abuso do poder

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Aula 04
Direito Administrativo p/ PC-PR
(Delegado) Com Videoaulas - Pós-Edital
Autor:
Wagner Damazio
Aula 04
24 de Abril de 2020
99441502669 - Jose Quiterio Alves
 
Sumário 
Introdução ......................................................................................................................................... 3 
1. Considerações Iniciais ...................................................................................................................... 5 
2. Poderes da Administração ............................................................................................................... 7 
2.1. Abuso de Poder ....................................................................................................................................... 9 
2.1.1. Excesso de Poder .................................................................................................................................................. 14 
2.1.2. Desvio de Poder ou de Finalidade ........................................................................................................................ 14 
2.1.3. Lei de Abuso de Autoridade ................................................................................................................................. 16 
2.1.4. Jurisprudência acerca do Abuso de Poder ............................................................................................................ 16 
2.2. Poder Vinculado .................................................................................................................................... 19 
2.2.1. Jurisprudência acerca do Poder Vinculado ........................................................................................................... 21 
2.3. Poder Discricionário .............................................................................................................................. 22 
2.3.1. Jurisprudência acerca do Poder Discricionário ..................................................................................................... 25 
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2.4. Poder Hierárquico.................................................................................................................................. 26 
2.4.1. Jurisprudência acerca do Poder Hierárquico ........................................................................................................ 33 
2.5. Poder Disciplinar ................................................................................................................................... 35 
2.5.1. Verdade Sabida ..................................................................................................................................................... 39 
2.5.2. Jurisprudência acerca do Poder Disciplinar .......................................................................................................... 40 
2.6. Poder Normativo e Regulamentar ........................................................................................................ 41 
2.6.1. Decreto Autônomo ............................................................................................................................................... 46 
2.6.2. Jurisprudência acerca do Poder Regulamentar e do Decreto Autônomo ............................................................ 50 
2.7. Poder de Polícia ..................................................................................................................................... 53 
2.7.1. Atributos do Poder de Polícia ............................................................................................................................... 55 
2.7.2. Ciclo do Poder de Polícia ...................................................................................................................................... 60 
2.7.3. Delegação do Poder de Polícia ............................................................................................................................. 63 
2.7.4. Prescrição da Pretensão Punitiva do Poder de Polícia ......................................................................................... 66 
2.7.5. Jurisprudência acerca do Poder de Polícia ........................................................................................................... 68 
3. Questões de Concursos Anteriores ................................................................................................. 72 
3.1. Lista de Questões sem Comentários ..................................................................................................... 72 
3.2. Gabarito sem Comentários ................................................................................................................... 90 
3.3. Questões Resolvidas e Comentadas ...................................................................................................... 91 
4. Resumo ...................................................................................................................................... 137 
5. Considerações Finais ................................................................................................................... 148 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
Caríssimo(a)! Vamos dar continuidade, aqui no Estratégia Concursos, ao Curso de Direito 
Administrativo com teoria e exercícios resolvidos e comentados para o concurso de ingresso à 
carreira de Delegado de Polícia Civil do Paraná. 
Na aula passada, nós estudamos o tema Agentes Públicos, explorando em especial: 
 
 o Agente Político; 
 o Militar; 
 os Servidores Públicos Estatutários; 
 os Empregados Públicos; 
 os Servidores Temporários; 
 os Particulares em Colaboração com o Estado; 
 o Regime Jurídico Único; 
 a Diferença entre Cargo, Emprego e Função e suas acumulações; 
 o Concurso; 
 a Estabilidade; 
 a Remuneração e o Teto remuneratório; 
 a Greve; 
 o Regime Próprio e o Complementar de Previdência; e 
 Jurisprudência. 
 
Hoje, nós estudaremos os Poderes Administrativos. Tema eminentemente doutrinário e que as 
bancas adoram. 
Não menospreze este tema porque ele pode pintar em sua prova. 
 
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Havendo dificuldade na compreensão da teoria ou na resolução dos exercícios expostos nesta 
aula ou em qualquer outra, não deixe de entrar em contato comigo pelo fórum de dúvidas! 
Repito que estou sempre atento ao fórum de dúvidas para, de forma célere, buscar uma 
maneira de reescrever o conteúdo ou aclarar a explicação anteriormente oferecida para 
que você alcance a sua meta de aprendizagem. 
Frise-se que o nosso objetivo precípuo é a sua aprovação e para isso me dedicarei ao máximo 
para atendê-lo e auxiliá-lo nessa caminhada. 
Além disso, para ficar por dentro das notícias do mundo dos concursos públicos, recomendo que 
você siga o perfil do Estratégia Carreira Jurídica e do Estratégia Concursos nas mídias sociais! 
Você também poderá seguir meu perfil no Instagram. Por meio dele eu busco não só transmitir 
notícias de eventos do Estratégia e de fatos relativos aos concursos em geral, mas também 
compartilhar questões comentadas de concursos específicos que o ajudará em sua preparação! 
 
 
 
 
 
 
 
Que Deus o ilumine nos estudos! 
 
Sem mais delongas, vamos ao trabalho! 
 
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1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
Como de praxe,inicio esta nossa aula com as seguintes provocações: 
 
PROVOCAÇÕES INTRODUTÓRIAS PARA A AULA DE HOJE: 
1) O que são e quais são os poderes da administração? 
2) Os poderes administrativos são irrenunciáveis? 
3) O agente público tem o poder ou o dever de agir? 
4) Quais são as espécies do gênero abuso de poder? 
5) É certo afirmar que o caso Lesbats, de 1864, julgado pelo Conselho de Estado na França foi 
o marco da teoria do abuso de poder? 
6) O excesso de poder está relacionado à finalidade e o desvio de poder à competência? 
7) O Congresso Nacional pode sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do 
poder regulamentar? 
8) O que é o princípio da juridicidade? Ele amplia ou mitiga a discricionariedade/vinculação? 
9) A expressão do poder hierárquico se aplica entre ente da Administração Pública direta e 
entidade da Administração Pública indireta? 
10) Quais os 4 principais objetivos do poder hierárquico? 
11) O poder disciplinar fundamenta a prerrogativa de o superior dar ordens aos subordinados? 
12) Qual a diferença entre avocar e delegar? 
13) Quais atividades não podem ser delegadas? 
14) O delegatário pode subdelegar a delegação recebida? 
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15) Há exceção ao dever de obediência? 
16) A Administração Pública pode revogar seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais? 
17) A Administração Pública pode anular seus próprios atos por motivo de conveniência ou 
oportunidade? 
18) O poder disciplinar está relacionado à supremacia geral ou especial? E o poder de polícia? 
19) O poder disciplinar fundamenta a sanção na seara administrativa, civil e penal? 
20) O decreto regulamentador pode ser contra legem ou ultra legem? 
21) Há no direito brasileiro a figura do decreto autônomo? Se sim, desde quando? 
22) Há no ordenamento jurídico definição do poder de polícia? 
23) Quando se considera regular o exercício do poder de polícia? 
24) Qual a diferença entre poder de polícia administrativo, polícia judiciária e polícia ostensiva? 
25) Quais são os atributos do Poder de Polícia? 
 
Se você não tem certeza de uma ou algumas das respostas a esses questionamentos, fique atento 
que elas estarão ao longo da aula de hoje! 
 
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2. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
 
Os poderes administrativos, também denominados pelo Professor Hely Lopes Meirelles como 
poderes instrumentais1, são os instrumentos de que dispõem os agentes públicos para o 
exercício de suas atividades legalmente estabelecidas, tudo no interesse da coletividade. 
 Nessa linha leciona o professor José dos Santos Carvalho Filho2: 
 
O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público 
outorgada aos agentes do Estado. (...) Uso do poder, portanto, é a utilização normal, 
pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei lhes confere. 
 
Ressalte-se, contudo, que essas prerrogativas não são pessoais, mas funcionais, posto que, em 
geral, são atribuídas aos cargos, empregos ou funções públicas. 
Destarte, não há que se falar em privilégios, mas sim no exercício de uma prerrogativa funcional 
dentro dos limites do ordenamento. 
Ou seja, reflexamente, a cada agente público é outorgada uma parcela do Poder do Estado, em 
sentido amplo, para que, nos limites da lei, executem em prol da coletividade as atividades em 
concreto, em função de serem titulares de funções administrativas. 
De todo modo, frise-se que, ao mesmo tempo que titular de uma prerrogativa, também nasce para 
o agente público o dever de exercê-la e sem desbordar dos limites de atuação fixados por lei para 
o cargo, emprego ou função. O não exercício do dever caracterizará uma omissão. Já o exercício 
que ultrapasse os limites da lei caracterizará o abuso de poder. 
Portanto, não há a possibilidade de o agente público renunciar ao dever a ele imposto. Enquanto 
titularizar a função administrativa para a qual a legislação previu determinadas prerrogativas, estas 
devem ser exercidas e são irrenunciáveis. 
Daí se falar em poder-dever do agente público em agir. 
 
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles: 
 
 
 
1 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 137. 
2 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 48. 
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Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é 
uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício 
da comunidade. É que o Direito Público ajunta ao poder do administrador o dever de 
administrar. 
 
Nessa mesma linha, o professor José dos Santos Carvalho Filho3 afirma que: 
 
(...) os poderes administrativos são outorgados aos agentes do Poder Público para lhes 
permitir atuação voltada aos interesses da coletividade. Sendo assim, deles emanam 
duas ordens de consequência: 
1ª) são eles irrenunciáveis; e 
2ª) devem ser obrigatoriamente exercidos pelos titulares. 
 
Vamos estudar, então, os poderes administrativos focando nas peculiaridades mais badaladas nos 
concursos. No diagrama a seguir indico os poderes que estudaremos: 
 
 
3 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 48. 
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#ficadica 
Para a professora Maria Sylvia4, os chamados poderes discricionário e vinculado não 
existem como poderes autônomos. Para ela, eles seriam, quando muito, atributos de 
outros poderes ou competência da Administração. 
 
Antes de aprofundarmos cada um desses temas, é necessária uma explanação inicial acerca do 
abuso de poder. 
 
 
2.1. ABUSO DE PODER 
 
 
 
4 Direito Administrativo, 30ª edição, p 121. 
Poder Administrativo
Poder Discricionário/Vinculado 
Poder Hierárquico
Poder Disciplinar
Poder Normativo e Regulamentar
Poder de Polícia
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Como mencionado anteriormente, ocorrerá o abuso de poder quando a autoridade administrativa 
se omitir ou quando desbordar dos limites de suas prerrogativas. Em outras palavras, quando 
ultrapassar os limites normais de que dispõe para o exercício das prerrogativas concedidas pelo 
Estado ou quando se mantiver inerte em situação que deveria agir no interesse da coletividade. 
Na obra do professor Hely Lopes Meirelles5 aduz-se que a origem da teoria do abuso de poder se 
deu na França com o julgamento pelo Conselho de Estado do caso Lesbats em 1864. Nesse 
julgamento o Conselho de Estado reconheceu o abuso de poder do Prefeito de Fontainebleau, que 
proibiu uma das empresas de ônibus de transporte de passageiros de entrar e estacionar seus 
veículos no pátio da estação ferroviária. Isso porque a lei não autorizava que ele assim procedesse, 
mas apenas permitia que se regulasse o estacionamento de ônibus em frente à estação rodoviária. 
Além disso, o Conselho de Estado declarou não ser legítima a discriminação entre as 
transportadoras de passageiros concedendo autorizações para umas e não para outras, de modo 
a evitar privilégios e direcionamento de benefícios a empresas determinadas. 
Resume bem o abuso de poder o seguinte parágrafo da obra do ilustre professor Hely Lopes 
Meirelles6: 
O abuso do poder, como todo ilícito, reveste as formas mais diversas. Ora se apresenta 
ostensivo como a truculência, às vezes dissimulado como o estelionato, e não raro 
encoberto naaparência ilusória dos atos legais. Em qualquer desses aspectos – 
flagrante ou disfarçado – o abuso do poder é sempre uma ilegalidade invalidadora do 
ato que o contém. Com base nesse raciocínio, o Conselho de Estado da França passou 
a anular os atos abusivos das autoridades administrativas, praticados com excesso de 
poder ou desvio de finalidade, desde o famoso caso Lesbats (1864), dando origem à 
teoria do excès ou do détournement de pouvoir, hoje aceita e consagrada pelos países 
democráticos, sob as mais diversas denominações (desviación de poder, dos espanhóis; 
sviamento di potere, dos italianos; abuse of discretion, dos norte-americanos), para 
reprimir a ilegalidade pelo mau uso do poder. 
 
O agente público, ao usar o poder de forma adequada, estará agindo com moralidade, com 
razoabilidade, com proporcionalidade e visando legitimamente ao interesse público. 
De outro lado, ao se omitir ou desbordar os limites ordinários do uso do poder administrativo estará 
o agente público praticando uma ilegalidade. 
No plano constitucional, o Constituinte Originário ou Derivado da Constituição da República 
Federativa do Brasil de 1988 - CRFB ressaltou expressamente a figura do abuso de poder, prevendo 
inclusive alguns remédios constitucionais para atacá-lo. 
 
 
5 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 121. 
6 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 121. 
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Nesse aspecto, por exemplo, temos: 
 
a) o direito de petição previsto no art. 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da CRFB, no qual se estabeleceu 
que: 
 
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: 
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade 
ou abuso de poder; 
 
b) o habeas corpus previsto no inciso LXVIII do art. 5º da CRFB, cujo teor é: 
 
LXVIII - conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado 
de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso 
de poder; 
 
c) o mandado de segurança previsto no inciso LXIX do art. 5º da CRFB, no qual se estabeleceu 
que: 
 
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não 
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade 
ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de 
atribuições do Poder Público; 
 
d) a possibilidade de inelegibilidade constante no §9º do art. 14 da CRFB, no qual se estabeleceu 
que: 
 
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua 
cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de 
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das 
eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, 
cargo ou emprego na administração direta ou indireta. 
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e) a incompatibilidade com o decoro parlamentar tratado no §1º do art. 55 da CRFB, cujo teor é: 
 
§ 1º - É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento 
interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a 
percepção de vantagens indevidas. 
 
f) a competência do Tribunal de Contas para representar ao Poder competente quando apurar 
abusos, conforme consta no inciso XI do art. 71 da CRFB: 
 
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
 
g) a competência conferida ao Conselho Nacional de Justiça - CNJ para representar o Ministério 
Público quando constatar abuso de autoridade, conforme previsto no inciso IV do §4º do art. 103-
B: 
 
IV representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública 
ou de abuso de autoridade; 
 
Importante ressaltar que a omissão ou inércia da autoridade também pode caracterizar abuso de 
poder. 
Esse abuso, inclusive, poderá ser saneado pelo Poder Judiciário. Não entenda aqui que o Poder 
Judiciário praticará o ato, mas sim que, utilizando-se dos instrumentos jurídicos pertinentes, 
determinará a realização do ato por parte da autoridade competente e, ainda, em caso de 
descumprimento, definirá os meios para o exercício do direito por parte do indivíduo ou pela 
coletividade, sem prejuízo quanto à aplicação de sanção à autoridade, se o caso. 
Nessa linha, a obra do professor Hely Lopes Meirelles assim discorre: 
 
(...) deve aguardar por um tempo razoável a manifestação da autoridade ou órgão 
competente, ultrapassado o qual o silêncio da Administração converte-se em abuso de 
poder, corrigível pela via judicial adequada, que tanto pode ser ação ordinária, medida 
cautelar, mandado de injunção ou mandado de segurança. Em tal hipótese não cabe ao 
Judiciário praticar o ato omitido pela Administração, mas, sim, impor sua prática, ou 
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desde logo suprir os efeitos, para restaurar ou amparar o direito postulante, violado 
pelo silêncio administrativo. 
O silêncio não é ato administrativo; é conduta omissiva da Administração que, quando 
ofende direito individual ou coletivo dos administrados ou de seus servidores, sujeita-
se a correção judicial e a reparação decorrente de sua inércia. 
 
 
A própria súmula 429 do STF autoriza a utilização do mandado de segurança contra omissão de 
autoridade: 
 
Súmula 429: 
A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não impede o uso do 
mandado de segurança contra omissão da autoridade. 
 
Exemplos: 
a) um exemplo de prática de abuso de autoridade por omissão seria a não 
expedição de Certidão Negativa de Débitos ou da Certidão Positiva com Efeitos 
de Negativa de que tratam os artigos 205 e 206 do CTN7. Como sabido, este 
instrumento é indispensável para participação em licitações e para assinatura de contratos 
administrativos. Assim, a mora da autoridade administrativa quanto à expedição da Certidão 
pode ocorrer, por hipótese, para benefício de outro concorrente ao certame. 
 
 
 
7 CTN: Art. 205. A lei poderá exigir que a prova da quitação de determinado tributo, quando exigível, seja feita 
por certidão negativa, expedida à vista de requerimento do interessado, que contenha todas as informações 
necessárias à identificação de sua pessoa, domicílio fiscal e ramo de negócio ou atividade e indique o período a que 
se refere o pedido.Parágrafo único. A certidão negativa será sempre expedida nos termos em que tenha sido 
requerida e será fornecida dentro de 10 (dez) dias da data da entrada do requerimento na repartição.Art. 206. Tem 
os mesmos efeitos previstos no artigo anterior a certidão de que conste a existência de créditos não vencidos, em 
curso de cobrança executiva em que tenha sido efetivada a penhora, ou cuja exigibilidade esteja suspensa. 
 
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b) outro exemplo seria o descumprimento injustificado do prazo para decisão em processo 
administrativo. Tal fato poderia prejudicar ou beneficiar um administrado se comparado com 
outros que tiveram sua decisão tempestivamente publicada. 
 
Frise-se que o abuso de poder é o gênero do qual emergem duas espécies: o excesso de poder e 
o desvio de finalidade. 
 
 
 
2.1.1. Excesso de Poder 
 
A figura do excesso de poder está relacionada à competência para a prática do ato administrativo 
e ocorrerá quando o agente público, embora detentor inicial daprerrogativa para a realização do 
ato, agir desbordando os limites de sua competência, invadindo, portanto, área para a qual ele não 
possui a prerrogativa. 
Tal qual ocorre com o gênero abuso de poder, também o excesso de poder pode decorrer de ato 
flagrante, porque a autoridade frontalmente realiza ato para o qual não possui competência, ou 
pode ocorrer de forma escamoteada, quando a autoridade tentar dar aparência de que possui 
competência para sua realização, quando, na verdade, não possui. 
Em regra, a figura do excesso de poder ocorre, portanto, por ato comissivo da autoridade 
administrativa. 
 
2.1.2. Desvio de Poder ou de Finalidade 
 
A figura do desvio de finalidade, também denominado desvio de poder, surge quando a autoridade 
administrativa realiza ou deixa de realizar um ato para o qual é competente, mas desvirtuando os 
fins a que a norma almeja ou mesmo se utilizando de motivos outros que não aqueles que 
mereceriam o ato omisso ou comisso. 
Ou seja, viola-se a teleologia da norma ou os fundamentos para sua prática, seja por ação ou 
omissão. 
Abuso de Poder
Excesso de Poder 
Desvio de Poder ou Desvio de Finalidade
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Na obra do professor Hely Lopes Meirelles8 são apresentados os seguintes exemplos para o desvio 
de finalidade ou de poder: 
 
Tais desvios ocorrem, p. ex., quando a autoridade pública decreta uma desapropriação 
alegando utilidade pública mas visando, na realidade, a satisfazer interesse pessoal 
próprio ou favorecer algum particular com a subsequente transferência do bem 
expropriado; ou quando outorga uma permissão sem interesse coletivo; quando 
classifica um concorrente por favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela 
licitação; ou, ainda, quando adquire tipo de veículo com características incompatíveis 
com a natureza do serviço a que se destinava; (...) a remoção de servidor público sem 
justificativa das razões de ordem pública para a providência. 
#ficadica 
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal nº 8.429/92) inclui como ato de 
improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública a prática de 
desvio de finalidade. Eis o teor da lei: 
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da 
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de 
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: 
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na 
regra de competência; 
 
Importante ressaltar que a Lei de Ação Popular, Lei Federal nº 4.717, de 1965, previu o desvio de 
finalidade em seu art. 2º, no qual ficou consignado que: 
 
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo 
anterior, nos casos de: (...) 
e) desvio de finalidade. 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes 
normas: (...) 
 
 
8 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 123. 
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e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso 
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. 
2.1.3. Lei de Abuso de Autoridade 
Não obstante a semelhança entre os termos “abuso de poder” e “abuso de autoridade”, é importante 
aqui fazer uma distinção entre as circunstâncias. 
O cometimento de abuso de autoridade é de interesse da esfera criminal, melhor estudado, portanto, 
na disciplina de Direito Penal. Isso ocorre porque a Lei Federal nº 13.869/19 dispõe sobre os crimes 
de abuso de autoridade, estabelecendo diversos tipos penais. 
Apesar disso, a Lei Federal nº 13.869/19 traz alguns artigos que interessam ao Direito 
Administrativo, tais como os artigos 6º, 7º e 8º da lei, abaixo reproduzidos: 
Art. 6º As penas previstas nesta Lei serão aplicadas independentemente das sanções 
de natureza civil ou administrativa cabíveis. 
Parágrafo único. As notícias de crimes previstos nesta Lei que descreverem falta 
funcional serão informadas à autoridade competente com vistas à apuração. 
Art. 7º As responsabilidades civil e administrativa são independentes da criminal, não 
se podendo mais questionar sobre a existência ou a autoria do fato quando essas 
questões tenham sido decididas no juízo criminal. 
Art. 8º Faz coisa julgada em âmbito cível, assim como no administrativo-disciplinar, a 
sentença penal que reconhecer ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em 
legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de 
direito. 
Essa temática será revisitada quando do estudo dos Processos Administrativos Disciplinares. Por 
ora, já é importante frisar que um mesmo fato pode gerar processos e repercutir nas esferas cível, 
criminal e administrativa, cujas decisões poderão ser independentes e chegarem a conclusões 
distintas entre si. Contudo, no caso de inexistência do fato ou negativa de autoria decididas em 
âmbito criminal, prevalecerá necessariamente tal decisão, influenciando as esferas cível e 
administrativa. 
2.1.4. Jurisprudência acerca do Abuso de Poder 
 
Veja algumas jurisprudências relevantes acerca do abuso de poder: 
 
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Súmula Vinculante 21: 
É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens 
para admissibilidade de recurso administrativo. 
 (...) a ocorrência de abuso de poder na edição de medidas provisórias permite o 
controle judiciário dos pressupostos de relevância e urgência (...)[RE 581.160, voto do 
rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 20-6-2012, P, DJE de 23-8-2012, Tema 116.]= ADI 
2.736, rel. min. Cezar Peluso, j. 8-9-2010, P, DJE de 29-3-2011 
Concurso público. MPU. Técnico de Apoio Especializado/Segurança. Exigência de 
teste de aptidão física não viola a CF. Legalidade. (...) Atestado médico específico 
para realização do TAF [Teste de Aptidão Física]. Previsão editalícia. Ausência de 
ilegalidade ou abuso de poder. Forma de a administração garantir a integridade dos 
candidatos na realização das extenuantes provas e resguardar-se das eventuais 
responsabilidades, não configurando afronta ao texto constitucional ou requisito irrazoável.[MS 
30.265, rel. min. Gilmar Mendes, j. 6-3-2012, 2ª T, DJE de 18-5-2012.] 
O abuso de poder regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua contra 
legem ou praeter legem, não só expõe o ato transgressor ao controle jurisdicional, mas 
viabiliza, até mesmo, tal a gravidade desse comportamento governamental, o exercício, 
pelo Congresso Nacional, da competência extraordinária que lhe confere o art. 49, V, 
da Constituição da República e que lhe permite "sustar os atos normativos do Poder Executivo 
que exorbitem do poder regulamentar (...)". Doutrina. Precedentes (RE 318.873 AgR/SC, rel. min. 
Celso de Mello, v.g.). Plausibilidade jurídica da impugnação à validade constitucional da Instrução 
Normativa STN 1/2005.[AC 1.033 AgR-QO, rel. min. Celso de Mello, j. 25-5-2006, P, DJ de 16-6-
2006.] 
14. A violência policial arbitrária não é ato apenas contra o particular-vítima, 
mas sim contra a própria Administração Pública, ferindo suas bases de 
legitimidade e respeitabilidade. Tanto assim que essas condutas são tipificadas, 
entre outros estatutos, no art. 322 do Código Penal, que integra o Capítulo I 
("Dos Crimes Praticados por Funcionário Público contra a Administração Pública, grifo 
acrescentado"), que por sua vez está inserido no Título XI ("Dos Crimes contra a AdministraçãoPública"), e também nos artigos 3º e 4º da Lei 4.898/1965, que trata do abuso de autoridade. 
15. Em síntese, atentado à vida e à liberdade individual de particulares, praticado por 
agentes públicos armados – incluindo tortura, prisão ilegal e "justiciamento" -, afora 
repercussões nas esferas penal, civil e disciplinar, pode configurar improbidade 
administrativa, porque, além de atingir a pessoa-vítima, também alcança, simultaneamente, 
interesses caros à Administração em geral, às instituições de segurança pública em especial e ao 
próprio Estado Democrático de Direito (REsp 1081743/MG, rel. min. Herman Benjamin, Segunda 
Turma, j. 24/03/2015, DJe 22/03/2016). 
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 
ASSÉDIO MORAL. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. ENQUADRAMENTO. CONDUTA QUE 
EXTRAPOLA MERA IRREGULARIDADE. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO 
GENÉRICO. 
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4. A prática de assédio moral enquadra-se na conduta prevista no art. 11, caput, da Lei de 
Improbidade Administrativa, em razão do evidente abuso de poder, desvio de finalidade e 
malferimento à impessoalidade, ao agir deliberadamente em prejuízo de alguém (REsp 
1286466/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/09/2013, DJe 
18/09/2013). 
 
Superado o estudo do abuso de direito, vamos estudar especificamente cada um dos poderes 
administrativos, ressaltando que, conforme já aludido, para a professora Maria Sylvia 9 , os 
chamados poderes discricionário e vinculado não existem como poderes autônomos. Para ela, eles 
seriam, quando muito, atributos de outros poderes ou competência da Administração. 
De todo modo, pela recorrência nos concursos e considerando a posição de outros autores, tais 
como Hely Lopes Meirelles e José dos Santos Carvalho Filho, vamos estudá-los aqui de forma 
separada, dando destaque a seus principais aspectos. 
 
 
 
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2.2. PODER VINCULADO 
 
O poder vinculado decorre da descrição exauriente no próprio texto legal quanto às condições e os 
consequentes efeitos a serem praticados pelos agentes públicos. 
O direito positivo não deixa margem para que o agente possa agir de forma diversa do quanto 
prescrito. 
Portanto, estando todos os elementos descritos em lei, em sentido amplo, não sobra qualquer 
discricionariedade ao agente da administração que, por esse motivo, passa a estar vinculado 
integralmente ao regramento e especificações apresentados pelo direito positivo. 
Ou seja, sob a perspectiva do órgão que produz a lei ou ato e vincula a ação do agente público, 
não deixa de ser uma prerrogativa. 
Por outro lado, sob a perspectiva do agente que está vinculado a agir conforme descrito no ato 
produzido, está sim mitigado em suas ações, não havendo aí que se falar em poder e sim em 
restrição dele. 
Na linha dessa segunda perspectiva, assim afirma a professora Maria Sylvia10: 
 
O chamado “poder vinculado”, na realidade, não encerra “prerrogativa” do Poder 
Público, mas, ao contrário, dá ideia de restrição, pois, quando se diz que determinada 
atribuição da Administração é vinculada, quer-se significar que está sujeita à lei em 
praticamente todos os aspectos. O legislador, nessa hipótese, preestabelece todos os 
requisitos do ato, de tal forma que, estando eles presentes, não cabe à autoridade 
administrativa senão editá-lo, sem apreciação de aspectos concernentes à 
oportunidade, conveniência, interesse público, equidade. Esses aspectos foram 
previamente valores pelo legislador. 
 
O poder vinculado se relaciona de forma aproximada com o princípio da legalidade, já que no 
antecedente normativo (CRFB, lei, regulamento,...) estarão expressos todos os detalhes para a 
prática de um ato consequente pelo agente público. 
Isto é, há um dever-ser biunívoco entre antecedente e consequente. Se ocorrido o fato previsto em 
lei, há que ser realizado o consequente. De outro lado, se realizado o consequente, é porque 
obrigatoriamente ocorreu o antecedente. 
 
 
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A prática de um ato vinculado pelo agente sem que os requisitos legais estejam presentes é nulo. 
De modo semelhante, estando presentes os requisitos legais, não pode a autoridade deixar de 
praticá-lo ou fazê-lo de forma diversa da que determina o dispositivo constante em lei. 
Embora os veremos de forma detida na próxima aula, que tratará do tema do ato administrativo, é 
relevante ressaltar neste momento que 5 são os requisitos necessários para a formação de um ato 
administrativo: 
 
 
 
Nos atos vinculados, a regra é que esses 5 requisitos estejam devidamente descritos na legislação, 
de modo que a margem de atuação do agente público seja mínima ou inexistente. 
 
#ficadica 
O exemplo clássico de ato vinculado é a concessão de licença. Quando 
cumpridos todos os requisitos para sua concessão, não pode o administrador 
público se negar à emissão. 
 
Frise-se que nem sempre o ato administrativo é 100% vinculado, isso porque o legislador acaba 
deixando margem para que a Administração Pública, por meio de seus agentes, avalie a situação 
frente ao caso concreto. 
Competência
(Quem?)
Finalidade
(Para quê?)
Forma 
(Por qual meio?)
Motivo 
(Qual a causa ou fundamento?)
Objeto 
(Com qual conteúdo?)
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Ou seja, o legislador, conhecedor de que as situações fáticas são plurais, muitas vezes lança mão 
de quadros possíveis de atuação pela Administração, deixando certo grau de liberalidade para que 
a norma em abstrato seja aplicada em concreto de modo eficiente e não engessada. 
Daí decorrem os chamados atos discricionários, oriundos do poder de discricionariedade do agente 
público. 
Ressalte-se que as margens de discricionariedade do administrador público vêm sendo mitigadas 
ao longo do tempo, seja pela ampliação da produção legiferante ou pela necessidade de 
observância por parte do agente público do bloco de legalidade (Constituição, Emendas 
Constitucionais, tratados internacionais, leis em sentido formal, regulamentos e atos normas 
infraregulamentares). Há, inclusive, que se observar a jurisprudência, quanto àquelas decisões 
vinculantes para o agente público. 
 
#ficadica 
A partir da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB é possível 
afirmar que: 
 
a) houve uma intensa constitucionalização do Direito Administrativo, já 
que a CRFB foi rica em disciplinas relacionadas ao Regime Jurídico administrativo, à 
Administração Pública e aos agentes públicos; e 
 
b) houve uma maior vinculação do agente público ao ordenamento jurídico como um todo, 
mitigando as margens de discricionariedade, já que, desde então, o agente público deve cumprir 
não só a lei em sentido formal (lei em sentido estrito), mas também as regras e os princípios 
administrativos alçados ao plano constitucional e aqueles disciplinados pela legislação em sentido 
amplo. 
Atenção 1:a doutrina e a jurisprudência têm denominado mais recentemente de princípio de 
juridicidade essa necessidade de observância por parte do agente público ao cumprimento da lei 
e do direito (conjunto amplo de normas que disciplina o direito administrativo, seja do altiplano 
constitucional às normas infraregulamentares),que acarreta uma ampliação do princípio dalegalidade com consequente mitigação das margens de discricionariedade. 
 
Atenção 2: inclusive, a Lei Federal nº 9.784, de 1999, adotou que no processo administrativo 
federal devem ser observados a atuação conforme a lei e o Direito. 
 
 
2.2.1. Jurisprudência acerca do Poder Vinculado 
 
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Veja algumas jurisprudências relevantes acerca do poder vinculado: 
 
A anistia política é ato vinculado. Comprovados os requisitos previstos na lei e no 
regulamento, é dever da administração declará-la.A ausência de qualquer desses 
requisitos impede o reconhecimento desse direito. Decorre do poder de autotutela 
o dever das autoridades de revisar, de ofício, os atos administrativos irregulares que 
impliquem ônus ao Estado, como é o caso da declaração da condição de anistiado político 
(Súmulas 346 e 473, STF). Precedente: RMS 21.259, rel. min. Sepúlveda Pertence, DJ de 8-11-
1991.[RMS 25.988, rel. min. Eros Grau, j. 9-3-2010, 2ª T, DJE de 14-5-2010.]= RMS 31.027 ED, 
rel. min. Dias Toffoli, j. 26-6-2012, 1ª T, DJE de 14-9-2012= RMS 31.111 AgR, rel. min. Ricardo 
Lewandowski, j. 20-3-2012, 2ª T, DJE de 2-4-2012. 
Liberdade e unicidade sindical e competência para o registro de entidades sindicais 
(CF, art. 8º, I e II): (...) O que é inerente à nova concepção constitucional positiva de 
liberdade sindical é, não a inexistência de registro público – o qual é reclamado, no 
sistema brasileiro, para o aperfeiçoamento da constituição de toda e qualquer pessoa 
jurídica de direito privado –, mas, a teor do art. 8º, I, do Texto Fundamental, "que a lei não poderá 
exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato": o decisivo, para que se resguardem 
as liberdades constitucionais de associação civil ou de associação sindical, é, pois, que se trate 
efetivamente de simples registro – ato vinculado, subordinado apenas à verificação de 
pressupostos legais –, e não de autorização ou de reconhecimento discricionários. [MI 144, rel. 
min. Sepúlveda Pertence, j. 3-8-1992, P, DJ de 28-5-1993.]= AI 789.108 AgR, rel. min. Ellen 
Gracie, j. 5-10-2010, 2ª T, DJE de 28-10-2010 
Em hipótese de extinção de mandato parlamentar, a sua declaração pela Mesa é 
ato vinculado à existência do fato objetivo que a determina, cuja realidade ou não o 
interessado pode induvidosamente submeter ao controle jurisdicional.[MS 25.461, rel. 
min. Sepúlveda Pertence, j. 29-6-2006, P, DJ de 22-9-2006.] 
 
2.3. PODER DISCRICIONÁRIO 
 
O poder discricionário decorre da autorização legal para que o agente público tenha certa margem 
de atuação quanto à prática de um ato administrativo. 
Esse fato origina-se de duas principais vertentes: 
 
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Dessas vertentes decorre que o legislador acaba não fixando em lei todos os requisitos para a 
prática do ato, deixando o exercício de conveniência e oportunidade ao agente público quanto aos 
requisitos motivo e objeto. 
Acerca da discricionariedade a professora Maria Sylvia11 discorre que: 
 
A discricionariedade, sim, tem inserida em seu bojo a ideia de prerrogativa, uma vez 
que a lei, ao atribuir determinada competência, deixa alguns aspectos do ato para 
serem apreciados pela Administração diante do caso concreto; ela implica liberdade a 
ser exercida nos limites fixados na lei. No entanto, não se pode dizer que exista como 
poder autônomo. 
 
Portanto, dos cinco requisitos do ato administrativo (Competência, Forma, Finalidade, Motivo e 
Objeto), somente a competência, a forma e a finalidade são fixadas no ordenamento, cabendo ao 
agente competente certo grau de atuação nos requisitos motivo e objeto que se caracterizam 
por formar o campo de atuação discricionária. 
Nessa linha é a doutrina do professor Hely Lopes Meirelles12: 
 
 
 
 
11 Direito Administrativo, 30ª edição, p 121. 
12 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 140. 
a primeira é o fato de ser dificultoso para o legislador, senão 
impossível, prever de forma minudente em lei todos os eventos 
possíveis de ocorrerem em concreto, bem como todas as 
consequências que para cada um desses eventos seriam aplicadas; 
a segunda é a decisão do legislador, já conhecedor de sua 
limitação em regrar todos os eventos, de delegar ao 
administrador público a discricionariedade para a melhor 
consecução do objetivo público em concreto frente às várias 
possibilidades que se apresentarem. 
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Por aí se vê que a discricionariedade é sempre relativa e parcial, porque, quanto à 
competência, à forma e à finalidade do ato, a autoridade está subordinada ao que a lei 
dispõe, como para qualquer ato vinculado. Com efeito, o administrador, mesmo para a 
prática de um ato discricionário, deverá ter competência legal para praticá-lo; deverá 
obedecer à forma legal para sua realização; e deverá atender à finalidade legal de todo 
ato administrativo, que é o interesse público. O ato discricionário praticado por 
autoridade incompetente, ou realizado por forma diversa da prescrita em lei, ou 
informado de finalidade estranha ao interesse público, é ilegítimo e nulo. Em tal 
circunstância, deixaria de ser ato discricionário para ser ato arbitrário – ilegal, portanto. 
 
Perceba, entretanto, que o agente público não é livre para o exercício de todos os requisitos do ato 
e nem mesmo pode declinar da observância dos princípios que regem a Administração Pública, 
mesmo para o motivo e o objeto. 
Nessa linha, frise-se que discricionariedade não se confunde com arbitrariedade. 
Ou seja, ao agente público só é dada liberdade de escolha para, dentre as possibilidades que o 
caso apresenta, realizar aquela que melhor atenda ao interesse público e não para agir de forma 
contrária ou divergente quanto à finalidade da lei, maculando o direito de particulares determinados. 
Dessa forma, mesmo para os atos discricionários, os agentes públicos estão sujeitos aos limites da 
lei e aos princípios administrativos. 
Outro aspecto importante é que a utilização de termos imprecisos ou indeterminados na lei não 
acarreta, por si só, o reconhecimento da discricionariedade do agente para a realização do ato 
administrativo. Para isso, o agente público deve utilizar-se de técnicas de interpretação e dos 
princípios do direito, de modo a buscar com a máxima otimização atender à finalidade pública 
buscada pela lei. 
Esse posicionamento é o apresentado na obra do professor Hely Lopes Meirelles13: 
 
A discricionariedade só pode decorrer de atribuição da lei. Assim, a mera existência dos 
chamados “conceitos indeterminados” ou “imprecisos”, porque não têm conteúdos 
inequívocos, a nosso ver, não gera discricionariedade, mas necessidade de 
interpretação do conceito, a ser feitas especialmente fundada nos princípios da 
finalidade e da razoabilidade. Assim, quando o texto legal usar conceitos 
indeterminados, a discricionariedade somente poderá ser reconhecida se a lei também 
autorizá-la. 
 
 
13 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, pp 139 e 140. 
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Por fim, quanto ao poder discricionário, ressalte-se que também ele está sujeito ao controle pelo 
Poder Judiciário quando praticado com ilegalidade, ainda que seu fundamento seja principiológico, 
por afrontar, por exemplo, a moralidade administrativa, a impessoalidade, a publicidade, a eficiência, 
a razoabilidade, a proporcionalidade, entre outros. 
É certo, contudo, que aquele quese socorrer do Poder Judiciário deve demonstrar a irregularidade 
praticada, de modo que sejam fornecidos elementos hábeis ao Poder Judiciário para avaliação 
quanto à ilegalidade ou nulidade do ato. 
Repise-se que o Poder Judiciário não substituirá o administrador público quanto ao mérito do ato 
administrativo, mas decidirá se o anteriormente praticado está em linha com a lei, bem como, em 
caso de nulidade do anterior, fixará limites específicos para a produção de um novo ato 
administrativo. 
 
2.3.1. Jurisprudência acerca do Poder Discricionário 
 
Veja algumas jurisprudências relevantes acerca do poder discricionário: 
É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando 
inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja 
ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo.[AI 
734.487 AgR, rel. min. Ellen Gracie, j. 3-8-2010, 2ª T, DJE de 20-8-2010. 
A concessão de indulto aos condenados a penas privativas de liberdade insere-
se no exercício do poder discricionário do presidente da República, limitado à 
vedação prevista no inciso XLIII do art. 5º da Carta da República. [ADI 2.795 MC, 
rel. min. Maurício Corrêa, j. 8-5-2003, P, DJ de 20-6-2003.] 
Recorrente que era titular de cargo em comissão, sem vínculo efetivo com a 
administração pública direta (ou centralizada) da União Federal. Ato da Presidência do 
STM consistente na exoneração desse servidor, licenciado para tratamento de saúde, 
do cargo de assessor de ministro daquela alta corte judiciária. Possibilidade. Natureza 
jurídica do cargo em comissão. Notas que tipificam a investidura em referido cargo público. 
Poder discricionário da autoridade competente para exonerar, ad nutum, ocupante de cargo 
em comissão.[RMS 21.821, rel. min. Celso de Mello, j. 12-4-1994, 1ª T, DJE de 23-10-2009.]= 
ARE 663.384 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 25-9-2012, 2ª T, DJE de 11-10-2012 
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A jurisprudência desta Suprema Corte entende plenamente cabível o controle de 
constitucionalidade dos atos de imposição de penalidades, especialmente à luz 
da razoabilidade, da proporcionalidade e da vedação do uso de exações com 
efeito confiscatório (cf., e.g., a ADI 551 e a ADI 2.010). Portanto, como a relação 
entre a pena imposta e a motivação que a fundamenta não é imune ao controle de 
constitucionalidade e de legalidade, as correções eventualmente cabíveis não significam quebra 
da separação dos Poderes. De fato, essa calibração decorre diretamente do sistema de checks 
and counterchecks adotado pela Constituição de 1988, dado que a penalização não é ato 
discricionário da administração, aferível tão somente em termos de conveniência e de 
oportunidade.[RE 595.553 AgR-segundo, voto do rel. min. Joaquim Barbosa, j. 8-5-2012, 2ª T, 
DJE de 4-9-2012.] 
A isenção fiscal decorre do implemento da política fiscal e econômica, pelo 
Estado, tendo em vista o interesse social.É ato discricionário que escapa ao controle 
do Poder Judiciário e envolve juízo de conveniência e oportunidade do Poder 
Executivo. O termo inicial de vigência da isenção, fixada a partir da data da expedição 
da guia de importação, não infringe o princípio da isonomia tributária, nem desloca a data da 
ocorrência do fato gerador do tributo, porque a isenção diz respeito à exclusão do crédito tributário, 
enquanto o fato gerador tem pertinência com o nascimento da obrigação tributária.[AI 151.855 
AgR, rel. min. Paulo Brossard, j. 24-5-1994, 2ª T, DJ de 2-12-1994.] 
A Constituição, na parte final do art. 151, I, admite a "concessão de incentivos 
fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico 
entre as diferentes regiões do país". A concessão de isenção é ato discricionário, 
por meio do qual o Poder Executivo, fundado em juízo de conveniência e oportunidade, 
implementa suas políticas fiscais e econômicas e, portanto, a análise de seu mérito escapa ao 
controle do Poder Judiciário. Precedentes: RE 149.659 e AI 138.344 AgR. Não é possível ao Poder 
Judiciário estender isenção a contribuintes não contemplados pela lei, a título de isonomia (RE 
159.026).[RE 344.331, rel. min. Ellen Gracie, j. 11-2-2003, 1ª T, DJ de 14-3-2003.] 
 
2.4. PODER HIERÁRQUICO 
 
O poder hierárquico é um dos pilares da organização administrativa, já que pelo exercício deste 
poder administrativo é que a Administração Pública realiza a distribuição e o escalonamento de 
seus órgãos, funções e agentes. 
Dessa estruturação decorre a forma piramidal da Administração Pública e as relações de 
subordinação decorrentes das distribuições dos agentes em suas funções hierarquizadas, tudo com 
o objetivo de ordenar internamente o exercício da função administrativa. 
Importante ressaltar que, em suas funções típicas, em regra, não há que se falar em hierarquia no 
Poder Legislativo (entre parlamentares) e no Poder Judiciário (entre magistrados). 
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Nessa linha, não pode um Ministro do STF avocar ação judicial de um magistrado de primeira 
instância com base no poder hierárquico. Os magistrados são independentes e os órgãos 
julgadores são autônomos. 
É certo que o art. 92 da CRFB fixou diferentes órgãos do Poder Judiciário, estruturando-os com 
prerrogativas e competências diferentes, mas nem por isso se aplica ao Poder Judiciário, repise-se 
que quanto à sua atividade finalística, o poder hierárquico. 
Contudo, totalmente aderente à ideia de poder hierárquico quando se tiver em mente a estrutura 
administrativa que há dentro do Poder Judiciário. Seja pelas diferentes carreiras de apoio à 
atividade jurisdicional ou pela estrutura organizacional interna, com fixação de chefias com 
atribuições especificas e determinação de quantitativo de colaboradores para o exercício da 
atividade da unidade. 
De igual modo, um Senador não é um superior hierárquico de um vereador. São parlamentares com 
atribuições constitucionalmente fixadas em pessoas políticas diferentes. Também não há que se 
falar que um Senador em segundo mandato é superior hierárquico de um recém empossado. 
Por outro lado, também no Poder Legislativo é possível pensar no poder hierárquico para o exercício 
de atividades administrativas não diretamente relacionadas à atividade legiferante. 
Assim, as carreiras administrativas de apoio à produção legislativa e a estrutura organizacional 
podem se valer do poder hierárquico, sempre respeitadas as peculiaridades de cada casa legislativa. 
Mas é no Poder Executivo que fica bem nítido o exercício do Poder Hierárquico, já que toda a 
estrutura piramidal, com distribuição de competências, é evidente nos diversos organogramas dos 
órgãos públicos. 
Como exemplo, segue o organograma do Ministério da Justiça14 e alguns comentários importantes. 
 
 
 
14 http://www.justica.gov.br/Acesso/institucional/sumario/organograma/anexos/geral.pdf 
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Importante ressaltar que nem todas as entidades ou “caixinhas” do organograma estão vinculadas 
pelo poder hierárquico. 
Como vimos na organização da Administração Pública, as entidades da Administração Pública 
Indireta não são subordinadas aos entes da Administração Pública Direta, mas sim estão a eles 
vinculados em função do controle finalístico ou pela supervisão ministerial. 
Assim, ao se incluir a Fundação Nacional do Índio – FUNAI no organograma do Ministério da Justiça, 
indica-se a vinculação da aludida Fundação com o Ministério, mas não pelo poder hierárquico e sim 
pelo exercício de atribuições que por competência cabe aoMinistério o controle finalístico. 
De acordo com a obra do professor Hely Lopes Meirelles15, o poder hierárquico tem por objetivo: 
 
 
15 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 143. 
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Além dos objetivos do poder hierárquico indicados no diagrama, dele ainda decorrem as seguintes 
prerrogativas ou deveres, entre outras: 
 
 
Quanto às prerrogativas e deveres do superior hierárquico, cabe dizer que o de dar ordens é 
corolário direto da estrutura hierarquizada com fixação de responsabilidades para cada função 
administrativa. 
Ademais, o princípio da eficiência, incluído na CRFB pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, 
reclama uma ação por resultados no serviço público, o que só será alcançada se metas factíveis, 
mas desafiadoras, forem fixadas e cumpridas. 
Poder Hierárquico 
visa a:
ordenar as atividades da Administração, repartindo e 
escalonando as funções públicas entre os agentes do Poder, de 
modo que cada um ossa exercer eficientemente seu encargo 
coordenar as funções públicas no sentido de obter o 
funcionamento harmônico de todos os serviços a cargo do órgão 
controlar o cumprimento da lei e instruções, acompanhando a 
conduta e o rendimento de cada servidor
corrigir os erros administrativos pela ação revisora dos superiores 
sobre os atos dos subordinados
a prerrogativa de o superior hierárquico de dar ordens e de delegar ou avocar atribuições
o dever do superior hierárquico de fiscalizar e rever as atividades executadas por seus 
subordinados
o dever de obediência do subordinado em cumprir as ordens de seus superiores 
hierárquicos, exceto se manifestamente ilegais
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Para isso, há que se ter um engajamento da equipe e o papel de liderança do gestor é fundamental 
não só na distribuição das tarefas, mas também na fiscalização do seu cumprimento e também em 
eventual revisão do ato praticado. 
De relevo, portanto, é o dever do gestor, superior hierárquico, fiscalizar permanentemente o 
cumprimento das ordens emanadas, de modo que as metas sejam cumpridas e o serviço público 
prestado ao seu destinatário final, que é o administrado, seja de qualidade e tempestivo. 
Caso identifique alguma irregularidade no ato praticado, o superior hierárquico tem o poder-dever 
de o corrigir, caso possível, ou o anular. 
Já as prerrogativas de avocar e delegar de que o superior hierárquico em regra dispõe, devem ser 
utilizadas com o fim de melhor atender ao interesse público, seja por razões técnicas, sociais, 
econômicas, jurídicas ou territoriais. 
A delegação e a avocação são institutos utilizados para que se permita que outro agente que não 
o titular ordinário de determinada competência execute a atividade. 
Ou seja, em que pese a competência ser irrenunciável para o agente que titulariza a função 
administrativa a que é inerente a execução de determinada atribuição, esses institutos permitem 
que outro agente realize a tarefa. 
Nessa linha, o art. 11 da Lei nº 9.784, de 1999, que trata do Processo Administrativo no âmbito da 
Administração Pública Federal, estabelece que: 
 
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que 
foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente 
admitidos. 
 
Na avocação, o superior hierárquico assume atribuição que ordinariamente é estabelecida para a 
função exercida por um de seus subordinados. 
De acordo com a o art. 15 da já citada Lei nº 9.784, de 199916, a avocação deve ser utilizada em 
caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, bem como em caráter 
temporário. 
Na delegação, que só pode ocorrer quando não houver impedimento legal, a competência de um 
órgão pode ser delegada a outro órgão a ele subordinado ou não17. 
 
 
16 Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação 
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
17 Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua 
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for 
 
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Ou seja, enquanto na avocação a autoridade atrai a competência, na delegação ela distribui 
competência que inicialmente cabia a si em razão da função administrativa por ela exercida. 
Mas não são todas as competências que podem ser delegadas. De acordo com a Lei nº 9.784, de 
1999, não podem ser delegadas as seguintes competências: 
 
 
 
 
 
CAI NA PROVA 
O concurso para Defensor Público do Estado do Acre, aplicado pelo CESPE em 2017, 
afirmou em duas alternativas de uma das questões da prova que: “1) A estrutura 
hierárquica da administração pública permite a delegação de órgão superior a órgão 
inferior da atribuição para a edição de atos administrativos de caráter normativo; e 2) A 
estrutura hierárquica da administração pública permite a delegação a órgão diverso da 
competência para a decisão de recurso administrativo.” 
 
 
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.Parágrafo único. 
O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos 
presidentes. 
 
Não podem ser delegadas:
a edição de atos de caráter normativo
a decisão de recursos administrativos
as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade
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Comentários: incorretas as duas assertivas. De acordo com o art. 13 da Lei nº 9.784, de 
1999, não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter normativo; II - a 
decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou 
autoridade. 
 
 
 
CAI NA PROVA 
O concurso para Defensor Público do Estado do Acre, aplicado pelo CESPE em 2017, 
afirmou em uma das alternativas de uma das questões da prova que: “A estrutura 
hierárquica da administração pública permite a avocação por órgão superior, em caráter 
ordinário e por tempo indeterminado, de competência atribuída a órgão hierarquicamente 
inferior.” 
Comentários: incorreta a assertiva. De acordo com o art. 15 da Lei nº 9.784, a avocação 
deve ser utilizada em caráter temporário e excepcional, bem como por motivos relevantes 
devidamente justificados. 
 
 
#ficadica 
A menos que expressamente autorizado pelo delegante, o delegatário não pode 
subdelegar a atribuição recebida. 
 
Exemplo: 
a) suponha que o Ministro da Justiça tenha delegado ao seu Chefe de Gabinete 
(Assessor direto do Ministro) as atribuições relativas a gestão de recursos 
humanos (período de concessão de férias, cessões de servidores, demais 
licenças e afastamentos, entre outros). Pode o Chefe de Gabinete subdelegar essas atribuições 
ao Diretor do Departamento de Pessoal do Ministério? 
Não pode, exceto se expressamente autorizado pelo próprio Ministro da Justiça (autoridade 
delegante). 
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b) no livro do professor Hely Lopes Meirelles18 também há os seguintes exemplos como vedados 
à delegação: 
b.1) delegação de um Poder do Estado para outro: do Poder Executivo para o Judiciário ou 
Legislativo,entre outras combinações; 
b.2) delegação do Poder de Tributar: não pode a União delegar sua competência tributária ao 
Estado, Distrito Federal ou para algum dos Municípios; 
b.3) delegação de sanção ou veto de lei: não pode o Presidente, Governador ou Prefeito 
delegarem a um Ministro ou Secretário a competência para sanção ou veto de lei. 
 
Decorre também do poder hierárquico o dever de obediência do subordinado às ordens não 
manifestamente ilegais de seu superior hierárquico. 
Portanto, o agente público tem o dever de cumprir fielmente aquilo que a ele for atribuído por seus 
superiores, excluindo-se, contudo, eventuais determinações que afrontem manifestamente a lei. 
A salvaguarda aludida na expressão manifestamente ilegal não exige do subordinado conhecer de 
forma científica e profunda todo o ordenamento jurídico e suas especificidades, mas alude à 
ilegalidade que decorre do senso comum proveniente do “homem médio” (bonus pater familias do 
latim; reasonable man do inglês). 
Portanto, se para uma pessoa com capacidade mediana de interpretação e compreensão a ordem 
lhe parecer manifestamente ilegal, razoável que não a execute, externando sua insegurança jurídica 
quanto à prática do ato requerido pelo seu superior hierárquico. 
Não sendo o caso de ordem manifestamente ilegal, deve o subordinado executá-la com zelo e 
eficiência. 
Já no caso do não cumprimento por parte do subordinado de ordem legal do superior hierárquico 
ou, ainda, quando houver mora para sua execução, pode ficar caracterizada infração disciplinar e 
acarretar eventual sanção decorrente não do poder hierárquico e sim do poder disciplinar que 
estudaremos no próximo tópico. 
 
2.4.1. Jurisprudência acerca do Poder Hierárquico 
 
Veja algumas jurisprudências relevantes acerca do poder hierárquico: 
 
 
18 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 144. 
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Súmula 346 do STF: 
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. 
Súmula 473: 
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, 
porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
1. Com a edição da Súmula Vinculante nº 13, embora não se tenha pretendido esgotar 
todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, foram 
erigidos critérios objetivos de conformação, a saber: i) ajuste mediante designações 
recíprocas, quando inexistente a relação de parentesco entre a autoridade nomeante 
e o ocupante do cargo de provimento em comissão ou função comissionada; ii) relação de 
parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade nomeante; iii) relação de parentesco entre a 
pessoa nomeada e o ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento a quem estiver 
subordinada e iv) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade que exerce 
ascendência hierárquica ou funcional sobre a autoridade nomeante. 2. Em sede reclamatória, 
com fundamento na SV nº 13, é imprescindível a perquirição de projeção funcional ou 
hierárquica do agente político ou do servidor público de referência no processo de seleção 
para fins de configuração objetiva de nepotismo na contratação de pessoa com relação de 
parentesco com ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento no mesmo órgão, 
salvo ajuste mediante designações recíprocas. 3. Reclamação julgada improcedente. Cassada 
a liminar anteriormente deferida. (Rcl 18564, Relator(a): Min. Gilmar Mendes, relator(a) p/ acórdão: 
Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, julgado em 23/02/2016, DJE de 03-08-2016) 
Cuidando-se de nomeação para pessoas jurídicas distintas e inexistindo relação de 
parentesco entre a autoridade nomeante e o nomeado, a configuração do nepotismo 
decorrente diretamente da Súmula Vinculante 13 exige a existência de subordinação 
da autoridade nomeante ao poder hierárquico da pessoa cuja relação de parentesco 
com o nomeado configura nepotismo a qual, no caso dos autos, não é possível ser concebida.[Rcl 
9.284, rel. min. Dias Toffoli, j. 30-9-2014, 1ª T, DJE de 19-11-2014.] 
Servidor público: teto de remuneração (CF, art. 37, XI): autoaplicabilidade. Dada a 
eficácia plena e a aplicabilidade imediata, inclusive aos entes empresariais da 
administração indireta, do art. 37, XI, da Constituição, e do art. 17 do ADCT, a sua 
implementação – não dependendo de complementação normativa – não parece 
constituir matéria de reserva à lei formal e, no âmbito do Executivo, à primeira vista, podia 
ser determinada por decreto, que encontra no poder hierárquico do governador a sua fonte 
de legitimação.[ADI 1.590 MC, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 19-6-1997, P, DJ de 15-8-1997.]= 
RE 285.706, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 26-6-2002, 1ª T, DJ de 26-4-2002 
 
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2.5. PODER DISCIPLINAR 
 
Poder disciplinar é aquele que permite a aplicação de sanção na seara administrativa ao agente 
público quando este pratica alguma infração funcional, bem como a todos aqueles que estejam 
vinculados à Administração Pública por relações de qualquer natureza subordinadas ao regramento 
público. 
Frise-se que poder disciplinar e poder hierárquico são diferentes, mas tal qual o poder hierárquico, 
o poder disciplinar também é uma das colunas de sustentação da estrutura organizacional piramidal 
e hierarquizada dos órgãos e entidades que realizam a função administrativa em concreto. 
Ou seja, em que pese ser o poder hierárquico aquele que permite a estruturação e organização 
funcional da parte da Administração Pública que assim é ordenada, é o poder disciplinar que 
mantém hígido esse sistema, já que, se não houvesse a possibilidade de sanção aplicável pelo 
superior hierárquico em caso de descumprimento funcional do subordinado, provavelmente esse 
modelo de estruturação ruiria. 
A obra do professor Hely Lopes Meirelles 19 aduz que o poder disciplinar exemplifica uma 
Supremacia Especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que com ele se relacionam: 
 
Poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos 
servidores e demais pessoas sujeitas à disciplinados órgãos e serviços da Administração. 
É uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam 
à Administração por relações de qualquer natureza, subordinando-se às normas de 
funcionamento do serviço ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou 
transitoriamente. 
 
Portanto, o poder disciplinar não se aplica apenas aos agentes públicos (agentes políticos, 
servidores públicos estatutários, empregados públicos, servidores temporários, militares e 
particulares em colaboração com o Poder Público), mas também a todos aqueles que estejam 
vinculados à Administração Pública por relações de qualquer natureza subordinadas ao 
regramento público. 
 
CAI NA PROVA 
 
 
19 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 144. 
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O concursopara Juiz de Direito do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, aplicado pela 
FCC em 2017, afirmou em uma das alternativas de uma das questões da prova que: “sobre 
o exercício do poder disciplinar da Administração Pública, é correto afirmar que tal poder 
é exercido somente em face de servidores regidos pelas normas estatutárias, não se 
aplicando aos empregados públicos, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho.” 
Comentários: incorreta a assertiva. Incorreta a assertiva porqueo poder disciplinar da 
Administração não se restringe aos servidores estatutários, aplicando-se a todos os 
agentes públicos e a terceiros que estejam vinculados pela sujeição especial ao Poder 
Público. 
 
 
CAI NA PROVA 
O concursopara Juiz de Direito do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, aplicado pela 
FCC em 2017, afirmou em uma das alternativas de uma das questões da prova que: “sobre 
o exercício do poder disciplinar da Administração Pública, é correto afirmar que tal poderé 
extensível a sujeitos que tenham um vínculo de natureza especial com a Administração, 
sejam ou não servidores públicos.” 
Comentários: correta a assertiva. Correta a assertiva porque o poder disciplinar da 
Administração também se aplica a terceiros que estejam vinculados pela sujeição especial 
ao Poder Público. 
 
 
Nós estudamos a Teoria da Supremacia Especial em nossa primeira aula, mas, em função da 
citação, é importante que você rememore. 
 
 
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Teoria da Supremacia Especial: importada para o Direito Administrativo 
brasileiro por Celso Antônio Bandeira de Mello20 sob influência de Otto 
Mayer e Renato Alessi, doutrinadores alemão e italiano, 
respectivamente, a Teoria da Supremacia Especial (também 
denominada Sujeição Especial) busca relativizar o princípio da legalidade estrita pela 
impossibilidade fática de o legislador não conseguir disciplinar todas as situações da vida 
cotidiana e por haver em cena uma maior proximidade física ou jurídica entre o administrado e a 
Administração Pública. 
Ou seja, por meio de Atos Administrativos a Administração Pública, segundo a Teoria da 
Supremacia Especial, pode exigir ou obrigar alguma ação ou omissão do particular, bem 
como autoexecutar esse mandamento no caso de descumprimento pelo particular. 
Seria um afrouxamento da legalidade estrita frente às necessidades da Administração 
Pública no exercício concreto da função administrativa para atender ao interesse público. 
Diferentemente é o que ocorre com a Supremacia Geral, que advém da vinculação à legalidade 
estrita, ao Poder de Império (Poder de Polícia), à verticalização da relação Estado-particular e, do 
ponto de vista positivista, à determinação constante no art. 5º, inciso II, da CRFB pelo qual se 
estabelece que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude de lei”. 
Para a Supremacia Geral prepondera o Poder de Polícia, já para a Supremacia Especial 
prepondera o Poder Disciplinar. 
 
Importante ressaltar, contudo, que a Teoria da Supremacia Especial trata da possibilidade de o 
Poder Público, por sua proximidade com aquele com o qual está se relacionando, pode fixar 
regramentos de condutas, horários, procedimentos, fixação da sanção, entre outros. 
No que tange à sanção, em que pese estar presente o poder-dever do superior hierárquico em 
aplicar a sanção administrativa, sob pena de incorrer em condescendência criminosa, nos termos 
do art. 320 do Código Penal (abaixo transcrito), a autoridade competente para aplicar a sanção 
possui uma margem de discricionariedade quanto à pena a ser aplicada dentre aquelas possíveis 
previstas em lei, a depender da gravidade do ato praticado: 
 
 
 
Condescendência criminosa 
 
 
20 Curso de Direito Administrativo. 14ª edição. p. 699 a 704. 
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Art. 320 - Deixar o funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado que 
cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o 
fato ao conhecimento da autoridade competente: 
Pena - detenção, de quinze dias a um mês, ou multa 
 
Isto é, ocorrendo a infração, a penalidade se impõe, mas a dosimetria poderá ser sopesada pelo 
administrador público competente. 
De relevo novamente chamar atenção para o fato de que discricionariedade não é arbitrariedade. 
Assim, ainda que haja uma margem para a dosimetria da sanção, há que se motivar de forma 
fundamentada a sua aplicação e respeitar os princípios norteadores ao caso, em especial o devido 
processo legal, com ampla defesa e contraditório. 
Assim discorre Hely Lopes Meirelles21: 
 
Outra característica do poder disciplinar é seu discricionarismo, no sentido de que não 
está vinculado a prévia definição da lei sobre a infração funcional e a respectiva sanção. 
Não se aplica ao poder disciplinar o princípio da pena específica que domina 
inteiramente o Direito Criminal comum, ao afirmar a inexistência da infração penal sem 
prévia lei que a defina e apene: “nullum crimen, nulla poena sine lege”. Esse princípio 
não vigora em matéria disciplinar. O administrador, no seu prudente critério, tendo em 
vista os deveres do infrator em relação ao serviço e verificando a falta, aplicará a sanção 
que julgar cabível, oportuna e conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em lei 
ou regulamento para a generalidade das infrações administrativas. 
 
Frise-se também que o poder disciplinar fundamenta a sanção na seara administrativa, mas não na 
seara penal ou civil. 
Isto é, as instâncias civil, penal e administrativa são autônomas e independentes, podendo um 
mesmo ato ser sancionado nas três esferas sem que ocorra o bis in idem. 
Na esfera administrativa, funda-se a sanção no poder disciplinar. Na esfera civil, na obrigação de 
reparação do dano patrimonial ou moral. Na esfera penal, no poder punitivo do Estado com ultima 
ratio para o convívio social. 
 
 
21 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 146. 
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2.5.1. Verdade Sabida 
 
Antes da Constituição de 1988, ainda havia a aplicação do instituto da “verdade sabida” nos 
processos administrativos de pretensão punitiva decorrente do poder disciplinar. 
 
Verdade sabida: nada mais é do que a presunção absoluta por parte da autoridade competente 
de que a falta disciplinar ocorreu, seja porque ela foi realizada em sua presença ou contra a própria 
autoridade, autorizando a aplicação de sanção sem observância de qualquer formalidade. 
 
Assim, tendo a autoridade competente presenciado a pratica infracional do subordinado seja contra 
terceiros, contra a Administração ou contra si (a própria autoridade), ela poderia aplicar sanção ao 
subordinado sem a realização de qualquer procedimento formal que respeitasse o devido processo 
legal em âmbito administrativo. 
Ocorre que o inciso LV do art. 5º da CRFB garantiu o due process of law, com respeito ao 
contraditório e ampla defesa tanto para o processo judicial quanto para o processo 
administrativo, extirpando a possibilidade de aplicação sob a nova ordem constitucional do 
instituto da verdade sabida. 
 
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; 
 
 
 
CAI NA PROVA 
O concurso para Juiz de Direito do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, aplicado pela 
FCC em 2017, afirmou em uma das alternativas de uma das questões da prova que: “Sobre 
o exercício do poder disciplinar da Administração Pública, é correto afirmar que tal poder 
admite a aplicação de sanções de maneira imediata, desde que tenha havido prova 
inconteste da conduta ou que ela tenha sido presenciada pela autoridade superior do 
servidor apenado.” 
Comentários: incorreta a assertiva. Incorreta a assertiva porque, não se aplica no direito 
brasileiro, em especial a partir da Constituição de 1988, o instituto da “verdade sabida”. 
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