos agentes e instituições envolvidos na definição das prioridades sociais e na alocação de recursos do Orçamento Público. Se bem empregados, os Indicadores Sociais podem enriquecer a interpretação empírica da realidade social e orientar de forma mais competente a análise, formulação e implementação de políticas sociais. Na negociação das prioridades sociais, os indicadores sociais podem contribuir no apontamento da magnitude das carências a atender nas diversas áreas de intervenção. 
Estatísticas públicas passaram a ser coletadas e desenvolvidas para servir de insumo para a construção de indicadores sociais. – As estatísticas públicas são o dado social na forma bruta, parcialmente preparado para uso na interpretação empírica da realidade. – Constituem essas estatísticas os censos demográficos, pesquisas amostrais e registros administrativos. – Tais estatísticas são utilizadas para construção de indicadores sociais, os quais permitem contextualizar e comparar a realidade social. – Os indicadores sociais possuem um conteúdo informacional (um valor contextual baseado em uma teoria social ou finalidade programática) que os difere das estatísticas públicas.
– Sistema de Indicadores Sociais é um conjunto de indicadores sociais referentes a um determinado aspecto da realidade social ou área de intervenção programática. – Envolve quatro etapas de decisões metodológicas: 1. Definiçãooperacional do conceito abstrato ou temática a que refere o sistema em questão, com base em um interesse teórico ou programático específico. 2. Especificação das dimensões do sistema, das diferentes formas de interpretação operacional do conceito, o que possibilita quantificar o objeto específico. 3. Obtenção de estatísticas públicas pertinentes. 4. Indicadores são computados com uma combinação orientada das estatísticas disponíveis, originando um sistema de indicadores sociais.