Administração Pública: Governabilidade, Governança e Accountability

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Aula 04 
 
Olá, Pessoal! 
Esta é a quarta aula do curso de Administração Pública para AFRFB e AFT. Nela, 
vamos ver o seguinte conteúdo: 
Aula 04 – 24/04: 6. Governabilidade, governança e accountability. 7. Governo 
eletrônico e transparência. 
Vamos ver o item “8. Qualidade na Administração Pública” em outra aula. 
Boa Aula! 
 
Sumário 
1 GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA ...................................................................... 2 
1.1 CONFUSÕES ENTRE OS CONCEITOS............................................................................... 5 
1.2 CRISE DE GOVERNABILIDADE ................................................................................... 11 
2 ACCOUNTABILITY ................................................................................................ 15 
2.1 TEORIA DA AGÊNCIA ............................................................................................. 15 
2.2 CONCEITO ......................................................................................................... 17 
2.3 CLASSIFICAÇÃO ................................................................................................... 23 
3 GOVERNO ELETRÔNICO ....................................................................................... 25 
3.1 GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL ............................................................................ 27 
3.2 PAPÉIS DO GOVERNO ............................................................................................ 28 
3.3 PRINCÍPIOS ........................................................................................................ 29 
4 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ......................................................................... 34 
5 QUESTÕES COMENTADAS ..................................................................................... 35 
5.1 GOVERNABILIDADE, GOVERNANÇA E ACCOUNTABILITY ...................................................... 35 
5.2 GOVERNO ELETRÔNICO .......................................................................................... 68 
5.3 LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................... 81 
5.4 GABARITO ......................................................................................................... 98 
 
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1 Governabilidade e governança 
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado fala em “Reforma do 
Aparelho do Estado” ao invés de “Reforma do Estado” não sem motivo. A maior 
parte dos autores associa a reforma do Estado à busca de maior 
governabilidade e a reforma do aparelho do Estado à busca de maior 
governança. Segundo o próprio PDRAE: 
O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para 
governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na 
sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na 
medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é 
limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. 
Portanto, não havia um problema de governabilidade, mas sim de governança. 
A principal diferença entre os dois conceitos reside na dimensão que eles 
abordam: a governabilidade se refere a uma dimensão política; a governança a 
uma dimensão de gestão. 
A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de 
legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que 
governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de 
uma organização de implementar suas políticas. 
Podemos dizer que a governabilidade está associada às condições de exercício 
do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua 
postura diante da sociedade civil e do mercado. Já a governança pode ser 
entendida capacidade que um determinado governo tem para formular e 
implementar as suas políticas, capacidade esta que pode ser dividida em 
financeira, gerencial e técnica. 
O termo legitimidade é muito importante no conceito de governabilidade. Um 
governo só consegue governar caso as pessoas aceitem sua ordens, aceitem 
suas leis, somente se ele tiver legitimidade. Vamos ver um pouco melhor esse 
Um atributo do Estado, que consiste na presença, em uma parcela 
significativa da população, de um grau de consenso capaz de assegurar a 
obediência sem a necessidade de recorrer ao uso da força, a não ser em 
casos esporádicos. 
Para entender melhor o conceito de legitimidade, vamos diferenciá-la de 
legalidade. Para Paulo Bonavides: 
A legitimidade é a legalidade acrescida de sua valoração. 
O princípio da legalidade exprime basicamente a observância das leis, isto é, o 
procedimento da autoridade em consonância estrita com o direito estabelecido. 
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Em outras palavras, significa que o poder estatal deverá atuar sempre em 
conformidade com as regras jurídicas vigentes. 
Já a legitimidade tem exigências mais delicadas, visto que levanta o problema 
de fundo, questionando acerca da justificação e dos valores do poder legal. 
A legalidade de um regime democrático, por exemplo, é o seu enquadramento 
nos moldes de uma constituição observada e praticada; sua legitimidade será 
sempre o poder contido naquela constituição, exercendo-se de conformidade 
com as crenças, os valores e os princípios da ideologia dominante, no caso a 
ideologia democrática. 
Portanto, no conceito de legitimidade entram as crenças de determinada época, 
que presidem a manifestação do consentimento e da obediência. Segundo 
Vedel: 
Chama-se princípio de legitimidade o fundamento do poder numa 
determinada sociedade, a regra em virtude da qual se julga que um poder 
deve ou não ser obedecido. 
Portanto, normalmente, quando as questões falarem em legitimidade, devemos 
associar com governabilidade. Porém, daqui a pouco eu vou mostrar que é 
preciso ter um pouco de cuidado, pois os conceitos estão passando por 
reformulações. 
Voltando para os conceitos, a governabilidade trabalha na dimensão política. 
Um exemplo em nosso país é o presidencialismo de coalizão. Como nosso 
sistema partidário é muito fragmentado, nenhum partido sozinho consegue 
formar maioria. Por conseguinte, para conseguir aprovar suas leis no 
Congresso, o Executivo precisa fazer acordos com outros partidos, trazendo eles 
para a chamada “base aliada”, formando as ditas coalizões. Assim, o 
fisiologismo como meio de negociação de cargos é um instrumento de 
governabilidade, na medida em que busca aumentar o apoio do governo. 
Um conceito bastante cobrado é de Eli Diniz, para quem a governabilidade 
refere-se às “condições sistêmicas de exercício do poder por parte do Estado em 
uma determinada sociedade”. Seria uma “somatória dos instrumentos 
institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas 
definidas”. Segundo a autora, as principais características da governabilidade 
seriam: 
� a forma de governo, ou seja, se o sistema é parlamentarista (com todas 
as suas variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro; 
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� a relação Executivo-Legislativo: se esta for mais assimétrica para um ou 
para outro podem surgir dificuldades de coordenação política e 
institucional, vitais para a governabilidade plena; 
� a composição, formação e dinâmica do sistema partidário (com poucos ou 
muitos partidos), o que pode dificultar a relação Executivo-Legislativo e 
Estado-sociedade; 
� o sistema de intermediação de interesses vigente na sociedade(corporativista, institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e 
� todo o conjunto das relações Estado-sociedade, ou seja, as relações dos 
movimentos organizados, associações e da cidadania com o Estado no 
sentido de ampliar a sua participação no processo de 
formulação/implementação de políticas das quais sejam beneficiários. 
A autora fala em “formas de governo”, mas o correto é “sistemas de governo”, 
já que ela está falando do presidencialismo e do parlamentarismo. Portanto, 
estaria na esfera da governabilidade a relação do Executivo com o Legislativo e 
também com a sociedade. A forma como o Estado busca o apoio dos cidadãos 
se insere na governabilidade. 
Segundo Vinícius de Carvalho, a fonte da governabilidade são os cidadãos e a 
cidadania organizada, é a partir deles (e da sua capacidade de articulação em 
partidos, associações e demais instituições representativas) que surgem e se 
desenvolvem as condições necessárias para a governabilidade. Já a governança 
tem como origem os agentes públicos ou servidores do Estado, que possibilitam 
a formulação/implementação correta das políticas públicas e representam a face 
deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços 
diretos ao público. 
As definições de governabilidade e governança do Vinicius de Carvalho também 
são muito cobradas em provas, vale à pena dar uma olhada. 
Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se 
às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de 
legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da 
sociedade civil e do mercado (em um regime democrático, claro). Pode ser 
concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como a 
capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela 
sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio e 
longo prazos. 
Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo 
processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da 
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governabilidade. Em geral, entende-se a governança como a capacidade que 
um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. 
Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, 
gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas 
definidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado 
pelas urnas. 
Outra definição importante de governança é a do Banco Mundial, segundo o 
qual governança é: 
O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. É a 
maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e 
econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a capacidade 
dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir 
funções. 
Eles falam em poder, algo que nos remeteria a governabilidade, mas é o poder 
no gerenciamento dos recursos sociais e econômicos, por isso está relacionado 
à governança. 
 
1.1 CONFUSÕES ENTRE OS CONCEITOS 
Até agora estávamos vendo que a governabilidade se refere mais a um aspecto 
político, enquanto a governança se situa na dimensão da gestão. Porém, essa 
distinção não é muito clara, não existe um ponto exato que separa os dois 
conceitos, mas sim uma área nebulosa em que eles se confundem. Podemos 
tentar entender isso na figura abaixo: 
Como vimos na definição do Vinícius de Carvalho, a governança corresponde 
aos “aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade”, ou seja, é um 
instrumento para que o governo consiga governar. Assim, uma boa governança 
aumenta a governabilidade, ou seja, há uma relação estreita entre os dois 
conceitos. Uma má governança também pode diminuir a governabilidade. 
Foi o que aconteceu na crise do modelo burocrático e do Estado de Bem-Estar. 
O modelo burocrático tinha uma má governança porque não administrava os 
 Governança 
 Governabilidade 
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recursos públicos adequadamente, não tinha capacidade para formular e 
implementar as suas políticas. Essa má governança foi gerando a insatisfação 
na sociedade, tanto que ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou revolta dos 
contribuintes, em que as pessoas não queriam pagar mais impostos já que não 
viam os resultados. O Estado perdeu legitimidade, ou seja, perdeu 
governabilidade. 
Há uma área em que os dois conceitos se confundem e há divergência entre os 
autores. 
Por exemplo, vamos rever os conceitos do Bresser Pereira, da Eli Diniz e do 
Vinícius de Carvalho: 
A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de 
legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que 
governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo 
de uma organização de implementar suas políticas. 
A governabilidade refere-se às condições sistêmicas de exercício do poder 
por parte do Estado em uma determinada sociedade”. Seria uma “somatória 
dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de 
execução das metas definidas. 
Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determinado 
governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade 
pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica, 
todas importantes para a consecução das metas coletivas definidas que 
compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas. 
Podemos ver que Bresser e Carvalho colocam a capacidade financeira no 
conceito de governança, enquanto Eli Diniz associa os recursos financeiros com 
o conceito de governabilidade. Eu daria preferência pelos dois autores, pois a 
maior parte dos conceitos coloca capacidade financeira em governança. Porém, 
o conceito da Eli Diniz já foi usado várias e várias vezes pela ESAF, por isso tem 
que ficar de olho. 
Outra confusão entre os conceitos refere-se à legitimidade. Vimos que ela está 
associada com a governabilidade, mas o conceito de governança vem passando 
por reformulações. Segundo Bresser Pereira: 
No conceito de governança pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a 
capacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim, 
mais uma ponte entre governança e governabilidade. Uma boa governança, 
conforme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e, 
portanto, a governabilidade do país. 
Vimos acima a definição de Vinícius de Carvalho, que afirma que a 
governabilidade pode ser entendida 
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como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses 
dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os 
curto, médio e longo prazos. 
E então: a capacidade de agregar interesses é governança ou governabilidade? 
É gestão ou política? 
É preciso saber que os conceitos em ciências sociais são reformulados ao longo 
do tempo, não são verdades estanques, apesar de os concursos cobrarem como 
se fossem. Assim, o conceito de governança vem passando por uma 
transformação, deixando de se restringir aos aspectos gerenciais e 
administrativos do Estado, para abranger aspectos ligados à cooperação entre 
os diversos atores e a capacidade destes em trabalharem juntos. 
A discussão mais recente do conceito de governança ultrapassa o marco 
operacional para incorporar questões relativas a padrões de articulação e 
cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais que 
coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do sistema 
econômico. Com a ampliação do conceito de governança fica cada vez mais 
imprecisa sua distinção daquele de governabilidade. 
Uma das definições de governançamais recentes, originária da América Latina, 
trata de fazer uma reapropriação do conceito de governance formulado pelo 
Banco Mundial, incluindo nele a dimensão da “justiça social”, como sendo uma 
responsabilidade do Estado. Essa nova interpretação é uma espécie de vertente 
de esquerda da noção de governança, que se opõe a noção difundida 
inicialmente pelo Banco. Enquanto esta última tem como orientação a redução 
do tamanho do Estado, principalmente através do seu desengajamento em 
relação a questões sociais, a primeira tenta atribuir a esse mesmo Estado, o 
papel de ator principal nas soluções dos problemas sociais. 
É nesse contexto que Klaus Frey fala da existência de pelo menos duas grandes 
vertentes analíticas que tratam de governança. Uma seria orientada pela noção 
difundida pelo Banco Mundial, nela se inscrevem abordagens que tem como 
objetivos finais principais o aumento da eficiência e da eficácia dos governos, 
usando para isso mecanismos de participação da sociedade civil. Na outra 
vertente estão inscritas abordagens que focam o potencial democrático e 
emancipatório da sociedade civil, como por exemplo, a noção de governança 
participativa. Mas, segundo o autor as diferenças significativas entre essas 
abordagens parecem subsistir apenas no plano ideológico, já que em termos 
práticos elas parecem muito próximas. 
Em cada uma delas, a necessidade de se levar em conta a “questão da 
mobilização dos saberes” tem razões diferentes. Os que seguem a vertente do 
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Banco Mundial olham a participação a partir “da lógica e das necessidades 
administrativas e governamentais”. Enquanto que, os adeptos da governança 
democrática, vêem na participação a possibilidade da “emancipação social e da 
redistribuição do poder” 
As teorias da governança estão se voltando cada vez mais para a análise das 
redes de políticas públicas, buscando analisar qual o papel do governo frente às 
mudanças que estão ocorrente na prestação de serviços públicos. 
Alguns autores conceituam a governança como o conjunto de regras, formais e 
informais, que direcionam o comportamento dos atores da rede. É o caso de 
Lynn: 
Regime de leis, regras administrativas, ordens judiciais e práticas que 
restringem, prescrevem e possibilitam a atividade governamental, onde tal 
atividade é amplamente definida como a produção e entrega de bens e 
serviços suportados por recursos públicos. 
Milward e Provan utilizaram o conceito de “Hollow State”, ou “Estado 
Esvaziado”, para descrever este novo Estado em que ele transfere a execução 
de serviços para entidades sem fins lucrativos. Segundo os autores: 
No uso comum, governo se refere às instituições formais do Estado – 
Executivo, Legislativo e Judiciário – e seu monopólio do uso legítimo do 
poder coercitivo. Governança é um termo mais inclusivo, preocupado em 
criar as condições para uma ação coletiva ordenada, geralmente incluindo 
agentes do setor privado e não-lucrativo dentro do setor público. A essência 
da governança é seu foco nos mecanismos de governo – acordos, contratos e 
garantias – que não se baseiam somente na autoridade e sanções 
governamentais. 
Segundo Löffer: 
A governança pode ser entendida como uma nova geração de reformas 
administrativas e de Estado, que têm como objeto a ação conjunta, levada a 
efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas 
empresas e pela sociedade civil, visando uma solução inovadora dos 
problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento 
futuro sustentável para todos os participantes. 
Assim, o conceito de governança deixa de estar restrito ao campo da gestão, 
para ganhar contornos políticos, tanto que Frederickson afirma que “a definição 
implica que a governança é inerentemente política, que envolve barganha e 
compromisso entre atores com interesses diversos”. E o conceito de 
legitimidade deixa de ser algo inerente apenas à governabilidade. Para Edmilson 
Francisco de Oliveira: 
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Esse esforço teórico mostrou que a principal diferença entre governabilidade 
e governança está na forma como a legitimidade das ações dos governos é 
entendida. Enquanto no conceito de governabilidade a legitimidade vem da 
capacidade do governo de representar os interesses de suas próprias 
instituições. No conceito de governança, parte de sua legitimidade vem 
do processo, do entendimento de que, quando grupos específicos da 
população quando participam da elaboração e implantação de uma política 
pública, ela tem mais chances de ser bem sucedida em seus objetivos. 
Podemos ver aqui que a legitimidade não é mais associada apenas ao conceito 
de governabilidade, ela passa a integrar também o conceito de governança. 
Portanto, temos que tomar MUITO CUIDADO. 
Na governabilidade, a legitimidade está relacionada com a representação de 
interesses, se a sociedade percebe o governo como um legítimo intermediário 
na disputa de interesses entre os diversos grupos da sociedade ou se ele é visto 
como direcionado para determinado grupo. Na governança, a legitimidade está 
relacionada com a participação da sociedade nas decisões, se as políticas são 
formadas e implementadas junto com a sociedade. 
As bancas de concursos normalmente não tratam desses nuances, elas ficam 
em torno de pontos que são mais consensuais e superficiais. Porém, algumas 
vezes elas passam a incorporar mudanças mais recentes nos conceitos, e a 
ESAF já fez isso uma vez com esse conceito de governança. Vamos ver a 
questão: 
1. (ESAF/CGU/2008) Durante a crise do Estado dos anos 1980 e 
1990, palavras e expressões foram forjadas para possibilitar o 
entendimento de suas diferentes dimensões e propiciar a busca de 
soluções. Neste contexto, quando um governo está preocupado 
em legitimar decisões e ações se diz que ele está buscando maior 
........... 
Complete a frase com a opção correta. 
a) governabilidade. 
b) efetividade. 
c) governança. 
d) accountability. 
e) eficiência. 
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A questão fala em legitimidade, por isso a tendência é marcarmos 
governabilidade. Só que ela fala em legitimidade das “decisões e ações”, ou 
seja, abrange um aspecto mais da gestão, não da política. Portanto, podemos 
perceber que eles estavam trazendo as tendências mais recentes do conceito de 
governança. Tanto que a resposta da questão era a letra “C”. Todavia, como 
choveu recursos de pessoas que associaram a legitimidade com a 
governabilidade, a ESAF anulou a questão. Mas, vejam que ela não quis alterar 
o gabarito para a letra “A”, ou seja, ela voltou a trás, mas nem tanto. 
 
Governabilidade Governança 
��� Capacidade de governar, 
legitimidade do Estado e do seu 
governo com a sociedade; 
��� Condições sistêmicas de exercício do 
poder por parte do Estado em uma 
determinada sociedade. Somatória dos 
instrumentos institucionais, recursos 
financeiros e meios políticos de 
execução das metas definidas; 
��� Está relacionada com: a forma de 
governo, a relação Executivo-
Legislativo, a composição, formação e 
dinâmica do sistema partidário, o 
sistema de intermediação de 
interesses, todo o conjunto das 
relações Estado-sociedade; 
��� Condições substantivas/materiais de 
exercício do poder e de legitimidade do 
Estado e do seu governo derivadas da 
sua postura diante da sociedade civil e 
do mercado. 
��� Autoridade política do Estado em si, 
entendida como a capacidade que este 
tem para agregar os múltiplos 
interesses dispersos pela sociedade e 
apresentar-lhes um objetivo comum 
��� Capacidade financeira e 
administrativa de uma organização de 
implementar políticas públicas; 
��� Aspectosadjetivos/instrumentais da 
governabilidade. 
��� Capacidade que um determinado 
governo tem para formular e 
implementar as suas políticas. Esta 
capacidade pode ser decomposta 
analiticamente em financeira, gerencial 
e técnica; 
��� O exercício da autoridade, controle, 
administração, poder de governo. É a 
maneira pela qual o poder é exercido 
na administração dos recursos sociais e 
econômicos de um país visando o 
desenvolvimento, implicando a 
capacidade dos governos de planejar, 
formular e implementar políticas e 
cumprir funções. 
��� Parte de sua legitimidade vem do 
processo, do entendimento de que, 
quando grupos específicos da 
população quando participam da 
elaboração e implantação de uma 
política pública, ela tem mais chances 
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para os curto, médio e longo prazos. 
��� Sua fonte são os cidadãos e a 
sociedade civil; 
de ser bem sucedida 
��� Sua fonte são os servidores públicos 
e agentes do Estado; 
 
 
1.2 CRISE DE GOVERNABILIDADE 
A crise do Estado de Bem-Estar estaria associada a uma crise de 
governabilidade. A sociedade estava cada vez mais insatisfeita com a gestão 
pública, tanto que surgiram as revoltas dos contribuintes, ou “taxpayers”, 
agravando ainda mais a crise fiscal do Estado. 
O diagnóstico contemporâneo sobre governabilidade ou “crise do Estado”, no 
contexto da globalização, tem como argumento central a crise fiscal nos centros 
do capitalismo avançado. As duas crises do petróleo na década de 1970 
dificultaram o acesso dos Estados aos financiamentos internacionais, fazendo 
com que ficasse inviável cumprir todas as promessas do Estado de Bem-Estar. 
No entanto, a crise de governabilidade não é fruto somente da crise fiscal. 
Veremos agora como alguns autores classificam as causas da crise de 
governabilidade. 
Segundo Norberto Bobbio, o termo mais usado entre governabilidade e não-
governabilidade é o último. Segundo o autor, esta palavra, carregada de 
implicações pessimistas (crise de governabilidade) e, frequentemente 
conservadoras, presta-se a muitas interpretações. De um lado se encontram 
aqueles que atribuem a crise de governabilidade à incapacidade dos 
governantes; de outro, aqueles que atribuem a não-governabilidade às 
exigências excessivas dos cidadãos. Em linhas gerais, as duas versões 
apresentam vários pontos de contato; porém, quando estritamente distintas, 
podem chegar, frequentemente, até a atos de acusação (contra governantes ou 
alguns grupos sociais, quase sempre os sindicatos), ou a posições ideológicas 
(obediência dos cidadãos ou superação do capitalismo). 
Segundo Bobbio: 
A fraqueza substancial destes posicionamentos consiste na falta de ajuste, a 
nível analítico, dos dois componentes fundamentais, capacidade e recursos, 
em sentido lato, dos Governos e dos governantes, e solicitações, apoio e 
recursos dos cidadãos e dos grupos sociais. A governabilidade e a não-
governabilidade não são, portanto, fenômenos completos, mas processos em 
curso, relações complexas entre componentes de um sistema político. 
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Bobbio divide as teorias a não-governabilidade nas seguintes hipóteses: 
1. A não-governabilidade é o produto de uma sobrecarga de problemas aos 
quais o Estado responde com a expansão de seus serviços e da sua 
intervenção, até o momento em que, inevitavelmente, surge uma crise 
fiscal. Não-governabilidade, portanto, é igual à crise fiscal do Estado. 
2. A não-governabilidade não é somente, nem principalmente, um problema 
de acumulação, de distribuição e de redistribuição de recursos, bens e 
serviços aos cidadãos, mas é, de preferência, um problema de natureza 
política: autonomia, complexidade, coesão e legitimidade das instituições. 
A governabilidade depende do relacionamento entre a autoridade e suas 
instituições de Governo e da força das suas instituições de oposição. 
3. A não-governabilidade é o produto conjunto de uma crise de gestão 
administrativa do sistema e de uma crise de apoio político dos cidadãos às 
autoridades e aos governos. Na sua versão mais complexa, a não-
governabilidade é a soma de uma crise de input (entradas, insumos) e de 
uma crise de output (saídas, produtos). 
Nas crises de output, o sistema administrativo não consegue 
compatibilizar, nem agilizar, os imperativos de controle que lhe chegam 
do sistema econômico. As crises de input têm a forma das crises de 
legitimação: o sistema legitimador não consegue preservar o nível 
necessário de lealdade da massa, impulsionando assim os imperativos de 
controle do sistema econômico que ele assumiu. 
A sobrecarga de demanda, primeira hipótese, irá resultar em um problema 
econômico, a crise fiscal. As consequências da sobrecarga podem ser de vários 
tipos. Em primeiro lugar elas podem incidir sobre a eficácia do governo, ou seja, 
sobre a sua capacidade de conseguir os objetivos prometidos, assim como de 
ser fiel aos seus compromissos. Em segundo lugar, influem no consenso dos 
cidadãos, isto é, sua disposição de obedecer espontaneamente às leis e as 
diretrizes do governo. Aqueles que sustentam esta primeira hipótese acabam 
sempre caindo nas receitas de cunho neoliberalista. Como vimos, o Estado de 
Bem-Estar entrou em crise porque prometia inúmeros serviços, mas não tinha 
capacidade de financiamento. 
O ponto central da segunda hipótese é que uma democracia torna-se tanto mais 
forte quanto mais organizada, sendo que o crescimento da participação política 
deve ser acompanhado pela institucionalização (isto é, pela legitimação e 
aceitação) dos processos e das organizações políticas. Quando, porém, diminui 
a autoridade política, temos a não-governabilidade do sistema. O aumento da 
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intervenção do governo a partir da segunda metade do século XX ocorreu 
simultaneamente a uma perda de sua autoridade, principalmente na década de 
1960. 
As causas desse fenômeno devem ser buscadas nas transformações culturais de 
grande porte, que culminaram na década de 60 em sociedades altamente 
escolarizadas, expostas aos meios de comunicação de massa e inclinadas a uma 
participação reivindicatória, e que desafiaram as autoridades em todas as 
instituições e em todos os setores, da família à escola, da fábrica à burocracia. 
As soluções propostas por esta corrente foram conservadoras, no sentido de 
diminuir o processo de democratização. Ocorreram as revoltas dos taxpayers 
justamente porque as pessoas estavam mais escolarizadas e não queriam pagar 
por algo que não viam retorno. 
A terceira hipótese se baseia na tese de Habermas e compartilha de alguns dos 
pressupostos sobre os quais se fundam as outras teses. De um modo particular, 
aceita a premissa da expansão do papel do Estado e do crescimento da sua 
intervenção na esfera da economia e evidencia as características políticas da 
crise, consequência da mudança de relação entre valores e estruturas na área 
da participação, das preferências e das expectativas políticas. 
Segundo o autor, o capitalismo sofre periodicamente crises de acumulação 
econômica. Esta “crise econômica” é desencadeadora de outras. Para reagir a 
essas crises econômicas, o Estado assume algumas tarefas de apoio ao 
processo de acumulação – tarefas essas que tenta dissimular uma vez que não 
são compatíveis com a procura de consentimento ou “lealdade das massas”, por 
isso gera uma “crise de legitimação”. 
Ocorre a “crise de racionalidade” porque há uma incapacidade do sistema 
administrativo em dar conta, com sucesso, dos imperativos do sistema 
econômico. E há uma crise de motivação porque os seus sujeitos descrentes das 
possibilidades democráticas se frustram em seusdesejos mais profundos. 
Habermas não apresenta soluções específicas para o problema da crise de 
governabilidade, mas afirma que “na medida em que os recursos econômicos 
não são suficientes para alimentar plenamente as vítimas do crescimento do 
capitalismo, surge o dilema de imunizar o Estado contra estas pretensões ou de 
paralisar o processo de crescimento”. 
Vamos ver agora outro autor. Ao tratar da crise de governabilidade Samuel 
Huntington, em “A Crise da Democracia”, identifica um conjunto de quatro 
fatores fundamentais que estariam interferindo nos governos e gerando crise de 
governabilidade: 
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� Erosão da autoridade dada a vitalidade da democracia (excesso de 
democracia). Dessa perspectiva eles consideram que o Estado de Bem-
Estar difundiu uma ideologia igualitária que, ao não poder cumpri-la, 
acaba por deslegitimar a autoridade pública. A rigor trata-se agora de 
sustentar a incompatibilidade entre o keynesianismo e a democracia. 
� Sobrecarga do governo. Esta tese considera que a disponibilidade do 
Estado intervir nas relações sociais provoca um enorme aumento das 
demandas dirigidas às instituições políticas, determinando uma paralisia 
dos governos por sobrecarga de demandas. A satisfação dessas demandas 
gera tendências inflacionárias da economia. 
� Intensificação da competição política, gerando desagregação de 
interesses. Segundo essa tese a competição entre organizações políticas 
leva à incapacidade de selecionar e agregar interesses, causando a 
incapacidade das instituições quanto à absorção de demandas 
fragmentárias. O peso assumido pela administração na mediação dos 
conflitos provoca uma burocratização da vida pública que, por sua vez, 
gera a “dissolução do consenso“. 
� O provincianismo nacionalista na política exterior, devido a pressões 
exercidas pelas sociedades a respeito de suas necessidades interiores. 
No centro deste diagnóstico da governabilidade das sociedades contemporâneas 
encontra-se uma tese economicista, que localiza o fator central da crise em 
fatores econômicos associados à base inflacionária e ao desempenho dos fatores 
fiscais. As recomendações para este problema, no receituário neoliberal, 
envolvem medidas de reforma institucional e política, que implica: 
� redução das atividades do governo: as teses do Estado mínimo, que 
implica na reforma institucional do Estado, procedendo a uma 
desconcentração do Estado, através da descentralização das políticas 
sociais para as instâncias sub-nacionais dos municípios e repasse das 
responsabilidades públicas ao setor privado; 
� aumento de recursos e entradas à disposição dos Estados, o que tem 
significado um investimento e capacitação do setor tributário do governo, 
cuja eficiência tem função estratégica, no novo desenho do Estado; 
� redução das expectativas dos grupos sociais, através de uma redução e 
desconcentração do Estado de Bem Estar Social, reforma da Previdência e 
flexibilização dos Direitos sociais; aliados a uma absurda política de 
contração de empregos. 
 
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2 Accountability 
Antes de entrarmos no conceito de Accountability, acho interessante vermos o 
que fala a teoria da agência e a relação entre agente e principal. 
 
2.1 TEORIA DA AGÊNCIA 
A Teoria da Agência estuda as relações contratuais em que se observa a figura 
de um sujeito ativo que recebe o nome de principal, e de um sujeito passivo 
chamado agente. O principal é quem contrata e o agente o contratado. 
Essas relações podem ser explícitas (formais), em que existe um instrumento 
jurídico em que são expressos os direitos e deveres de cada um, ou implícitas 
(informais), em que as relações são orientadas por usos e costumes que 
sustentam e dão legitimidade às ações praticadas entre as partes relacionadas. 
Como exemplo de uma relação formal, temos os contratos de compra e venda, 
o contrato de trabalho, etc. São relações contratuais informais a entre o 
empregado e o patrão, o empregado e o cliente, etc. 
A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o agente irá 
agir em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa. O 
agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os 
critérios do principal, ou contratante. A teoria tenta identificar os incentivos que 
levam o agente a servir melhor os interesses do principal. 
A teoria da agência focaliza os problemas gerados pelo fato de que o agente 
tem de fazer algo pelo principal, mas não tem os mesmos interesses. O 
principal nunca tem informação completa sobre as atividades do agente, e 
muitas vezes nem sabe fazer as tarefas do agente. Como as partes buscam a 
maximização de interesses individuais, é de se esperar que o agente não vá agir 
sempre no interesse do principal. Por outro lado, o principal procurará estar 
cercado de garantias para evitar que seus interesses sejam prejudicados. 
Segundo essa teoria, os conflitos de agência aparecem quando o bem-estar de 
uma parte, o principal, depende das decisões tomadas por outra, responsável 
pela gestão do patrimônio do principal, o agente. Embora o agente deva tomar 
decisões em benefício do principal, muitas vezes ocorrem situações em que os 
interesses dos dois são conflitantes, dando margem a um comportamento 
oportunista por parte do agente. 
Essa abordagem tenta descobrir que arranjos contratuais e institucionais podem 
melhor alinhar os interesses do agente com os interesses do principal. O ideal, 
para o principal, é um sistema de incentivos em que o agente só pode ganhar 
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mais por meio de esforços que aumentam os benefícios do principal. O grosso 
dessa literatura tenta identificar as condições que estimulam maiores esforços 
dos agentes. Enfatiza especialmente os tipos e combina ações de incentivos e 
fiscalização que são mais adequados para os interesses do principal em vários 
tipos de agência. 
No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em saber se o 
agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória. 
Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de 
possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as 
partes e dificilmente são observáveis pelo principal. Decorrentes da assimetria 
de informação surgem outros dois problemas: 
� Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. 
Se a indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de 
risco das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a 
fazer seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso que são 
praticados preços de acordo com o risco de cada um. 
� Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de 
condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra 
parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas 
pessoas com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa 
proporção bem maior do que quando não tinham o plano. Também existe 
para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina alguns critérios 
no momento da contratação das empresas privadas e depois passa a usar 
outras regras. 
Devido a esses problemas, o principal incorre em custos adicionais para ter que 
monitorar a atuação do agente. Por exemplo, quando uma empresa contrata um 
pessoa para distribuir panfletos na rua, não sabe se essa pessoa irá realmente 
entregá-los ou então jogá-los no lixo. É preciso monitorar a ação desse agente. 
A auditoria surgiu para servir de instrumento do principal no controle das ações 
do agente. Segundo Peters, o conflito de agência: 
existe desde que as empresaspassaram a ser administradas por agentes 
distintos dos proprietários há cerca de 100 anos. Por essa época, começou a 
ser delineado o conflito de agência, em que o agente recebe uma delegação 
de recursos e tem, por dever dessa delegação, que gerenciar estes recursos 
mediante estratégias e ações para atingir objetivos, tudo isto mediante uma 
obrigação constante de prestação de contas. (grifo nosso). 
Podemos observar três tipos de relações agente-principal no âmbito estatal: 
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� Cidadãos e políticos: 
� Políticos e burocratas; 
� Estado (burocracia e sistema político) e agentes econômicos; 
Os primeiros são os principais, os segundos os agentes. A sociedade é o 
principal que delega a responsabilidade pela gestão de seu patrimônio para o 
Estado. Este é o agente que deve atuar de acordo com o interesse público, ou 
seja, o interesse da sociedade. 
 
2.2 CONCEITO 
O termo accountability vem do latim: 
ad + computare: contar para, prestar contas a, dar satisfação a, 
corresponder à expectativa de. 
O termo que mais se aproxima de accountability é responsabilidade. Frederich 
Mosher, inclusive, trata-a como sinônimo de responsabilidade objetiva: 
Acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organização perante uma 
outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de 
desempenho 
Assim, a accountability abrange a responsabilidade para com um terceiro. O 
conceito de accountability existe dentro dessa relação principal-agente, 
buscando definir as responsabilidades do agente em relação ao principal. 
Porém, o termo vai além da responsabilidade. Fernando Abrucio e Maria Rita 
Loureiro definem accountability democrática como: 
A construção de mecanismos institucionais por meio dos quais os 
governantes são constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos 
e omissões perante os governados 
Não há tradução de accountability para o português. Alguns autores afirmam 
que isto se deve a pouca qualidade de nossa democracia em comparação com 
as anglo-saxãs. Por exemplo, Guillermo O'Donnell, um dos autores mais citados 
acerca de accountability, classifica as democracias da América Latina como 
Democracias Delegativas. 
Enquanto nos países desenvolvidos vigora a democracia representativa, em que 
a população elege representantes para atuar em seu nome, e por isso esses 
representantes devem atuar segundo os interesses de seus eleitores, na 
América Latina há uma cultura em que o representante eleito recebe um 
mandato para “governar da forma que ele achar melhor”. Ele possui uma ampla 
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liberdade de ação, sendo, aos olhos das pessoas, o “salvador da pátria”. Não há 
uma cultura de cobrá-lo pelas promessas de campanha nem de acompanhar de 
perto suas decisões. 
Já Anna Maria Campos, no texto “Accountability: quando poderemos traduzi-la 
para o português?”, afirma que: 
Quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela 
accountability. E a accountability governamental tende a acompanhar o 
avanço de valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, 
participação, representatividade. 
Alguns autores traduzem o termo como responsabilização, outros como dever 
de prestar contas, mas nenhum destes termos consegue abarcar todos os 
sentidos presentes na accountability. Ela abrange pelo menos três aspectos: 
Elementos do Cocneito de Accountability 
��� Obrigação em prestar contas 
��� Responsabilização pelos atos e resultados 
��� Responsividade 
 
O agente administra bens pertencentes ao principal, por isso deve prestar 
contas desta administração. Vimos que Peters fala em “obrigação constante de 
prestar contas”. 
O segundo aspecto é a responsabilização. O agente deve responder pelos 
seus atos, tanto em termos de legalidade quanto de resultados. A administração 
gerencial mudou o foco do controle a priori sobre os processos para ser a 
posteriori de resultados, por isso o administrador público responde não só em 
termos de legalidade, mas também em termos de eficiência, eficácia e 
efetividade. 
A responsividade refere-se à sensibilidade do agente em relação à vontade do 
principal. O agente deve tomar suas decisões de forma a maximizar os 
interesses do principal, e não os seus próprios interesses. Assim, na 
administração pública, as decisões do governo devem ter como finalidade 
sempre o interesse público, seguindo o princípio da impessoalidade. 
Já Andréas Schedler identifica no conceito de accountability dois aspectos, ao 
invés de três: 
1. Capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a 
obrigação dos oficiais públicos informarem e explicarem seus atos 
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2. Capacidade das agências de accountability de impor sanções e 
perda de poder (enforcement) para aqueles que violaram os deveres 
públicos. 
Estes dois aspetos não se diferenciam muito dos três vistos acima. O autor 
considera a noção de accountability bidimensional: envolve capacidade de 
resposta e capacidade de punição (answerability e enforcement). Contudo, a 
capacidade de resposta engloba dois tipos de questões: uma dimensão relativa 
à informação das decisões e outra condizente com a necessidade dos 
governantes explicarem tais decisões. A informação pode ser associada à 
necessidade de prestação de contas, o primeiro aspecto visto anteriormente. Já 
a explicação, ou justificação, está ligada à responsividade, ou seja, o 
administrador deve justificar seus atos para demonstrar que eles estão de 
acordo com o interesse público, com os anseios da sociedade Temos aqui a 
responsividade. Por fim, a capacidade de punição pode ser associada com a 
responsabilização. 
Essas mesmas três dimensões estão nas Normas de Auditoria do TCU (NAT). É 
muito importante que vocês leiam a parte do documento que fala de 
Accountability: 
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/fiscalizacao_cont
role/normas_auditoria 
Segundo as NAT: 
Esse conceito de accountability é fundamental para a compreensão da prática 
da boa governança e da auditoria governamental. Ele envolve, no contexto 
das relações que se estabelecem entre os administradores públicos, o 
Parlamento e a sociedade, pelo menos três dimensões – informação, 
justificação e sanção – como formas básicas pelas quais se pode prevenir 
o abuso de poder. 
O documento apresenta uma definição da Intosai: 
As normas de auditoria da Intosai conceituam a accountability pública como 
a obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado 
recursos, incluídas as empresas e corporações públicas, de assumir as 
responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram 
conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades. E, 
ainda, como obrigação imposta, a uma pessoa ou entidade auditada de 
demonstrar que administrou ou controlou os recursos que lhe foram 
confiados em conformidade com os termos segundo os quais lhe foram 
entregues. 
Em vários momentos do texto das NAT podemos perceber ela falando da 
delegação de recursos e poder por parte da sociedade para o Estado, que é 
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justamente o caráter da relação agente-principal. A auditoria surge nessa 
relação como um instrumento do principal para fiscalizar a conduta do agente, 
ou seja, os tribunais de conta tem como função agir em nome da sociedade 
(principal) para garantir que o agente busque seus interesses. Segundo as NAT: 
A auditoria, no contexto da accountability, conforme o conceito desenvolvido 
pelo Escritório do Auditor-Geraldo Canadá (OAG) é a ação independente de 
um terceiro sobre uma relação de accountability, objetivando expressar uma 
opinião ou emitir comentários e sugestões sobre como essa relação está 
sendo cumprida. 
Um problema que eu penso a respeito das NAT é que elas focam demais no 
aspecto legal, na fiscalização do agente para ver se ele atua conforme 
estabelecido nas leis. A accountability é um conceito que vem recebendo novas 
interpretações, principalmente após as reformas ocorridas no final do Século 
passado. 
Arlindo Carvalho Rocha, no texto que está na leitura sugerida, traça a evolução 
do conceito. 
��� Em resumo, a visão de accountability no modelo da velha administração 
pública explica a nossa tão conhecida atuação dos tribunais de contas 
focada nos padrões tradicionais de controle e restritos à verificação da 
conformidade/legalidade da ação dos gestores públicos, restringindo as 
possibilidades de accountability a esse tipo de controle; 
��� Já nos anos de 1980, surgem pressões por mudanças para superar as 
suas deficiências. Como resposta surge o modelo da nova gestão pública. 
Há uma mudança de perspectiva da accountability, de uma perspectiva 
pública para uma perspectiva essencialmente privada, na qual a ênfase 
está na prestação dos serviços desejados pelos clientes da forma mais 
rentável possível. A visão de accountability no modelo da nova gestão 
pública explica o movimento que deflagrou mudanças na visão dos 
tribunais de contas em relação às atividades de controle e a adoção de 
novas ações consubstanciadas na realização das conhecidas Auditorias de 
Natureza Operacional; 
��� O terceiro modelo de administração pública, batizada por seus autores de 
“O Novo Serviço Público” (que podemos associar ao PSO), constitui-se em 
uma nova proposta. A sua concepção de accountability reconhece, 
também, que medidas de eficiência e resultados são importantes, mas 
não são suficientes para abranger outras expectativas que a sociedade 
projeta em relação aos administradores públicos, tais como agir 
eticamente e em conformidade com os princípios democráticos. 
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Podemos resumir assim: na administração burocrática, valorizava-se apenas o 
controle de conformidade e legalidade; com a NGP, valoriza-se o controle de 
resultados, em termos de eficiência e efetividade; com o PSO, valoriza-se a 
participação da sociedade e o caráter democrático. O problema é que os 
tribunais de contas se concentram ainda muito na legalidade, tendo avançado 
pouco em termos e resultado e nada no caráter democrático. 
Segundo Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro: 
Normalmente, a literatura sobre a accountability trata do controle dos atos 
dos governantes em relação ao programa de governo, à corrupção ou à 
preservação de direitos fundamentais dos cidadãos. Mais recentemente, esse 
tema tem sido estudado em sua intersecção com a reforma do Estado, 
analisando como o aperfeiçoamento das instituições estatais pode 
contemplar, ao mesmo tempo, a melhoria do desempenho dos programas 
governamentais e sua maior transparência e responsabilização do poder 
público frente à sociedade. 
 
a) Divergências em relação ao conceito de accountability 
Scott Mainwaring identifica cinco áreas de divergência e disputa conceitual em 
torno da accountability: 
 
Escopo e abrangência do conceito: 
1º Grupo: apenas os mecanismos de controle formais e institucionalizados 
devem ser compreendidos sob a noção de accountability, não compreende em 
seus limites as relações informais de fiscalização e controle, não considerando 
assim, como agentes de accountability, a imprensa e organizações da sociedade 
civil; 
2º Grupo: embora não restrinjam as relações de fiscalização e controle tão 
somente às formas institucionalizadas e, portanto, admitam um rol de relações 
bem mais abrangente, estipulam que tais relações devem necessariamente 
incluir a capacidade de sanção aos agentes públicos. 
3º Grupo: admite toda e qualquer atividade ou relação de controle, fiscalização 
e monitoramento sobre agentes e organizações públicas como constituintes do 
conjunto de mecanismos de responsabilização. 
 
Objeto dos mecanismos de accountability: 
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1º Grupo: limitam-se ao controle e à fiscalização de violações legais por parte 
de autoridades e agências públicas; 
2º Grupo: os mecanismos de accountability também compreendem o 
monitoramento, o controle e a sanção de divergências políticas que não 
necessariamente envolvam delitos ou infrações legais. 
 
Capacidade de sanção: 
1º Grupo: uma atividade ou mecanismo de controle e fiscalização só pode ser 
considerado instrumento de accountability se for capaz de impor sanções aos 
governantes ou burocratas sujeitos a seu escrutínio 
2º Grupo: alguns mecanismos de accountability sustentam-se apenas pela 
capacidade de demandar justificação ou prestação de contas dos agentes 
públicos por seus atos e omissões – limitam-se à exigência de “answerability”; 
 
Restrição dos mecanismos de accountability à relação agente-principal: 
1º Grupo: a noção de accountability se restringe às relações de agência, isto é, 
às relações em que um principal A encarrega um agente B para executar uma 
ação X em seu lugar. Segundo essa formulação, apenas nos casos em que o 
principal A tem a capacidade de responsabilizar e punir diretamente o agente B 
– através de algum tipo de punição, do desligamento automático ou da não-
renovação de sua condição de agente – poder-se-ia caracterizar tal relação 
como uma relação de accountability; 
2º Grupo: a limitação dos mecanismos de accountability às relações principal – 
agente torna o conceito excessivamente restrito, e deixa de considerar algumas 
relações institucionalizadas de fiscalização e controle entre agências públicas ou 
órgãos estatais. Os controles judiciais, o Ministério Público e mesmo os 
Tribunais de Contas permaneceriam excluídos da noção de accountability. 
 
Quais atores podem exercer o papel de agentes de accountability: 
1º Grupo: admitem apenas atores institucionais como agentes de 
responsabilização; 
Accountability limitada às relações principal – agente que adotam, restringem a 
gama de agentes de controle a: (i) os eleitores frente a quem os governantes 
eleitos devem responsabilizar-se; (ii) os políticos a quem a burocracia deve 
responder; (iii) o parlamento (ou os parlamentares) frente a quem os gabinetes 
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e os ministros devem responsabilizar-se nas democracias parlamentares; e (iv) 
outros principais nas relações de agência presentes nas burocracias estatais. 
2º Grupo: consideram um maior número atores e organizações, institucionais 
ou não, como agentes de accountability. 
 
2.3 CLASSIFICAÇÃO 
A accountability pode ser classificada de formas diferentes. A classificação mais 
tradicional é a de Guillhermo O’Donnell, que diferencia a accountability 
horizontal da vertical. Segundo este autor, a responsabilização democrática 
procura aliar dois mecanismos: de um lado, os relacionados à accountability 
vertical, na qual os cidadãos controlam de forma ascendente os governantes 
(mediante o voto em representantes), com formas de democracia semidireta 
(como plebiscitos) ou ainda pela utilização do controle social, exemplificado 
pelos conselhos de políticas públicas; de outro, os vinculados à accountability 
horizontal, que se efetivam mediante a fiscalização mútua entre os Poderes 
(checks and balances) ou por meio de outras agências governamentais que 
monitoram o poder público, tais como os tribunais de contas. 
O autor define a accountability horizontal como: 
a existência de agências estatais que estãolegalmente capacitadas e 
autorizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar ações que ultrapassem 
da vigilância rotineira a sanção criminal ou impedimento em relação às ações 
ou omissões por outros agentes ou agências do estado que podem ser 
qualificadas como ilegais... pois este tipo de accountability para ser efetivo 
precisa ter agências que são autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, 
corrigir e/ou punir ações ilegais de outras agências estatais. 
Em suma, seriam agências estatais funcionando rotineiramente com poderes de 
supervisão, punindo ações ou omissões do Estado, consideradas ilegais. É o 
controle exercido por instituições como o TCU, CGU, entre outras. 
Já a accountability vertical pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a 
forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do 
controle burocrático (de cima para baixo). A accountability vertical é, 
principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que 
significa premiar ou punir um governante nas eleições. No entanto, ela abrange 
também o controle exercido por instituições de hierarquia superior. 
Ela diz respeito à vigilância e sanções que eleitores, imprensa, ONGs, e outras 
organizações da sociedade civil exercem sobre funcionários públicos. É o meio 
disponível para que cidadãos comuns possam atuar na fiscalização da atividade 
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pública dos seus representantes. Embora as eleições sejam a principal fase da 
accountability vertical, este conceito abrange ações da sociedade civil e 
imprensa para fiscalização e exposição dos atos das autoridades públicas. 
Muitos colocam o controle exercido pelos conselhos gestores, o orçamento 
participativo, ou seja, os instrumentos de participação da sociedade, dentro da 
accountability vertical. Outros já preferem diferenciá-los do controle eleitoral, 
classificando-os como uma accountability societal. Este conceito surgiu da 
insatisfação em relação às duas outras formas de accountability – a vertical e a 
horizontal –, que não estariam permitindo uma participação real da sociedade 
nas decisões governamentais. Era preciso separar tais instrumentos do controle 
eleitoral. A accountability societal pode ser definida como: 
um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas 
institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de 
monitoramento, denúncias na mídia etc.), que se baseia na ação de múltiplas 
associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e 
falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou 
influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos. 
Esta definição se aproxima muito do controle social. Quando a definição fala em 
mecanismos institucionais e não-institucionais, podemos fazer um paralelo com 
o monitoramento legal e o monitoramento autônomo. É não eleitoral para, 
justamente, se diferenciar da accountability vertical. A definição fala em 
influenciar decisões, trazer questões para agenda, que podemos associar com o 
fato do controle social não envolver apenas fiscalização, mas também 
participação. 
A noção de accountability societal incorpora novos atores, tais como 
associações, ONG's, movimentos sociais, mídia. Diferentemente da 
accountability horizontal e vertical, os agentes da accountability societal 
apresentam diferenças quanto aos recursos que dispõem, uma vez que não 
possuem, segundo essa definição, mandato para sanções legais, mas apenas 
simbólicas, ainda que algumas ações dessa forma de controle possam gerar 
sanções legais. Podemos dizer que accountability societal é controle social. 
Classificação da Accountability 
Vertical Horizontal Societal 
��� Controle exercido pelo 
processo eleitoral, por 
meio do voto. 
��� Controle exercido 
por agências 
governamentais 
��� Controle exercido 
pela sociedade – 
institucional ou não 
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Essa classificação é a mais cobrada (senão a única) nos concursos. Porém, 
existem outras, que vou colocar aqui para vocês conhecerem: 
Mainwaring ramifica a accountability intra-estatal em três tipos de relações 
entre agentes públicos ou agências governamentais: 
� Relações principal-agente: são aquelas nas quais um principal designa 
um agente para cumprir uma determinada tarefa, ou conjunto de tarefas, 
e, portanto, goza de ascendência hierárquica sobre ele. Os corpos 
burocráticos ligados ao Executivo ou ao Legislativo são os exemplos 
clássicos desse tipo de relação. 
� Sistema Legal e outros atores estatais com poder de sanção (Judiciário e 
Legislativo). Tais atores não se enquadram nas relações de tipo principal-
agente, mas antes poderiam ser denominados agentes de sanção. 
� Atores e agências estatais com a função específica de fiscalizar e 
controlar autoridades e organizações públicas, como os Tribunais de 
Contas e o Ministério Público. 
Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro também apresentam uma classificação 
dos instrumentos que visam garantir a accountability: 
� Processo eleitoral: sistema eleitoral e partidário; debates e forma de 
disseminação da informação; regras de financiamento de campanha 
eleitoral. 
� Controle institucional durante os mandatos: fiscalização contínua dos 
representantes eleitos e da alta burocracia – controle parlamentar (CPI, 
aprovação de altos dirigentes, fiscalização orçamentária); controle judicial 
(constitucionalidade, ações civis públicas); controle administrativo 
(tribunal de contas); controle do desempenho dos programas 
governamentais; controle social (conselhos, orçamento participativo). 
� Regras estatais intertemporais: o poder governamental é limitado em 
seu escopo de atuação, a fim de garantir os direitos dos indivíduos e da 
coletividade – cláusulas pétreas, segurança contratual, acesso prioritário 
aos cargos por concurso, mecanismos de restrição orçamentária. 
 
3 Governo Eletrônico 
O Governo Eletrônico caracteriza-se pela utilização de tecnologias de informação 
e comunicação para melhorar a gestão da informação na administração pública 
e aprimorar os serviços oferecidos aos cidadãos, aumentando a eficiência e a 
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eficácia da gestão pública além de incrementar substantivamente a 
transparência do setor público e a transparência do cidadão nas suas relações 
com o Estado. 
O termo governo eletrônico tem foco no uso das novas tecnologias de 
informação e comunicação aplicadas a um amplo arco das funções de governo 
e, em especial, deste para com a sociedade. Em termos gerais pode-se pensar 
nas seguintes relações sustentadas pelo governo eletrônico: 
� relação governo-negócio; 
� relação governo-cidadão; 
� relação governo-governo. 
No primeiro tipo, a tecnologia da informação é utilizada como um instrumento 
de racionalização e otimização das relações do governo com seus fornecedores, 
por meio de sistemas como o Pregão Eletrônico, o Sistema de Cadastramento 
Unificado de Fornecedores, etc. 
Na relação governo-cidadão, o principal objetivo é o desenvolvimento da 
cidadania, por meio da universalização de serviços públicos, promoção da 
transparência, abertura de canais de comunicação para sugestões e 
reclamações, etc. 
Na última relação, a tecnologia da informação é usada como uma forma de 
maior coordenação e integração entre os órgãos governamentais, os três 
Poderes e os demais níveis da federação. 
Em conjunto, o governo eletrônico além de promover essas relações em tempo 
real e de forma efetiva, seria ainda, potencializador de boas práticas de 
governança e catalisador de uma mudança profunda nas estruturas de governo, 
proporcionando mais efetividade,transparência e desenvolvimento, além do 
provimento democrático de informações para decisão. 
Para o Banco Mundial, e-gov refere-se ao uso, por agências governamentais, de 
tecnologias de informação (como redes de longa distância, Internet e 
computação móvel) capazes de transformar as relações com o cidadão, 
empresas e outras unidades de governo. 
De acordo com o National Audit Office (NAO), entidade de fiscalização superior 
equivalente ao TCU no Reino Unido, governo eletrônico significa prover acesso 
público via Internet a informações sobre os serviços oferecidos pelos 
departamentos centrais do governo e suas agências, habilitando o público à 
condução e conclusão de transações para tais serviços. 
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A Organização das Nações Unidas (ONU) define e-gov como a utilização da 
Internet e da web para ofertar informações e serviços governamentais aos 
cidadãos. 
 
3.1 GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL 
No Brasil, o marco inicial do processo de inserção do governo nas discussões 
acerca do uso das tecnologias da informação e comunicação foi a criação do 
programa “Sociedade da Informação”, em dezembro de 1999, com o objetivo de 
“viabilizar a nova geração da Internet e suas aplicações em benefício da 
Sociedade Brasileira”. 
Com tal esforço, em setembro de 2000, o Governo brasileiro produziu, dentre 
outros documentos, o chamado “Livro Verde”, que identificou o conjunto das 
ações estabelecidas para impulsionar a Sociedade da Informação no Brasil, 
contemplando ampliação do acesso à Internet, meios de conectividade, 
formação de recursos humanos, incentivo à pesquisa e ao crescimento, 
comércio eletrônico e desenvolvimento de novas aplicações. 
No ano 2000 o Governo Brasileiro lançou as bases para a criação de uma 
sociedade digital ao criar um Grupo de Trabalho Interministerial com a 
finalidade de examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com 
as novas formas eletrônicas de interação. 
Em julho de 2000, o GTTI propôs uma nova política de interação eletrônica do 
Governo com a sociedade apresentando um relatório preliminar GTTI-
Consolidado contendo um diagnóstico da situação da infra-estrutura e serviços 
do Governo Federal, as aplicações existentes e desejadas e a situação da 
legislação de interação eletrônica. 
Em outubro de 2000 foi criado o Comitê Executivo de Governo Eletrônico, o que 
pode ser considerado um dos grandes marcos do compromisso do Conselho de 
Governo em prol da evolução da prestação de serviços e informações ao 
cidadão. A gestão do governo eletrônico brasileiro é da atribuição do CEGE, 
presidido pelo Chefe da Casa Civil da Presidência da República. 
No Brasil, a política de governo eletrônico segue um conjunto de diretrizes que 
atuam em três frentes fundamentais: junto ao cidadão; na melhoria da sua 
própria gestão interna; e na integração com parceiros e fornecedores. Podemos 
observar que são as três relações de que falamos acima. 
 
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3.2 PAPÉIS DO GOVERNO 
O governo eletrônico deve ser tratado como instrumento de transformação 
profunda da sociedade brasileira, o que obriga a levar em conta os múltiplos 
papéis do governo federal neste processo: 
 
a) Promotor da cidadania e do desenvolvimento: 
Isto significa que o governo eletrônico deve orientar-se para as demandas dos 
cidadãos enquanto indivíduos e também, para promover o acesso e a 
consolidação dos direitos da cidadania especialmente o direito: 
a. ao acesso aos serviços públicos; 
b. à informação; 
c. ao usufruto do próprio tempo pelo cidadão (economia de tempo e 
deslocamentos); 
d. a ser ouvido pelo governo; 
e. ao controle social das ações dos agentes públicos; 
f. à participação política. 
g. à inclusão digital. 
 
b) Instrumento de mudança das organizações públicas: 
Busca-se a melhoria do atendimento ao cidadão e de racionalização do uso de 
recursos públicos, além de aumentar a transparência da informação, permitindo 
que o governo eletrônico construa capacidades coletivas de controle social e 
participação política. 
Não se trata somente de colocar mais serviços disponíveis na Internet, mas de 
fazer com que a sua presença na Internet beneficie o conjunto dos cidadãos e 
promova o efetivo acesso ao direito aos serviços públicos. 
O governo eletrônico deve promover um deslocamento em direção à 
apropriação dos recursos de relacionamento entre governo e sociedade pelas 
organizações da sociedade civil, de forma a garantir que o governo eletrônico 
construa capacidades coletivas de controle social e participação política. 
 
c) Promover a disseminação da tecnologia de informação e comunicação: 
O governo eletrônico deve contribuir para o desenvolvimento do país. Não basta 
que o governo funcione como “exemplo indutor para a sociedade na utilização 
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de documentos eletrônicos e novas aplicações de suporte aos processos de 
trabalho”, numa perspectiva voluntarista e na qual o governo federal renuncia a 
um papel mais ativo na sociedade. Sua intervenção deve ir além do exemplo. 
O desenho da política de governo eletrônico e das políticas correlacionadas deve 
abrir espaços para a promoção ativa do desenvolvimento nacional pelo campo 
da geração de demanda de produtos e serviços e da articulação de iniciativas de 
fomento e financiamento. Cabe à política de governo eletrônico eliminar a 
dependência de um número restrito de fornecedores de bens, serviços e 
licenças de software, estimular a promover o desenvolvimento de software e de 
novas tecnologias computacionais por entidades de pesquisa e empresas 
nacionais e fomentar a adoção de instrumentos de governo eletrônico pelos 
outros níveis de governo. 
Espera-se, com isto, que possam emergir novas empresas nacionais, novas 
tecnologias e ambientes colaborativos de desenvolvimento que preparem a 
superação do paradigma do software proprietário de maneira a reduzir as 
fragilidades brasileiras nos embates internacionais em torno da propriedade 
intelectual. 
 
d) Promover práticas de Gestão do Conhecimento na administração pública: 
A Gestão do Conhecimento é o conjunto de processos sistematizados, 
articulados e intencionais, que governam as ações de criação, captação, 
armazenamento, tratamento, disseminação e utilização de conhecimentos, com 
o propósito de atingir objetivos institucionais. 
Essa inovadora visão de trabalho no setor público, no âmbito do Governo 
Eletrônico, constitui nova capacidade de articulação do processo decisório, de 
gestão das suas políticas estratégicas e de inclusão de um novo produtor de 
conhecimento geralmente esquecido: a sociedade e suas organizações. Além 
disso, os modelos e práticas da gestão do conhecimento são iniciativas 
essenciais para integração das três esferas de governo. 
 
3.3 PRINCÍPIOS 
O governo eletrônico está sendo implementado segundo sete princípios, que são 
adotados como referência geral para estruturar as estratégias de intervenção, 
adotadas como orientações para todas as ações de governo eletrônico, gestão 
do conhecimento e gestão da TI no governo federal. São elas: 
 
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a) Promoção da cidadania como prioridade; 
A política de governo eletrônico do governo brasileiro abandona a visão que 
vinha sendo adotada, que apresentava o cidadão-usuário antes de tudo como 
“cliente” dos serviços públicos, em uma perspectiva de provisão de inspiração 
neoliberal. O deslocamento não é somente semântico. Significa que o governo 
eletrônico tem como referência os direitos coletivos e uma visão de cidadaniaque não se restringe à somatória dos direitos dos indivíduos. Assim, 
forçosamente incorpora a promoção da participação e do controle social e a 
indissociabilidade entre a prestação de serviços e sua afirmação como direito 
dos indivíduos e da sociedade. 
1. O governo eletrônico deve promover a universalização do acesso aos 
serviços públicos em termos de cobertura e equanimidade da qualidade 
oferecida: 
� O provimento de serviços deve priorizar os serviços básicos de interesse 
dos cidadãos que cubram amplas parcelas da população; 
� Os sítios e serviços on-line do Governo Federal devem priorizar a 
prestação de serviços para as classes C, D, E, sem detrimento da 
qualidade dos demais serviços já disponíveis na Internet. 
� Os sítios e serviços on-line do Governo Federal devem utilizar 
tecnologias inclusivas e não excludentes e oferecer garantia de acesso 
universal, abrangendo portadores de necessidades especiais, cidadãos 
de baixa escolaridade e usuários de diversas plataformas 
2. Os sítios e serviços on-line do Governo Federal devem ser estruturados de 
acordo com os assuntos de interesse e perfil do público-alvo: 
� acesso e a utilização de portais pelos seus usuários devem se dar de 
forma flexível, o que significa que diferentes dispositivos podem 
permitir o acesso (computadores pessoais, computadores de mão, 
telefones celulares); 
� o governo eletrônico deve promover a centralização e simplificação do 
acesso. Assim, os portais governamentais devem conter acesso não 
somente a serviços e informações providos pelo órgão ou nível de 
governo, mas também por outras instâncias estatais. 
3. Os serviços on-line devem ser oferecidos com base nos “eventos da vida” do 
cidadão: 
� Os portais governamentais devem ser estruturados predominantemente 
pelas demandas dos indivíduos e eventos da linha da vida”, ou seja, 
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devem oferecer acesso a serviços e informações correspondentes a 
demandas pré-estabelecidas e vinculadas a eventos da vida dos 
cidadãos e cidadãs e organizações. Para tanto, devem ser organizados 
por agrupamentos lógicos de informação e aplicações destinados a 
atender categorias de necessidades dos usuários, em substituição ao 
critério departamental. 
4. Tornar disponível a informação pública de maneira largamente acessível e 
compreensível: 
� Os sítios e serviços on-line devem ser estruturados de forma a 
promover a transparência das ações governamentais; 
� Os recursos de governo eletrônico devem oferecer novas formas de 
organizar e apresentar a informação de maneira a facilitar o controle 
social das ações de governo; 
� Deve-se buscar quebrar monopólios de informação, tanto no interior da 
administração pública como no conjunto da sociedade, de maneira a 
ampliar e democratizar a circulação de informações. 
5. Fazer uso da Internet como um canal de comunicação entre governo e 
sociedade, permitindo a participação popular e a interatividade com os 
cidadãos: 
� O governo eletrônico deve ter entre seus objetivos fortalecer processos 
participativos, o que significa que deve incorporar recursos de 
interatividade que estimulem a participação ativa da sociedade. 
� Não somente pela via da inclusão digital, mas também pelo 
fornecimento de conteúdos relevantes, o governo eletrônico deve 
contribuir para ampliar a capacidade de participação das organizações 
da sociedade civil nas políticas públicas. 
6. Os sítios e serviços online devem ter assegurado a qualidade e confiabilidade 
do seu conteúdo, o que significa que: 
� O governo deve estabelecer padrões públicos de qualidade para os 
serviços de governo eletrônico, no formato de “cartas de serviço” do 
governo eletrônico. As cartas de serviço são um tipo de documento 
público que estabelece compromissos entre governo, trabalhadores e 
cidadãos-usuários quanto aos direitos dos cidadãos, às características e 
qualidade dos serviços, os mecanismos de monitoramento e os canais 
de sugestões e reclamações. 
� Os padrões de qualidade dos serviços oferecidos através do governo 
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eletrônico devem dar conta de um mínimo de compromissos, como: 
tempos de resposta, nível de satisfação, condições de prestação do 
serviço, responsabilidades e direito a recurso. 
7. Articulação do governo eletrônico com o desenvolvimento e a inclusão 
social: 
� Além do acesso aos serviços públicos, o governo eletrônico também 
deve promover a inclusão social por meio da articulação com iniciativas 
de promoção do desenvolvimento de maneira includente e 
desconcentradora de riqueza, com atenção às oportunidades de criação 
de novas oportunidades, à articulação com a política industrial, a 
geração de empregos e iniciativas de apoio às empresas nacionais. 
 
b) Indissociabilidade entre inclusão digital e o governo eletrônico; 
A Inclusão digital deve ser tratada como um elemento constituinte da política de 
governo eletrônico, para que esta possa configurar-se como política universal. 
Esta visão funda-se no entendimento da inclusão digital como direito de 
cidadania e, portanto, objeto de políticas públicas para sua promoção. 
1. Segmentação de públicos: 
� Escolas e crianças são públicos prioritários e indispensáveis, mas não 
exclusivos; 
� As iniciativas devem enfocar o público como sujeito do processo, não 
apenas destinatário de serviços; 
� A segmentação de públicos não pode impedir que as iniciativas 
garantam acessibilidade universal. Poderão ser desenhados programas 
para públicos específicos, sem levar a constituição de “guetos” e a 
alimentação de exclusão e discriminação pela política de inclusão 
digital. 
 
c) Utilização do software livre como recurso estratégico; 
O software livre deve ser entendido como opção tecnológica do governo federal. 
Onde possível deve ser promovida sua utilização. Para tanto, deve-se priorizar 
soluções, programas e serviços baseados em software livre que promovam a 
otimização de recursos e investimentos em tecnologia da informação. 
Entretanto, a opção pelo software livre não pode ser entendida somente como 
motivada por aspectos econômicos, mas pelas possibilidades que abrem no 
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campo da produção e circulação de conhecimento, no acesso a novas 
tecnologias e no estímulo ao desenvolvimento de software em ambientes 
colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional. 
 
d) Gestão do Conhecimento como instrumento estratégico de articulação e 
gestão das políticas públicas: 
A Gestão do Conhecimento é compreendida, no âmbito das políticas de governo 
eletrônico, como um conjunto de processos sistematizados, articulados e 
intencionais, capazes de incrementar a habilidade dos gestores públicos em 
criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar informações e conhecimentos 
estratégicos que podem servir para a tomada de decisões, para a gestão de 
políticas públicas e para inclusão do cidadão como produtor de conhecimento 
coletivo. 
 
e) Racionalização dos recursos; 
O governo eletrônico não deve significar aumento dos dispêndios do governo 
federal na prestação de serviços e em tecnologia da informação. Ainda que seus 
benefícios não possam ficar restritos a este aspecto, é inegável que deve 
produzir redução de custos unitários e racionalização do uso de recursos. 
Grande parte das iniciativas de governo eletrônico pode ser realizada através do 
compartilhamento de recursos entre órgãos públicos. Este compartilhamento 
pode se dar tanto no desenvolvimento quanto na operação de soluções, 
inclusive através do compartilhamento de equipamentos e recursos humanos. 
Destaque especial deve merecer o desenvolvimento compartilhado em ambiente 
colaborativo,