ADI 6341 Analisando o julgamento e exposto voto

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.341 DISTRITO FEDERAL 
RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO 
REQTE.(S): PARTIDO DEMOCRATICO TRABALHISTA 
ADV.(A/S): LUCAS DE CASTRO RIVAS 
INTDO.(A/S): PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
PROC.(A/S)(ES): ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
AM. CURIAE.: FEDERACAO BRASILEIRA DE TELECOMUNICACOES - FEBRATEL 
ADV.(A/S): FELIPE MONNERAT SOLON DE PONTES RODRIGUES 
AM. CURIAE.: BANCO CENTRAL DO BRASIL 
ADV.(A/S): PROCURADOR-GERAL DO BANCO CENTRAL DO BRASIL 
 
SESSÃO PLENÁRIA DO STF REALIZADA NO DIA 15 DE ABRIL DE 2020 
 
PRESIDENTE DIAS TOFFOLI – APÓS ABERTURA DA SESSÃO PASSOU A PALAVRA 
PARA O RELATOR 
RELATOR: MARCOS AURÉLIO 
Medida cauteladora implementada individualmente a partir do disposto no art. 10 da Lei 
9868/90, e fez tendo em conta a relevância da matéria e a urgência de haver um crivo no STF. 
RELATÓRIO – MINISTRO MARCOS AURÉLIO 
Articula com a inconstitucionalidade formal ante a disciplina, por meio de medida 
provisória, de matéria que alega ser reservada a lei complementar. Conforme argumenta, os 
dispositivos atacados implicam inovação, no texto da Lei nº 13.979/2020, quanto a providências 
de polícia sanitária e legitimados a implementá-las considerado o enfrentamento da emergência 
de saúde pública decorrente do chamado coronavírus. Diz em jogo questão de saúde pública, 
ressaltando que, na Lei Maior, a temática da vigilância sanitária e epidemiológica está no rol 
de atribuições do sistema único de saúde. 
Destaca ser o tema da saúde reservado, como gênero, à competência comum da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a teor do artigo 23, inciso II, da Constituição 
Federal. Aludindo ao parágrafo único do preceito, menciona a pertinência de lei complementar 
para a normatização da cooperação entre os entes federados, descabendo, segundo afirma, a 
edição de medida provisória tendo em conta o previsto no artigo 62, § 1º, da Carta da República. 
Frisa configurado abuso de poder, na modalidade excesso. Aponta a invalidade, por 
arrastamento, do Decreto nº 10.282/2020, a regulamentar a Lei nº 13.979/2020, no que 
definidos serviços públicos e atividades essenciais. 
Sob o ângulo material, aponta a competência administrativa comum, atribuída aos 
demais entes da Federação, voltada à adoção de medidas de isolamento, quarentena, restrição 
de locomoção por rodovias, portos e aeroportos, bem assim de interdição de atividades e 
serviços essenciais. Sustenta esvaziada a responsabilidade constitucional, atribuída a todos os 
entes, para cuidarem da saúde, dirigirem o sistema único e executarem ações de vigilância 
sanitária e epidemiológica, nos termos dos artigos 23, inciso II, 198, inciso I, e 200, inciso II, 
da Constituição de 1988, bem como o critério da predominância do interesse. Sublinha violada 
a autonomia dos entes da Federação, a revelar adequado o afastamento da exclusividade da 
União para dispor sobre as referidas providências. 
Diz do risco atinente à propagação do vírus em virtude da circulação de pessoas. Realça 
as dificuldades enfrentadas no tocante à implantação de barreiras sanitárias. 
Requer, no campo precário e efêmero, mediante ato individual a ser referendado pelo 
Colegiado, a declaração de nulidade, considerado vício formal e material, dos dispositivos 
atacados. Busca, ainda em sede de liminar, seja assentada a invalidade, por arrastamento, do 
Decreto nº 10.282/2020. Pretende, no mérito, a confirmação da medida acauteladora. 
 
SUSTENTAÇÃO ORAL ADV. LUCAS RIVAS – PDT (Partido Democrático 
Trabalhista) 
A ação proposta pelo PDT desafia a constitucionalidade da MP 926/2020 que promove 
alterações por sua vez na Lei 13.979/20, alterada pela MP objeto dessa ação, estabelece 
conforme diz explicitamente seu art. 1º, medidas de enfrentamento da pandemia de coronavírus. 
Portanto senhores ministros, a primícia que o PDT parte, e por isso entende-se que é 
necessário desfazer alguns equívocos que se tem cometendo no trato da matéria, é de que a Lei 
13.979, dispõe na verdade sob medidas especificas, restritas a competência administrativa 
comum, descrita no Inciso II, do art. 23 da CF. E é por isso que ela elenca uma série de medidas 
como isolamento, quarentena, restrições de transporte, e assim por diante. Não obstante, o que 
parece certo, e é a primícia que parte o PDT, é de que a lei alterada pela Medida Provisória, tem 
uma carga de abstração e generalidade muito baixa, e, portanto, não se trata de uma lei editada 
com fundamento no inciso XII do art. 24 da Constituição que dispõe sobre competência 
concorrente. A primícia que se tem aqui, é, portanto, que se estar no campo da competência 
comum, no campo da atuação administrativa, tanto da União, quanto dos Estados, Municípios 
e DF. E com a devida vênia dos colegas, e de entendimentos em contrários, parece que não cabe 
entender como se colocou a ADI 6343, proposta pela REDE apregoada na sequência, ou na 
ADPF 665 da relatoria do Ministro Luiz Fux, tratar a matéria, tanto no programa normativo da 
Lei 13.979, quanto as alterações promovidas pela MP 926, em termos de competência 
concorrente, isso para nós parece um equívoco, até porque essa lei geral que estabelece 
providências, dispositivos, estatuições genéricas e abstratas, que aí sim, a União promove em 
defesa da saúde com base no inciso XII do art. 24 da Constituição, Competência concorrente, 
ela já existe. Que é a lei 9.782 que institui o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária e a própria 
ANVISA, e aí sim, se trata sem dúvidas de norma geral por excelência de caráter abstrato e 
genérico. A Lei 13.979, alterada pela MP 926 objeto de apreciação dessa ação, por outro lado, 
trata especificamente dos poderes de policia sanitária, são providências de caráter 
administrativo concreto, e nesse sentido, peço licença desse tribunal, para lembrar do excelente 
firmado da relatoria do Ministro Barroso, no recurso extraordinário 658.570 de MG, em que 
sua excelência colocou que até existem poderes de policia que podem ser privativo ou exclusivo 
da União, como é o caso da classificação indicativa, como é o caso da classificação de diversões 
públicas previstas no inciso XVI do Art. 21 da Constituição. Mas como bem ressaltou o 
Ministro Barroso naquela oportunidade, não é o caso da saúde e nem do meio ambiente, nesses 
casos a competência é comum e portanto, existe uma coincidência de atuação e não de 
legiferação, entre os entes federativos que é exatamente a primícia que se fixa na ação direta 
proposta pelo Partido Democrático Trabalhista. É bem certo que na doutrina é preciso ressaltar 
alguns doutrinadores ilustres como o professor José dos Santos Carvalho Filho, que entende 
que esse discursão entre concorrente e comum é sem dúvida irrelevante. Todavia, outros 
doutrinadores ressaltam a importância, como é o caso do professor José Afonso da Silva, nesse 
sentido Ministro Faccin, peço uma especial atenção de Vossa Excelência, a respeito justamente 
da fixação da topologia constitucional do fundamento de validade da Lei 13.979 e por 
consequência da MP 926. Porque se trata de competência comum e não competência 
concorrente para não se cogitar mais por exemplo do princípio da subsidiariedade ou por 
exemplo das máximas, que Vossa Excelência trouxe no Recurso extraordinário 194.704 a partir 
do direito comparado. Se se trata de competência concorrente não há hipótese de discursão a 
respeito da prevalência ou não de forma geral, mas apenas de atuação e repita-se e não de 
legiferação conjunta dos Entes federativos. Da Mesma forma Ministra Rosa, se Vossa 
Excelência me permite, é preciso fazer uma distinção, até que ponto os entes federativos 
poderiam legislar em material de defesa da saúde, como dispõem o inciso XII do art. 24 da 
Constituição, e por isso, trata-se de matéria concorrente, de legislação concorrente e não de 
atuação comum, de competência administrativa, como se saí no inciso II do art. 23 da 
Constituição. E é nessesentido, Senhor Presidente, que parece inclusive, ser importante 
ressaltar mais uma vez essa distinção entre comum e concorrente, que parece confundir um 
pouco esse complexo debate entre as atuações dos Entes Federativos nas decisões proferidas 
por Vossa Excelência ontem, senhor presidente, nas suspensões de tutela provisória 172 e 173, 
se tinha na verdade uma substituição pelo poder judiciário para adoção de providências de 
vigilância sanitária, o que não é o caso da hipótese que se sustenta nessa ação direta de 
inconstitucionalidade, nessa ação direta de inconstitucionalidade o âmbito material do que se 
espera ser resolvido pela decisão do Supremo é o poder de polícia dos Entes federativos e não 
eventuais decisões, em ultima analise talvez merece um exame sobre a perspectiva do 
protagonismo judiciário, de qualquer maneira, é importante ressaltar que nessas suspensões de 
tutela provisórias deferidas ontem, o próprio Procurador Geral da República opinou 
favoravelmente as medidas adotadas pelos Governadores, em que pese nessa manifestação ter 
se pronunciado no sentido contrário. De todo modo, isso revela a complexidade do tema, mas 
o certo é que, fixando-se a premissa de que se discute em termos de competência comum e não 
concorrente, a atuação administrativa dos Estados portanto, não mediante lei, mas mediante 
decreto ou outros atos administrativos que se revelem cabíveis, elas nos traz o fundamento 
diretamente da Constituição, e por isso não pode ser objeto de restrição de Medida Provisória, 
como aconteceu na Medida Provisória 926. A Medida Provisória 926, a quem reside o aspecto 
central da sua inconstitucionalidade no ponto de vista material, na verdade redistribuiu as 
competências administrativas comuns do inciso II do art. 23 da Constituição, centralizando-as 
no Presidente da República ou através dos Órgãos reguladores, especialmente a ANVISA, mais 
também da ANTT ou da Agência Nacional de Transportes Aquáticos. Nesse ponto, é 
importante dizer que não cabe, com todas as vênias, sustentar como fez o Advogado Geral da 
União nos embargos opostos nessa mesma ação, dizer que a Medida Provisória é constitucional 
a medida que legisla sob normais gerais de trânsitos, isso porque, tanto a Lei 13.979, quanto a 
própria medida provisória impugnada, a medida provisória 926, na verdade trata de um tema 
único, isso é pacifico, consensual, não há como argumentar de outra maneira. Tratam na 
verdade de saúde pública, mais uma vez eu repiso é competência comum, e nesse ponto há 
jurisprudência pacifica no sentido de que determinadas intervenções estatais promovidas pelos 
entes federativos a título da competência comum, em que pesem possam tangenciar 
competências, inclusive legislativas, mas também comuns dos Estados, não são 
inconstitucionais (...). O que se tem na verdade é uma violação material da Constituição em 
afronta ao art. 18. O certo é que a Medida Provisória 926, quando fez alterações na lei 13.979, 
na verdade pretendeu realizar uma interpretação autentica da Lei 13.979 e da própria 
constituição, fazendo com que os destinatários das normas autorizativas de providências 
administrativas constantes na Lei 13.979 fosse apenas e em última análise à União, Poder 
Executivo Federal, em termos de poder concedente, órgãos reguladores e Presidente da 
República, editando os decretos. Nesse sentido, é até curioso, mas o que se revela é que a MP 
acabou incorrendo naquela figura clássica do Direito Constitucional, dos métodos de trabalho, 
da interpretação da Constituição conforme a lei, e não da lei conforme a constituição. Ou seja, 
se a constituição já atribuiu a um determinado destinatário, a um sujeito de direito, que são os 
Entes Federativos, a competência para cuidar da saúde, não pode a Medida Provisória a pretexto 
de interpretá-la mitigar essa competência. Para concluir, como se trata de uma questão de 
destinatários da norma, o Partido Democrático Trabalhista entende que não se trata de redução 
de texto, mas sim na forma da linha A.2 do pedido acolhido pelo Ministro Marcos Aurélio, de 
declaração de nulidade por vicio material, sem redução de texto dos dispositivos da MP 926, 
declarando-se a inconstitucionalidade, no sentido em que trata de exclusividade da União 
praticou sob as medidas da Lei 13.979, resguardando-se explicitamente nos termos do artigo 
18 da Constituição, autonomia dos Entes Federativos para implementar medidas de politicas 
sanitárias, na forma como deferido pelo Ministro Marcos Aurélio, portanto, se requer o 
referendo da medida cautelar implementada por sua excelência. 
 
ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO – ANDRÉ LUIZ DE ALMEIDA MENDONÇA 
 
O Presidente da República, por sua vez, defende que há uma diferenciação entre as 
competências de legislar e as materiais administrativas. Embora seja comum a competência de 
“cuidar da saúde”, ela não é legislativa, a qual foi exercida, in casu, sob o disposto no art. 24, 
XII, da CRFB. Daí que, em seu entender, tem a Lei 13.979, de 2020, assim como as alterações 
feitas por medidas com força de lei, natureza de norma geral. 
Já no que tange à inconstitucionalidade material, o Presidente da República afirma que 
“o artigo 3º, caput, da Lei nº 13.979/2020, dispõe expressamente a atuação de cada autoridade, 
no âmbito de suas respectivas competências, quanto à adoção de medidas para o isolamento, a 
quarentena, e restrição excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e 
fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, no que respeita à trânsito e 
transporte por rodovias, portos ou aeroportos de entrada e saída do País, bem como locomoção 
interestadual e intermunicipal de passageiros”. 
No mesmo sentido, ainda, as alegações trazidas pela Advocacia Geral da União. 
Acrescenta que as normas, por terem caráter geral, não tolhem a autonomia dos demais entes. 
Aduz que, se admitida a possibilidade de intervenção de Estados, Distrito Federal e Municípios, 
“tal providência, decerto, causaria uma enorme instabilidade na prestação dos serviços públicos, 
além de clara invasão da competência do ente que titulariza o serviço, inclusive em matérias de 
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos”. 
 
PROCURADOR GERAL DA REPÚBLICA – AUGUSTO ARAS 
 
Opina o PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA pelo indeferimento da medida 
cautelar. 
 
VOTO DO RELATOR – MIN. MARCOS AURÉLIO 
 
Marco Aurélio argumenta que a medida provisória não contraria a Constituição porque 
não impede a tomada de providências normativas e administrativas por estados, Distrito Federal 
e municípios. Mas, apesar de não acolher o pedido de nulidade dos dispositivos da MP, o 
ministro acolheu o pedido para que fique explícita a competência concorrente dos entes 
federativos (estados, Distrito Federal e municípios) para tomar essas medidas. 
Acolheu parte da ação do PDT contra a Medida Provisória (MP) 926/2020. Essa medida 
provisória restringiu ao governo federal as competências para determinar o que são serviços 
essenciais e para limitar a circulação interestadual e intermunicipal de pessoas e mercadorias. 
Vota no sentido de referendar a medida cautelar proferida. 
 
VOTO MIN. ALEXANDRE DE MORAES 
 É importante ressaltar que o presente julgamento não se refere a questões meramente 
monocráticas, meramente administrativas, de quem pode fazer isso ou de quem pode fazer 
aquilo. 
 Nesse julgamento, assim como em outros, se refere a um dos alicerces do Estado 
Democrático de Direito, que é o federalismo e as suas regras de distribuição. Muito mais do 
que a discursão de quem pode mandar “A”, mandar “B”, aqui estamos discutindo a questão de 
um dos três alicerces do Estado Democrático de Direito. 
 Federalismo, assim como a separação dos poderes, e a declaração de direitos 
fundamentais, são os três alicerces que têm a mesma finalidade, delimitação de poder. O 
federalismo tem exatamente essa finalidade, que é limitar o poder de um único ente. Elenasceu 
para repartir o poder entre as comunidades locais e a comunidade central, o poder central 
representado no Brasil pela União, e as comunidades locais, os Estados, assim como os 
Municípios e o Distrito Federal, como lembrou o Ministro Marcos Aurélio. 
 A gravidade da crise não permite o desrespeito a Constituição, mais do que isso, nas 
crises é que as normas constitucionais devem ser respeitadas, na crise a Constituição deve servir 
de guia aos líderes políticos, para que haja cooperação, integração, exatamente para chegarmos 
a bom tom ao final dessa difícil caminhada para todos, para União, Estados, Municípios, para 
todos os brasileiros. 
 A regra no Brasil é autonomia dos Entes locais, é autonomia dos Estados-membros e 
dos municípios, essa é a regra. E essa regra deve ser interpretada a partir de uma matéria 
principal, saúde pública nesse momento. 
 O federalismo brasileiro é um federalismo sofrido, que nasceu com a Constituição de 
1891 e que até hoje não conseguiu chegar ao verdadeiro federalismo, ao federalismo idealizado 
pelos Norte-americanos em 1787. Recebeu na Constituição de 1988 um fortalecimento. 
 Há peculiaridades locais que precisam ser analisadas, e por isso, toda distribuição de 
competência na Constituição Brasileira, seja a distribuição de competências administrativas, 
seja na distribuição de competências legislativas. A distribuição de competências no 
federalismo brasileiro foi baseado no princípio da predominância de interesse. A partir desse 
princípio, interesse geral, União, interesse regional, Estados, interesse local, Municípios. 
A partir disso a própria Constituição já estabeleceu algumas matérias, e deixou as 
demais matérias, como as competências administrativas comuns e as competências legislativas 
concorrentes, para que fossem interpretadas de acordo com o princípio da predominância do 
interesse. Saúde pública, art. 23 é matéria de competência comum, de todos os Entes 
http://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/141144
Federativos, e não está apenas no art. 23, no art. 194 a Constituição assim também estabelece, 
agora que obviamente a competência comum administrativa não significa que todos podem 
fazer tudo, isso gera bagunça, isso gera anarquia, o que significa a competência comum 
administrativa, é que a partir do princípio da predominância de interesse, a União deve editar 
normas, políticas públicas para a saúde pública de interesse nacional, os Estados, de interesse 
regional e os Municípios, visando como o próprio art. 30, inciso I estabelece, visando o seu 
interesse local. 
Não é possível que ao mesmo tempo à União queira monopólio da condução 
administrativa da pandemia nos mais de 5 mil municípios, isso é absolutamente irrazoável. 
Como não é possível também que os Municípios queiram, a partir de uma competência comum 
estabelecida pela Constituição, se tornarem repúblicas autônomas dentro do próprio Brasil. 
Fechando os seus limites geográficos, impedindo a entrada de serviços essenciais. Mas não é 
isso que a Constituição estabelece, a constituição estabelece exatamente a divisão de 
competências a partir da cooperação, chamado de federalismo cooperativo, a partir da 
cooperação de interesses, da predominância de interesses. 
No momento de crise, o que precisamos é do fortalecimento da união entre os Entes 
Federativos, ampliação da cooperação entre os Entes Federativos, dos três poderes. Em defesa 
do interesse público, o que menos precisamos é de embates judiciais entre entes federativos, 
para que um queira anular o que o outro fez, temos que afastar esses personalismos de diversos 
entes federativos, prejudiciais a condução das políticas públicas de saúde essenciais nesse 
momento ao combate da pandemia do COVID-19, e a própria norma impugnada pressa pela 
cooperação, ela pretende na sua disciplina articulação prévia entre os órgãos. 
 Nesses termos, acompanhou a liminar concedida pelo Min. Marcos Aurélio, 
referendando-a, que a lei deve ser interpretada com absoluto respeito as competências dos 
Estados, Distrito Federal e Municípios, estabelecidos na Constituição. 
 
 
VOTO MIN. EDSON FACHIN 
 
A emergência internacional, reconhecida pela Organização Mundial da Saúde, não 
implica nem muito menos autoriza a outorga de discricionariedade sem controle ou sem 
contrapesos típicos do Estado Democrático de Direito. As regras constitucionais não servem 
apenas para proteger a liberdade individual, mas também o exercício da racionalidade coletiva, 
isto é, da capacidade de coordenar as ações de forma eficiente. O Estado Democrático de Direito 
garante também o que Madison chamava de liberdade pública: o direito de examinar as razões 
governamentais e o direito de criticá-las. Os agentes públicos agem melhor, mesmo durante 
emergências, quando são obrigados a justificar suas ações. 
O exercício da competência constitucional para as ações na área da saúde deve seguir 
parâmetros materiais específicos, a serem observados, por primeiro, pelas autoridades políticas. 
Como esses agentes públicos devem sempre justificar suas ações, é à luz delas que o controle a 
ser exercido pelos demais poderes tem lugar. 
O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações 
essenciais exigidas pelo art. 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da 
competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que 
Estados e Municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas 
públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas 
também os Estados e os Municípios. 
A União exerce sua prerrogativa de afastar a competência dos demais entes sempre que, 
de forma nítida, veicule, quer por lei geral (art. 24, § 1º, da CF), quer por lei complementar (art. 
23, par. único, da CF), norma que organiza a cooperação federativa. Dito de outro modo, na 
organização das competências federativas, a União exerce a preempção em relação às 
atribuições dos demais entes e, no silêncio da legislação federal, têm Estados e Municípios a 
presunção contra essa preempção, a denominada “presumption against preemption” do direito 
norte-americano. O Congresso Nacional poderá, se assim o entender, regular, de forma 
harmonizada e nacional, determinado tema ou política pública. No entanto, no seu silêncio, não 
se pode tolher o exercício das competências dos demais entes na promoção de direitos 
fundamentais. 
Nesta fundamentação, concluiu na linha do voto do eminente relator, nada obstante, 
assentando que concedo parcialmente a cautelar para dar interpretação conforme a Constituição, 
ao § 9º do art. 3º desta lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera 
de governo, nos termos no inciso I, do art. 198 da Constituição, o Presidente da República, 
poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais. É como 
voto. 
 
VOTO MIN. ROBERTO BARROSO 
 
Afirmou suspeição, por motivo de fórum íntimo. 
 
 
VOTO MIN. ROSA WEBER 
 
 Lembrou que o Brasil feio a promulgar o regulamento sanitário internacional, acordado 
em assembleia da ONU em 2005, trata-se do decreto 10.212. 
O Brasil possui uma dimensão continental, detém como Estado Federado que é, uma moldura 
normativa constitucional, que a juízo da Ministra Rosa Weber, permite lhe dar com a crise 
pandêmica, protegendo e cuidando da saúde pública com medidas que atendam as 
peculiaridades regionais e locais. 
A questão, já muito bem enfatizada, envolve como pano de fundo o federalismo e a 
distribuição de competências entre os Entes federados. E nesse ponto, é essencial ater-se ao 
sistema delineado pela nossa constituição, como forma de manutenção do ordenamento 
democrático e do estado de direito. O modelo federativo brasileiro, como sabemos a autonomia 
atribuída aos Estados não lhes dá em absoluto plenaliberdade para o exercício da competência 
legislativa, sendo-lhes obrigatória a observância as matérias previstas pela constituição. 
Embora competência legislativa concorrente mitigue os traços centralizadores delineia-se um 
federalismo de cooperação, com aplicação do princípio da predominância do interesse nos 
deveres mínimos de proteção aos direitos fundamentais. A proteção em defesa da saúde, 
estando diante de competência legislativa concorrente da União, Estado e o Distrito Federal, 
conforme comando do art. 24, inciso XII, da nossa Carta política. 
Assim, cuidar da saúde figura dentre as competências comuns administrativas nos 
termos dos artigos 23, inciso II e parágrafo único da CF. 
Cabe ao Brasil, valer-se da estrutura federal, exatamente para evitar o caos, o 
estabelecimento de parâmetros mínimos, possibilitando onde necessário, a implementação de 
medidas diferenciadas inclusive mais rígidas se o caso, de controle do novo coronavírus. 
Não detecta qualquer inconstitucionalidade por vicio formal, não se estar a tratar de 
normas gerais de cooperação confiadas constitucionalmente a lei complementar, mas de 
medidas específicas e pontuais necessárias a imediatas coordenações de ações de combate a 
pandemia. 
Nessa linha, assentada no marco do Estado democrático de direito, a imprescindibilidade da 
absoluta reverência pela União, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, as liberdades 
fundamentais passiveis de mitigação tão somente de modo temporário em prol do direito à 
saúde, referendo a medida cautelar, acompanhando o relator com a interpretação conforme o 
art. 3º § 9º, é o voto. 
 
 
VOTO MIN. LUIZ FUX 
 
 Em relação ao § 9º do artigo 3º, não só na figura do Presidente da República, mas 
também nas figuras dos executivos das demais unidades federadas, e então nesse particular, 
acompanho essa interpretação conforme foi originariamente confirmada pelo Ministro Edson 
Faccin, e depois acrescentada pelos demais, também acompanho. E também acompanho o 
Ministro Alexandre de Moraes, pois fiz uma proposta de voto analisando artigo por artigo no 
tocante a alínea B, do art. 3º, quanto a locomoção interestadual. Em suma, acompanho o voto 
do Ministro relator, com a interpretação conforme o § 9º, conferindo a todos os executivos das 
unidades federadas o poder de enumeras as atividades essenciais, devendo ouvir as agências 
reguladoras por falta de expertise quanto as atividades essenciais. E a interpretação conforme o 
Ministro Alexandre de Moraes, a alínea B do art. 3º da lei alterada pela Medida Provisória. 
 
 
VOTO MIN. CARMEN LUCIA 
 Votou no sentido de referendar a cautelar que tinha sido inicialmente exarada pelo 
Ministro Marcos Aurélio, com esse acréscimo apenas, que era mais uma explicitação, mas que 
fica como acréscimo, pois consta expressamente o meu voto, conforme o § 9º do artigo 3º da 
Medida Provisória, é como voto senhor presidente. 
 
 
VOTO MIN. RICARDO LEWANDOWSKI 
 
No caso da doença em que pretendemos combater, existe um dispositivo constitucional 
que me parece muito pedagógico no sentido de apontar para qual seria o papel da união nesse 
enfrentamento, e diz o artigo 21, inciso XVIII, que cabe a União planejar e promover a defesa 
permanente contra calamidades públicas. 
 Isso a meu ver, significa como disse, estabelecer regras gerais e oferecer apoio material 
aos demais Entes Federados, os Entes Regionais e Locais, Estados e Municípios, não podem 
ser alijados dessa batalha, porque tem o poder/dever de tomar as medidas necessárias para 
combater a doença. Porque além da competência comum, que compartilham com a união, cabe-
lhes cuidar da saúde e assistência pública, e mais ainda, compete aos municípios organizar o 
abastecimento alimentar, nos respectivos âmbitos de atuação. Segundo dispõe o Artigo 23, 
inciso II e VIII do texto constitucional. 
 E evidente, dentro dessas competências, é preciso balizar-se segundo os critérios da 
razoabilidade e da proporcionalidade, e a observância desses dois critérios deve estar 
devidamente explicitado nas disposições dos motivos desses atos dos entes federados e da 
União. E esses motivos podem ser inclusive submetidos ao crivo do judiciário, especialmente 
quanto a sua correspondência dos fatos que alegadamente dão suporte. 
 O federalismo cooperativo longe de ser uma peça retórica exige que seus integrantes de 
apoiem mutuamente, deixando de lado suas divergências ideológicas, ou partidárias, dos 
respectivos governantes. Federalismo cooperativo exige diálogo, exige liderança política, e a 
cooperação entre os entes federados a toda evidência não pode ser imposta por lei, mesmo 
porque a realidade fenomenológica é tão multifacetada e a evolução da pandemia é tão 
imprevisível e tão repleta de surpresas, que o legislador não poderia prever de antemão. 
 Em resumo Senhor Presidente, acompanho integralmente o voto do eminente relator, 
referendando a liminar que concedeu, e conforme § 9º do artigo 3º da lei impugnada, é como 
voto. 
 
 
VOTO MIN. GILMAR MENDES 
 
O texto constitucional realmente nos desafia em termos de interpretação na matéria 
examinada nesta ADI. De um lado, há as competências privativas da União, tanto legislativas 
quanto administrativas. E temos também a competência legislativa concorrente da União, dos 
Estados e dos Municípios para legislar, como temos também as competências comuns. 
Estamos diante de conflito aparente de normas constitucionais. Isso porque o art. 21, 
XVIII, da Constituição estabelece ser competência da União planejar e promover a defesa 
permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; ao passo 
que o art. 23, II, dispõe ser competência comum da União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios cuidar da saúde e assistência públicas. Ademais, o art. 22, X e XI, determina ser 
competência privativa da União legislar sobre trânsito e transporte, bem como sobre o regime 
dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; enquanto o art. 24, XII, 
estatui a competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para editar 
normas sobre previdência social, proteção e defesa da saúde. O art. 30, I, ainda dispõe ser 
competência dos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local. 
Diante desse quadro, a União invoca os dispositivos constitucionais relativos à sua 
competência exclusiva, para centralizar as decisões acerca de medidas de enfrentamento da 
crise sanitária do Covid-19, enquanto os entes regionais e locais fundamentam-se em 
dispositivos de competência comum e concorrente para justificar os atos de restrição de 
locomoção de pessoas que vêm sendo adotados em seus âmbitos. A questão, portanto, é bastante 
delicada. 
Embora não se trate de problema propriamente novo, a repartição de competências 
federativas ainda suscita diversos problemas que habitualmente são analisados por este 
Plenário, como: i) o que são normas gerais em matéria de competência concorrente e quais os 
seus limites e possibilidades?; ii) em que medida entes federativos regionais e locais podem 
legislar sobre providências de índole administrativa necessárias ao cumprimento das leis de 
competência privativa da União?; iii) qual o critério de distinção entre normas de direito civil, 
de competência privativa da União, e legislação que promove a responsabilidade por dano ao 
consumidor, cuja competência é concorrente?; iv) como distinguir objetivamente o que é 
matéria processual (competência privativa da União) e o que é assunto relativo a procedimentos 
em matéria processual? Essa é uma série questões que evidencia o fato de estarmos caminhando 
sobre terreno nebuloso, que desperta diversas controvérsias tanto na doutrina quanto na 
jurisprudência, inclusive desta Suprema Corte. 
De qualquer modo, a relação entre União, Estados e Municípios, porém, preocupa. 
Independentemente do direcionamento da políticapública de saúde que se pretenda adotar, é 
inviável que ela seja executada sem uma articulação mínima com os Estados e Municípios. 
Temos visto muitas experiências exitosas nos governos estaduais, que inclusive poderiam servir 
de modelo nacional, mas que encontram resistência por parte do próprio Governo Federal. 
Sem dúvida, essa é uma discussão muito mais fácil de se fazer na teoria do que na 
prática. Acredito que somente na análise de situações mais concretas é que o Tribunal poderá 
se manifestar de maneira mais clara sobre o assunto. 
Acompanho o eminente relator, para assentar a competência dos entes federativos 
regionais e locais para adotar medidas de enfrentamento da crise de saúde decorrente do Covid-
19, notadamente no que diz respeito ao isolamento social e à quarentena, independentemente 
de autorização por órgão central. Ademais, na linha do proposto no voto do eminente Min. 
Edson Fachin, confiro interpretação conforme à Constituição ao art. 3º, § 9º da Lei 13.979, de 
6 de fevereiro de 2020. 
 
 
VOTO MIN. CELSO DE MELLO 
 
Ausência justificada. 
 
 
VOTO MIN. DIAS TOFFOLI 
 
Portanto, pedindo vênia, a uma maioria que vai um pouco além, no sentido de dar 
interpretação conforme o § 9º, artigo 3º, entendo que na decisão do relator, está conclusão já 
estar claro o bastante. 
 Por isso, peço vênia, para o Ministro Luiz Edson Faccin, a partir do qual veio a 
interpretação conforme, e da mesma maneira aqueles que o acompanharam, conforme artigo 
3º, § 9º, e da mesma maneira peço vênia ao Ministro Alexandre de Moraes e ao Ministro Luiz 
Fux, que também davam explicitação de interpretação conforme, em relação ao comando da 
Alínea B, inciso 6, do artigo 3º, introduzidos pela Medida Provisória impugnada. 
E portanto, proclamo o resultado, Decisão: O Tribunal, por maioria, referendou a 
medida cautelar deferida pelo Ministro Marco Aurélio (Relator), acrescida de interpretação 
conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei nº 13.979, a fim de explicitar que, preservada 
a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição, o 
Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e 
atividades essenciais, vencidos, neste ponto, o Ministro Relator e o Ministro Dias Toffoli 
(Presidente), e, em parte, quanto à interpretação conforme à letra b do inciso VI do art. 3º, os 
Ministros Alexandre de Moraes e Luiz Fux. 
 
 
VOTO GUI PAGNOCELLI 
 É importante observar a Constituição Federal quando a mesma, em seu art. 1º menciona 
os Municípios como integrantes do sistema federativo, com ênfase à autonomia local, e ao fixá-
la junto com a autonomia dos estados e do Distrito Federal (art. 18 da CF). A essência da 
autonomia contém primordialmente a autoadministração e o autogoverno, ambos presentes em 
todos os entes federados. 
A Constituição de 1988 ao tratar sobre o assunto, se torna pouco objetiva em matéria de 
competências administrativas e legislativas. É difícil identificar na Constituição os limites das 
competências dos entes federativos em cada matéria. A Constituição fala, por exemplo, que é 
competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cuidar da 
saúde e assistência pública. No mesmo sentido, estabelece que a saúde é direito de todos e dever 
do estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de 
doença, o que é a base para o Sistema Único de Saúde, que por sua vez, revela ser um sistema 
pensando de forma descentralizada (art. 196 CF). 
Relativamente ao art. 21, XVIII, da Constituição, que estabelece ser competência 
privativa da União planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, 
que a competência privativa da União no enfrentamento das catástrofes naturais não inviabiliza 
que as demais autoridades públicas, regionais e locais, participem e contribuam para a solução 
de problemas que também lhes dizem respeito. Em seu art. 23, II, a Constituição dispõe ser 
competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios cuidar da saúde e 
assistência públicas. enquanto o art. 24, XII, estatui a competência concorrente da União, dos 
Estados e do Distrito Federal para editar normas sobre previdência social, proteção e defesa da 
saúde. O art. 30, I, ainda dispõe ser competência dos Municípios legislar sobre assuntos de 
interesse local. Assim, há medidas de enfrentamento de crises sanitárias que podem ser tomadas 
autonomamente pelos entes federativos regionais e locais, no exercício de competência que lhe 
é própria. 
Tudo isso contribui para o aprimoramento do pacto federativo, de modo que esse tipo 
de gestão compartilhada da saúde precisa ser estimulado e efetivamente implementado no plano 
concreto. Além disso, é importante registrar que a quantidade de hospitais federais é muito 
reduzida, de modo que a execução efetiva de medidas de saúde em hospitais públicos para 
combater a pandemia do Covid-19 recai sobre os Estados e Municípios, que justamente por isso 
têm sido cautelosos quanto às medidas de distanciamento social, para evitar um colapso do 
sistema público de saúde. 
Nesses termos, acompanho o eminente relator. Confiro interpretação conforme à 
Constituição ao art. 3º, § 9º da Lei 13.979. Conforme a linha proposta no voto do eminente 
Ministro Edson Fachin.