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Direito ADM (Prof Felipe Dalenogare)

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DIREITO ADMINISTRATIVO
Prof. Felipe Dalenogare
 
 
1 INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 
 
1.1 Fundamentos 
 
a) supremacia do interesse público, 
b) prática de ilegalidade (sanção). 
 
1.2 Modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada 
 
1.2.1 Intervenção Restritiva 
 
O Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade, 
sem, no entanto, retira-la de seu dono. 
 
Modalidades: 
1. Servidão Administrativa; 
2. Requisição; 
3. Ocupação Temporária; 
4. Limitações Administrativas; 
5. Tombamento. 
 
1.2.2 Intervenção Supressiva 
 
O Estado, valendo-se de sua supremacia, transfere compulsória e 
coercitivamente para si, a propriedade de terceiro, em virtude de interesse 
público previsto em lei. 
 
Modalidade: 
a) Desapropriação. 
 
1.3 Servidão Administrativa 
 
 
 
a) Sentido e Natureza Jurídica: É o direito real público, que autoriza o Estado 
a usar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de 
interesse coletivo. Trata-se de direito real público, porque é instituído em favor 
do Estado para atender a fatores de interesse público. 
Exemplos de servidão administrativa: instalação de redes elétricas, 
implantação de oleodutos e gasodutos em áreas privadas para a execução de 
serviços públicos. 
 
b) Fundamentos 
 
I. Supremacia do Interesse Público Sobre o Privado; 
II. Função Social da Propriedade (art. 5°, XXIII, CF e 170, III, CF); 
III. Fundamento Específico: Art. 40 Dec. Lei 3.365/41 (Lei Geral das 
Desapropriações), in verbis. Art. 40: o expropriante poderá construir 
servidões, mediante indenização prévia na forma desta lei. 
 
c) Objeto: A servidão administrativa incide sobre a propriedade imóvel (coisa 
imóvel corpórea). 
 
d) Formas de Instituição: 
 
I. Acordo entre o proprietário e o Poder Público: Acordo formal, 
celebrado por escritura pública para fins de subsequente registro no 
cartório de registro de imóveis. 
II. Sentença Judicial: Não havendo acordo entre as partes, o Poder Público 
ajuíza ação contra o proprietário, em procedimento idêntico ao da 
desapropriação, com previsão no art. 40, do Dec. Lei 3.365/41. Destarte, 
não há auto-executoriedade na instituição de uma servidão administrativa 
sobre uma propriedade privada. 
 
e) Extinção: A servidão administrativa, em princípio é permanente. Podem 
ocorrer fatos, no entanto que dão ensejo à sua extinção, como por exemplo: 
 
 
desaparecimento da coisa gravada; incorporação do bem gravado ao patrimônio 
da pessoa que instituiu a servidão; e o desinteresse do Estado em utilizar parte 
do domínio alheio. 
 
f) Indenização: A indenização ao proprietário é condicionada à ocorrência de 
dano e prévia. 
 
Obs.: As concessionárias de serviço público não podem declarar um bem 
como de utilidade pública para fins de servidão administrativa, mas, de acordo 
com o Art. 3º, do Decreto Lei n. 3.365/41, c/c o Art. 29, Inciso VIII, da Lei n. 
8.987/95, podem executar/promover a instituição de servidão 
administrativa. 
 
1.4 Requisição 
 
a) Noções Gerais: É a modalidade de intervenção na propriedade 
privada, pela qual o Estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços 
particulares em situação de perigo público iminente. Ex: utilização de 
hospitais particulares, de seus equipamentos, seus medicamentos e seu 
corpo de saúde, em hipóteses de inundações; utilização de ginásios 
particulares para abrigar vítimas de catástrofes e inundações, etc. 
 
b) Fundamentos 
● Supremacia do interesse público sobre o privado; 
● Função social da propriedade (art. 5°, XXIII, CF); 
● Fundamento específico: art. 5°, XXV, CF 
 
c) Objeto e Indenização: Incide sobre bens móveis, imóveis e serviços 
particulares. A finalidade é proteger a sociedade contra situações de perigo 
público iminente. A indenização pelo uso de bens e serviços alcançados pela 
requisição é condicionada à ocorrência de danos. E será sempre posterior 
(ulterior). 
 
 
d) Instituição e Extinção: Pode ser de imediato decretada, sempre que 
houver uma situação de perigo público iminente. Isto posto, há auto-
executoriedade na instituição de uma requisição. 
 
1.5 Ocupação Temporária 
 
a) Sentido e Objeto: É a forma de intervenção pela qual o Poder Público 
usa, transitoriamente, imóveis privados, como meio de apoio à execução de 
obras e serviços públicos. Ex: utilização temporária de terrenos contíguos a 
estradas para estacionamento de máquinas de asfalto, equipamentos de 
serviços, pequenas barracas de operários; uso de escolas e clubes por ocasião 
de eleições. 
 
b) Fundamentos 
b.1) Supremacia do interesse público; 
b.2) Função social da propriedade (art. 5º, XXIII); 
b.3) Fundamento específico: art. 36 Dec. Lei 3.365/41: É permitida a 
ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos 
não-edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. 
 
c) Modalidades e Indenização: Em razão do art. 36, do Dec Lei 3365/41 
retro transcrito pode-se inferir que há dois tipos de ocupação temporária: 
ocupação temporária necessária para obras vinculadas a um processo de 
desapropriação e ocupação temporária para as demais obras e serviços públicos 
em geral. A questão da indenização deve levar em conta as duas modalidades. 
No caso da ocupação temporária vinculada a um processo de desapropriação, 
por força do art. 36, do Dec. Lei 3.365/41, há a obrigação, por parte do Estado 
de indenizar, sendo vinculada à indenização da desapropriação. 
Na hipótese de ocupação temporária desvinculada de desapropriação, 
com fundamento no Art 58, inciso V, ou Art 80, ambos da Lei. 8.666/93, em 
princípio não haverá indenização, exceto se o uso acarretar comprovado 
prejuízo ao proprietário. 
 
 
 
d) Instituição e Extinção: 
d.1) Ocupação vinculada a desapropriação – é indispensável o ato formal 
de instituição, que pode ser o próprio Decreto Expropriatório; 
d.2) Ocupação desvinculada de desapropriação – por ser feita manu 
militari, isto é, há auto-executoriedade na sua instituição. 
 
1.6 Limitações Administrativas 
 
a) Sentido: São determinações de caráter geral, através das quais, o 
Poder Público impõe a proprietários indeterminados, obrigações de fazer, não 
fazer e obrigações permissivas, para condicionar a propriedade ao atendimento 
de sua função social. Ex: impor ao proprietário limpeza de terreno, Proibir a 
construção acima de determinado número de pavimentos (gabarito de prédios), 
permissão de vistoria de elevadores em edifícios e ingresso de agentes para fins 
de vigilância sanitária. As limitações administrativas têm caráter de 
definitividade. 
 
b) Natureza Jurídica: São atos legislativos ou administrativos de caráter 
geral. 
 
 
Fundamentos 
a) Supremacia do interesse público; 
b) Função social da propriedade (art. 5º, XXIII, CF, art. 170, III, CF); 
c) Exercício do poder de polícia (as limitações administrativas estarão 
sempre estampadas na lei ou em atos normativos fundados na 
lei. Significa dizer que devem atentar ao princípio da legalidade, 
impondo-se a necessidade de norma que imponha ao particular 
restrição à sua propriedade). 
d) Indenização (Sendo imposições de ordem geral, que exigem 
sacrifício coletivo, as limitações administrativas não ensejam direito 
 
 
a indenização. Disso, extrai-se, também, que devem atender ao 
princípio da isonomia, atingindo todos os proprietários em idêntica 
situação, não podendo haver tratamento desigual entre os 
particulares, sem critério legítimo de diferenciação). Todavia, caso, 
faticamente, venha a extinguir o direito de propriedade, haverá 
possibilidade do proprietário pleitear indenização. Veja-se o 
seguinte exemplo: O proprietário possui um terreno de esquina 
medindo 6m x 6m. Posteriormente, o município aprova uma lei 
municipal impedindo a edificação, nos terrenos de esquinas, a 
menos de 4 m de cada lado. Veja-se que, na prática, a lei 
inviabilizou o direito de propriedade, restando apenas2 metros 
quadrados para o proprietário. Está ele impedido, inclusive, de dar 
a função social ao seu terreno, podendo pleitear indenização à 
municipalidade. 
 
Direito de preempção (preferência): 
 
O poder público municipal pode estabelecer, por lei municipal, nos termos 
do Art 25 do Estatuto das Cidades (Lei 10.257/01) o direito de preferência 
(preempção), por prazo não superior a cinco anos. Após o decurso desse prazo, 
é necessário se aguardar um ano para a renovação do direito de preempção (Art 
25, §1º, da Lei 10.257/01). Ex: Determinado município pretende implementar, 
com base em seu plano diretor, um importante projeto de criação de espaços 
públicos de lazer ao longo dos próximos quatro anos e, para tanto, necessitará 
de áreas urbanas que atualmente constituem propriedade privada. O prefeito, 
então, encaminhará projeto de lei à Câmara de Vereadores estabelecendo 
direito de preferência em favor do Município caso os imóveis localizados na área 
venham a ser objeto de alienação onerosa entre particulares durante aquele 
prazo. 
 
 
 
 
1.7 Tombamento 
 
a) Sentido: É a forma de intervenção na propriedade, pela qual o Poder 
Público visa proteger o patrimônio cultural brasileiro, limitando o seu uso e até 
mesmo condicionando sua disposição por parte do proprietário. 
 
b) Fonte Normativa 
● Art. 216, §1°, Constituição Federal; 
● Dec. Lei nº 25, 30/11/1937. 
 
c) Fundamento 
c.1) Supremacia do interesse público; 
c.2) Função social da propriedade (art. 5°, XXIII e 170, III, CF); 
c.3) Fundamento específico – § 3°, art. 215, CF – Estabelece o Plano 
Nacional de Cultura. 
 
d) Objeto 
Incide sobre bens móveis ou imóveis que traduzem aspecto de relevância 
para a noção de patrimônio cultural brasileiro (art. 1º Dec Lei n° 25/37). 
 
e) Espécies 
e.1) Em relação à manifestação de vontade – pode ser voluntário ou 
compulsório. 
É voluntário quando o proprietário consente o tombamento, seja de ofício 
ou quando ele mesmo formula pedido ao Poder Público. 
É compulsório quando o Poder Público inscreve o bem como tombado, 
apesar da resistência e do inconformismo do proprietário. 
 
e.2) Quanto à eficácia do ato pode ser provisório ou definitivo. 
É provisório enquanto está em curso o processo administrativo instaurado 
pela notificação feita ao proprietário e definitivo quando concluído o processo. 
 
 
Impende consignar que o tombamento provisório é medida assecuratória 
de preservação do bem, enquanto corre administrativamente o processo para 
tombamento do bem. 
 
e.3) Quanto à abrangência – pode ser individual ou coletivo. Individual 
quando atinge um determinado bem e coletivo quando atinge todos os bens 
situados em um bairro ou uma cidade. 
 
f) Instituição 
O tombamento deve ser instituído por meio de ato administrativo típico, 
porque mantém para o proprietário a possibilidade de discutir em juízo a sua 
validade. Entretanto há quem defenda a hipótese de o tombamento ser instituído 
por meio de lei de efeitos concretos. 
 
g) Processo Administrativo 
O tombamento deve ser precedido de um processo administrativo onde 
esteja presente o devido processo legal, com direito de contraditório e ampla 
defesa para o proprietário. 
 
h) Efeitos do Tombamento 
h.1) registro no ofício de registro de imóveis; 
h.2) Dever de conservar por parte do proprietário. Entretanto, se este não 
dispuser de recursos, deve comunicar o fato ao órgão de promoveu o 
tombamento, que deverá executar obras de reparação às suas expensas; 
h.3) Restrições para a vizinhança do prédio tombado – é vedada qualquer 
construção que reduza a visibilidade em relação ao prédio tombado; é vedado 
colocar cartazes ou anúncios; 
h.4) Direito de Preferência – Não há mais a previsão contida no Art 22 do 
DL 25/37, por revogação expressa do Art 1072, inciso I, do NCPC. Ainda que se 
discuta a importância do direito de preferência, ante o interesse público envolvido 
na preservação do bem, a norma foi revogada, não decorrendo qualquer eficácia 
normativa. 
 
 
 
i) Indenização – Em regra o tombamento não gera direito a indenização. 
 
1.8 Desapropriação 
 
É a única modalidade supressiva de intervenção do Estado na 
propriedade privada. É o procedimento de direito público pelo qual o Poder 
Público, pelo qual o Estado transfere para si propriedade de terceiro, por razões 
de utilidade pública, necessidade pública ou interesse social. 
 
a) Natureza jurídica 
Trata-se de um procedimento híbrido, eis que começa 
administrativamente e, quase sempre, desemboca na esfera judicial. 
Tem duas fases: uma administrativa e outra judicial. 
 
b) Pressupostos 
b.1) utilidade pública 
Quando a transferência do bem se afigura conveniente para a 
Administração. Ex: desapropriação para construir um viaduto, ampliar uma via, 
etc. 
b.2) necessidade pública 
Quando a transferência da propriedade para o Estado ocorre em 
situações de emergência, cuja solução exija a desapropriação. Ex: possibilidade 
de desabamento de um prédio e consequente desapropriação de prédios 
vizinhos, para realização de obras emergenciais de infraestrutura. 
b.3) Interesse Social 
Consiste nas hipóteses em que mais se realça a função social da 
propriedade. O interesse social, normalmente, pressupõe ação ou omissão por 
parte do proprietário, no sentido de promover desigualdades sociais ou afronta 
ao meio ambiente. 
 
c) Espécies de Desapropriação 
 
 
c.1) Desapropriação Ordinária – art. 5º, XXIV, CF: 
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para 
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou 
por interesse social, mediante justa e prévia indenização 
em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição; 
Seus fundamentos são utilidade pública, necessidade pública ou interesse 
social, sendo certo que, no caso de utilidade e necessidade pública, o diploma 
que regula a matéria é o Dec. Lei 3.365/41. 
Já no caso de interesse social, a Lei 4.132/62 regula a matéria. 
 
c.2) Desapropriação Urbanística Sancionatória – art. 182, § 4°, III da 
CF: 
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei 
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos 
termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não 
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu 
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana 
progressivo no tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da 
dívida pública de emissão previamente aprovada pelo 
Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, 
em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o 
valor real da indenização e os juros legais. 
 
Obs.: A utilização dos instrumentos de parcelamento e edificação 
compulsórios depende de previsão no plano diretor, tal como se depreende do 
Art. 182, § 4º, I, da CF/88 c/c o Art. 5º e Art 41, III, ambos da Lei nº 10.257/01 
(Estatuto da Cidade) e do Art. 41. Deve-se destacar, ainda, que, em nome da 
gestão democrática das cidades, a qual constitui importante diretriz elencada no 
 
 
Art. 2º, inciso II, da Lei nº 10.257/01, a ser implementada por meio da 
participação popular, esta é obrigatória no processo de elaboração do plano 
diretor, na forma do Art. 40, § 4º, da Lei nº 10.257/01. 
 
c.3) Desapropriação rural para fins de Reforma Agrária – art. 184, CF: 
Incide sobre bens imóveis rurais para fins de reforma agrária. Trata-se de 
modalidade específica de desapropriação por interesse social e permite a perda 
da propriedade quando esta não esteja cumprindo a sua função social: 
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins 
de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função 
social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, 
com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 
vinteanos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização 
será definida em lei. 
 
Importante ressaltar que as benfeitorias úteis e necessárias serão 
indenizadas em dinheiro. Também, destaca-se que são isentas de impostos 
federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis 
desapropriados para fins de reforma agrária e que os imóveis recebidos na 
reforma agrária são inegociáveis por dez anos, nos termos do Art. 189 da CF/88. 
Ainda, de acordo com o Art. 185 da CF/88, são insuscetíveis de 
desapropriação para fins de reforma agrária, a propriedade produtiva; e a 
pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu 
proprietário não possua outra. 
Em relação ao tamanho da área, a classificação é definida pela Lei 
8.629/93 e leva em conta o módulo fiscal (e não apenas a metragem), que varia 
de acordo com cada município. Assim, os imóveis rurais são classificados em: 
1) Minifúndio – é o imóvel rural com área inferior a 1 (um) módulo fiscal; 
2) Pequena Propriedade - o imóvel de área compreendida entre 1 (um) 
e 4 (quatro) módulos fiscais; 
3) Média Propriedade - o imóvel rural de área superior a 4 (quatro) e até 
15 (quinze) módulos fiscais; 
4) Grande Propriedade - o imóvel rural de área superior 15 (quinze) 
módulos fiscais. 
 
 
 
 A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará 
normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social. Porém, 
de acordo com o art. 186 da CF/88, a função social é cumprida quando a 
propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de 
exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: 
 1) aproveitamento racional e adequado; 
 2) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação 
do meio ambiente; 
 3) observância das disposições que regulam as relações de trabalho; 
 4) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos 
trabalhadores. 
 
d) Objeto da desapropriação 
 Art. 2º Dec Lei 3.365/41: “todos os bens podem ser desapropriados”. 
Assim, podem ser desapropriados bens imóveis, móveis, corpóreos ou 
incorpóreos. Ex: ações, cotas ou direitos relativos ao capital de pessoas. 
 
e) Desapropriação de Bens Públicos 
Pressupõe a direção vertical das entidades federativas. Assim, a União 
pode desapropriar bens do Estado, que pode desapropriar bens do Município. 
Embora não haja hierarquia entre os entes federativos, a doutrina admite 
a possibilidade de desapropriação pelos entes maiores pelo fundamento da 
preponderância do interesse. 
O mesmo raciocínio pode ser empregado para desapropriação de bens 
de Entidades da Administração. 
 
f) Margens dos Rios Navegáveis 
Sob o tema vide a súmula n° 479 do STF: 
As margens dos rios navegáveis são de domínio público, 
insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas 
de indenização. 
 
 
Hely Lopes Meirelles defende posição diversa, posto que defende que 
tais faixas de terra pertencem ao domínio privado. 
 
g) Competências 
g.1) Competência para legislar sobre desapropriação 
É da união federal, de acordo com o art. 22, II, CF: 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
... 
II – desapropriação 
g.2) Competência Declaratória 
É a competência para declarar utilidade pública, necessidade pública ou 
interesse social do bem com vistas à futura desapropriação. 
É concorrente da União, dos Estados, do DF e dos Municípios (art. 2º 
Dec Lei 3.365/41). Exceções: DNIT e ANEEL. 
Entretanto, a competência declaratória para desapropriar para fins de 
reforma agrária é exclusiva da união (art. 184, §3º, CF). 
g.3) Competência Executória 
É a competência para promover a desapropriação. Vai desde a 
negociação com o proprietário até a finalização do processo judicial de 
desapropriação. 
É a mais abrangente de todas as competências, eis que amplia a 
legitimidade para as concessionárias e delegatários de serviços públicos, 
mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato. 
 
h) Fases de uma Desapropriação 
h.1) Fase Declaratória 
É feita mediante declaração expropriatória. Define-se declaração 
expropriatória como a manifestação emitida pelas pessoas federativas no 
sentido de expressar a vontade para transferir determinado bem para seu 
patrimônio ou para o patrimônio de pessoa delegada, com o objetivo de executar 
atividade de interesse público, prevista em lei. Formaliza-se por meio de Decreto 
do chefe do Executivo. 
 
 
h.1.1) Efeitos da declaração expropriatória 
● Permissão às autoridades competentes, no sentido de 
penetrar no prédio objeto da desapropriação, sendo 
possível o recurso à força policial; 
● Início de contagem do prazo de para ocorrência da 
caducidade do ato; 
● Indicação do estado do bem objeto da desapropriação, 
para fins de indenização; 
Assim, se o proprietário, após o Decreto expropriatório promover 
benfeitorias necessárias, será, por elas, também indenizado. As úteis, somente 
serão indenizadas se feitas mediante autorização do Poder Público. Já as 
voluptuárias não serão indenizadas. 
h.1.2) Caducidade do decreto expropriatório 
O Decreto expropriatório caduca em 5 anos se o fundamento da 
desapropriação for utilidade pública. Caduca em 2 anos se o fundamento da 
desapropriação for o interesse social. 
Em caso de caducidade, somente poderá ser exarado um novo decreto, 
após um ano, conforme o art. 10, (Dec Lei 3365/41). 
 
i) Fase Executória 
Inicia-se administrativamente com tentativa de acordo entre o Estado e o 
proprietário. Quando se logra êxito, diz-se que a desapropriação foi amigável. 
Trata-se de negócio jurídico bilateral que deve ser formalizado por meio de 
escritura pública. Não obtida a negociação extrajudicial, passa-se à fase judicial, 
em que, diante da ausência de acordo, o Estado ajuíza ação de desapropriação 
em face do proprietário. Nessa fase não se discutem os motivos da 
desapropriação. A discussão adstringe-se ao quantum indenizatório. Por isso 
mesmo, a contestação deve estar voltada para a discussão do valor da 
indenização. Caso o proprietário queira discutir os motivos ou fundamentos da 
desapropriação, deve fazê-lo logo após o Decreto expropriatório, por meio de 
ação própria que a Dec. Lei 3365/45, art. 20, chamou de ação direta. 
 
 
 
i.1) Desapropriação consensual ou amigável 
Os Arts. 10-A e 10-B do DL nº 35.55, inseridos pela Lei nº 13.867, de 26 
de agosto de 2019, inseriu os procedimentos de tratativas consensuais em 
matéria de desapropriação. Assim, antes de ajuizar a ação, o poder público 
deverá notificar o proprietário e apresentar-lhe oferta de indenização. 
Esta notificação deve conter a cópia do ato de declaração de utilidade 
pública; a planta ou descrição dos bens e suas confrontações; o valor da oferta; 
e a informação de que o prazo para aceitar ou rejeitar a oferta é de 15 (quinze) 
dias e de que o silêncio será considerado rejeição. 
Aceita a oferta e realizado o pagamento, será lavrado acordo, o qual será 
título hábil para a transcrição no registro de imóveis. Todavia, se a oferta foi 
rejeitada ou transcorrido o prazo sem manifestação, o poder público ajuizará a 
ação de desapropriação. 
Deve-se atentar que, caso se opte pela mediação ou arbitragem, o 
particular indicará um dos órgãos ou instituições especializados em mediação ou 
arbitragem previamente cadastrados pelo órgão responsável pela 
desapropriação. A mediação seguirá as normas do CPC, podendo ser eleita 
câmara de mediação criada pelo poder público, conforme o art. 32 do CPC. Já a 
arbitragem seguirá as normas da Lei nº 9.307, de 23 de setembro de 1996, e, 
subsidiariamente, os regulamentos do órgão ou instituição responsável. 
 
i.2) Imissão Provisória na posse 
Admite-se, no curso da fase executória, a figura da imissão provisória na 
posse, que é a situação jurídica em que o expropriante passa a ter a posse 
provisória do bem antes da finalização da ação expropriatória.Dois são os 
pressupostos da imissão provisória na posse: urgência e depósito do valor de 
acordo com o que a lei estabelecer. Esse valor será arbitrado pelo juiz. 
 
i.3) Levantamento parcial do depósito 
A lei permite que o proprietário, ainda que discorde do preço oferecido, 
levante o equivalente até 80% da importância depositada (art.33, § 2°, Dec. Lei 
3365/41). O levantamento do valor será deferido mediante prova de propriedade, 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9307.htm
 
 
de quitação de dívidas fiscais que recaiam sobre o bem expropriado, e 
publicação de editais, com o prazo de 10 dias, para conhecimento de terceiros. 
Porém, se o juiz verificar que há dúvida fundada sobre o domínio, o preço ficará 
em depósito, ressalvada aos interessados a ação própria para disputá-lo. 
Importante ressaltar a inclusão do Art. 34-A, pela Lei nº 13.465/17, 
estabelecendo que, se houver concordância, reduzida a termo, do expropriado, 
a decisão concessiva da imissão provisória na posse implicará a aquisição da 
propriedade pelo expropriante com o consequente registro da propriedade na 
matrícula do imóvel. Neste caso, o expropriado poderá levantar 100% (cem por 
cento) do depósito prévio. A lei destaca que a concordância escrita do 
expropriado não implica renúncia ao seu direito de questionar o preço ofertado 
em juízo, podendo. 
 
j) Indenização 
 
Na desapropriação por necessidade, utilidade pública e por interesse 
social (ordinária), a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro, devendo 
ser integral, abarcando, além do valor real do imóvel, os danos emergentes, os 
lucros cessantes, as despesas processuais, os juros, a correção monetária e os 
honorários advocatícios. 
Em regra, o pagamento deve ser feito em dinheiro por meio do sistema do 
precatório (art. 100 da CRFB). Excepcionalmente, o pagamento pode ser 
efetivado sem a necessidade de precatório. É o que ocorre nos seguintes casos: 
1) valor reduzido da indenização (RPV): os créditos de pequeno valor 
atualmente são pagos por meio da Requisição de Pequeno Valor (RPV), na 
forma dos arts. 100, §§ 3.º e 4.º, da CRFB e art. 87 do ADCT; e 
2) desapropriação promovida por pessoas privadas delegatárias de 
atividades administrativas: as empresas estatais (empresas públicas e 
sociedades de economia mista) e os concessionários e permissionários de 
serviços públicos, quando promovem a ação de desapropriação, não se 
submetem à regra do precatório. 
 
 
Nas desapropriações sancionatórias (urbanística e agrária), o pagamento 
da indenização não é prévio, nem em dinheiro, mas, sim, por meio de títulos. 
Enquanto na desapropriação urbanística a indenização é realizada por títulos da 
dívida pública, resgatáveis em até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas (art. 182, § 4.º, III, da CRFB), na desapropriação agrária a 
indenização é implementada por títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo 
de até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão (art. 184 da CRFB). 
Importante destacar que, assim como os proprietários, os locatários 
também possuem, na forma estabelecida pela Constituição Federal, o direito à 
justa indenização por todos os prejuízos que as desapropriações lhes causarem, 
visto que experimenta prejuízos distintos dos suportados pelo locador 
(proprietário). 
O proprietário é indenizado pela perda da propriedade (art. 5, XXIV, 
CF/88) enquanto que o locatário pela interrupção do negócio e, além da perda 
(comprovada) do estabelecimento empresarial (fundo de comércio). Assim, o 
STJ, com base em precedentes, firmou jurisprudência no sentido de que o 
inquilino comercial tem amplo direito de ser ressarcido, independentemente das 
relações jurídicas entre o Poder público e o proprietário, inclusive por perdas e 
danos causados por aquele. 
 
j.1 Juros compensatórios 
 
Vimos que o juiz pode autorizar que, antes da ação de desapropriação ser 
concluída, o Poder Público já assuma a posse do bem desapropriado, através 
da “imissão provisória na posse”. Ocorre que, caso o valor da indenização fixada 
na sentença seja maior que o oferecido pelo poder público, o proprietário fará jus 
a uma “compensação” por ter sido prematuramente retirado da posse do bem 
sem ter recebido o “justo valor”, eis que houve diferença. Isso ocorrerá por 
intermédio dos juros compensatórios, que possuem a finalidade 
de compensar a perda antecipada do bem. 
Desse modo, os juros compensatórios na desapropriação são aqueles 
fixados com o objetivo de compensar o proprietário em razão da ocorrência de 
 
 
imissão provisória na posse e são contados desde a data desta ocorrência. A 
definição dos valores do percentual aplicável aos juros compensatórios nunca 
foi pacífico na história brasileira. 
Na redação original do DL 3.365/41 não havia previsão do pagamento de 
juros compensatórios nos casos de imissão provisória na posse. Em 1963, o 
STF, inovando na ordem jurídica, sumulou a matéria (Súmula 164), entendendo 
que “no processo de desapropriação, são devidos juros compensatórios desde 
a antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgência”. 
Jurisprudencialmente, se estabeleceu um percentual de 6% ao ano, com base 
nos juros legais previstos no Código Civil de 1916. 
Posteriormente, em 1984, diante de um cenário de elevada inflação e 
diante da morosidade processual nas ações de desapropriação, o STF alterou 
seu entendimento e elevou os juros compensatórios para 12%, editando a 
Súmula 618, a qual passou a estabelecer que “na desapropriação, direta ou 
indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano”. 
Em 11 de junho de 1997, finalmente uma medida legislativa, com a edição 
da Medida Provisória nº 1.577/97, a qual estabeleceu, contrariamente à súmula 
do STF, juros compensatórios de 6% ao ano. Porém, posteriormente, a Medida 
Provisória 2.183-56 (reedição da MP originária) alterou a redação original 
estabelecendo percentual de “até 6%”, além da incumbência ao proprietário de 
provar a perda da renda sobre o imóvel como condição para o deferimento do 
pagamento dos juros compensatórios e afastar o pagamento quando o grau de 
utilização e eficiência na exploração da propriedade forem iguais a zero. 
A OAB ingressou com a ADI nº 2332/DF, sendo que, em 2001, o STF 
havia concedido medida liminar declarando inconstitucional a redução dos juros 
compensatórios de 12% para 6%, determinando a volta da taxa para 12%. A 
decisão do STF foi publicada em 13/09/2001 e possuiu efeitos ex nunc. Assim, 
a MP 1.577/97 produziu efeitos no período de 11/06/1997 a 13/09/2001. Neste 
período, a taxa de juros foi de 6%, voltando a 12% após a decisão liminar do 
STF na ADI 2332/DF. Na mesma decisão foi suspensa a eficácia dos §§1º e 2º 
do art. 15-A (comprovação de perda de renda e grau de utilização). 
 
 
 Em maio de 2018, o STF julgou o mérito da ADI 2332/DF e alterou a 
decisão liminar proferida em 2001, decidindo pela constitucionalidade do 
percentual fixo de 6% previsto no art. 15-A do DL 3.365/1941. O STF declarou 
inconstitucional o vocábulo “até” (6%). Para o Supremo, a utilização do termo 
“até” para a fixação da taxa de juros a ser aplicada nos casos de imissão 
provisória na posse cria insegurança jurídica e institui regime de 
discricionariedade injustificado, violando a determinação constitucional de que o 
proprietário deverá receber justa indenização. Com essa decisão estão 
superadas as Súmulas 618 do STF e 408 do STJ. 
 Além disso, o STF também julgou constitucional os §§ 1º e 2º do art. 15-
A do DL 3.365/41 os quais condicionam a condenação do Poder Público ao 
pagamento aos juros compensatórios aos seguintes requisitos: 
1) ter ocorrido imissão provisória na posse do imóvel; 
2) a comprovação pelo proprietário da perda da renda sofrida pela 
privação da posse; 
3) o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência na 
exploração superiores a zero.Importante destacar que o § 3º também foi julgado constitucional, ou seja, 
os mesmos requisitos para a incidência de juros compensatórios na ação 
de desapropriação deverão ser comprovados na ação de desapropriação 
indireta, bem como às indenizações por restrições decorrentes de atos do Poder 
Público, em especial aqueles destinados à proteção ambiental. 
O § 4º, o qual estabelece que, nas ações referidas no § 3º, não será o 
Poder Público onerado por juros compensatórios relativos a período anterior à 
aquisição da propriedade ou posse titulada pelo autor da ação foi declarado 
INCONSTITUCIONAL, sob o argumento de que ele exclui indevidamente o 
direito aos juros compensatórios, violando a exigência constitucional de justa 
indenização (art. 5º, XXIV) e o direito fundamental de propriedade (art. 5º, XXII), 
pois tanto a ação de desapropriação quanto a ação poder desapropriação 
indireta deverão receber o mesmo tratamento referente aos juros. 
Por fim, o STF deu interpretação conforme a Constituição ao caput do art. 
15-A do DL 3.365/41 a fim de que a base de cálculo dos juros compensatórios 
 
 
seja a diferença eventualmente apurada entre 80% do preço ofertado em 
juízo e o valor do bem fixado na sentença. 
Exemplo: O município de Oabeiros ajuizou ação de desapropriação em 
desfavor de Tício, oferecendo R$ 200 mil pela sua casa, para instalação de uma 
escola de educação infantil. O art. 33, § 2º, do DL 3365/41 autoriza que o 
proprietário, mesmo que discorde do valor, levante (saque) 80% da quantia 
oferecida, o que foi feito por Tício. Assim, o juiz da Vara Fazendária de Oabeiros 
deferiu a imissão provisória na posse. Ao final da ação, após a perícia, o juiz 
fixou em R$ 600 mil o valor da indenização a ser paga para Tício (valor real do 
imóvel). 
Pela interpretação literal do art. 15-A, os 6% de juros compensatórios 
deveriam incidir sobre a diferença entre o valor fixado na sentença (R$ 600 mil) 
e o preço ofertado em juízo (R$ 200 mil). Assim, os juros compensatórios seriam 
6% de R$ 400 mil (6% de 600-200). Veja a redação do dispositivo: 
 
Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por 
necessidade ou utilidade pública e interesse social, inclusive para fins 
de reforma agrária, havendo divergência entre o preço ofertado em 
juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em termos 
reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao ano 
sobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da 
imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos. (Incluído pela 
MP 2.183-56, de 2001) 
 
Pela interpretação conforme data pelo STF, no exemplo dado, a taxa de 
juros (6%) deve incidir sobre a diferença entre o valor fixado na sentença (R$ 
600 mil) e 80% do preço oferecido pelo Poder Público (em nosso exemplo, 80% 
de R$ 200 mil = R$ 160 mil). Assim, segundo a interpretação dada pelo STF, os 
juros compensatórios são 6% de R$ 440 mil (6% de R$ 600 mil – R$ 160 mil). 
 
 
 
 
 
 
 
QUADRO RESUMO: 
*Esquema 
Período aproximado Taxa de juros 
compensatórios 
Fundamento 
De 1941 até 1963 Não havia Ausência de previsão 
no DL 
De 1963 até 1984 6% ao ano (0,5% ao 
mês) 
Súmula 164-STF e CC-
1916 
De 1984 até 10/06/97 12% (1% ao mês) Súmula 618-STF 
De 11/06/1997 a 
13/09/2001 
6% (0,5% ao mês) MP 1.577/97 reeditada 
sucessivas vezes até a 
MP 2.183-56. 
De 14/09/2001 a 
28/05/2018 
12% (1% ao mês) Decisão liminar na ADI 
2332 e Súmula 408-STJ 
A partir de 28/05/2018 6% (0,5% ao mês) Decisão final na ADI 
2332 e art. 15-A do DL 
3.365/41 
 
j.2) Juros moratórios 
 
Os juros moratórios destinam-se a recompor a perda decorrente do 
atraso no efetivo pagamento da indenização fixada na decisão final de mérito, e 
somente serão devidos à razão de até 6% ao ano, a partir de 1o de janeiro do 
exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito, nos termos do 
art. 100 da CF/88 (Art 15-B do DL 3.365/41). 
Assim, não há que se falar em superposição de juros compensatórios 
e moratórios (anatocismo), visto que incidem em períodos diferentes: 
1) Compensatórios – da imissão provisória ou ocupação até a data da 
expedição do precatório. 
2) Moratórios – de janeiro do exercício seguinte àquele em que o 
pagamento deveria ser feito (prazo constitucional). 
 
 
Por fim, conclui-se que entre a expedição do precatório e o prazo 
constitucional para o seu pagamento, não incidem juros compensatórios 
ou moratórios. 
 
j.3. Honorários advocatícios 
 
Na composição da justa indenização também incluem-se, como dito, os 
honorários advocatícios. Assim, o § 1º do art. 27 do DL 3.365/41 previu a 
seguinte regra envolvendo honorários advocatícios na desapropriação: 
Art. 27 (...) 
§ 1º A sentença que fixar o valor da indenização quando este for 
superior ao preço oferecido condenará o desapropriante a pagar 
honorários do advogado, que serão fixados entre meio e cinco por 
cento do valor da diferença, observado o disposto no § 4º do art. 20 
do Código de Processo Civil, não podendo os honorários 
ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais). 
(Redação dada MP 2.183-56, de 2001) 
 
Dessa forma, o § 1º do art. 27 prevê a condenação do ente desapropriante 
em um percentual de honorários que varia de 0,5% a 5%, sobre a diferença do 
valor oferecido pelo Poder Público e aquele estabelecido na sentença da 
ação de desapropriação. Ao julgar o mérito da ADI nº 2332/DF, o STF também 
entendeu pela constitucionalidade dessa previsão de parâmetros mínimo (0,5%) 
e máximo (5%) à concessão de honorários advocatícios. 
Assim, nas ações de desapropriação direta ou indireta, embora a Fazenda 
Pública seja parte no processo, não terá aplicação o escalonamento previsto 
art. 85, §6º, do Novo CPC no que tange aos honorários advocatícios. Vale a 
regra da especialidade, cabendo ao juiz fixar, nessas ações, honorários no 
percentual entre 0,5% e 5%. 
O STF considerou, porém, que é inconstitucional a expressão “não 
podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um 
mil reais)”, uma vez que ao limitar os honorários em um determinado valor fixo 
(que não seja um percentual) viola o princípio da proporcionalidade e acaba 
refletindo no justo preço da indenização que o expropriado deve receber. 
 
l) Tredestinação 
 
 
Após a efetivação de uma desapropriação, o ente expropriante deve 
empregar o bem à finalidade pública que desencadeou o processo de 
desapropriação. Em não o fazendo, estar-se-á diante da tredestinação, que nada 
mais é do que a destinação do bem em desconformidade com o plano 
inicialmente previsto. A tredestinação, entretanto, distingue-se em lícita (na qual 
o bem é empregado em finalidade diversa da inicialmente pretendida, mas ainda 
afetada ao interesse público) e ilícita (na qual não se emprega o bem em uma 
utilização de interesse público). A tredestinação lícita, isto é, a alteração na 
destinação do bem, por conveniência da administração pública, resguardando, 
de modo integral, o interesse público, não é vedada pelo ordenamento. 
 
m) Retrocessão 
A tredestinação lícita, por manter o bem afetado a uma finalidade de 
interesse público não configura direito de retrocessão, isto é, o direito do 
particular expropriado de reaver o bem, em virtude da sua não utilização. O DL 
3.365/41 dispõe, em seu Art. 35, que os bens expropriados, uma vez 
incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação. A 
jurisprudência e a doutrina majoritárias afirmam que somente é possível o 
exercício do direito de retrocessão quando é dado ao bem outra destinação que 
não seja de interesse público (tredestinação ilícita) ou que não lhe tenha dado 
destinação alguma (adestinação). 
 
1.8.1 Desapropriação indireta 
 
 Desapropriação indireta é o apossamento de bem particular pelo poder 
público sem a observância dos requisitos da declaração e indenização prévia 
(processo legal de desapropriação). Costuma ser equiparadaao esbulho 
podendo ser obstada por meio de ação possessória. É fato administrativo. 
Não obtendo-se sucesso, após apossado o bem pelo poder público, só 
restará buscar as perdas e danos, conforme o previsto no Art. 35, do DL 3365/41 
(Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não 
podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo 
 
 
de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas 
e danos). 
A desapropriação indireta somente se consuma quando o bem se 
incorporar definitivamente ao patrimônio do Ente público. É a incorporação que 
ocasiona a transferência de propriedade. 
A legitimidade ativa e passiva nesse tipo de ação é inversa à da ação de 
desapropriação. Na ação de indenização por desapropriação indireta, o autor é 
sempre o ex proprietário, e ré a pessoa de direito público responsável pela 
incorporação do bem a seu patrimônio. O autor deve ser o proprietário do imóvel, 
cabendo-lhe provar o domínio sob pena de não ser parte legítima. Sendo casado 
o autor, a jurisprudência tem exigido o comparecimento de ambos os cônjuges 
no polo ativo da ação, sob pena de extinção do processo. O foro competente é 
o do local do imóvel, e não o do domicílio do réu. 
A indenização a ser pleiteada na ação de indenização por 
desapropriação indireta é a mesma aplicável à desapropriação ordinária, 
nos termos já explicados acima (além do valor real do imóvel, os danos 
emergentes, os lucros cessantes, as despesas processuais, os juros, a correção 
monetária e os honorários advocatícios). 
Em termos de prescrição ao ajuizamento da ação de desapropriação 
indireta, deve-se observar a súmula nº 119 do STJ, que prevê que a ação de 
desapropriação indireta prescreve em vinte anos. A súmula, porém, deve ser 
interpretada à luz do Código Civil de 2002, conforme firmado no REsp 
1300442/SC. Firmando-se o seguinte entendimento: 
O STJ considerou serem aplicáveis dois prazos prescricionais para a ação 
de desapropriação indireta: 
20 anos –> aplicável para todas as ações de desapropriação indireta 
ajuizadas antes da vigência do Código Civil de 2002 (que se deu em 11/01/2003); 
10 anos –> aplicável para as ações de desapropriação indireta ajuizadas 
após a vigência do Código Civil de 2002. Nesse caso, contudo, seria necessário 
também observar a aplicabilidade da norma de transição do art. 2.028 do CC/02, 
segundo o qual serão os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este 
 
 
Código, e se, na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais da 
metade do tempo. 
Assim, primeiro, deve-se observar a data do ajuizamento da ação, pois 
todas as ações anteriores a 11/01/2003 seguirão o prazo vintenário. 
Tendo sido ajuizada após 11/01/2003, será preciso observar a data do 
apossamento administrativo. Se entre esta data e a data de entrada em vigor no 
CC/02 houver transcorrido mais de 10 anos (metade do prazo anterior de 20 
anos), deve ser mantida a prescrição vintenária; se transcorrido menos de 10 
anos, aplicável será o novo prazo prescricional decenal, contado a partir da 
entrada em vigor da nova lei. 
Exemplo: 
*Esquema 
Ação ajuizada antes de 
11/01/2003 
Prazo prescricional de 20 anos (Súmula 119-STJ) 
Ação ajuizada após 11/01/2003 Período entre o apossamento e 11/01/2003 
> 10 anos: prazo prescricional de 20 anos; 
Período entre o apossamento e 11/01/2003 
< 10 anos: prazo prescricional de 10 anos, a 
contar da data da vigência do CC/02. 
 
1.9. Expropriação 
 
Trata-se de SANÇÃO. NÃO confere direito indenizatório ao proprietário: 
Art 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer 
região do País onde forem localizadas culturas ilegais de 
plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo 
na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma 
agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer 
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras 
sanções previstas em lei, observado, no que couber, o 
disposto no art. 5º. 
 
 
 
 O STF, em 14 de dezembro de 2016, por ocasição do julgamento do RE 
635.336, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, decidiu que: 
A expropriação prevista no art. 243 da CF pode ser afastada, desde que 
o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in 
elegendo. Com essa orientação, o Plenário negou provimento a recurso 
extraordinário em que se discutia a natureza jurídica da responsabilidade do 
proprietário de terras nas quais localizada cultura ilegal de plantas psicotrópicas. 
Salientou que o instituto previsto no art. 243 da CF não é verdadeira 
espécie de desapropriação, mas uma penalidade imposta ao proprietário 
que praticou a atividade ilícita de cultivar plantas psicotrópicas, sem 
autorização prévia do órgão sanitário do Ministério da Saúde. Portanto, a 
expropriação é espécie de confisco constitucional e tem caráter sancionatório. 
Ressaltou que em nenhum momento a Constituição menciona a 
participação do proprietário no cultivo ilícito para ensejar a sanção, mas que não 
se pode negar que a medida é sancionatória, exigindo-se algum grau de culpa 
para sua caracterização. 
Concluiu que a responsabilidade do proprietário, embora subjetiva, é 
bastante próxima da objetiva. Dessa forma, a função social da propriedade 
impõe ao proprietário o dever de zelar pelo uso lícito de seu terreno, ainda que 
não esteja na posse direta. Entretanto, esse dever não é ilimitado, e somente se 
pode exigir do proprietário que evite o ilícito quando evitá-lo esteja 
razoavelmente ao seu alcance. Ou seja, o proprietário pode afastar sua 
responsabilidade se demonstrar que não incorreu em culpa, que foi esbulhado 
ou até enganado por possuidor ou detentor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
QUADRO RESUMO: 
*Esquema 
 Fundamento 
Jurídico 
Objeto Prazo Instituição Indenização 
Servidão 
Administrativ
a 
Art 40, do DL 
3.355/41 e Art 
29 da Lei 
8987/95, IX 
Bens 
Imóveis 
Indeterminad
o 
Acordo ou 
decisão 
judicial 
Prévia e 
condicionada a 
existência de 
dano. Prazo 
prescricional: 5 
anos, 
conforme o Art. 
10, § único, do 
DL 3.365/41. 
Requisição 
Administrativ
a 
Art 5º, XXV da 
CF/88 e Art 22, 
III, da CF/88 
Bens 
móveis, 
imóveis e 
serviços 
Temporária 
(durante a 
necessidade
) – Precária. 
Autoexecutori
edade 
Ulterior e 
condicionada a 
existência de 
dano 
Ocupação 
Temporária 
Art 36, do DL 
3.365/41 
(Vinculada à 
desapropriaçã
o). 
Bens 
imóveis 
(vinculada 
à 
desapropria
ção). 
Temporária 
(durante a 
necessidade
) – Precária. 
Autoexecutori
edade 
Vinculada à 
indenização 
pela da 
desapropriaçã
o. Prazo 
prescricional: 5 
anos, 
conforme o Art. 
10, § único, do 
DL 3.365/41. 
Art 58, V, e Art 
80, II, ambos 
da Lei 
8.666/93 
(Execução de 
contrato 
administrativo) 
Bens 
imóveis, 
móveis, 
pessoal e 
serviços 
para 
execução 
de contrato 
Temporária 
(durante a 
necessidade
) – Precária. 
Autoexecutori
edade 
Ulterior e 
condicionada a 
existência de 
dano. Prazo 
prescricional: 5 
anos, 
conforme o Art. 
10, § único, do 
 
 
administrati
vo. 
DL 3.365/41. 
Tombamento Art 216, § 1º, 
da CF/88. DL 
25/37. 
Bens 
móveis e 
imóveis 
Indeterminad
o 
De ofício; 
Voluntário; 
Compulsório 
Apenas se 
esvaziar o 
direito de 
propriedade 
Desapropriaç
ão 
Art 5º, XXIV, 
da CF/88 
(Ordinária). DL 
3.365/41 (Nec 
e Util Pública). 
Lei 4.132/62 
(Inter Social). 
Bens 
móveis e 
imóveis. 
Definitivo Processo 
Misto (1ª Fase 
– 
Administrativa
; Não 
havendo 
acordo, 2ª 
Fase: 
Judicial). 
Justa, prévia e 
em dinheiro. 
Art. 182, § 4º, 
III, da CF 
(Desap 
Urbanística) 
Bens 
imóveis 
urbanos 
Definitivo Processo 
Misto (1ª Fase 
– 
Administrativa
; Não 
havendo 
acordo, 2ª 
Fase: 
Judicial). 
Justa e em 
títulos da 
dívida pública 
previamente 
aprovados, 
resgatáveis em 
até 10 anos.Art. 184 da 
CF/88 (Desap 
Agrária) 
Bens 
imóveis 
rurais. 
Definitivo Processo 
Misto (1ª Fase 
– 
Administrativa
; Não 
havendo 
acordo, 2ª 
Fase: 
Judicial). 
Justa, prévia e 
em títulos da 
dívida agrária, 
resgatáveis em 
até 20 anos. 
Expropriação Art 243 da 
CF/88. E Lei 
Bens 
imóveis 
Definitivo Processo 
Judicial (Ação 
Sem qualquer 
indenização. 
 
 
8.257/91. rurais e 
urbanos 
(plantas 
psicotrópic
as e 
trabalho 
escravo) 
expropriatória
) 
 
2 INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
➢ Atuação típica do Estado Social – regulação; 
➢ A Economia não mais se regula pela mão invisível do mercado; 
➢ Constitui um Fato Político e um Fato Jurídico; 
 
Assim: 
 
2.1 A intervenção do Estado no domínio econômico 
 
Condiz, conforme os ensinamentos de Diógenes Gasparini, a todo ato ou 
medida legal que vise restringir, condicionar ou suprimir a iniciativa privada em 
determinada área, objetivando o desenvolvimento nacional e a justiça social, 
assegurados os direitos e garantias individuais. 
 
2.2 Motivos determinantes 
 
a) Garantir a livre competição; 
b) Buscar a eliminação da desigualdade. 
 
2.3 Fundamentos da ordem econômica 
 
a) Valorização do trabalho humano; 
b) Livre iniciativa. 
 
 
 
2.4 Princípios da Ordem Econômica 
 
a) Soberania nacional; 
b) Propriedade privada; 
c) Função social da propriedade; 
d) Livre concorrência; 
e) Defesa do consumidor; 
f) Defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado 
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus 
processos de elaboração e prestação; 
g) Redução das desigualdades regionais e sociais; 
h) Busca do pleno emprego; 
i) Tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas 
sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. 
 
2.5 Principais modalidades de intervenção 
 
a) Estímulo e fomento à iniciativa privada; 
b) Pressão sobre a sociedade para imprimir determinado sentido às suas 
atividades; 
c) Prestação de serviços que se ramificam em instituições jurídicas situadas fora 
de tratamento na área administrativa do Estado. 
 
2.6 Principais formas de intervenção 
 
a) Ofensiva: com a criação de empresas para atuarem em nome do Estado; 
b) Defensiva: incluem-se expedientes como o do tabelamento dos preços; 
c) Intermediária: encontramos as medidas reguladoras e controladoras. 
 
2.7 Principais tipos de intervenção 
 
 
 
a) Direta: intervenção do Estado empresa (principalmente por intermédio 
das sociedades de economia mista e das empresas públicas, que visam, 
em última análise, evitar práticas de concorrência desleal entre o setor 
público e o setor privado. Observação importante: Quando essas 
entidades forem prestadoras de serviço público, sua liberdade 
operacional é irrestrita. Assim, no que diz respeito à vedação de 
concessão de privilégios às empresas públicas e sociedades de economia 
mista (§ 2º do art. 173 da CF/88), somente é aplicável às exploradoras 
de atividade econômica e não às prestadoras de serviço público. 
b) Indireta: se realiza por meio da legislação regulamentadora ou reguladora 
(como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado 
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e 
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo 
para o setor privado). 
● Regulação: Ato jurídico (disciplinada por normas da ciência 
jurídica), politico (expressão de um Poder Institucional) e 
econômico (atua na atividade produtiva, de circulação, 
distribuição e consumo de bens e serviços). 
● Fiscalização: exercida por intermédio do poder de polícia 
(verificação se os agentes econômicos privados estão atuando 
em conformidade com as disposições normativas incidentes 
sobre as suas respectivas atividades). Exemplo: a atuação do 
CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica como 
órgão administrativo encarregado de atuar contra o abuso do 
poder econômico – infrações à ordem econômica e 
concorrencial. 
● Incentivo: O Estado promotor da economia por intermédio de 
ações como proteção, estímulo, promoção, favorecimento e 
auxílio à iniciativa privada. Ex: Fomento (positivo ou negativo – 
econômico ou social). 
 
 
● Planejamento: Processo técnico de intervenção do Estado no 
domínio econômico com o escopo de organizar as atividades 
econômicas para obter resultados previamente colimados. 
 
2.8 Componentes da intervenção 
 
a) Intervenção como forma de ação: ação do Estado por intermédio do 
conjunto de atos praticados pelo Poder Público (legislando, executando, 
estimulando, regulamentando ou regulando medidas) para atingir certos 
fins (a longo prazo – reformas estruturais ou curto prazo – medidas 
conjunturais – política econômica). 
b) Intervenção como ação direta do Estado: intervenção pelos Poderes 
Públicos ou criação de organismos que pratiquem atividades econômicas 
ao lado dos particulares e em condições de igualdade. 
c) Intervenção nos limites do domínio econômico: campo de ação, os 
limites impostos pelo Direito quanto à intervenção. 
 
Dentre os principais mecanismos de fiscalização à ordem econômica, 
encontra-se o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), instituído 
pela Lei nº 12.529, DE 30 DE NOVEMBRO DE 2011, que visa, principalmente, 
a prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica. 
O SBDC é formado pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica - 
CADE e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da 
Fazenda. 
O CADE é entidade judicante com jurisdição em todo o território nacional, 
que se constitui em autarquia federal, vinculada ao Ministério da Justiça, com 
sede e foro no Distrito Federal, e é constituído pelos seguintes órgãos: 
 
I - Tribunal Administrativo de Defesa Econômica; 
II - Superintendência-Geral; 
III - Departamento de Estudos Econômicos. 
 
 
 
O Tribunal Administrativo, órgão judicante, tem como membros um 
Presidente e seis Conselheiros escolhidos dentre cidadãos com mais de 30 
(trinta) anos de idade, de notório saber jurídico ou econômico e reputação ilibada, 
nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovados pelo Senado 
Federal. O mandato do Presidente e dos Conselheiros é de 4 (quatro) anos, não 
coincidentes, vedada a recondução. 
Os cargos de Presidente e de Conselheiro são de dedicação exclusiva, 
não se admitindo qualquer acumulação, salvo as constitucionalmente permitidas. 
No caso de renúncia, morte, impedimento, falta ou perda de mandato do 
Presidente do Tribunal, assumirá o Conselheiro mais antigo no cargo ou o mais 
idoso, nessa ordem, até nova nomeação, sem prejuízo de suas atribuições. No 
caso de renúncia, morte ou perda de mandato de Conselheiro, proceder-se-á a 
nova nomeação, para completar o mandato do substituído. 
A perda de mandato do Presidente ou dos Conselheiros do Cade só 
poderá ocorrer em virtude de decisão do Senado Federal, por provocação do 
Presidente da República, ou em razão de condenação penal irrecorrível por 
crime doloso, ou de processo disciplinar de conformidade com o que prevê a Lei 
no 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, 
e por infringência de quaisquer das vedações previstas no art. 8º da Lei 
12.529/11. 
Também perderá o mandato, automaticamente, o membro do Tribunal 
que faltar a 3 (três) reuniões ordinárias consecutivas, ou 20 (vinte) intercaladas, 
ressalvados os afastamentos temporários autorizados pelo Plenário. 
 
2.9 Das Infrações da Ordem Econômica 
 
A Lei aplica-se às pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou 
privado, bem como a quaisquer associações de entidades ou pessoas, 
constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem 
personalidade jurídica, mesmo que exerçam atividade sob regime de monopólio 
legal (Art 31). 
 
 
As diversas formas de infração da ordem econômicaimplicam a 
responsabilidade da empresa e a responsabilidade individual de seus dirigentes 
ou administradores, solidariamente (Art 32). Serão solidariamente responsáveis 
as empresas ou entidades integrantes de grupo econômico, de fato ou de direito, 
quando pelo menos uma delas praticar infração à ordem econômica (Art 33). 
A personalidade jurídica do responsável por infração da ordem econômica 
poderá ser desconsiderada quando houver da parte deste abuso de direito, 
excesso de poder, infração da lei, fato ou ato ilícito ou violação dos estatutos ou 
contrato social (Art 34). 
 
Obs. 1: A desconsideração também será efetivada quando houver 
falência, estado de insolvência, encerramento ou inatividade da pessoa jurídica 
provocados por má administração. 
Obs. 2: A repressão das infrações da ordem econômica não exclui a 
punição de outros ilícitos previstos em lei. 
 
Constituem infração da ordem econômica, independentemente de 
culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto 
ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam 
alcançados: 
I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência 
ou a livre iniciativa; 
II - dominar mercado relevante de bens ou serviços; 
III - aumentar arbitrariamente os lucros; e 
IV - exercer de forma abusiva posição dominante. 
 
Obs. 1: A conquista de mercado resultante de processo natural fundado 
na maior eficiência de agente econômico em relação a seus competidores não 
caracteriza o ilícito de dominar mercado relevante de bens ou serviços. 
Obs. 2: Presume-se posição dominante sempre que uma empresa ou 
grupo de empresas for capaz de alterar unilateral ou coordenadamente as 
condições de mercado ou quando controlar 20% (vinte por cento) ou mais do 
mercado relevante, podendo este percentual ser alterado pelo Cade para setores 
específicos da economia. 
 
As seguintes condutas, além de outras, caracterizam infração da 
ordem econômica: 
 
 
I - acordar, combinar, manipular ou ajustar com concorrente, sob 
qualquer forma: 
a) os preços de bens ou serviços ofertados individualmente; 
b) a produção ou a comercialização de uma quantidade restrita ou 
limitada de bens ou a prestação de um número, volume ou frequência 
restrita ou limitada de serviços; 
c) a divisão de partes ou segmentos de um mercado atual ou potencial 
de bens ou serviços, mediante, dentre outros, a distribuição de clientes, 
fornecedores, regiões ou períodos; 
d) preços, condições, vantagens ou abstenção em licitação pública; 
II - promover, obter ou influenciar a adoção de conduta comercial 
uniforme ou concertada entre concorrentes; 
III - limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado; 
IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao 
desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, 
adquirente ou financiador de bens ou serviços; 
V - impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-
primas, equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de 
distribuição; 
VI - exigir ou conceder exclusividade para divulgação de publicidade 
nos meios de comunicação de massa; 
VII - utilizar meios enganosos para provocar a oscilação de preços de 
terceiros; 
VIII - regular mercados de bens ou serviços, estabelecendo acordos 
para limitar ou controlar a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico, 
a produção de bens ou prestação de serviços, ou para dificultar 
investimentos destinados à produção de bens ou serviços ou à sua 
distribuição; 
IX - impor, no comércio de bens ou serviços, a distribuidores, varejistas 
e representantes preços de revenda, descontos, condições de 
pagamento, quantidades mínimas ou máximas, margem de lucro ou 
quaisquer outras condições de comercialização relativos a negócios 
destes com terceiros; 
X - discriminar adquirentes ou fornecedores de bens ou serviços por 
meio da fixação diferenciada de preços, ou de condições operacionais 
de venda ou prestação de serviços; 
XI - recusar a venda de bens ou a prestação de serviços, dentro das 
condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais; 
XII - dificultar ou romper a continuidade ou desenvolvimento de 
relações comerciais de prazo indeterminado em razão de recusa da 
outra parte em submeter-se a cláusulas e condições comerciais 
injustificáveis ou anticoncorrenciais; 
XIII - destruir, inutilizar ou açambarcar matérias-primas, produtos 
intermediários ou acabados, assim como destruir, inutilizar ou dificultar 
a operação de equipamentos destinados a produzi-los, distribuí-los ou 
transportá-los; 
XIV - açambarcar ou impedir a exploração de direitos de propriedade 
industrial ou intelectual ou de tecnologia; 
XV - vender mercadoria ou prestar serviços injustificadamente abaixo 
do preço de custo; 
XVI - reter bens de produção ou de consumo, exceto para garantir a 
cobertura dos custos de produção; 
XVII - cessar parcial ou totalmente as atividades da empresa sem justa 
causa comprovada; 
XVIII - subordinar a venda de um bem à aquisição de outro ou à 
utilização de um serviço, ou subordinar a prestação de um serviço à 
utilização de outro ou à aquisição de um bem; e 
 
 
XIX - exercer ou explorar abusivamente direitos de propriedade 
industrial, intelectual, tecnologia ou marca. 
 
2.10 Das Penas 
 
A prática de infração da ordem econômica sujeita os responsáveis às 
seguintes penas: 
I - no caso de empresa, multa de 0,1% (um décimo por cento) a 20% 
(vinte por cento) do valor do faturamento bruto da empresa, grupo ou 
conglomerado obtido, no último exercício anterior à instauração do 
processo administrativo, no ramo de atividade empresarial em que 
ocorreu a infração, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, 
quando for possível sua estimação; 
II - no caso das demais pessoas físicas ou jurídicas de direito público 
ou privado, bem como quaisquer associações de entidades ou pessoas 
constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou 
sem personalidade jurídica, que não exerçam atividade empresarial, 
não sendo possível utilizar-se o critério do valor do faturamento bruto, 
a multa será entre R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e R$ 
2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais); 
III - no caso de administrador, direta ou indiretamente responsável pela 
infração cometida, quando comprovada a sua culpa ou dolo, multa de 
1% (um por cento) a 20% (vinte por cento) daquela aplicada à empresa, 
no caso previsto no item I, ou às pessoas jurídicas ou entidades, nos 
casos previstos no item II. 
 
Obs. 1: Em caso de reincidência, as multas cominadas serão aplicadas 
em dobro. 
Obs. 2: No cálculo do valor da multa de que trata o item I, o Cade poderá 
considerar o faturamento total da empresa ou grupo de empresas, quando não 
dispuser do valor do faturamento no ramo de atividade empresarial em que 
ocorreu a infração, definido pelo Cade, ou quando este for apresentado de forma 
incompleta e/ou não demonstrado de forma inequívoca e idônea. 
 
Sem prejuízo das penas elencadas acima, quando assim exigir a 
gravidade dos fatos ou o interesse público geral, poderão ser impostas 
as seguintes penas, isolada ou cumulativamente: 
I - a publicação, em meia página e a expensas do infrator, em jornal 
indicado na decisão, de extrato da decisão condenatória, por 2 (dois) 
dias seguidos, de 1 (uma) a 3 (três) semanas consecutivas; 
II - a proibição de contratar com instituições financeiras oficiais e 
participar de licitação tendo por objeto aquisições, alienações, 
realização de obras e serviços, concessão de serviços públicos, na 
administração pública federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, 
bem como em entidades da administração indireta, por prazo não 
inferior a 5 (cinco) anos; 
III - a inscrição do infrator no Cadastro Nacional de Defesa do 
Consumidor; 
IV - a recomendação aos órgãos públicos competentes para que: 
 
 
a) seja concedida licença compulsória de direito de propriedade 
intelectual de titularidade doinfrator, quando a infração estiver 
relacionada ao uso desse direito; 
b) não seja concedido ao infrator parcelamento de tributos federais por 
ele devidos ou para que sejam cancelados, no todo ou em parte, 
incentivos fiscais ou subsídios públicos; 
V - a cisão de sociedade, transferência de controle societário, venda 
de ativos ou cessação parcial de atividade; 
VI - a proibição de exercer o comércio em nome próprio ou como 
representante de pessoa jurídica, pelo prazo de até 5 (cinco) anos; e 
VII - qualquer outro ato ou providência necessários para a eliminação 
dos efeitos nocivos à ordem econômica. 
 
Obs. 1: Pela continuidade de atos ou situações que configurem infração 
da ordem econômica, após decisão do Tribunal determinando sua cessação, 
bem como pelo não cumprimento de obrigações de fazer ou não fazer impostas, 
ou pelo descumprimento de medida preventiva ou termo de compromisso de 
cessação previstos nesta Lei, o responsável fica sujeito a multa diária fixada em 
valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), podendo ser aumentada em até 50 
(cinquenta) vezes, se assim recomendar a situação econômica do infrator e a 
gravidade da infração. 
Obs. 2: A recusa, omissão ou retardamento injustificado de informação 
ou documentos solicitados pelo Cade ou pela Secretaria de Acompanhamento 
Econômico constitui infração punível com multa diária de R$ 5.000,00 (cinco mil 
reais), podendo ser aumentada em até 20 (vinte) vezes, se necessário para 
garantir sua eficácia, em razão da situação econômica do infrator. O montante 
fixado para a multa diária constará do documento que contiver a requisição da 
autoridade competente. Compete à autoridade requisitante a aplicação da 
multa. Tratando-se de empresa estrangeira, responde solidariamente pelo 
pagamento da multa de que trata o caput sua filial, sucursal, escritório ou 
estabelecimento situado no País. 
Obs. 3: A falta injustificada do representado ou de terceiros, quando 
intimados para prestar esclarecimentos, no curso de inquérito ou processo 
administrativo, sujeitará o faltante à multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 
15.000,00 (quinze mil reais) para cada falta, aplicada conforme sua situação 
econômica. A multa será aplicada mediante auto de infração pela autoridade 
competente. 
 
 
Obs. 4: Impedir, obstruir ou de qualquer outra forma dificultar a realização 
de inspeção autorizada pelo Plenário do Tribunal, pelo Conselheiro-Relator ou 
pela Superintendência-Geral no curso de procedimento preparatório, inquérito 
administrativo, processo administrativo ou qualquer outro procedimento sujeitará 
o inspecionado ao pagamento de multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) a R$ 
400.000,00 (quatrocentos mil reais), conforme a situação econômica do infrator, 
mediante a lavratura de auto de infração pelo órgão competente. 
Obs. 5: A enganosidade ou a falsidade de informações, de documentos 
ou de declarações prestadas por qualquer pessoa ao Cade ou à Secretaria de 
Acompanhamento Econômico será punível com multa pecuniária no valor de R$ 
5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais), de acordo 
com a gravidade dos fatos e a situação econômica do infrator, sem prejuízo das 
demais cominações legais cabíveis. 
Obs. 6: Aquele que prestar serviços ao Cade ou a Seae, a qualquer título, 
e que der causa, mesmo que por mera culpa, à disseminação indevida de 
informação acerca de empresa, coberta por sigilo, será punível com multa 
pecuniária de R$ 1.000,00 (mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), sem 
prejuízo de abertura de outros procedimentos cabíveis. Se o autor da 
disseminação indevida estiver servindo o Cade em virtude de mandato, ou na 
qualidade de Procurador Federal ou Economista-Chefe, a multa será em 
dobro. O Regulamento definirá o procedimento para que uma informação seja 
tida como sigilosa, no âmbito do Cade e da Seae. 
 
Na aplicação das penas estabelecidas nesta Lei, levar-se-á em 
consideração: 
I - a gravidade da infração; 
II - a boa-fé do infrator; 
III - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator; 
IV - a consumação ou não da infração; 
V - o grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à 
economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros; 
VI - os efeitos econômicos negativos produzidos no mercado; 
VII - a situação econômica do infrator; e 
VIII - a reincidência. 
 
 
 
2.11 Da prescrição 
Prescrevem em 5 (cinco) anos as ações punitivas da administração 
pública federal, direta e indireta, objetivando apurar infrações da ordem 
econômica, contados da data da prática do ilícito ou, no caso de infração 
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessada a prática do 
ilícito. Interrompe a prescrição qualquer ato administrativo ou judicial que tenha 
por objeto a apuração da infração contra a ordem econômica mencionada 
no caput deste artigo, bem como a notificação ou a intimação da 
investigada. Suspende-se a prescrição durante a vigência do compromisso de 
cessação ou do acordo em controle de concentrações. 
Obs. 1: Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por 
mais de 3 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão 
arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem 
prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, 
se for o caso. 
Obs. 2: Quando o fato objeto da ação punitiva da administração também 
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. 
 
 
 
3 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E PRÁTICAS DE COMPLIANCE 
 
3.1 Previsão Normativa 
 
Lei nº 8.429/92 (Lei de natureza civil – com matéria de direito 
administrativo– não tem natureza penal). Em termos gerais: improbidade = 
desonestidade. 
 
Obs.: o ato de improbidade administrativa, em si, não é crime (ação de 
natureza civil pública). 
 
 
 
Porém, de a conduta também for tipificada como crime ou infração 
administrativa, poderá haver a responsabilização também na esfera 
administrativa disciplinar, civil e penal. 
 
3.2 Modalidades de Improbidade 
 
 Rol exemplificativo, não exaustivo. 
 
a) Atos que ocasionaram enriquecimento ilícito (Art. 9° da Lei n° 
8.429/92) – exige o dolo; 
b) Atos que ocasionaram prejuízo ao erário (Art. 10 da Lei n° 8.429/92) 
– exige dolo ou culpa; 
c) Atos contrários aos princípios da Administração (Art. 11 da Lei n° 
8.429/92) – exige dolo. 
d) Atos decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício 
Financeiro ou Tributário (Art. 10-A da Lei nº 8.429/92, inserido pela LC 
nº 157/2016 - exige o dolo; (Vigência só a partir de 30 de dezembro de 
2017) 
 
3.3 Sanções por atos de improbidade 
 
 Poderão ser aplicadas cumulativamente e independem da efetiva 
ocorrência de dano ao patrimônio público. 
 
Obs.: basta a prática da conduta para que o agente seja responsabilizado 
por ato de improbidade, independente do resultado alcançado. Exceção: quanto 
ao ressarcimento ao erário, que só será aplicado quando houver efetivo prejuízo 
ao patrimônio público. 
 
Quando a conduta praticada for enquadrada em mais de uma modalidade 
de improbidade, as sanções poderão ser aplicadas cumulativamente e, na 
impossibilidade, será aplicada a sanção mais grave (princípio da subsunção). 
 
 
 
Previsão Constitucional (Art. 37, § 4º) 
 
a) Ressarcimento ao erário; 
b) Suspensão dos direitos políticos; 
c) Indisponibilidade dos bens; 
d) Perda da função pública. 
 
Previsão Infraconstitucional (Art 12 da Lei nº 8.429/92) 
 
a) Ressarcimento ao erário; 
b) Suspensão dos direitos políticos; 
c) Indisponibilidade dos bens; 
d) Perda da função pública; 
e) A multa civil e a proibição de contratar com a Administração e receber 
benefícios e incentivos fiscais ou creditícios. 
 
OBSERVAÇÕES: 
• De acordo com o STJ, o princípio da insignificância não afasta a aplicação 
de sanção com base na Lei n° 8.429/92 àquele que tenha praticado ato 
de improbidade;• O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se 
enriquecer ilicitamente estará sujeito às previsões da Lei n° 8.429/92, no 
que couber, até o limite do valor da herança; 
 
QUADRO COMPARATIVO: 
*Esquema 
 
 
Enriqueciment
o ilícito (Art 9) 
Prejuízo ao 
Erário (Art 
10) 
Afronta aos princípios 
da Administração (Art 
11) 
Ressarcimento 
integral 
Se houver dano Sim Se houver dano 
 
 
Perda da função 
pública 
Sim Sim Sim 
Suspensão dos 
direitos políticos 
De 8 a 10 anos De 5 a 8 
anos 
De 3 a 5 anos 
Multa civil Até 3x o valor 
do acréscimo 
Até 2x o valor 
do dano 
Até 100x o valor da 
remuneração 
Proibição de contratar 
com a Administração 
10 anos 5 anos 3 anos 
Perda dos bens ou 
valores acrescidos 
ilicitamente ao 
patrimônio 
Sim Se houver 
acréscimo 
Não 
 
(Vigência a partir de 31 de dezembro de 2017): 
 
*Esquema 
 
 
Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício 
Financeiro ou Tributário (Art 10-A) 
Ressarcimento integral Se houver dano 
Perda da função pública Sim 
Suspensão dos direitos 
políticos 
De 5 a 8 anos 
Multa civil Até 3x o valor do benefício financeiro ou tributário 
Proibição de contratar com a 
Administração 
Não 
Perda dos bens ou valores 
acrescidos ilicitamente ao 
patrimônio 
Não 
 
 
 
 
 
 
OBSERVAÇÕES: 
 
• Não há foro privilegiado para o julgamento da ação de improbidade, que 
tramita à justiça comum pelo rito ordinário. 
• Exceção: autoridades que não respondem por ato de improbidade 
administrativa, mas por crime de responsabilidade. 
• Competência: Senado Federal (Art 52, incisos I e II, da CF/88) 
 
3.4 Sujeito passivo da conduta 
 
É a Administração direta e indireta ou qualquer entidade em que o Poder 
Público tenha concorrido com pelo menos 50% do patrimônio. Estão também 
sujeitos às penalidades os atos de improbidade praticados contra o patrimônio 
de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, 
de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja 
concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual, 
limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito 
sobre a contribuição dos cofres públicos. 
 
3.5 Sujeito ativo da conduta 
 
É qualquer agente público (ocupe cargo ou emprego, desempenhe 
função ou mandato) – atos de improbidade próprios; ou o particular que 
concorreu ou se beneficiou com a prática do ato – atos de improbidade 
impróprios ou por equiparação. 
 
Magistrados e membros do MP 
 
 O STF, outrora, já decidiu que a Lei n° 8.429/92 não se aplicava aos 
agentes políticos, inclusive aos magistrados e membros do MP, já que os 
agentes políticos praticam crime de responsabilidade, devendo ser 
responsabilizados pela Lei n° 1.079/50 (Lei dos Crimes de Responsabilidade). 
 
 
Atualmente, parece ser pacífico o entendimento, capitaneado pelo STJ, de que 
magistrados e membros do MP são agentes públicos para fins de aplicação 
da Lei de Improbidade Administrativa, cabendo contra eles a respectiva ação, 
na forma dos arts. 2° e 3° da Lei n° 8.429/92 (REsp n° 1.249.531). 
 
Prefeitos e vereadores 
 
O STJ decidiu que os prefeitos podem ser processados por seus atos 
pela Lei n° 8.429/92, eis que não se enquadram entre as autoridades submetidas 
à Lei n° 1.079/50. O precedente do STF (Rcl n° 2.138) reforça a tese sobre o 
cabimento da ação de improbidade em face de agente político de qualquer esfera 
dos Poderes da União, Estados e Municípios, ressalvando-se apenas as 
hipóteses em que houver demanda ajuizada contra presidente da República 
ou ministros de Estado. 
Assim, não há óbices para a aplicação concomitante do Decreto-Lei n° 
201/67 e a Lei n° 8.429/92, pois, "o primeiro impõe a prefeito e vereadores um 
julgamento político, enquanto a segunda submete-os ao julgamento pela via 
judicial, pela prática do mesmo fato" (REsp n.°1.106.159). Aos prefeitos e 
vereadores será aplicada a Lei n° 8.429/92, já que eles não foram albergados 
pela Lei n° 1.079/50, por isso, são processados e julgados na justiça comum. 
Sendo assim, é possível afirmar que um prefeito poderá ser julgado por ato de 
improbidade pelo juízo singular, com base na Lei n° 8.429/92, e também pelo 
crime de responsabilidade, julgado pela Câmara dos Vereadores com base no 
Decreto-Lei n° 201/67. 
 
3.6 Indisponibilidade de bens 
 
 Não constitui sanção, mas medida de garantia destinada a assegurar o 
ressarcimento ao erário. 
De acordo com o STJ, se o agente estiver sendo acusado pela eventual 
prática de atos de improbidade administrativa, poderá ser decretada a 
indisponibilidade de seus bens. Para isso, deverá ser provado o fumus boni 
 
 
iuris, ou seja, que há fortes indícios de que essa pessoa realmente praticou atos 
de improbidade. Não é necessário provar, entretanto, o periculum in mora, 
ou seja, que a pessoa está se desfazendo de seu patrimônio para evitar o 
ressarcimento. O pressuposto cautelar do periculum in mora está implícito, já 
que o bloqueio de bens visa a “assegurar o integral ressarcimento do dano”. O 
STJ tem decidido, também, que pode ser decretada a indisponibilidade sobre 
bens que o acusado possuía antes ou depois da suposta prática do ato de 
improbidade (inclusive aos bens adquiridos antes da vigência da LIA). Pode 
ocorrer tanto na ação principal (judicial) quanto no procedimento administrativo 
(por requerimento ao Ministério Público ou à Procuradoria da Pessoa Jurídica 
respectiva). 
 
3.7 Legitimados à propositura 
 
A ação de improbidade será proposta pelo MP ou pessoa jurídica 
interessada. O MP, quando não for parte na ação, obrigatoriamente, (sob pena 
de nulidade) atuará como fiscal da lei (custus legis). 
 
Obs.: A ação de improbidade poderá ser proposta independente da 
aprovação ou rejeição de contas públicas, seja pelo órgão de controle interno ou 
pelo Tribunal de Contas, logo, aquele que praticou o ato de improbidade poderá 
ser processado mesmo que as contas tenham sido aprovadas; 
 
3.8 Possibilidade de leniência 
 
A Lei nº 13.964/19, ao alterar a redação do art. 17, § 1º, da Lei nº 8.429/92, 
passou a possibilitar a celebração de acordo de não persecução cível, o que 
então era vedado. 
Assim, havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as 
partes requerer ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por prazo não 
superior a 90 (noventa) dias, para a sua realização. 
 
 
 
3.9 Prescrição 
 
A ação de improbidade deverá ser proposta dentro dos seguintes prazos 
prescricionais: 
• Até 5 anos, contados do término do mandato, cargo em comissão ou 
função comissionada; 
• No mesmo prazo prescricional previsto em lei específica para a aplicação 
da penalidade de demissão a bem do serviço público, nos casos de 
exercício de cargo efetivo ou emprego público (de acordo com a Lei n° 
8.112/90, esse prazo é de 5 anos contados do conhecimento do fato); e 
• até 5 anos, contados da data da apresentação à administração pública 
da prestação de contas final pelas entidades paraestatais. 
• Lembre-se do prazo prescricional aplicável ao particular, previsto na 
Súmula 634 do STJ: “Ao particular aplica-se o mesmo regime 
prescricional previsto na Lei de Improbidade Administrativa para o agente 
público.” 
 
Obs. 1: As ações de ressarcimento ao erário por dano decorrente de ato doloso 
de improbidade administrativa, são imprescritíveis, conforme jurisprudência do 
STF, já com tese de repercussão geral fixada. 
Obs. 2: Por ser uma ação de natureza cível, aplica-se a prescrição intercorrente 
prevista para ações desta natureza. 
 
3.10 Procedimento Administrativo 
 
Inicia-se de ofício pela Administração ou mediante Representação, a qual 
será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do 
representante, as informações sobre o fato e sua autoria e 
a indicação das provas de que tenha conhecimento. A representação poderá ser 
rejeitada pela autoridade (por

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