PODERES ADMINISTRATIVOS

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Direito Administrativo 
Profª. Ma. Isabella Bana 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Profª. Ma. Isabella Bana 
PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
 Antes de iniciarmos e aprofundarmos os estudos, precisamos conceituar os poderes 
administrativos, os quais representam instrumentos, prerrogativas pertencentes ao Estado para 
satisfazer o interesse público. 
Não se confundem com Poderes do Estado (elementos estruturais – Executivo, Legislativo e 
Judiciário). Por outro lado, poderes e atos administrativos são assuntos interligados, pois no exercício 
de um poder administrativo, o administrador pratica atos administrativos. 
 
1.1. Características 
a) São deveres. Não se trata de mera liberdade do administrador. Celso Antônio fala em dever-poder. 
 
b) Irrenunciáveis, em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público. O administrador 
exerce função pública, exercendo atividade em nome do interesse do povo, que é o titular do poder. 
Ele é um mero representante desse poder, não podendo dispor daquilo que não lhe pertence. 
Função pública significa atividade em nome e no interesse do povo. 
 
c) Tem limites previstos em lei. Deve respeitar a regra de competência legal (lei ou CF). É 
fundamental que se observe o trinômio – necessidade + proporcionalidade + eficiência. 
 
d) Cabe responsabilização do agente público, seja por ação ou omissão. Se o responsável pela 
aplicação do poder disciplinar deixa de aplicar a penalidade também é responsabilidade. A omissão 
tem que ser específica, ou seja, aquelas que ocorrem mesmo diante de imposição legal do facere 
administrativo. Omissão genérica – cabe ao administrador avaliar a oportunidade para agir. Reserva 
do possível. 
 
1.2. Uso e Abuso de Poder 
Destaque-se que, se o exercício desses poderes ultrapassar o caráter da instrumentalidade, 
sendo praticados além dos limites do estritamente necessário à busca do interesse publico, ocorrerá 
abuso de poder. 
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 Nesse sentido, a doutrina aponta como abuso de poder situações nas quais a autoridade 
pública pratica o ato extrapolando a competência legal ou visando uma finalidade diversa daquela 
estipulada. 
 
 
#SELIGANADIFERENÇA: Excesso x Desvio. 
 O excesso de poder ocorre em casos nos quais a autoridade pública atua fora dos limites de 
sua competência, ou seja, exorbita ou extrapola a competência que lhe foi atribuída, praticando atos 
que não estão previamente estipulados por lei. 
 O desvio de poder estará presente sempre que o agente do Estado praticar o ato, até mesmo 
dentro dos limites da competência a ele conferida, mas visando a alcançar outra finalidade que não 
aquela prevista em lei. 
 
 Seja em decorrência de excesso ou desvio de finalidade, o abuso de poder enseja a nulidade 
do ato administrativo a ser discutida na esfera administrativa, por meio de impugnação 
administrativa do ato ou mediante provocação do Judiciário, em virtude do poder que lhe é 
conferido de controlar a legalidade da atuação administrativa. 
 
2. PODER VINCULADO E DISCRICIONÁRIO 
 
É uma classificação da doutrina tradicional que é feita de acordo com o grau de liberdade 
conferido ao administrador. A doutrina moderna, por sua vez, diz que vinculado e discricionário não 
é o poder, mas sim o ato no exercício do poder. Frisa, ainda, que um poder nem é totalmente 
vinculado, nem totalmente discricionário. 
 
a) Poder vinculado é aquela situação em que o administrador não tem liberdade, juízo de valor, 
conveniência e oportunidade. Preenchidos os requisitos a autoridade tem que praticar o ato. Ex.: 
licença para construir, licença para dirigir, concessão de aposentadoria. Não seria necessariamente 
um poder, como o discricionário, pois não confere qualquer prerrogativa ao agente administrativo. 
 
Abuso de poder
Excesso de poder
Desvio de poder 
(finalidade)
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b) Poder discricionário – no poder discricionário há a conveniência e oportunidade do administrador. 
Essa discricionariedade tem de estar dentro dos limites da lei, sob pena de se tratar de conduta 
arbitrária, sendo considerada ilegal. Conveniência: modo de atuação, oportunidade, momento. 
 Ex.: permissão de uso de bem público, autorização para veículo acima do peso permitido. 
 
#APROFUNDAMENTO  CONTROLE JUDICIAL DA ATIVIDADE DISCRICIONÁRIA - De acordo com 
Matheus Carvalho, o Poder Judiciário não pode e não deve substituir a decisão do administrador, não 
pode fazer análise de interesse público, não pode, enfim, julgar o mérito de um ato administrativo 
discricionário. Isso porque, o mérito é a área que coincide com o campo opinativo do administrador 
público, extrapolando aquela de atuação do Poder Judiciário. 
 Contudo, ainda que o ato administrativo seja discricionário, ele fica sujeito a controle 
jurisdicional no que diz respeito à sua adequação com a lei, mas nunca na análise meritória. 
 Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade surgem como instrumento de controle, 
evitando excesso de poder e condutas desarrazoadas pelo administrador. Logo, se, a pretexto de 
interpretar a lei, o agente pratica ato desproporcional, compete ao judiciário, se provocado, anular 
esta atuação. 
 
*#OUSESABER #DEOLHONAQUESTÃO 
O DEVER DO PODER PÚBLICO DE FORNECER ACESSO À PRÉ-ESCOLA E CRECHE SE SUBMETE A UM 
JUÍZO DE DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA? 
Em novembro de 2005, no RE 436.966, o STF reconheceu o direito constitucional à educação, 
afirmando que é dever dos municípios oferecer creche e acesso à pré-escola a todas as crianças que 
precisem, sendo uma OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL VINCULANTE, não havendo que se falar em 
discricionariedade da Administração Pública. No mesmo diapasão, tem-se o seguinte julgado: AgRg 
no Resp 1.198.737/RS. 
 
3. PODER HIERÁRQUICO 
 
É a prerrogativa que garante ao administrador estruturar, escalonar e hierarquizar os seus 
quadros. Ele vai organizar, estabelecendo a relação hierárquica de subordinação. O exercício do 
poder hierárquico traz algumas faculdades: dar ordens, fiscalizar o cumprimento dos atos praticados 
pelos subordinados, rever os atos praticados pelos subordinados, delegar e avocar funções, aplicar 
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sanções e penalidades (exercício de poder hierárquico e disciplinar, uma vez que o poder disciplinar 
decorre do poder hierárquico). A delegação é uma exceção e deve ser justificada. Já a avocação é 
realizada pelo superior quando a atribuição é da responsabilidade de outro núcleo de atribuição. 
Celso Antônio Bandeira de Melo utiliza a expressão “poder do hierarca”. Para Carvalho hierarquia e 
disciplina são fato administrativos e não poderes. 
 
3.1. Avocação e delegação de competências 
 Avocação: desde que as atribuições não sejam da competência exclusiva do órgão 
subordinado, o chefe poderá chamar para si, de forma temporária, a competência que 
deveria inicialmente ser exercida pelo agente subalterno. 
 Delegação: é a extensão de atribuições de um órgão a outro de mesma hierarquia ou de 
hierarquia inferior, desde que não sejam exclusivas. A delegação também é exercida de 
forma temporária. Nesse sentido, é importante salientar que a delegação não configura uma 
transferência, mas sim uma extensão ou ampliação de competência, ou seja, o agente 
delegante não perde a competência delegada. É designada cláusula de reserva essa regra de 
manutenção da competência pelo agente, mesmo após a delegação, e esta cláusula está 
implícita nos atos administrativos de delegação. 
 
o A competência sempre será delegada de forma restritiva, ou seja, o ato de delegação 
deve ser expresso em relação à competência delegada e no que tange a indicação do 
agente que se tornará competente. Não se admite ato genérico de delegação. 
o Súmula510/STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência 
delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial. 
3.2. Prerrogativas e deveres hierárquicos 
O poder hierárquico confere uma série de prerrogativas aos agentes públicos 
hierarquicamente superiores em relação aos seus respectivos subordinados, a saber: 
a) Ordens: expedição de ordens, nos estritos termos da lei, que devem ser cumpridas pelos 
subordinados, salvo as ordens manifestamente ilegais; 
b) Controle ou fiscalização: verificação do cumprimento por parte dos subordinados das ordens 
administrativas e das normas vigentes; 
c) Alteração de competências: nos limites permitidos pela legislação, a autoridade superior 
pode alterar competências, notadamente por meio da delegação e da avocação; 
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d) Revisional: possibilidade de rever os atos praticados pelos subordinados para anulá-los, 
quando ilegais, ou revogá-los por conveniência e oportunidade, nos termos da respectiva 
legislação; 
e) Resolução de conflitos de atribuições: prerrogativa de resolver, na esfera administrativa, 
conflitos positivos ou negativos de atribuições dos órgãos e agentes subordinados; e 
f) Disciplinar: apurada eventual irregularidade na atuação funcional do subordinado, a 
autoridade superior, após o devido processo legal, garantindo a ampla defesa e o 
contraditório, deverá aplicar as sanções disciplinares tipificadas na legislação. 
 
As prerrogativas da autoridade superior acarretam o dever de obediência por parte dos 
agentes públicos hierarquicamente inferiores. A insubordinação do agente público, caracterizada 
pelo descumprimento das determinações superiores, configura infração funcional, punível com a 
sanção disciplinar de demissão. 
 
3.3. Subordinação e vinculação1 
No âmbito da organização administrativa, existem relações de subordinação e de vinculação 
que não se confundem. A relação de subordinação decorre naturalmente da hierarquia existente no 
interior dos órgãos e das entidades administrativas, pois há hierarquia em toda e qualquer 
desconcentração administrativa, seja entre órgãos da Administração Direta, seja no interior de 
determinada entidade da Administração Indireta. 
Portanto, a subordinação tem caráter interno, não havendo que falar em subordinação nas 
relações interadministrativas. Por outro lado, a relação de vinculação é encontrada entre entidades 
da Administração Indireta e os respectivos entes federados. Entre pessoas jurídicas distintas, em 
razão da autonomia dessas entidades, não existe hierarquia, mas apenas os controles previstos 
expressamente a legislação (vinculação). Trata-se de relação externa, envolvendo pessoas jurídicas 
dotadas de personalidade jurídica própria e autonomia. 
 
4. PODER DISCIPLINAR 
 
 
1 CAIU NA PGM-CAMPINAS-FCC/2016: o poder hierárquico manifesta-se presente nas relações de 
desconcentração, porque há relação de subordinação entre os órgãos da Administração e a Administração 
central, o que não se replica com as relações travadas entre esta e os entes da Administração indireta, ainda 
que se evidencie o poder de tutela. 
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O poder disciplinar é a prerrogativa reconhecida à Administração para investigar e punir, 
após o contraditório e a ampla defesa, os agentes públicos, na hipótese de infração funcional, e os 
demais administrados sujeitos à disciplina especial administrativa. O poder disciplinar é exercido por 
meio do Processo Administrativo Disciplinar (PAD). Fundado, normalmente, na hierarquia 
administrativa, o poder disciplinar relaciona-se com as relações jurídicas especiais administrativas, 
englobando duas situações: 
 
a) Relações funcionais travadas com agentes públicos, independentemente da natureza do 
respectivo vínculo jurídico – legal ou negocial (ex.: demissão do servidor público); e 
b) Particulares inseridos em relações jurídicas especiais com a Administração, mas que não são 
considerados agentes públicos (ex.: aplicação de multa contratual à empresa contratada pela 
Administração, sanções aplicadas aos alunos de escola pública e aos usuários de biblioteca 
pública etc.). 
 
Ao contrário do poder de polícia, exercido no âmbito de relações jurídicas genéricas entre 
Estado e cidadão, o poder disciplinar refere-se às relações jurídicas especiais, decorrentes de vínculos 
jurídicos específicos existentes entre o Estado e o particular (Administração – agente público, 
Administração – contratado, Administração –usuário de serviços públicos etc.). 
 O Poder Disciplinar consiste em um sistema punitivo interno e por isso não se pode 
confundir com o sistema punitivo exercido pela justiça penal muito menos com o exercício 
do Poder de Polícia. As pessoas que são atingidas por esse Poder possuem uma sujeição 
especial, um vínculo com a Administração Pública. 
 
#APROFUNDAMENTO  DISCRICIONARIEDADE DO PODER DISCIPLINAR 
 É tradicional a afirmação de que o poder disciplinar é discricionário, tendo em vista a menor 
rigidez da legislação administrativa, quando comparada à legislação penal, que confere liberdade, 
sempre regrada (limitada), para que a autoridade administrativa determine a adequação da conduta 
ao Estatuto funcional e escolha, motivadamente, a sanção que deve ser aplicada ao agente. 
A tipicidade administrativa, ao contrário da tipicidade penal, é aberta (menos rígida), uma 
vez que o legislador, na maioria dos casos, limita-se a definir, genericamente, os deveres que 
deverão ser respeitados pelos agentes, estabelecendo sanções que deverão ser aplicadas, com 
razoabilidade, pela autoridade competente. 
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Ressalte-se, no entanto, que a discricionariedade não se confunde com liberdade total ou 
arbitrariedade. No exercício de competências discricionárias, a Administração deve respeitar os 
princípios e regras vigentes (juridicidade) e, no caso específico da aplicação de sanções, deve 
observar, especialmente, os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, do devido processo 
legal, da ampla defesa e do contraditório. Ademais, toda e qualquer sanção estatal deve ser 
necessariamente motivada. 
Portanto, discricionariedade sofre sérias limitações na atualidade. A autoridade 
administrativa, ao tomar conhecimento de suposta infração funcional, tem o dever-poder de apurar 
o fato para eventual punição do agente, inexistindo liberdade na hipótese. 
5. PODER NORMATIVO 
 
O poder normativo ou regulamentar é a prerrogativa reconhecida à Administração Pública 
para editar atos administrativos gerais para fiel execução das leis. Tradicionalmente, é reconhecida a 
possibilidade de órgãos e entidades localizadas institucionalmente fora do âmbito do Poder 
Legislativo exercerem, também, poder normativo. 
Trata-se, em verdade, de uma consequência do caráter relativo do princípio da separação de 
poderes que, segundo a doutrina do checks and balances, permite a cada um dos “Poderes” o 
exercício de funções atípicas de forma a controlar o outro “Poder”. Ou seja, cada “Poder” exerce 
funções típicas, correspondentes ao seu nome (Poder Executivo executa a lei; o Legislativo cria as 
leis, inovando na ordem jurídica; e o Judiciário resolve, com definitividade, as lides, além de controlar 
a constitucionalidade de leis e atos normativos), bem como funções atípicas que seriam, em 
princípio, inerentes aos outros “Poderes” (o Chefe do Executivo pode exercer poder normativo com 
caráter inovador mediante a edição, v.g., das medidas provisórias e da lei delegada, conforme 
previsto, respectivamente, nos arts. 62 e 68 da CRFB). 
O poder normativo da Administração Pública pode ser exercido basicamente por meio da 
delegação legislativa ou do próprio poder regulamentar. Enquanto a delegação legislativa possibilita 
a prática de ato normativo primário,com força de lei (ex.: medidas provisórias e leis delegadas, 
previstas, respectivamente, nos arts. 62 e 68 da CRFB), o poder regulamentar encerra uma atividade 
administrativa, de cunho normativo secundário. Em verdade, o poder normativo das entidades 
administrativas, exercido com fundamento em norma legal, não decorre da delegação propriamente 
dita operada pelo legislador, mas, ao contrário, é inerente à função administrativa e pode ser 
exercido dentro dos limites fixados em lei. 
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É conferido à Administração Pública o poder de regulamentar a legislação, esclarecendo-a e 
detalhando-a, de forma a possibilitar a sua concretização. Em algumas situações, a própria 
Constituição da República confere a possibilidade de a Administração editar regulamentos sem a 
necessidade de intermediação legislativa. 
6. PODER DE POLÍCIA 
 
É a prerrogativa que tem o Estado de restringir, frenar, limitar a atuação do particular em 
razão do interesse público. É fruto da compatibilização do interesse público em face do privado. 
 Poder de polícia em sentido amplo – qualquer ato de qualquer dos poderes que limite direito 
individual (lei, por exemplo). 
 Poder de polícia em sentido estrito – somente atividade administrativa. 
Não devemos confundir os conceitos de polícia-administrativa (polícia-função) com polícia-
corporação. Esta indica uma unidade administrativa (um órgão administrativo), decorrente do 
processo de desconcentração, vinculada ao sistema de segurança pública, cuja função típica é a 
prevenção de delitos, de condutas ofensivas à ordem pública, sendo atividade preponderantemente 
repressiva; aquela (polícia-função) traduz a ideia de atividade administrativa, sendo exercida por 
diversos órgãos, além da polícia-corporação, cuja principal função é a prevenção da perturbação do 
interesse público, a exemplo da proteção ao patrimônio público. 
 
#CONCEITOLEGAL: o CTN define o Poder de Polícia como função da Administração Pública de limitar 
ou disciplinar direitos, regulando a prática de ato ou abstenção de fatos, em razão do interesse da 
coletividade, concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, ao exercício de atividades 
econômicas que dependem de autorização e concessão, bem como aos direitos individuais e 
coletivos. 
6.1. Características 
a) Incide sobre os direitos à liberdade e à propriedade: não retira o direito. O Estado apenas define a 
forma de se exercer o direito. Ex.: só pode construir até seis andares. Não há indenização se a sua 
manifestação for legítima. Incide sobre bens, direitos e atividades, mas não atinge diretamente as 
pessoas. 
 
b) Há possibilidade de cobrança de taxa de polícia art. 78 do CTN e não preço público. Taxa é tributo 
vinculado à contraprestação estatal, de forma que só pode ser cobrada se houver o efetivo exercício 
do poder de polícia. Há exercício do poder de polícia na concessão de licença e também na sua 
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renovação, desde que diante da existência de estrutura administrativa capaz de verificar a 
continuidade da existência das condições para o exercício do poder2. 
 
c) O poder de polícia é, em regra, um poder de polícia negativo, isto é, normalmente no exercício do 
poder de polícia há uma abstenção; uma obrigação de não fazer. Ex.: não ultrapassar 60km/h. 
Contudo, também pode assumir feições positivas, como, por exemplo, a obrigação de fazer 
consistente em ajustar edificações que estejam em descompasso com regras de acessibilidade. 
 
d) Pode ser praticado em três momentos: preventivo – definir a quilometragem/ fiscalizatório – 
condições sanitárias/ repressivo – penalização diante do descumprimento. 
 
e) pode se expressar através de atos normativos (gerais: portarias, resoluções) ou punitivos (multas, 
licenças, autorizações). 
 
f) A competência para o exercício do poder de polícia precisa de previsão legal. Se o interesse é 
nacional a competência para legislar é da União. Regional do estado e local do município. No caso de 
competência concorrente pode haver gestão associada, por meio da celebração de convênio ou 
consórcios públicos. Súmula 19 STJ – A fixação do horário bancário, para atendimento ao público, é 
da competência da União. Súmula 645 STF – É competente o Município para fixar o horário de 
funcionamento de estabelecimento comercial. 
 
g) Fundamento: O poder de polícia é exercício da supremacia geral, ou seja, a atuação do poder 
público que não depende de vínculo jurídico anterior. É diferente de supremacia especial, que é a 
atuação do poder público que decorre de vínculo jurídico anterior. Ex. pena decorrente de contrato 
não cumprido. 
 
#DISCUSSÃO #IMPORTANTE: Ele não pode ser delegado a pessoas privadas, sob pena de 
comprometer a segurança jurídica. O STF analisou essa questão na ADI 17171, na qual afirmou que 
 
2 *#CAIUEMPROVA: Peculiaridade que foi cobrada e considerada INCORRETA na prova do TRF3/2016: Segundo 
o STF, a taxa de renovação de licença de funcionamento é constitucional, desde que haja o efetivo exercício do 
poder de polícia, não bastando para sua demonstração a mera existência de órgão administrativo que possua 
estrutura e competência para a realização da atividade de fiscalização. A decisão do STF: “Nos termos da 
jurisprudência da Corte, a taxa de renovação de licença de funcionamento é constitucional, desde que haja o 
efetivo exercício do poder de polícia, o qual é demonstrado pela mera existência de órgão administrativo 
que possua estrutura e competência para a realização da atividade de fiscalização”. 
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os conselhos de classe não poderiam fazer parte da esfera privada, por exercerem poder de polícia. 
No entanto, é possível a delegação de atos materiais, atos instrumentais e atos preparatórios, 
através de contrato com pessoas privadas. Elas são responsáveis unicamente pelas constatações de 
fato, como, por exemplo, os pardais de trânsito. Pode ser delegado, no entanto, às pessoas da 
Administração indireta que exerçam função pública (poder de polícia delegado. Originário seria o das 
pessoas políticas), através de previsão legal, apenas para fiscalizar, não podendo criar qualquer 
norma. Nesse caso, pouco importa o regime de dos agentes públicos, estatutário ou celetista. 
 
#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: O STF definiu a tese de que é constitucional a atribuição às guardas 
municipais do exercício do poder de polícia de trânsito, inclusive para a imposição de sanções 
administrativas legalmente previstas (ex: multas de trânsito). STF. Plenário.RE 658570/MG, rel. orig. 
Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 6/8/2015 (Info 793). 
 
*#STJ: Profissionais de empresas privadas que exerçam atividade de prevenção e combate ao 
incêndio podem adotar a nomenclatura “bombeiro civil”. O art. 2º da Lei nº 11.901/2009 dispõe que 
são “bombeiros civis” os empregados contratados tanto por empresas públicas quanto privadas que 
exerçam atividade de prevenção e combate ao incêndio. A Lei nº 12.664/2012 não revogou a Lei nº 
11.901/2009, mas apenas proibiu o uso de uniformes que possuam insígnias, distintivos e emblemas 
representativos das instituições públicas. STJ. 1ª Turma. REsp 1.549.433-DF, Rel. Min. Benedito 
Gonçalves, julgado em 09/04/2019 (Info 648). 
 
6.3. Atributos 
 DISCRICIONARIEDADE - A discricionariedade é compreendida como a liberdade estabelecida 
em lei ao administrador para decidir perante o caso concreto e só pode ser reconhecida 
como atributo do poder de polícia quando este for entendido em sentido amplo. 
 
 AUTOEXECUTORIEDADE - A autoexecutoriedade está frequentemente presente nas medidas 
de polícia onde a Administração pode executar suas próprias decisões sem interferência do 
Poder Judiciário. 
#ATENÇÃO! Ressalte-se, por oportuno,que alguns atos de polícia não possuem o atributo da 
autoexecutoriedade. É o caso da multa que não pode ser satisfeita (adimplida) pela vontade 
unilateral da Administração e a respectiva cobrança é realizada, normalmente, por meio da 
propositura da execução fiscal. 
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 COERCIBILIDADE - A Coercibilidade torna o ato obrigatório, devendo este ser obedecido 
independente da vontade do administrado, caso em que a Administração pode usar meios 
indiretos de coerção para cumprir a determinação.