Lei 9784 COMENTADA
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Lei 9784 COMENTADA


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Comentários à nova Lei do Processo Administrativo Federal (Lei 9784/99)
Alexandre Grassano F. Gouveia | Francisco Cesar Salinet
Elaborado em 04/2000. 
1 INTRODUÇÃO
Em razão da introdução, no ordenamento jurídico pátrio, da Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1.999, estabelecendo as normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, a presente pesquisa buscou, em doutrina, algumas bases e fundamentos teóricos para o novo Diploma Legal. Constatou-se a escassez de material a respeito do tema, em virtude da sua recente promulgação, apesar de terem sido encontradas referências a respeito de legislações anteriores, notadamente versando sobre o processo administrativo disciplinar.
Houve fundamental interesse na produção deste trabalho em razão do desafio da novidade e, também, devido às transformações que vem tomando forma no bojo da Administração Pública, especialmente em decorrência da globalização econômica e da necessidade de que o Estado passe a atuar "gerencialmente" e com eficiência, da maneira como fazem as grandes corporações na esfera privada.
Em face a todo esse quadro, surge a preocupação em garantir a preservação dos direitos e interesses dos administrados. Afinal, são eles os verdadeiros detentores do poder, que é exercido em nome e em favor de toda a sociedade (art. 1º.parágrafo único, da Constituição Federal). Procurou-se as linhas mestras da legislação, dando-lhes o conceito e aplicação, sempre com o espírito voltado para proteger o povo. 
2 PROCESSO E PROCEDIMENTO
Partindo-se da premissa de que a preocupação inicial, em todo trabalho científico, deva ser a delimitação do objeto em estudo, não há meios de escapar dessa importante e necessária exigência nesta oportunidade. O primeiro obstáculo a transpor encontra-se, por conseguinte, em limitar e conceituar os vocábulos "processo" e "procedimento". Essa tarefa é essencial, notadamente porque a doutrina é divergente a seu respeito. A legislação em estudo utilizou a primeira expressão, ao dispor que seu objetivo primordial consiste em estabelecer normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração (art. 1º).
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Antes de mais nada, é preciso notar que a palavra "processo" nem sempre foi empregada no sentido atual: de luta jurídica ou ação judiciária tendente a alcançar determinado objetivo. JOSÉ CRETELLA JÚNIOR assinala, com precisão, que a significação técnica que, no direito hodierno, tem o vocábulo ´processo´ (...) não é de origem romana, como ainda a muitos se afigura: é de data muito mais recente (1). O mesmo autor acrescenta que o processo, para os romanos, significava apenas marcha, desenvolvimento, prosseguimento, e nada mais. Segundo ele, foi a influência dos glosadores, nos últimos séculos da Idade Média, que desenhou a atual concepção de processo, dando-lhe o sentido de contenda jurídica, seja entre particulares entre si, seja entre estes e o Estado, visando a dirimir conflitos de interesse.
Tão importante quanto saber que o vocábulo processo sofreu, ao longo do tempo, variações em sua acepção, é reconhecer que a expressão não se aplica, exclusivamente, às questões jurídicas. Estudos em outras áreas do conhecimento também se subordinam à idéia de processo pois, à vista de alcançar determinados objetivos, biólogos, químicos, físicos, entre outros, fazem uso de uma série de técnicas ordenadas \u2013 de obtenção de dados, de análise, de cálculos, etc... \u2013, para buscarem algum resultado almejado ou planejado. A diferença específica entre as investigações dos juristas e dos demais estudiosos reside no objeto enfocado pois, enquanto os últimos estudam e tentam desvendar as leis da natureza, os primeiros criam e interpretam as leis positivas, que regem a vida em sociedade, com a finalidade de alcançar o bem supremo da Justiça. 
Logo, toda a análise deste capítulo terá como referência o processo no âmbito exclusivamente jurídico. Aliás, a própria criação das leis deve obedecer ao chamado "processo legislativo", consoante a Constituição Federal (art. 59). A grande maioria dos doutrinadores concorda que o processo, até mesmo em razão de sua origem etimológica (pro = "avançar, ir para diante" + cedere "mover, marchar, caminhar"), significa um concatenamento de atos dirigidos a uma finalidade ou objetivo. Nesse sentido, é relevante transcrever a definição da autorizada pena de PONTES DE MIRANDA, segundo a qual:
          Processo, de ´procedere´ (pro-*zdo), ir dali para frente, é fato em seguimento, em que não há referência necessária a fim, porque há processos, químicos e biológicos, em que o ´fim´ não aparece. Pode haver apenas ´alcance´ ou ´objetivo´. No sentido jurídico, nele há série de ações humanas, que entre si se prendem, para se atingir determinado fim, que é a prestação jurisdicional, ou administrativa, ou legislativa, pelo Estado, ou \u2013 mais largamente \u2013 por entidade jurídica (2).
Há estudiosos, dos mais autorizados, que vêem entre os vocábulos "processo" e "procedimento", uma vinculação de natureza puramente alternativa entre o planos abstrato e concreto. Sustentam que, enquanto o processo é o próprio movimento em sua forma intrínseca e abstrata; o procedimento é a maneira, o modo ou a forma extrínseca pela qual se externa esse movimento no mundo material, factível. Nessa linha de idéias, é relevante transcrever a lição de três processualistas ilustres, dentre os quais avulta a figura de CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, a averbarem que:
          O procedimento é, nesse quadro, apenas o meio extrínseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo; é a manifestação extrínseca deste, a sua realidade fenomenológica perceptível. A noção de processo é essencialmente teleológica, porque ele se caracteriza por sua finalidade do exercício do poder (...) A noção de procedimento é puramente formal, não passando da coordenação de atos que se sucedem. Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto formal do processo) é o meio pelo qual a lei estampa os atos e fórmulas da ordem legal do processo (3).
O elemento que caracterizaria o processo seria, portanto, o conteúdo finalísitico ou teleológico nas diversas formas de exercício do poder, visando a garantir estrita obediência às leis, posição que também compartilha o não menos ilustre professor MOACYR AMARAL SANTOS, ao ensinar que 
          ... por outras palavras, a finalidade do processo é a de obter a composição da lide, ou litígio. E compor a lide ou litígio, é resolvê-la conforme o direito objetivo, fazendo atuar a vontade da lei; vale dizer, é resolver a lide conforme a norma jurídica regedora da espécie (4).
Por outro lado, há outros juristas de renome a defender a igualdade, em essência e natureza, entre processo e procedimento. Argumentam que eventual discrepância estaria somente no plano quantitativo, pela consideração de que se deva denominar ´processo´ o conjunto de todos os atos e ´procedimento´ cada um dêsses atos (5), todos tendentes a fazer aplicar a ordem jurídica.
Parece mais acertada, no entanto, a primeira orientação doutrinária pois, além de facilitar a compreensão do conceito de processo, tornando-a mais didática, enfatiza seu conteúdo finalístico. Em outras palavras, pela diferenciação que apresenta entre processo e procedimento, a teoria seguida por CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, MOACYR AMARAL SANTOS, CRETELLA JÚNIOR, dentre outros, busca dar prevalência ao elemento teleológico do processo, sem descurar a existência de suas fases e requisitos