A GOVERNANÇA URBANA COMO INDUTORA DO CAJURU

Prévia do material em texto

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO PARANÁ 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO URBANA 
 
JOSIANE ALVES DE OLIVEIRA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A GOVERNANÇA URBANA COMO INDUTORA DO 
DESENVOLVIMENTO LOCAL: APLICAÇÕES DO MODELO 
COLABORATIVO DE CURITIBA NA REGIONAL DO CAJURU 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CURITIBA 
JULHO/2006 
 
 
 
 
 
Livros Grátis 
 
http://www.livrosgratis.com.br 
 
Milhares de livros grátis para download. 
 
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO PARANÁ 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO URBANA 
 
JOSIANE ALVES DE OLIVEIRA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A GOVERNANÇA URBANA COMO INDUTORA DO 
DESENVOLVIMENTO LOCAL: APLICAÇÕES DO MODELO 
COLABORATIVO DE CURITIBA NA REGIONAL DO CAJURU 
 
 
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Gestão Urbana, do Centro de 
Ciências Exatas e de Tecnologia – CCET, da Pró-
Reitoria de Graduação, de Pesquisa e Pós-
Graduação da Pontifícia Universidade Católica do 
Paraná – PUCPR, como requisito parcial para 
obtenção do grau de Mestre em Gestão Urbana. 
 
Orientador: Prof. Dr. Klaus Frey 
Co-orientador: Prof. Dr. Manoel Camillo O. Penna 
Neto 
 
 
 
CURITIBA 
JULHO/2006
RESUMO 
 
A governança urbana, entendida como uma maneira inovadora de 
governar cidades, onde a participação é tida como premissa básica, surge 
como resposta aos inúmeros desafios encontrados pelos governantes na 
atual sociedade da informação. Esta dissertação analisa o potencial da 
governança urbana como indutora do desenvolvimento local, mais 
especificamente na sua dimensão econômica. Apresenta como estudo de 
caso uma iniciativa de geração de trabalho e renda para uma das áreas 
mais carentes da cidade, a comunidade do Cajuru, analisada à luz dos 
modelos de gestão urbana, bem como suas interfaces com alguns 
conceitos fundamentais ao desenvolvimento sustentável, tais como capital 
social, redes sociais e empoderamento. Recorrendo à metodologia de 
análise de redes sociais, a pesquisa investiga as estruturas de rede que 
caracterizam o Modelo Colaborativo de Curitiba a partir da identificação 
dos principais atores sociais locais e suas inter-relações. A pesquisa 
conclui que a experiência de colaboração se configura como um processo 
de governança que contribui para a ampliação da participação da 
comunidade local nas iniciativas de geração de trabalho e renda. 
Palavras-chave: governança comunitária; capital social; redes sociais; 
desenvolvimento local sustentável; economia solidária. 
 
 
ABSTRACT 
 
Urban Governance, considered as an innovative manner for the 
management of cities – where participation is understood as basic premise 
–, stands out as a response to the several challenges faced by local 
administrators in today’s information society. The present dissertation 
analyses the potential of urban governance to induce local development, 
giving emphasis on its economical dimension. A job/income generating 
initiative is presented as a case study, focusing one of the needy areas of 
Curitiba, the “Cajuru” community. Taking into account different models of 
urban management, the study highlights the interfaces with some concepts 
related to sustainable development, such as: social capital, social networks 
and empowerment. Based on the methodology of social network analysis, 
the research investigates the network structures that characterize the 
Collaborative Model of Curitiba by identifying the local social actors and 
their inter-relationships. The study comes to the conclusion that the 
experience of collaboration contributes to the expansion of community 
participation in the examined job/income generating initiatives. 
Key words: community governance; social capital; social networks; 
sustainable local development; social economy.
 ii 
AGRADECIMENTOS 
 
Com muita alegria, agradeço a todas as pessoas que me 
incentivaram e me ajudaram neste trabalho. 
 Em primeiro lugar, agradeço ao meu orientador, Prof. e diretor do 
Mestrado, Klaus Frey pela dedicação e paciência, ao prof. Camillo, 
também pela sua dedicação e ao professor e amigo Christian, que me 
incentiva desde a monografia da graduação. 
À minha família, principalmente por compreenderem minha 
ausência em tantos encontros, em especial, agradeço ao meu pai, José, à 
minha mãe, “in memorian” pelo seu exemplo de força e perseverança, 
indispensáveis para a conclusão deste trabalho. 
Aos meus amigos, também agradeço pela paciência e compreensão 
por eu deixar de estar presente em tantas “baladas”, principalmente à 
Jaqueline, Daiane, Kátia e Joana. À Mara e sua mãe Dalila por 
acreditarem e apostarem em mim. 
Aos meus superiores e colegas de trabalho, em especial ao prof. 
Busnardo e à minha equipe de coordenação pela paciência. 
A todos que contribuíram com a pesquisa, principalmente à Cecília 
Teles e à Alzenir, da Fundação de Ação Social. 
À CAPES, pela concessão da bolsa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 iii
SUMÁRIO 
 
LISTA DE QUADROS................................................................................ vi 
LISTA DE FIGURAS................................................................................. vii 
LISTA DE GRÁFICOS............................................................................. viii 
LISTA DE TABELAS............................................................................... viii 
LISTA DE SIGLAS .................................................................................... ix 
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................... 1 
1.2 PROBLEMA ......................................................................................... 3 
1.3 PERGUNTA DE PESQUISA ................................................................ 5 
1.4 HIPÓTESES ......................................................................................... 5 
1.5 OBJETIVOS ......................................................................................... 6 
1.5.1 Objetivo Geral ................................................................................... 6 
1.5.2 Objetivos Específicos ........................................................................ 6 
1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO ....................................................... 6 
2 GESTÃO URBANA E GOVERNANÇA COMUNITÁRIA ........................ 8 
2.1 REFORMA DO ESTADO ..................................................................... 8 
2.2 DESCENTRALIZAÇÃO E O PODER DO LOCAL .............................. 10 
2.3 NOVOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA NO ÂMBITO DA 
GOVERNANÇA URBANA ................................................................... 15 
2.3.1 Modelo Gerencial de Administração Pública ................................... 16 
2.3.2 Modelo Democrático-Participativo de Administração Pública ......... 17 
2.3.3 Diferenças e Complementaridades entre os Modelos de 
Administração Pública ...................................................................... 21 
2.4 GOVERNANÇA COMUNITÁRIA .........................................................23 
2.4.1 Planejamento Urbano e Gestão Pública em Curitiba ...................... 27 
2.4.2 Capital Social ................................................................................... 29 
2.4.3 Redes Sociais e Empowerment .......................................................37 
3. DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTÁVEL ................................. 48 
3.1 FUNDAMENTOS DO DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTÁVEL .. 48 
3.1.1 Conceito de desenvolvimento sustentável ...................................... 49 
 iv 
3.1.2 Concepções de desenvolvimento .................................................... 523.1.3 Abordagens de desenvolvimento local ............................................ 56 
3.2 ECONOMIA SOLIDÁRIA .................................................................... 61 
3.3 CAPITAL SOCIAL E REDES SOCIAIS NO DESENVOLVIMENTO 
ECONÔMICO LOCAL ......................................................................... 79 
3.4 INICIATIVAS DE PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO 
ECONÔMICO LOCAL EM CURITIBA ................................................. 88 
4. ANÁLISE DE REDES SOCIAIS ........................................................... 98 
4.1 OS DIFERENTES PARADIGMAS ACERCA DAS ANÁLISES DE 
REDES SOCIAIS ...................................................................................... 98 
4.2 IMPORTÂNCIA E CARACTERÍSTICAS DA ANÁLISE ESTRUTURAL 
DAS REDES SOCIAIS ...................................................................... 101 
5. ESTUDO DE CASO ........................................................................... 106 
5.1 A EXPERIÊNCIA DO MODELO COLABORATIVO DE CURITIBA .. 106 
5.2 DESCRIÇÃO DO LOCAL ................................................................. 110 
5.3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ......................................... 115 
5.4 APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS – ANÁLISE HISTÓRICO-
INTERPRETATIVA ............................................................................ 119 
5.4.1 Processo Histórico da Formação da Rede de Colaboração de 
Artesanato ........................................................................................ 119 
5.4.2 Tempo de participação no Modelo Colaborativo ........................... 121 
5.4.3 Formas de descoberta das ações de geração de renda do Modelo 
Colaborativo ...................................................................................... 122 
5.4.4 Avaliação dos encontros do Modelo Colaborativo ......................... 123 
5.4.5 A participação nas iniciativas de geração de renda no Modelo 
Colaborativo ...................................................................................... 124 
5.4.6 Efetividade das ações do Modelo Colaborativo ............................. 125 
5.4.7 Mudanças no Modelo Colaborativo após a troca de prefeito ........ 127 
5.4.8 Dificuldades encontradas no Modelo Colaborativo ....................... 128 
5.4.9 Mudanças das condições de trabalho e renda em função do Modelo 
Colaborativo ...................................................................................... 129 
 v 
5.4.10 Expectativa de futuro com relação às iniciativas de geração de 
renda do Modelo Colaborativo .......................................................... 131 
5.5 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS EXCLUSIVOS À ANÁLISE 
ESTRUTURAL .................................................................................. 132 
5.6 APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS – ANÁLISE 
ESTRUTURAL .................................................................................. 134 
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................... 148 
BIBLIOGRAFIA ...................................................................................... 151 
ANEXO: QUESTIONÁRIO - MODELO DE COLABORAÇÃO DE 
CURITIBA ......................................................................................... 160 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 vi 
LISTA DE QUADROS 
 
QUADRO 01 - SÍNTESE DAS CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS DO 
MODELO GERENCIAL E DO MODELO DEMOCRÁTICO-
PARTICIPATIVO .......................................................................................22 
 
QUADRO 02 – PADRÕES TRADICIONAIS E INOVAÇÕES NO CAMPO 
DE AÇÃO PÚBLICA ................................................................................. 45 
 
QUADRO 03 – MUDANÇA DE PARADIGMA DO MODELO 
COLABORATIVO ................................................................................... 108 
 
QUADRO 04 - RESULTADO DAS MEDIDAS E REDES – MODELO 
COLABORATIVO DE CURITIBA ............................................................ 139 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 vii 
LISTA DE FIGURAS 
 
FIGURA 01 – TRIPÉ DE DESENVOLVIMENTO ...................................... 90 
 
FIGURA 02 – ILUSTRAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO REGIONAL 
CAJURU ................................................................................................. 111 
 
FIGURA 03 – ILUSTRAÇÃO DA RENDA POR SETOR CENSITÁRIO NA 
ADMINISTRAÇÃO REGIONAL CAJURU ............................................... 112 
 
FIGURA 04 – ILUSTRAÇÃO DAS ÁREAS EM OCUPAÇÕES 
IRREGULARES NA ADMINISTRÇÃO REGIONAL CAJURU ................ 113 
 
FIGURA 05 – ILUSTRAÇÃO DAS ÁREAS DE OCUPAÇÃO IRREGULAR 
NA ADMINISTRAÇÃO REGIONAL CAJURU E SEUS PRINCIPAIS 
PROBLEMAS ......................................................................................... 114 
 
FIGURA 06 - SOCIOGRAMA DA REDE DE COLABORAÇÃO – 
COMISSÃO DE ARTESANATO DA COMUNIDADE DO CAJURU ....... 135 
 
FIGURA 07 - SOCIOGRAMA DA REDE DE CONFIANÇA – COMISSÃO 
DE ARTESANATO DA COMUNIDADE DO CAJURU ............................ 137 
 
FIGURA 08 - SOCIOGRAMA DA REDE DE COMUNICAÇÃO – 
COMISSÃO DE ARTESANATO DA COMUNIDADE DO CAJURU ....... 138 
 
FIGURA 09 – REDES DOS GRUPOS PERTENCENTES À COMISSÃO 
DE ARTESANATO DA COMUNIDADE DO CAJURU (SOCIOGRAMAS 04 
A 09) ....................................................................................................... 141 
 
FIGURA 10– CENTRALIDADES BASEADAS EM GRAU – COMISSÃO DE 
ARTESANATO DA COMUNIDADE DO CAJURU (SOCIOGRAMAS 10 A 
12) ........................................................................................................... 144 
 
 viii
FIGURA 11– CENTRALIDADES BASEADAS EM INTERMEDIAÇÃO – 
COMISSÃO DE ARTESANATO DA COMUNIDADE DO CAJURU 
(SOCIOGRAMAS 13 A 15) ..................................................................... 145 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
GRÁFICO 01: TEMPO DE PARTICIPAÇÃO NO MODELO COLABORATIVO 
DOS INTEGRANTES DA REDE DE COLABORAÇÃO DO ARTESANATO ......122 
 
GRÁFICO 02: OPINIÃO SOBRE OS ENCONTROS DO MODELO 
COLABORATIVO NAS AÇÕES DE GERAÇÃO DE TRABALHO E 
RENDA ................................................................................................... 124 
 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
 TABELA 01: AVALIAÇÃO DAS MUDANÇAS APÓS INÍCIO DA 
PARTICIPAÇÃO DOS ENTREVISTADOS NAS ATIVIDADES DE 
GERAÇÃO DE TRABALHO E RENDA DO MODELO 
COLABORATIVO ................................................................................. 130 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ix
LISTA DE SIGLAS 
 
PMC - Prefeitura Municipal de Curitiba 
IPPUC - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba 
IMAP - Instituto Municipal de Administração Pública 
ONG - Organização Não-Governamental 
ONU - Organização das Nações Unidas 
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano 
SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas 
ADS - Agência de Desenvolvimento Solidário 
ANTEAG - Associação Nacional de Trabalhadores e Empresas de 
Autogestão 
DLIS - Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável 
APLs - Arranjos Produtivos Locais 
IPARDES - Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e 
Social 
SEP - Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação 
Geral 
MDIC - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio 
Exterior 
FIEP - Federação das Indústrias do Estado do Paraná 
IEL -Instituto Euvaldo Lodi do Paraná 
BRDE - Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul 
SENAES - Secretaria Nacional de Economia Solidária 
FBES - Fórum Brasileiro de Economia Solidária 
URBS - Companhia de Urbanização de Curitiba 
CIC - Companhia de Desenvolvimento de Curitiba 
CES - A Comunidade Empreendedores de Sonhos 
OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público 
SNA - Social Network Analysis 
 x
ARS - Análise de Redes SociaisCIDA - Conselho da Comunidade Solidária e da Agência de 
Cooperação Canadense 
UWC-CC - United Way of Canada-Central 
GETS - Grupo de Estudos do Terceiro Setor de São Paulo 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 
1. INTRODUÇÃO 
 
 A governança urbana tem sido um dos temas de maior destaque na 
atualidade quando o assunto é gestão urbana. Pode-se entender a governança 
urbana como uma maneira inovadora de governar uma cidade, onde a participação 
(em todos os níveis organizacionais e societais) é tida como premissa básica. 
A governança urbana surge como uma resposta aos inúmeros desafios 
encontrados pelos governantes na atual sociedade. Estes desafios dizem respeito à 
escassez de recursos públicos, aos problemas sociais e ambientais cada vez mais 
crescentes, à competitividade acirrada entre as cidades com vistas à atração de 
investimentos privados, ao avanço tecnológico, entre outros. 
Nesta dissertação, recorre-se ao debate acerca da governança urbana como 
referência teórico-conceitual para a análise de uma experiência de governança 
comunitária. Isto é, são considerados os mesmos preceitos da governança urbana e 
averiguada sua relevância para a governança comunitária. Esta opção deve-se ao 
fato de que a presente dissertação tem como foco central o desenvolvimento da 
comunidade local, mais especificamente, os novos arranjos de governança adotados 
na comunidade do Cajuru, em Curitiba.. Entende-se com isso que as transformações 
gerais que vêm provocando mudanças da gestão urbana tradicional – centrada na 
atuação da autoridade estatal – para uma prática de governança urbana com uma 
participação ampliada, acontecem crescentemente também em âmbito comunitário, 
mesmo tendo outros atores como seus principais protagonistas. 
Outro tema também de relevância no âmbito da gestão urbana são as novas 
configurações em rede das organizações. De acordo com Castells, “as redes 
constituem a nova morfologia social de nossas sociedade, e a difusão da lógica de 
redes modifica de forma substancial a operação e os resultados dos processos 
produtivos e de experiência, poder e cultura” (CASTELLS, 1999, p. 497). 
O presente estudo tem por finalidade a análise de uma nova experiência de 
governança comunitária em Curitiba, denominada Modelo Colaborativo. 
Utiliza-se da metodologia de análise de redes sociais e, através de entrevistas 
de campo, efetuam-se levantamentos qualitativos e quantitativos para a identificação 
dos principais atores sociais locais e suas inter-relações, no que diz respeito à 
 
 
2 
experiência de geração de trabalho e renda de cinco grupos de artesanato da 
comunidade do Cajuru. Tal metodologia subsidia o estudo no sentido de verificar se 
o Modelo Colaborativo se configura como um processo de governança efetivo onde 
a comunidade local é envolvida e realmente torna-se participante dos processos de 
gestão urbana. Pretende-se apreender as estruturas e processos que caracterizam 
esta proposta de gestão pública participativa. 
O Modelo Colaborativo foi implantado na comunidade do Cajuru em janeiro de 
2000, configurando uma nova experiência de governança no segundo mandato do 
Prefeito Cássio Taniguchi. Esta nova experiência de participação comunitária 
representa, conforme informações da Prefeitura Municipal de Curitiba, um novo 
modelo de gerenciamento onde a comunidade local é vista como parte integrante e 
co-responsável das ações de gestão urbana implantadas em seu território (PMC, 
2000). 
Estas ações estão fundamentalmente definidas em quatro linhas: 
1) integração urbana, 
2) habitação, 
3) meio ambiente, 
4) desenvolvimento social e econômico (CIC/IPPUC, 2004). 
A presente dissertação tem como foco de análise, o desenvolvimento local, e 
destaca as ações de geração de trabalho e renda, contemplando a quarta linha de 
ação do Modelo Colaborativo que é a de desenvolvimento social e econômico. 
O objetivo é verificar se as atuais práticas de gestão na comunidade do 
Cajuru, no âmbito da geração de trabalho e renda, com os grupos locais escolhidos, 
têm contribuído para que tal comunidade se torne realmente sustentável, capaz de 
minimizar seus problemas locais de forma conjunta e emancipatória e não mais de 
forma dependente baseada em ações clientelistas por parte do governo local. 
 
 
 
 
 
 
 
 
3 
1.2 PROBLEMA 
 
O estudo está relacionado à forma como a governança comunitária pode 
possibilitar um desenvolvimento sustentável local, focando a questão econômica, no 
que diz respeito à geração de trabalho e renda em Curitiba. 
Um dos principais obstáculos da governança comunitária é a questão da 
participação, pois, se sabe que na atual realidade brasileira, a participação acontece 
de forma incipiente. É um direito que o cidadão possui, mas que precisa ser muito 
melhor explorado e “refinado”. Tanto governos quanto cidadãos precisam se 
preparar para utilizar-se desta ferramenta, ou seja, da participação, imprescindível 
para os “novos tempos” da gestão urbana. 
Com relação à geração de trabalho e renda, a governança está diante de um 
grande desafio, pois entende-se que, somente a partir da Constituição de 1988, os 
municípios brasileiros puderam ter maior autonomia e suas responsabilidades e 
recursos expandidos. Porém, expandiram-se também as demandas sociais e os 
desafios advindos da globalização, criando novos campos de ação. 
 Esta nova realidade faz com que as políticas públicas entrem num processo 
bastante intenso de municipalização, ou seja, suas definições agora se dão muito 
mais em nível local. A cidade agora “desponta como a unidade social básica da 
organização social, desempenhando um papel semelhante para a sociedade, ao que 
a empresa moderna representa para as atividades econômicas” (DOWBOR, 1999, p. 
6). 
 Diante desses novos campos de ação, a performance do setor público 
municipal é fundamental, sobretudo no que diz respeito à qualidade de desempenho 
dos governos locais nos planos econômico, social e político-administrativo. 
De acordo com Farah (1999, p. 325), as políticas públicas promovidas pelo Estado 
brasileiro até o início dos anos 1980 caracterizavam-se pela centralização decisória 
e financeira na esfera federal, ficando por conta dos Estado e municípios a função 
de executores das políticas formuladas centralmente, tendendo a estabelecer-se 
uma articulação entre governos estaduais e municipais e governo federal baseada 
na troca de favores de cunho clientelista, em que, muitas vezes, as instâncias locais 
de Poder Público transformavam-se em agenciadores de recursos federais para o 
 
 
4 
município ou Estado, procurando garantir a implementação de determinada política 
pública para sua clientela. 
 Mesmo havendo uma forte centralização na esfera Federal, as políticas 
públicas caracterizavam-se pela fragmentação institucional, além de terem sua 
eficiência e efetividade comprometidas por conta da desarticulação existente no 
âmbito de um mesmo nível de governo, bem como entre as diferentes esferas. 
 Outro problema relativo às políticas públicas está relacionado ao seu caráter 
setorial. Em cada área de atuação (educação, saúde, habitação, transportes, etc.) 
havia iniciativas de descentralização, mas ao mesmo tempo uma falta de articulação 
entre essas ações, causando a perda de potenciais efeitos positivos de ações 
coordenadas voltadas a um mesmo público-alvo. 
 A exclusão da sociedade civil era uma característica central das políticas 
públicas vigentes no Brasil até os anos 80. De acordo com Farah, “as políticas 
públicas promovidas pelo Estado incorporavam interesses da sociedade civil e do 
mercado: no entanto, tal incorporação era excludente e seletiva, beneficiando alguns 
restritos trabalhadores e interesses de segmentos do capital nacional e 
internacional” (1999, p.328). 
 Tratava-se de um padrão não democrático de articulação Estado-Sociedade,reforçando a exclusão de amplos segmentos da sociedade do acesso a bens e 
serviços públicos. 
 Tal realidade começa a ser modificada a partir da Constituição de 1988, 
quando a valorização do poder local é retomado, a partir do debate de 
descentralização e de participação dos cidadãos na formulação e implementação 
das políticas. Inicia-se uma reformulação da agenda buscando a eficiência, eficácia 
e efetividade na ação estatal. “Nessa perspectiva, a preocupação com a eficiência e 
com a eficácia articula-se com a orientação para a equidade e para a 
democratização dos processos decisórios, envolvendo tanto alterações institucionais 
com ênfase à descentralização – como novos padrões de relação entre Estado e 
Sociedade” (FARAH, 1999). 
 Dessa forma, reaparecem com um novo significado na perspectiva 
progressista cada um dos elementos presentes na proposta neoliberal de reforma de 
atuação do Estado na área social, tratando-se de novas formas de articulação com a 
 
 
5 
sociedade civil e com o setor privado, deixando o Estado de ser o provedor direto 
exclusivo, para agora, se transformar em coordenador e fiscalizador de serviços que 
podem ser prestados tanto pela sociedade civil quanto pelo mercado ou em parceria 
com esses setores. 
Porém, a descentralização em direção aos municípios também apresenta 
problemas. A mais importante no contexto deste trabalho é que nem sempre a 
descentralização significa a democratização do processo de decisão e controle. 
Segundo Marques, para que isso ocorra é “absolutamente necessário que a 
comunidade esteja organizada de forma a efetivamente participar dos conselhos ou 
demais órgãos criados na descentralização” (MARQUES, 1999, p.108). Sendo 
assim, a descentralização aparece como condição necessária, mas não suficiente. A 
efetiva participação da comunidade nos rumos das políticas locais sempre 
dependerá do grau de organização e interesse construído por ela mesma no seu 
processo decisório. 
 
1.3 PERGUNTA DE PESQUISA 
 
O Modelo Colaborativo de Curitiba se configura como um modelo de 
governança comunitária onde a população está realmente envolvida e participa dos 
processos de gestão comunitária em favor do desenvolvimento local? 
 
 
1.4 HIPÓTESES 
 
O estudo apresentado pretende dar resposta às seguintes hipóteses: 
1) O Modelo Colaborativo de Curitiba representa um arranjo institucional 
capaz de promover um envolvimento efetivo da população na governança local. 
2) O Modelo Colaborativo contribui para o aumento do capital social, da 
capacidade de ação coletiva e de uma nova forma de atuação em rede por parte das 
comunidades locais. 
3) O trabalho colaborativo auxilia o processo de geração de trabalho e renda, 
além de propiciar uma melhor qualidade de vida à população. 
 
 
6 
1.5 OBJETIVOS 
 
1.5.1 Objetivo geral 
 
Analisar as potencialidades e os limites do Modelo Colaborativo em relação à 
consolidação de uma prática de governança comunitária capaz de promover o 
desenvolvimento local. 
 
 
1.5.2 Objetivos específicos 
 
- Identificar os principais atores envolvidos nas ações de geração de trabalho 
e renda no Modelo Colaborativo do Cajuru, bem como suas inter-relações e suas 
práticas de ação coletiva. 
- Identificar se as práticas colaborativas advindas do Modelo Colaborativo 
propiciam o desenvolvimento local. 
- Verificar um possível aumento do capital social na comunidade do Cajuru 
em decorrência da implantação do Modelo Colaborativo. 
 
 
1.6 Estrutura da Dissertação 
 
A presente dissertação inicia com a introdução, onde são explanadas as 
idéias gerais de todo o contexto do trabalho, apresenta-se o problema, a pergunta 
de pesquisa, as hipóteses, os objetivos e a estrutura da dissertação. Em seguida, no 
capítulo dois sobre gestão urbana e governança comunitária, discute-se a reforma e 
a descentralização do Estado, os modelos de gestão pública e a importância da 
governança comunitária, enfatizando o capital social, o empowerment e as redes 
sociais. O capítulo três, sobre o desenvolvimento econômico local, aborda os 
fundamentos teóricos deste conceito, dando ênfase na dimensão socioeconômica do 
desenvolvimento local sustentável. Destaca a experiência da economia solidária e, 
de maneira sucinta, apresenta algumas iniciativas de promoção do desenvolvimento 
 
 
7 
econômico local em Curitiba. No quarto capítulo apresenta-se a abordagem 
metodológica da análise de redes sociais, seus diferentes paradigmas, além da 
importância e das características da análise estrutural das redes sociais. O capítulo 
cinco descreve a experiência do Modelo Colaborativo de Curitiba, os procedimentos 
metodológicos e apresenta os resultados da pesquisa empírica na comunidade do 
Cajuru, tanto da análise histórico-interpretativa quanto da análise estrutural. Por fim, 
nas considerações finais são apresentadas as conclusões da pesquisa, tentando 
evidenciar as potencialidades e as limitações do Modelo Curitiba de Colaboração 
como instrumento de gestão urbana participativa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
2. GESTÃO URBANA E GOVERNANÇA COMUNITÁRIA 
 
Este capítulo inicia com uma abordagem sobre transformações ocorridas no 
âmbito urbano, desde a reforma do Estado, a autonomia dos municípios pós 
Constituição de 1988, até a definição do “local” como espaço estratégico para a 
indução do desenvolvimento local. O mesmo serve para ilustrar a importância que 
deve ser dada à atual autonomia municipal, autonomia esta que permite ao poder 
local a criação de políticas públicas próprias, tais como as políticas concernentes à 
geração de trabalho e renda. A autonomia local tem como alicerce as novas 
experiências de governança urbana e comunitária, a exemplo do Modelo 
Colaborativo de Curitiba e dos grupos de colaboração de artesanato da comunidade 
do Cajuru, escolhidos como objeto de pesquisa desta dissertação. 
Após esta contextualização das transformações ocorridas, aborda-se o tema 
dos novos modelos de gestão pública, tais como o modelo gerencial e o modelo 
democrático-participativo. Tem-se como objetivo principal explicar o conceito de 
governança comunitária, fruto de recentes transformações na gestão pública. De 
forma geral, o conceito remete a necessidade de mitigar os efeitos nocivos dos 
antigos “modos” de gerir as cidades, de cunho patrimonialista ou burocrático. Tais 
práticas não “cabem” mais na atual agenda pública, e estão cedendo lugar a dois 
principais modelos de gestão urbana: o gerencial e o democrático-participativo 
(FREY, 1996). 
O tema sobre governança comunitária é estudado tendo como direcionadores 
os conceitos de capital social, empowerment e redes sociais. 
 
 
2.1 REFORMA DO ESTADO 
 
Reformar o Estado significa criar uma estrutura pública capaz de romper com 
o antigo sistema estatal burocrático que perdurava na década de 1980 e que 
mostrou sinais de esgotamento e ineficácia. Este rompimento com as práticas 
burocráticas e clientelistas de gestão se fez imprescindível por conta das novas 
demandas impostas aos Estados em decorrência do processo de globalização, que 
 
 
9 
passou a exigir um Estado eficiente, com novas instituições, novas competências e 
novas estratégias administrativas. Segundo Bresser Pereira, a reforma do Estado, 
por envolver aspectos políticos (relação com a promoção da governabilidade), 
aspectos econômicos e administrativos (que visam o aumento da governança) se 
constitui como um tema bastante amplo e complexo (1998b, p. 23). 
O principal ponto de interesse desta dissertação no tema da reforma do 
Estado se refere às possibilidades de mudança de um sistema burocrático de gestão 
para outros modelos de gerenciamento público, tais como o modelo gerencial e o 
modelo democrático-participativo, destacando dentre estas mudanças, o advento da 
descentralização, que possibilitou que muitas das ações antesde competência do 
governo federal, passassem a ser responsabilidades dos governos municipais. 
Um dos fatores mais marcantes da reforma do Estado, a busca de 
rompimento com os modelos patrimonialista e burocrático de administração pública, 
aconteceu porque os antigos modelos passaram a ser insuficientes frente às 
necessidades de uma nova sociedade inserida no processo de globalização. 
A administração burocrática veio substituir a administração patrimonialista das 
antigas monarquias e sistemas feudais que se revelou incompatível com o 
capitalismo industrial do século XIX. Dessa forma, a administração burocrática era 
vista, como superior ao patrimonialismo por ser mais eficiente. Porém, Bresser 
Pereira explica que essa visão não se tornou real, pois, a partir do momento em que 
o Estado liberal do século XIX cedeu lugar ao “grande Estado social e econômico de 
século XX”, verificou-se que a administração burocrática era ineficaz, lenta, cara e 
“pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos” 
(BRESSER PEREIRA, 1998a, p. 241). 
Osborne & Gaebler (1998, p. 16) ressaltam que o modelo burocrático teria 
funcionado por um período significativo porque correspondia às necessidades de 
uma sociedade lenta, onde as mudanças aconteciam com menor rapidez. 
Funcionava não porque era eficiente e sim porque resolvia os problemas 
fundamentais. Porém, atualmente, na sociedade da informação a realidade é outra, 
as mudanças são rápidas, o mercado é global e os consumidores se acostumaram a 
uma grande variedade e qualidade de produtos proporcionados pelos mercados. 
 
 
10 
De acordo com Bresser Pereira e Spink, a reforma do Estado configura-se 
como um “marco teórico e uma nova prática para a administração pública – a 
abordagem ‘gerencial’, que substitui a perspectiva ‘burocrática’ anterior” (1998b, p. 
7). 
“A abordagem gerencial, também conhecida como ‘nova administração 
pública’, parte do reconhecimento de que os Estados democráticos 
contemporâneos não são simples instrumentos para garantir a propriedade e 
os contratos, mas formulam e implementam políticas públicas estratégicas para 
suas respectivas sociedades tanto na área social quanto na científica e 
tecnológica” (BRESSER PEREIRA & SPINK, 1998b, p. 7). 
 
Para Fernando Henrique Cardoso, passa-se por um processo de transição 
entre um modelo de Estado assistencialista e paternalista para um novo modelo “no 
qual não basta mais a existência de uma burocracia competente na definição dos 
meios para atingir os fins”, ou seja, “o que se requer é algo muito mais profundo: um 
aparelho de Estado que, além de eficiente, esteja orientado por valores gerados pela 
própria sociedade” (CARDOSO, 1998, p. 19). Para ele, esta transição é um dos 
grandes desafios do mundo contemporâneo. 
A reforma do Estado abriu caminho para a prática da “boa governança”, tema 
abordado no item 2.4. A seguir, descreve-se o processo de descentralização do 
Estado brasileiro, dando continuidade aos fatores que contribuíram para a efetivação 
dos modelos de gestão urbana contemporâneos. 
 
 
2.2 DESCENTRALIZAÇÃO E O PODER DO LOCAL 
 
A descentralização iniciou-se a partir da Constituição de 1988, quando os 
municípios passaram a ter uma maior autonomia, inclusive no tocante à gestão de 
políticas públicas que até então ficavam a cargo dos Governos Federal e Estadual. 
As novas responsabilidades e posturas às quais os governos municipais 
precisavam incorporar incidem sobre a qualidade de vida dos cidadãos, em 
particular aos dos mais pobres, pois estes demandam atenção mais intensa 
principalmente nas áreas da saúde, educação, moradia, transportes, trabalho e 
renda. 
 
 
11 
Isto significou, para Pinho & Santana (2002, p. 275) “uma valorização dos 
níveis subnacionais de governo em detrimento do governo central”. De acordo com 
estes autores, “o esgotamento da capacidade de lidar com problemas complexos e 
extensos por parte dos governos centrais” foi o motivo que levou à transferência 
desses problemas para os níveis subnacionais, principalmente o municipal. Dessa 
forma, as novas atribuições do governo municipal, passaram a ser as seguintes: 
 
 
“políticas de responsabilidade fiscal, elevando a capacidade de arrecadação 
própria; reconhecimento da sociedade civil organizada como novo ator social, o 
que leva a institucionalização de mecanismos de democracia direta como 
orçamento participativo, conselhos municipais, fóruns de consulta, além de 
parcerias com o setor privado; práticas gerenciais centradas na qualidade e no 
exercício da participação; intervenções na área de abastecimento envolvendo 
produção, circulação, comercialização e consumo; defesa do meio ambiente; 
políticas de cunho redistributivo ou anticíclico para garantir a renda e o 
emprego; reconhecimento que a industrialização não é o único caminho para o 
desenvolvimento, mas que também a agricultura, o comércio e o turismo 
podem ser considerados como setores potenciais de geração de emprego e 
renda; abandono da visão tradicional assistencialista substituída por políticas 
mais consistentes de combate à exclusão social e à pobreza, e sobretudo um 
novo papel de agente de desenvolvimento local, desenvolvimento este que 
abrange o econômico, o social e o humano” . (PINHO & SANTANA, 2002, p. 
275). 
 
Segundo Abrucio & Couto (1996), analisando as condições da reforma do 
Estado no nível municipal, fica constatado o enfrentamento de dois principais 
desafios: “o cumprimento das funções de bem-estar e de desenvolvimento local” 
(p.46). Para os autores, os municípios estão cada vez mais assumindo o papel de 
welfare, através de iniciativas “em prol do desenvolvimento econômico local, 
especialmente direcionadas à geração de emprego e renda”. Segundo eles, “talvez 
seja essa a maior novidade em termos de redesenho do Estado no nível local” 
(1996, p. 41). Estes processos e desafios fizeram com que os governos locais 
vissem suas agendas ampliadas, passando a ter uma importância cada vez mais 
relevante no processo de desenvolvimento. 
Neste contexto, os prefeitos e governantes locais precisavam reconhecer 
suas limitações em resolver os problemas urbanos unilateralmente. Os desafios 
eram inúmeros diante da responsabilidade e da dinâmica urbana. Sendo assim, 
ficou evidente a necessidade de chamar a sociedade para uma gestão conjunta das 
ações e políticas públicas a serem implementadas. 
 
 
 
12 
“A descentralização representa em teoria a possibilidade de ampliação para o 
exercício dos direitos dos cidadãos, a autonomia da gestão, a participação 
cotidiana dos cidadãos na gestão pública e uma potencialização de 
instrumentos adequados para um uso e redistribuição mais eficientes dos 
recursos públicos” (JACOBI & TEIXEIRA, 1996, p. 119). 
 
Para Cohn, a descentralização associa-se à democratização política e social, 
“de modo quase imediato e mecânico, uma vez que em princípio ela favorece a 
ampliação do espaço público”. (COHN, 1998, p. 145). Segundo Melo, a 
descentralização pode ser entendida “enquanto transferência de poder decisório a 
municípios ou entidades e órgãos locais” e expressa “tendências democratizantes, 
participativas e de responsabilização”, como também, expressa “processos de 
modernização gerencial da gestão pública” (MELO, 1996, p. 13). 
Contudo, por mais que a descentralização possua inúmeros pontos positivos, 
com um potencial de transformar as antigas sociedades regidas pelo autoritarismo, 
clientelismo, etc., em sociedades mais democráticas e justas, ela não se configura 
como uma solução absoluta em seu processo de gestão. Segundo Lobo, por mais 
que exista um consenso sobre a “relação positiva e a maior eficiência e eficácia das 
ações na área social, deve-se ter cautela para não se ”mistificar o processo de 
descentralização e assumi-lo como a solução mágica para males muito além da 
centralização” (LOBO, apud COHN, 1998, p. 159). Para a autora, as experiênciasde 
governo local onde a participação da sociedade na gestão pública é priorizada, 
acontece “de forma tensa e contraditória entre si”1. 
Conforme visto até este momento, a transferência de competências do 
governo federal para o governo municipal, leva a uma discussão sobre o poder 
destinado aos municípios, ou seja, ao local. Mais do que nunca, após a reforma do 
Estado, cabe aos gestores municipais chegar pelo menos próximos à governança 
ideal, o que seria dizer, transformar seus municípios em locais nos quais, em 
conjunto com a sociedade civil, efetivamente se alcance o desenvolvimento 
sustentável, a partir de um modelo de gestão democrático e participativo. 
Ladislau Dowbor, em seu estudo sobre processos de “reprodução social” e 
suas implicações para a gestão pública, destaca o conceito de espaço e a 
 
1 Para uma exposição aprofundada sobre alguns dos efeitos negativos da descentralização após a Constituição de 
1988, consultar MELO, M. A. Crise federativa, guerra fiscal e “hobbesianismo municipal” efeitos perversos da 
descentralização? ; ABRUCIO, F. L.; COUTO, C. G. A redefinição do papel do estado no âmbito local. Ambos 
artigos se encontram na revista São Paulo em Perspectiva, 10 (3), 1996. 
 
 
 
13 
importância que este espaço assume no cotidiano das comunidades. Para o autor, 
existe uma crescente complexidade nos processos de transformação dos espaços: 
 
 
“O que está ocorrendo, é uma nova hierarquização dos espaços, segundo as 
diferentes atividades, envolvendo tanto globalização como formação de blocos, 
fragilização do Estado-nação, surgimento de espaços subnacionais fracionados 
de diversas formas, transformação do papel das metrópoles, reforço do papel 
das cidades, e uma gradual reconstituição dos espaços comunitários 
desarticulados por um século e meio de capitalismo. E estes diversos espaços 
em plena transformação e rearticulação abrem novas dimensões para a 
inserção do indivíduo no processo de reprodução social, permitindo talvez a 
reconstituição de um ser humano mais integrado a partir dos segmentos hoje 
fragmentados” (DOWBOR, 1998, p. 30). 
 
 
A globalização teve uma grande importância para o processo de se repensar 
o local. Para Pinzani (2001), pode-se considerar dois aspectos principais que 
caracterizam a globalização: o primeiro, foi a expansão do espaço da economia e da 
política, quebrando o paradigma do “progresso como fenômeno ligado à 
temporalidade”. O tempo, segundo este autor, se reduz 
 
“ao breve momento, ao instante necessário para a transferência de 
informações dum ponto ao outro do planeta através dos ‘novos’ meios 
tecnológicos: o telefone, o rádio, a televisão, o computador. As grandes 
transformações sobressaltam a humanidade de repente e tomam posse do 
mundo num tempo incrivelmente breve (...). Elas se movem mais na dimensão 
espacial que na temporal” (PINZANI, 2002, p. 213). 
 
O segundo aspecto da globalização se refere ao predomínio da lógica 
econômica, que traz uma expansão do mercado limitada aos países industrialmente 
mais avançados, como os Estados Unidos, Japão e países da Europa, ficando 
apenas as migalhas para os outros países. Além das “simples transações comerciais 
ou das especulações financeiras”, o autor se refere também às várias culturas que 
se abrem a outros âmbitos culturais até então desconhecidos (PINZANI, 2002, p. 
215). 
Contudo, Dowbor adverte que a “globalização não é geral”, nem tudo se 
globalizou, basta prestar atenção na vida cotidiana para perceber que muitas das 
atividades continuam sendo locais, tais como a moradia, “o médico para a família, o 
local de trabalho, até os horti-fruti-granjeiros da nossa alimentação cotidiana” (1998, 
p. 32). Para o autor, existe a necessidade de uma “melhor compreensão de como os 
 
 
14 
diversos espaços do nosso desenvolvimento se diferenciam e se rearticulam, cada 
nível apresentando os seus problemas e as suas oportunidades, e, a totalidade 
representando um sistema mais complexo”. A partir deste entendimento, os 
problemas mais específicos devem se concentrar nos locais mais próximos de 
decisão dos cidadãos, o que exige uma maior participação dos atores sociais locais 
e sistemas mais democráticos de gestão, enquanto que outros problemas devem 
ficar num nível mais central de decisão do país, tais como os equilíbrios 
macroeconômicos, as desigualdades regionais, a inserção do país na economia 
mundial, eixos tecnológicos de longo prazo, etc. Para ilustrar esta questão, o autor 
utiliza uma frase de um relatório das Nações Unidas2 que resume bem o problema: 
“O Estado-nação tornou-se pequeno demais para as grandes coisas, e grande 
demais para as pequenas” (DOWBOR, 1998, p. 32-36). 
Dessa forma, Dowbor afirma que se deve apostar no poder local, bem como 
em modelos de gestão democrática e participativa como formas de se atingir o 
desenvolvimento sustentável a partir das localidades. 
Vieira & Vieira (2003, p. 130) referem-se ao poder em três esferas distintas: o 
poder político, o poder social e o poder econômico. 
O poder político é determinante da ação administrativa e se traduz como a 
soma de vários poderes compartilhados, emanados das entidades que representam 
a sociedade organizada. Os dois grandes domínios do exercício do poder são o 
executivo e o legislativo. O poder social distribui-se em diversos segmentos e é 
representado pelas entidades de classe, pelas organizações não governamentais e 
“pelo domínio intelectual do conhecimento e das técnicas”. Compartilhado, o poder 
social tem se ampliado e vem sendo utilizado como instrumento de ação política e 
como “respaldo na implementação das estratégias de gestão”. Tal ampliação do 
poder social deve-se a um contexto cada vez mais complexo na dinâmica das 
cidades. O terceiro poder, o econômico, define-se como “o mais dinâmico e influente 
mecanismo de atuação na gestão pública”, pois ao mesmo tempo em que agrega 
valores, também destrói princípios e respeito aos direitos comuns bem como à 
sustentabilidade ambiental (VIEIRA & VIEIRA, 2003, p. 130). 
 
2 UNDP, Human Development Report, 1993, p. 5. 
 
 
15 
Anete Ivo (2000) levanta a questão dos conflitos que surgem no âmbito do 
poder local. Para a autora, este poder não se consolida apenas nas “relações entre 
o governo municipal e a sociedade civil, como espaço do exercício responsável e 
solidário”. Ele também assume muitas vezes um caráter conflitivo quando “na 
criação de soluções alternativas para o tratamento dos problemas vinculados à 
produção da pobreza e das desigualdades sociais, sustentadas pela ampliação de 
atores participativos” (IVO, 2000, p. 15). 
Um dos grandes desafios da gestão do local é adequar e integrar as 
diferentes instâncias de poder que influenciam a vida dos cidadãos. 
As pressões sofridas pelos gestores por parte das comunidades é mais um 
dos desafios da gestão local. Conforme Frey, estas comunidades “são expostas aos 
chamados ‘efeitos colaterais’ do progresso econômico e da globalização – aumento 
do desemprego, da criminalidade e violência urbana, deterioração ambiental e de 
qualidade de vida em geral”. Para o autor, o dilema enfrentado pelo gestor urbano 
está entre a necessidade de “criar condições favoráveis para uma inserção dos 
setores mais modernos e dinâmicos da cidade no mundo da economia globalizada” 
e ao mesmo tempo, “procurar medidas e políticas capazes de mitigar os crescentes 
problemas sociais, econômicos e ambientais que afetam os setores sociais mais 
fragilizados e empobrecidos” (FREY, 2003). 
 Para fazer frente aos desafios expostos, surgem novos modelos de gestão 
pública, analisados a seguir, sendo eles o modelo gerencial e o modelo democrático-
participativo. 
 
 
2.3 NOVOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA NO ÂMBITO DA GOVERNANÇA 
URBANA 
 
A nova dinâmica urbana em que vivem as cidades, na qualo local ganha 
cada vez mais força de transformação exige da gestão pública modelos inovadores e 
adequados a este novo cenário que vem se configurando nas cidades. 
 
 
16 
Sendo assim, dois novos modelos de gestão pública vêm se delineando para 
fazer frente aos novos anseios da sociedade urbana atual: o modelo gerencial e o 
modelo democrático-participativo. 
 
 
2.3.1 Modelo Gerencial de Administração Pública 
 
A modelo gerencial de administração pública surgiu na segunda metade do 
século XX, como resposta à crise do Estado, com os objetivos principais de enfrentar 
a crise fiscal, reduzir os custos, tornar mais eficiente a administração pública e 
proteger o patrimônio público “contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção 
aberta”. (BRESSER PEREIRA, 1998b, p. 28). 
O modelo gerencial associa-se aos preceitos de um novo modo de governar, 
a partir do conceito da reinvenção do governo. Segundo Osborne & Gaebler, “o 
surgimento de uma economia global pós-industrial, baseada no conhecimento, 
abalou velhas realidades em todo o mundo, criando oportunidades maravilhosas e 
problemas espantosos” (1998, p XVI). Sendo assim, os autores defendem a idéia de 
que é necessário que os governos reajam e se reinventem, transformem-se em 
governos empreendedores ou governos inovadores. 
Bresser Pereira define as seguintes características básicas da administração 
pública gerencial: é orientada para as necessidades dos cidadãos, para o alcance de 
resultados, considera que políticos e funcionários públicos são merecedores de 
limitado grau de confiança, serve-se da descentralização e do incentivo à 
criatividade, bem como à inovação como estratégias, além de se utilizar dos 
contratos de gestão como instrumento para controlar gestores públicos (1998b, p. 
28). 
Ao contrário da gestão burocrática, “toda administração pública gerencial tem 
de considerar o indivíduo, em termos econômicos, como consumidor (ou usuário) e, 
em termos políticos, como cidadão” (BRESSER PEREIRA, 1998b, p. 33). 
Os processos de reforma possuem uma amplitude que vai além do Estado. 
Constituem-se num conjunto bastante diverso de ações descentralizadas nas 
diversas formas de governo local, estimulando e gerando novos fóruns de debate 
 
 
17 
sobre a eficácia e a efetividade da gestão pública. Estes diversos novos atores que 
passam a incluir o processo administrativo por meio de parcerias, assumem um 
papel cada vez maior na provisão de serviços públicos sociais e científicos 
(BRESSER PEREIRA & SPINK, 1998, p. 13). 
 
 
2.3.2 Modelo Democrático-participativo de Administração Pública 
 
Para entender o modelo democrático-participativo no Brasil, se faz necessário 
uma breve introdução dos conceitos de democracia e participação. 
Segundo o dicionário Aurélio, democracia é uma “doutrina ou regime político 
baseado nos princípios da soberania popular e da distribuição eqüitativa do poder” 
(AURÉLIO, 2004, p. 291). Para Fleury (2003, p. 111), a construção da democracia 
no Brasil deve-se principalmente ao novo formato constitucional das políticas sociais 
brasileiras. 
Fazendo uma retrospectiva dos ciclos da democracia nas grandes cidades 
brasileiras, Soares & Gondim (1998) afirmam que o primeiro ciclo do novo modelo de 
“democracia urbana” se iniciou em 1985 quando se retomou as eleições diretas para 
prefeito. Neste ciclo prevaleceu a “soberania do voto” possibilitando “aos novos 
movimentos sociais a oportunidade de intervir diretamente na definição e 
fiscalização das políticas públicas no plano local” (p. 64). 
 
Nessa primeira fase, dentre as cidades que tiveram administrações que se 
propunham realizar mudanças no modelo de relacionamento entre governo e 
sociedade civil, apenas Recife e Curitiba conseguiram executar, de forma mais 
consistente, propostas que viriam em larga medida orientar um novo padrão de 
gestão nas administrações locais. A primeira destacou-se por programas com 
alta densidade de participação popular. A segunda conseguiu combinar o 
elevado padrão de planejamento já existente na cidade com programas de 
grande repercussão social. As experiências das outras capitais terminaram 
naufragando, em decorrência, principalmente, de problemas na composição 
das alianças políticas, de falta de experiência e da ausência de uma equipe de 
governo trabalhando de forma coordenada (SOARES & GONDIM, 1998, p. 65). 
 
 
Para Soares & Gondim (1998), o segundo ciclo da democracia é marcado 
pelas eleições de 1988, época em que o PT sai vitorioso em mais de quarenta 
cidades e passa a administrar 20% do eleitorado brasileiro. Neste ciclo inaugurou-se 
 
 
18 
uma nova concepção de gestão local centrada na capacidade ativa do povo, o 
discurso da participação direta se torna radical a partir das propostas de instalação 
de “conselhos populares deliberativos” (p.66). No entanto, segundo os autores, tais 
propostas não conseguiram se viabilizar. As administrações petistas não 
corresponderam às expectativas com relação às propostas alternativas de gestão 
municipal, principalmente nas cidades de São Paulo e Campinas. Em contrapartida 
aos “conselhos deliberativos”, algumas prefeituras “consagraram um novo estilo de 
negociação, por intermédio da discussão do orçamento municipal, que passaria a 
ser marca das administrações inovadoras no poder local” (p. 67). Esta experiência 
iniciou-se em Porto Alegre, na gestão do governo Olívio Dutra, perdurando nas 
administrações seguintes e, inclusive, sendo adotada por outros municípios 
brasileiros. 
Por fim, o terceiro ciclo das gestões locais inovadoras reforça a participação, 
a parceria e o desenvolvimento econômico. Destaca-se a experiência do orçamento 
participativo e a “combinação de formas de participação semidireta na gestão (os 
conselhos setoriais) com a parceria da iniciativa privada, ONGs e organizações 
populares no desenvolvimento de projetos econômicos” (SOARES & GONDIM, 
1998, p. 67). 
Após a reconstituição dos ciclos da democracia brasileira, observa-se que 
este regime político possui classificações distintas, tais como democracia formal e 
democracia participativa. 
 Segundo Singer (1998, p. 125), a democracia formal apresenta uma divisão 
de trabalhos entre o governo e a sociedade civil, onde o governo trata de negócios 
públicos, a sociedade civil cuida dos interesses privados. Nestas condições, o autor 
explica que a participação da sociedade civil só acontece na época das eleições, ou 
seja, é uma participação limitada. 
Para Singer (1998), o grande desafio político é tornar a democracia 
participativa, não se opondo à democracia formal, mas sim, deixando-a mais ampla 
e mais autêntica, além de servir como elemento de melhoria do desempenho das 
autoridades, permitindo a formação de parcerias entre poder público e organizações 
de cidadãos, empresas, etc. Com a parceria, abre-se oportunidade de viabilização 
 
 
19 
de diversas atividades que sozinhas, as instituições não conseguiriam viabilizar (p. 
125). 
Para isso, os prefeitos precisam conquistar a confiança dos líderes 
comunitários e de classe, a fim de convencê-los de que “vale a pena aceitar o 
desafio de participar” (SINGER, 1998, 125). A democracia participativa oferece 
oportunidades para que as decisões não rotineiras, que possam afetar amplos 
setores da sociedade possam ser discutidas e decididas com todos os interessados. 
O modelo democrático-participativo de administração pública possibilita o 
envolvimento e o apoio dos cidadãos e da sociedade civil organizada, ou seja, cria-
se uma parceria que tende a minimizar os problemas e a facilitar o processo de 
desenvolvimento das comunidades locais. 
O processo de parceria entre governo e sociedade civil gera um grande 
potencial de inovação social, “transformando as estruturas governamentais e as 
formas de gestão pública e permitindo, assim, a inclusão de setores anteriormente 
excluídos da condição de cidadania”(Fleury, 2003, p. 112). 
 
“O ponto fundamental é, sem dúvida, a compreensão da importância de abrir 
as estruturas estatais de planejamento e gestão à sociedade, para que se 
possam criar processos democráticos de co-gestão. Aceitar, enfim, que dividir 
poder não diminui o poder do governante, mas sim o multiplica: eis a base da 
geração de governabilidade local, requerida na transformação da gestão de 
estruturas tradicionalmente comprometidas com o clientelismo e a corrupção. 
No campo das políticas sociais, em que há interesses tão diversos em jogo e 
em que são enormes as disparidades de recursos dos diferentes grupos de 
interessados, é imprescindível criar espaços públicos nos quais os interesses 
possam ser confrontados de forma transparente, gerando possibilidades de 
negociação e geração de consensos” (FLEURY, 2003, p. 112). 
 
Para Soares & Gondim, a participação popular na administração pública, 
“tornou-se hegemônica na cultura política brasileira recente, ou seja, deixou de ser 
apanágio dos partidos de esquerda e dos movimentos sociais e passou a ser 
incluída nas propostas de governos e no planejamento estratégico das cidades, 
independente da orientação ideológica dos gestores” (1998, p. 81). 
 Porém, a democracia participativa faz parte de uma nova cultura política, que 
precisa ser exercitada cada vez mais por toda a sociedade para que seus conceitos 
e aplicações sejam realmente eficazes. Cidades tais como Fortaleza, Recife, Santos, 
 
 
20 
São Paulo e Porto Alegre3 foram as primeiras a utilizar-se de maneira intensa deste 
modelo de gestão e podem testemunhar as dificuldades que ocorrem no dia-a-dia da 
administração municipal, 
 
 “o recurso à participação popular, mesmo servindo para impactar 
positivamente a máquina administrativa, muitas vezes poderia atuar também 
como um complicador, pois, ao invés de agilizar, podia emperrar ainda mais a 
máquina burocrática. Uma das justificativas é que, ao abrir espaços para o 
confronto de interesses divergentes, a prática da democracia semidireta, numa 
sociedade marcada por fortes desigualdades socioeconômicas, pode acirrar os 
conflitos, em vez de viabilizar soluções negociadas” (SOARES & GONDIM, 
1998, p. 82). 
 
As dificuldades intrínsecas à participação popular são bastante diversas. Vão 
desde a falta de cultura participativa até à manutenção da participação. Com relação 
à falta de uma cultura participativa, Soares & Gondim explicam que, nas 
“administrações populares” percebe-se que “a população tende a só considerar 
válida a participação quando suas reivindicações são atendidas” (1998, p. 83). 
Estas dificuldades acontecem porque, segundo Cohn (1998), não existe “uma 
tradição intersetorial de enfrentamento da questão social, nem por parte dos 
governos locais nem dos próprios setores sociais mais diretamente envolvidos” (p. 
163). Tendências de tensões são evidenciadas: “entre o particular e o universal, 
entre a segmentação e a setorização e a necessidade de se equacionar as questões 
urbanas em termos mais gerais, orientadas para a garantia de melhor qualidade de 
vida para todos” (p. 165). Os principais atores envolvidos nestas “tensões” são o 
poder público, assessoria técnica, lideranças populares e comunidade, ressaltando 
“difícil negociação entre a racionalidade política da administração, a racionalidade 
técnica da máquina administrativa e as necessidades e demandas das organizações 
populares e da comunidade” ( p. 167). 
A falta de uma cultura democrática participativa, de acordo com Soares & 
Gondim (1998) faz com que a participação seja efetiva “apenas durante períodos 
limitados, quando uma ameaça externa catalisa a união dos diversos segmentos 
 
3 “Um conjunto de experiências inovadoras no âmbito da gestão local vêm sendo registradas pelo 
programa Gestão Pública e Cidadania, dirigido por Peter Spink na FGV; pelo Dicas Municipais do 
Instituto Pólis, pelo Cepam no quadro de seu Catálogo de Experiências Municipais; pela Secretaria de 
Assuntos Internacionais do Partido dos Trabalhadores; pela Fundação Abrinq no quadro do 
movimento Prefeito-Criança” (DOWBOR, 2000, p. 4). 
 
 
21 
afetados, ou quando há demandas específicas e localizadas a serem atendidas” (p. 
83). 
Para os autores, não existe continuidade nos processos de participação por 
parte da sociedade, tornando-se essencial que se busque “mecanismos capazes de 
institucionalizar os processos participativos, de modo a assegurar-lhes continuidade 
e eficácia” bem como sua auto-sustentabilidade (SOARES & GONDIM, 1998, p. 84). 
A parceria entre governo e sociedade é um processo político cada dia mais 
dominante na governança local, por isso, as dificuldades existentes quanto à 
efetivação da democracia devem ser superadas, pois a participação representa “o 
reconhecimento dos próprios limites da ação estatal”. Governar, então, “torna-se um 
processo interativo porque nenhum ator detém sozinho o conhecimento e a 
capacidade de recursos para resolver problemas unilateralmente” (STOKER, 2000: 
93, apud FREY, 200). 
Ainda sobre a parceria governo sociedade, ela se “desdobra” em algumas 
estruturas. Entre elas, a estrutura de redes sociais, que significam um potencial 
instrumento de participação e interação entre governo, comunidade e setor privado. 
O tema das redes sociais é abordado no capítulo cinco deste trabalho. 
 
 
2.3.3 Diferenças e Complementaridades entre os Modelos de Administração Pública 
 
“Referir-se ao local é dizer que mais do que administrar com maior eficácia 
(modelo gerencial) existe um movimento bastante intenso no sentido da gestão 
democrática: Estado, sociedade civil, participação, universo organizacional e 
qualificação dos gestores” (NOGUEIRA, 2005, p. 11). 
Seguindo a idéia de Nogueira, para cada modelo de gestão acima exposto, 
existem vantagens e desvantagens. Porém, eles não são excludentes e sim, 
complementares. O modelo gerencial foca muito mais a eficiência enquanto que o 
modelo participativo valoriza sobremaneira a participação da sociedade nas 
decisões das ações públicas. 
 
 
22 
FREY, em seus estudos sobre modelos de administração pública, faz uma 
relação de características dos modelos gerencial e democrático-participativo, 
conforme sintetizado no quadro abaixo: 
 
QUADRO 01 - SÍNTESE DAS CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS DO MODELO 
GERENCIAL E DO MODELO DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVO. 
 
MODELO GERENCIAL MODELO DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVO 
1 - Inspira-se na prática do gerenciamento 
de empresas privadas, buscando 
transferir instrumentos de gerência 
empresarial para o setor público. 
 
1 - Inspira-se na teoria da democracia 
participativa e passa pelo aumento do 
controle social, pela democratização das 
relações Estado-sociedade e a ampliação 
da participação da sociedade civil e da 
população na gestão da coisa pública. 
2 - As diretrizes baseiam-se na nova 
administração pública, ou New Public 
Management, orientando-se para a 
obtenção de resultados, a utilização do 
contrato de gestão como instrumento de 
controle dos gestores públicos, a 
descentralização administrativa, os 
incentivos à criatividade e à inovação 
como estratégias principais e para a 
transferência de ampla autonomia e 
responsabilidade aos gerentes públicos. 
2 - As diretrizes baseiam-se na promoção 
das condições de accountability através 
de estímulos ao envolvimento e à partição 
da sociedade civil organizada e dos 
cidadãos tanto na formulação como na 
implementação de políticas e projetos 
públicos. 
 
 
3 - Visa isolar e proteger o gestor público 
das pressões oriundas da sociedade; 
3 – Visa novas habilidades do gestor 
público, sobretudo em relação à 
articulação e à cooperação com os mais 
variados atores políticos e sociais. 
4 - O gestor público é avaliado conforme 
sua capacidade de alcançar as metas 
estabelecidas pelo sistema de decisão 
política. 
4 – Ganharelevância o próprio processo 
da gestão pública, particularmente no que 
diz respeito ao seu caráter democrático, 
ao apoio popular alcançado e ao 
engajamento cívico almejado. 
 
FONTE: FREY, 2004. 
 
 
23 
Segundo Frey, nas recentes práticas da administração municipal observa-se 
uma mesclagem das duas abordagens acima citadas, comprovando uma tendência 
de aproximação entre os dois distintos modelos, sem, no entanto, “chegar a uma 
dissolução de antagonismos ideológicos”. (2004, p. 4). 
 
“Governos municipais, tradicionalmente de esquerda e comprometidos com o 
discurso democrático-participativo, recorrem crescentemente a instrumentos de 
gestão defendidos pelo novo gerencialismo, ao passo que governos do campo 
político de tendência neoliberal, advogando a revolução gerencial no setor 
público, vêem-se obrigados a abrir espaços para a participação popular em 
função da perda de legitimidade política e das crescentes demanda sociais. 
Mesmo no tocante ao debate teórico, a distinção entre as duas abordagens, 
antagônicas nas suas origens, se torna mais difícil, na medida em que, de um 
lado, o discurso da cidadania e da participação pública entrou nas concepções 
gerenciais e, de outro lado, estratégias de privatização e de parcerias público-
privado são cada vez mais defendidos pelos adeptos do modelo democrático-
participativo” (FREY, 2004, p. 8). 
 
Neste contexto, vem se delineando a nova estrutura de governança urbana, 
com governos enfatizando cada vez mais, tanto o aumento da eficiência e 
efetividade, quanto o potencial democrático. 
 
 
2.4 GOVERNANÇA COMUNITÁRIA 
 
Após descrito o processo de descentralização do Estado e os conseqüentes 
desdobramentos de tal acontecimento, isto é, a incumbência de novos papéis 
assumidos pelos municípios, além do surgimento dos novos modelos de gestão 
pública, será aprofundado a partir deste momento o conceito da governança 
comunitária. 
Este tópico tem por finalidade explicar o que se entende sobre o conceito de 
governança, além de refletir sobre sua relevância para o espaço do urbano, 
considerando a atual dinâmica das relações entre Estado e sociedade civil. 
A gestão, segundo Kliksberg, (1997, p. 74), em todo o mundo, “é uma das 
grandes questões de nosso tempo”, um recurso estratégico e escasso. Para o autor, 
gerenciar, isto é, exercer uma gestão, significa “alcançar as metas previstas”. De 
acordo com Fischer, “a gestão é um ato relacional que se estabelece entre pessoas, 
em espaços e tempos relativamente delimitados, objetivando realizações e 
expressando interesses de indivíduos, grupos e coletividades”. (2002, p. 29).No 
 
 
24 
âmbito deste trabalho, “o espaço” ao qual Fischer se refere, diz respeito às cidades e 
à sua zona urbana, ou seja, à gestão pública das cidades. 
Gerenciar nos dias de hoje é bastante diferente de gerenciar nos anos 80, 
principalmente no âmbito do setor público, por serem as questões cada vez mais 
complexas e muito particulares a cada organização pública (Kliksberg, 1997, p. 74). 
No atual contexto da sociedade da informação, do conhecimento e dos fluxos 
globais, as cidades e sua expressão maior, a zona urbana, possuem incumbências 
cada vez maiores quando comparadas à era industrial. Precisam cada vez mais se 
apropriar de uma nova personalidade, de um novo poder e de novas estratégias de 
gestão. Estão ligadas de forma cada vez mais intensa às estratégias globais, 
“articulando-se às redes de produção, circulação e consumo mundial” (VIEIRA & 
VIEIRA, 2003, p. 128). 
Em especial nos últimos 50 anos, a urbanização se intensificou de maneira 
extraordinária, o que “torna os centros urbanos caixas de ressonância das 
demandas humanas, projetadas por fatores econômicos, sociais, culturais e mais 
recentemente, tecnológicos” (VIEIRA & VIEIRA, 2003, P. 128). De acordo com estes 
autores, são estas demandas que obrigam as cidades a exercer novas funções, 
influenciando fortemente para a criação de novas estruturas organizacionais, bem 
como novas metodologias de gestão. 
Para Kliksberg, as novas demandas apresentadas à gerência do setor público 
referem-se ao “desafio de estabilizar a democracia, de impulsionar o 
desenvolvimento e a competitividade, de enfrentar a gravíssima situação social e de 
promover maior integração econômica” (1997, p. 79). Gerir a cidade, para Vieira & 
Vieira “é enfrentar extraordinários fluxos de demandas sociais, a exigirem 
permanentemente redefinição, inovação e articulação de estratégias à minimização 
dos impactos que a dinâmica de funcionamento descarrega, diariamente, sobre a 
estrutura de poder e a capacidade de gestão” (2003, p. 127). 
A “boa gestão” que se impõe aos atuais governantes, passa a ser identificada 
por Fischer e diversos outros autores, como “governança”. Este conceito traduz uma 
gestão idealizada, entendida como “o poder compartilhado ou a ação coletiva 
gerencial” (2002, p. 26). 
 
 
 
25 
“A governança transformou-se em categoria analítica, associada a conceitos 
como participação, parceria, aprendizagem coletiva, regulação, sinônimo de 
‘bom governo’, enfim, um guarda-chuva para as boas práticas valorizadas 
pelas agências internacionais, como o orçamento participativo e ações de 
desenvolvimento local e regional” (FISCHER, 2002, p. 26). 
 
Para Cassiolato & Lastres, governança origina-se da implantação de “práticas 
democráticas locais por meio da intervenção e participação de diferentes categorias 
de atores – Estado, em seus diferentes níveis, empresas privadas locais, cidadãos e 
trabalhadores, organizações não-governamentais etc. – nos processos de decisões 
locais” (2002, p. 71). Anete Ivo utiliza-se do conceito de governança conforme 
descrito pelo Banco Mundial que o define enquanto: 
 
“capacidade governamental de fazer prevalecer regras universalistas nas 
transações políticas e sociais, através da promoção, formas e mecanismos de 
coordenação e cooperação, nem sempre sustentado no uso da autoridade 
pública, mas em arranjos cooperativos, que reduziriam os custos de transação 
e evitariam ações predatórias, como clientelismo, corrupção, etc.” (IVO, 2000, 
p. 15). 
 
Neste sentido, de acordo com Dowbor (1996, p. 27), a governança “trata de 
deixar a sociedade gerir-se de forma mais flexível segundo as características de 
cada município”, através de mecanismos participativos simplificados, comunicação 
de forma ágil com a população, flexibilização dos mecanismos financeiros, 
ampliação da área de atuação da prefeitura, ultrapassando “preocupações com a 
cosmética urbana e algumas áreas sociais” e tornando-se catalisadora de “forças 
econômicas e sociais da região” além de, também, organizar “redes horizontais de 
coordenação e cooperação entre municípios, tanto no plano geral como, sobretudo, 
em torno de programas setoriais”. 
O conceito de governança diz respeito à superação da pobreza, à eficiência 
dos programas públicos, ao trabalho conjunto entre poder público e os demais 
atores sociais que pertençam à comunidade em torno de projetos estruturantes, 
tendo como objetivo principal, “contribuir para a redefinição de um modelo de 
desenvolvimento para cada sociedade” (KLIKSBERG, 2001 apud FISCHER, 2002, p. 
27). 
Segundo estes autores, a governança só apresentará uma boa “performance” 
com relação ao desafio de vencer os obstáculos e realmente redefinir um modelo de 
desenvolvimento para as comunidades locais, a partir do momento em que haja uma 
forte integração entre poder público e a sociedade. 
 
 
26 
O conceito de governança surge no momento em que os governos 
encontram-se numa situação crucial, em que não conseguem mais “dar conta” 
sozinhos dos desafios políticos, sociais e econômicos. Sendo assim, a proposta da 
governança se apresenta como uma possível solução para a crise de 
governabilidade que atinge as prefeituras brasileiras, tendo como premissa básica 
para sua efetivação, a parceria, a inclusão de novos atoresda sociedade civil para 
gerir de forma conjunta com o poder público, os espaços urbanos. 
O tema sobre governança, cada vez mais destacado na literatura sobre 
gestão urbana, salienta “novas tendências de administração pública e de gestão de 
políticas públicas, particularmente a necessidade de mobilizar todo conhecimento 
disponível na sociedade em benefício da melhoria da performance administrativa e 
da democratização dos processos decisórios locais” (FREY, 2004, p.3). Estas novas 
tendências de administração pública inerentes ao processo de governança se 
manifestam nos modelos gerencial e democrático-participativo, abordados 
anteriormente neste mesmo capítulo. 
Com relação ao espaço no qual a governança se materializa, espaço este que 
abrange mais do que a própria cidade, abrange seu entorno, tanto físico quanto 
espacial, este pode ser caracterizado como espaço urbano. Este espaço urbano, 
para Vieira & Vieira (2003, p. 128), é uma expressão maior das cidades. Para o 
autor, as cidades são consideradas “um acontecimento populacional, social e 
econômico e de poder político”, enquanto que o urbano refere-se a “uma articulação 
espacial, contínua ou descontínua, da população e suas atividades”. 
Segundo Lefebvre, é preferível utilizar o termo fenômeno urbano ou o urbano 
à palavra “cidade”, pois para o autor, o termo cidade “parece designar um objeto 
definido e definitivo, objeto dado para a ciência e objetivo imediato para a ação, 
enquanto a abordagem teórica reclama inicialmente uma crítica desse objeto e exige 
a noção mais complexa de um objeto virtual ou possível”. Para o autor, o urbano é o 
possível, define-se por uma direção, e não “como realidade acabada, situada, em 
relação à realidade atual, de maneira recuada no tempo, mas, ao contrário, como 
horizonte, como virtualidade iluminadora” (LEFEBVRE, 1999). 
A cidade, para muitos analistas, perde seu “sentido conceitual ao tempo que 
cresce o conceito urbano de uma nova relação de espaço e sociedade” (VIEIRA & 
 
 
27 
VIEIRA, 2003, p. 128). Neste trabalho o que se faz relevante é destacar as 
mudanças da gestão pública no âmbito urbano e suas implicações para a 
governança comunitária. 
Em nível nacional, estas mudanças têm início, principalmente, a partir da 
reforma do Estado, tema discutido no início do presente capítulo. O próximo subitem, 
explica como ocorreram e como Curitiba se inseriu neste contexto de mudanças de 
gestão, expostas até o presente momento. 
 
 
2.4.1 Planejamento Urbano e Gestão Pública em Curitiba 
 
Durante as décadas de 1950 a 1980, Curitiba (assim como outras cidades 
brasileiras) sofreu um intenso processo de urbanização, apresentando uma das 
maiores taxas de crescimento anual no país, principalmente na década de 1970, 
pois enquanto a taxa populacional do Brasil crescia a 2,48% ao ano, Curitiba crescia 
5,34% ao ano. 
Com o intuito de evitar as crises crônicas estabelecidas na maioria das outras 
cidades brasileiras devido ao crescimento exagerado e descontrolado, Curitiba 
preocupou-se em ordenar e direcionar o crescimento urbano, desenvolvendo o 
Plano Diretor de Curitiba, ocasião onde é fundado o Instituto de Pesquisa e 
Planejamento Urbano de Curitiba - IPPUC, com o objetivo de implantar as diretrizes 
do Plano Diretor, em 1963. 
Desde então o IPPUC foi o órgão responsável em planejar a cidade, seja no 
aspecto ambiental e de lazer, seja na área de equipamentos urbanos ou de sistema 
viário. Durante muitos anos a cidade foi destaque nacional e internacional no que 
dizia respeito ao seu planejamento urbano. Atualmente, porém, o atual sistema 
parece dar sinais de esgotamento, principalmente em seu sistema viário. 
Os impactos são sentidos principalmente por conta da nova dinâmica urbana 
que toma conta de todo o país. As cidades estão cada vez mais “inchadas”, as 
demandas pelos serviços públicos são cada vez maiores e o governo municipal 
acaba por não vencer, sozinho, os atuais desafios. 
 
 
28 
 Dessa forma, Curitiba começou a criar canais de participação, por exemplo, 
através da realização de audiências públicas, realizadas desde a gestão anterior 
do ex-prefeito Cássio Taniguchi e se intensificando no atual governo do prefeito 
Beto Richa, no sentido de trabalhar de maneira mais próxima à comunidade.Além 
das audiências públicas, as reuniões realizadas com entidades empresariais, de 
classe e universidades, os Conselhos Municipais e o Portal da Prefeitura (IMAP, 
2005) se constituem em canais de participação e de comunicação entre governo 
municipal, sociedade civil e cidadãos. Outra ferramenta utilizada pela Prefeitura, 
visando a participação baseada na parceria entre governo, sociedade civil e 
iniciativa privada, é o Modelo Curitiba de Colaboração, que é investigado nesta 
pesquisa. 
Segundo o Instituto Municipal de Administração Pública – IMAP, órgão do 
governo municipal, a gestão pública de Curitiba pode ser caracterizada da seguinte 
maneira (IMAP, 2005): 
• Estruturas organizacionais mais flexíveis, adaptáveis às demandas da 
sociedade, favorecendo o uso da criatividade e inovação, 
• Administração pública mais próxima da população através da 
descentralização com melhor conexão e flexibilidade entre os níveis: local, 
regional e central, resultando em respostas mais ágeis, 
• Raciocínio estratégico presente em todos os níveis e voltado para resultados 
(forte presença do modelo gerencial), 
• Mecanismos de participação da sociedade reforçados, o que constitui e 
amplia a rede de parcerias com a apropriação da metodologia do Modelo 
Curitiba de Colaboração, 
• Intersetorialidade presente na ação da PMC, 
• Criação de redes eficazes de comunicação interna e externa, 
• Ações territoriais, com dimensões e contornos próprios em função do local ou 
público a quem se destina. Dessa maneira, em parceria com a comunidade, a 
Prefeitura acredita conseguir, ao menos, amenizar os “efeitos colaterais” da 
globalização e da nova dinâmica urbana, seja no âmbito do planejamento 
urbano, da saúde, da educação, da habitação, do transporte, do 
desenvolvimento econômico, etc. 
 
 
29 
• No entanto, a questão do desenvolvimento econômico objeto desta 
investigação é uma das atribuições mais recentes assumidas pelos 
municípios em virtude da descentralização do Estado nacional, conforme 
abordado no primeiro capítulo deste trabalho. 
Conforme visto até o presente momento, a governança no atual contexto da 
sociedade da informação, do conhecimento e dos fluxos globais é um dos maiores 
desafios aos gestores públicos, face às novas imensas e diversificadas demandas 
desta nova sociedade. A seguir apresentam-se dois fatores intrínsecos à governança 
urbana ou, mais especificamente neste caso, à governança comunitária, que podem 
vir a potencializar a “boa governança”, já que se tratam de fatores diretamente 
ligados a uma atuação ativa e efetiva da comunidade local, quais sejam a promoção 
do capital social e de redes sociais, bem como condições favoráveis ao 
empowerment. 
 
 
2.4.2 Capital Social 
 
A literatura sobre o tema é vasta e os aspectos sobre o capital social são 
bastante diversos, podendo contemplar as áreas política, econômica e/ou social. 
Segundo Costa, trabalhar o conceito de capital social é desafiador, pois além de 
envolver outros conceitos em seu “corpo estrutura”, tais como a confiança, as redes 
sociais, a solidariedade e a reciprocidade entre outros, o conceito também envolve 
aspéctos políticos, sociais e econômicos, ora analisados por alguns autores de 
maneira conjunta e associada, ora de formas isoladas e desconectadas. (COSTA, 
2003, p.156). Enfatiza-se de forma primordial nesta parte do trabalho, a dimensão 
sociopolítica do capital social, ou seja, seu potencial de dar suporte à democracia e 
à governança local. Salienta-se que, a relevância do capital social nos processos de 
desenvolvimento econômico será discutida no capítulo