Controles_na_Administracao_Publica_Aula_3

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Instituto Serzedello Corrêa
CONTROLES NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Aula 3 
Controle Externo
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais
Diretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações Institucionais
Serviço de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais 
Serviço de Ações Educacionais a Distância 
CONTEUDISTA
Renato Santos Chaves
REVISOR
Antonio José Saraiva de Oliveira Junior
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Flávio Sposto Pompeo
Silvia Helena de C. Martins
REVISÃO GRAMATICAL
Gabriella Nascimento Cordeiro Pereira
RESPONSABILIDADE EDITORIAL 
Tribunal de Contas da União 
Secretaria Geral da Presidência 
Instituto Serzedello Corrêa 
Centro de Documentação 
Editora do TCU
PROJETO GRÁFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira
© Copyright 2014, Tribunal de Contas de União 
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a 
fonte e sem fins comerciais.
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em novembro de 2014. As afirmações 
e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do 
Tribunal de Contas da União.
Atenção!
[ 3 ]Aula 3: Controle Externo
Aula 3 – Controle Externo
Quem é o titular do controle externo 
da Administração Pública?
Quem controla a Administração Pública?
Quais as modalidades de controle existentes?
Sabemos que os atos administrativos executados pelos gestores 
públicos, que devem obediência às leis orçamentárias, são controlados 
por órgãos criados especificamente para esse controle.
Nesse sentido, o controle orçamentário-financeiro da 
administração pública federal é exercido pelo Congresso Nacional, 
instituição que representa o povo. Nos níveis estaduais e municipais, 
de acordo com o princípio da simetria, o controle da administração 
pública é exercido pelas respectivas Casas Legislativas. No entanto, 
tais Casas, tanto o Congresso Nacional quanto as Assembleias 
Legislativas nos Estados e as Câmaras Municipais nos Municípios, 
são auxiliadas tecnicamente pelos Tribunais de Contas.
A partir dessa divisão de tarefas, ou seja, de controlar os 
atos administrativos no que se refere à aplicação dos recursos 
públicos, a administração pública ganha contornos complexos no 
tema controle. Existem órgãos de controle da própria administração 
(controle interno), assim como órgãos de controle exteriores à 
estrutura administrativa (controle externo). Há órgãos específicos 
para a avaliação da eficiência dos gastos públicos, assim como 
órgãos que podem responsabilizar judicialmente os gestores públicos 
por ato de improbidade. 
Esta aula é de extrema importância para que possamos 
entender de forma técnica a atuação dos diversos órgãos de controle 
existentes na administração pública brasileira, especialmente a atuação 
do Tribunal de Contas da União, além de obtermos conhecimentos 
sobre a Rede de Controle da Gestão Pública.
[ 4 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Para facilitar o estudo, esta aula está organizada da seguinte forma:
Aula 3 – Controle Externo ���������������������������������������������������������������������������������������� 3
1� Conceito e exercício do Controle Externo �������������������������������������������������5
2� Tribunal de Contas da União ��������������������������������������������������������������������������������7
3� Rede de Controle da Gestão Pública �������������������������������������������������������������18
Síntese ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������21
Referências bibliográficas �������������������������������������������������������������������������������������22
Todos prontos?
Então vamos começar!
[ 5 ]Aula 3: Controle Externo
1. Conceito e exercício do Controle Externo
A Constituição Federal de 1988, no art. 70, dispõe que: “a fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto 
à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções 
e renúncias de receitas, será exercido pelo Congresso Nacional, 
mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de 
cada Poder”.
Portanto, quem é o titular do controle externo da Administração 
Pública, sob o enfoque de fiscalização orçamentário-financeira, 
é o Congresso Nacional. Logicamente, quando nos referimos ao 
Congresso Nacional, estamos falando da fiscalização exercida sobre 
a Administração Pública federal ou sobre as pessoas físicas e/ou 
jurídicas que utilizem recursos públicos federais.
O controle externo nos Estados é de responsabilidade das 
Assembleias Legislativas e, nos Municípios, das Câmaras de 
Vereadores. No Distrito Federal, a titularidade do controle externo recai 
sobre a Câmara Legislativa do DF.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (1997), controle externo 
é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável 
pelo ato controlado e visa comprovar a probidade da Administração 
e a regularidade da guarda e do emprego de bens, valores, dinheiros 
públicos, bem como a fiel execução do orçamento.
Para Lima (2007), o objeto do controle externo são os atos 
administrativos em todos os Poderes constituídos, nas três esferas 
de governo e atos de gestão de bens e valores públicos. 
Conforme vimos, a titularidade do controle externo é do 
Poder Legislativo, exercido pelos parlamentares eleitos pelo povo, 
representantes da sociedade. Entretanto, o controle é exercido com o 
auxílio técnico do Tribunal de Contas da União, no caso federal e, nos 
Estados e Municípios, com auxílio técnico do Tribunal de Contas dos 
Estados. Veja que não existem tribunais de contas nos municípios, à 
exceção dos Tribunais de Contas dos Municípios do Rio de Janeiro 
e de São Paulo.
Quatro Estados da federação (Bahia, Ceará, Goiás e Pará) 
criaram a figura dos Tribunais de Contas dos Municípios. Não são 
tribunais de contas municipais, são, na realidade, órgãos da estrutura 
Segundo Lima (2007),
o controle externo da 
administração pública, 
realizado pelas instituições 
a quem a Constituição 
atribuiu essa missão, 
é exigência e condição 
do regime democrático, 
devendo, cada vez mais, 
capacitar-se tecnicamente 
e converter-se em eficaz 
instrumento da cidadania, 
contribuindo para o 
aprimoramento da gestão 
pública.
[ 6 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
do Estado, ou seja, são órgãos colegiados estaduais responsáveis por 
julgar as contas dos Governos dos Municípios, enquanto os Tribunais 
de Contas dos Estados julgam as contas dos Governos Estaduais.
O art. 71 da Constituição Federal de 1988 apresenta as competências 
do Tribunal de Contas da União, enquanto o art. 75 da Carta Magna 
prevê que “as normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que 
couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de 
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais 
e Conselhos de Contas dos Municípios.”
Para arrematar o assunto, vejamos o que nos ensinaLima 
(2007) acerca dos tribunais de contas estaduais e municipais:
O primeiro Tribunal de Contas estadual foi o do Piauí, em 1899, 
seguido pela Bahia, em 1915, São Paulo, em 1924, Rio Grande do 
Sul e Minas Gerais em 1935, e Rio de Janeiro, em 1936 .
(...)
Com a Constituição de 1946, cada Estado pôde instituir a sua própria 
Corte de Contas. O mais recente é o de Tocantins, instalado em 1989.
O TCM [Tribunal de Contas do Município] do Rio de Janeiro herdou 
as atribuições das antigas Cortes de Contas do Distrito Federal e do 
Estado da Guanabara. Além do Rio de Janeiro, somente o Município 
de São Paulo dispões de uma Corte própria.
Em quatro Estados, além do Tribunal de Contas do Estado, cuja 
jurisdição alcança apenas a administração pública estadual, existe 
também um Tribunal de Contas dos Municípios – no plural – 
responsável pelo controle externo das administrações de todos os 
municípios do Estado. São eles: Bahia, Ceará, Goiás e Pará.
Nos demais Estados, o TCE atua na fiscalização tanto da administração 
estadual, como das municipais, excetuando-se no caso do TCE-RJ e do 
TCE-SP as respectivas capitais.”
Pelo princípio da simetria, as regras e competências da esfera 
federal são aplicáveis aos Estados e aos Municípios, naquilo que for 
possível. Dessa forma, ao abordarmos o assunto sobre o Tribunal 
de Contas da União, sua natureza jurídica, competência e decisões, 
devemos saber que são também aplicadas nos demais tribunais de 
contas, no que couber.
[ 7 ]Aula 3: Controle Externo
2. Tribunal de Contas da União
O Tribunal de Contas da União, com sede em Brasília, é órgão 
administrativo, composto por 9 (nove) Ministros. É um órgão que 
auxilia tecnicamente o Congresso Nacional nas funções de controle 
externo da Administração Pública.
Deve-se esclarecer que, apesar de o TCU exercer este auxílio 
técnico ao Congresso Nacional e constar junto com o Legislativo na 
distribuição e limites orçamentários, não é um órgão subordinado 
ao Poder Legislativo, pois possui autonomia própria para agir. As 
atribuições do TCU estão definidas na Constituição Federal de 1988, 
as quais veremos logo em seguida.
O Tribunal de Contas da União funciona com três colegiados: 
o Plenário (todos os Ministros) e com a Primeira e a Segunda 
Câmaras, cuja composição é definida no Regimento Interno do 
Tribunal. Também funciona junto ao TCU a Secretaria, que, por sua 
vez, é subdividida em unidades técnicas. Mais adiante discorreremos 
em pormenor sobre a atuação das unidades técnicas do Tribunal.
As funções básicas do Tribunal de Contas da União1 podem ser 
agrupadas da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa, 
judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria. Algumas 
das atuações assumem ainda o caráter pedagógico.
1) Função Fiscalizadora: Essa função compreende a realização 
de levantamentos, auditorias, inspeções, acompanhamentos e 
monitoramentos, relacionados com a atividade de controle 
externo. Envolve a apreciação da legalidade dos atos de concessão 
de aposentadorias, reformas e pensões e de admissão de 
pessoal no Serviço Público Federal, a fiscalização de renúncias 
de receitas e de atos e contratos administrativos em geral.
2) Função Consultiva: A função consultiva é exercida mediante 
a elaboração de parecer prévio, de caráter essencialmente 
técnico, sobre as contas prestadas, anualmente, pelo Presidente 
da República. Inclui também o exame, sempre em tese, de 
consultas feitas por autoridades legitimadas para formulá-
las, a respeito de dúvidas na aplicação de dispositivos legais 
e regulamentares concernentes às matérias de competência 
do Tribunal.
1 - Brasil. Tribunal de Contas da União. Conhecendo o Tribunal / Tribunal de Contas da União. – 4. ed. Brasília : 
TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2008. Disponível em: www.tcu.gov.br.
[ 8 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
3) Função Informativa: A função informativa é exercida quando da 
prestação de informações solicitadas pelo Congresso Nacional, 
pelas suas Casas ou por qualquer das respectivas Comissões 
sobre a fiscalização exercida pelo Tribunal. Compreende ainda 
representação ao Poder competente sobre irregularidades ou 
abusos apurados, assim como o encaminhamento ao Congresso 
Nacional, trimestral e anualmente, de relatório das atividades 
do Tribunal.
4) Função Judicante: Por determinação constitucional, o TCU 
julga as contas dos administradores e dos demais responsáveis 
por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta 
e indireta, incluindo as fundações e as sociedades instituídas 
e mantidas pelo Poder Público Federal e as contas daqueles 
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade 
de que resulte prejuízo ao erário. O Tribunal também se 
pronuncia conclusivamente sobre indícios de despesas não 
autorizadas, em razão de solicitação de Comissão Mista de 
Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares, propõe ao 
Congresso Nacional a sua sustação. Cerca de 2.600 órgãos e 
entidades federais prestam contas regularmente ao Tribunal. 
Além disso, também estão sob jurisdição do Tribunal, no 
que se refere a recursos federais repassados, os Municípios, 
os Estados da Federação e o Distrito Federal, que somam 
quase 5.600 unidades.
5) Função Sancionadora: A função sancionadora surge quando 
dá aplicação aos responsáveis das sanções previstas na Lei 
Orgânica do Tribunal (Lei nº 8.443 de 1992), em caso de 
ilegalidade na despesa ou irregularidade nas contas. Essas 
sanções podem compreender, isolada ou cumulativamente: 
• aplicação, ao agente público, de multa proporcional ao 
valor do prejuízo causado ao erário, constituindo o 
montante do dano o limite máximo da penalidade; 
• cominação de multa ao responsável por contas julgadas 
irregulares, por ato irregular, ilegítimo ou antieconômico, 
por não-atendimento de diligência ou determinação do 
Tribunal, por obstrução ao livre exercício de inspeções 
ou auditorias e por sonegação de processo, documento 
ou informação;
[ 9 ]Aula 3: Controle Externo
• inabilitação do responsável, pelo período de cinco a oito 
anos, para o exercício de cargo em comissão ou função 
de confiança no âmbito da administração pública; 
• declaração de inidoneidade do responsável, por fraude em 
licitação, para participar, por até cinco anos, de certames 
licitatórios promovidos pela administração pública.
6) Função Corretiva: Ao constatar ilegalidade ou irregularidade 
em ato de gestão de qualquer órgão ou entidade pública 
sob sua jurisdição, o TCU fixa prazo para cumprimento da 
lei. No caso de ato administrativo, quando não atendido, o 
Tribunal determina sua sustação. Na hipótese de contrato, 
compete ao Congresso Nacional a sustação do ato, mediante 
solicitação das medidas cabíveis a quem de direito. Caso o 
Congresso Nacional, ou quem deva sustar o ato, deixe de adotar 
a providência devida no prazo de noventa dias, a decisão é 
tomada pelo Tribunal.
7) Função Normativa: Decorre do poder regulamentar conferido 
ao Tribunal pela sua Lei Orgânica,que faculta a expedição 
de instruções e atos normativos (de cumprimento obrigatório 
sob pena de responsabilização) acerca de matérias de sua 
competência e a respeito da organização dos processos que 
lhe devam ser submetidos.
8) Função de Ouvidoria: Reside na possibilidade de o Tribunal 
receber denúncias e representações relativas a irregularidades 
ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsáveis 
pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer 
cidadão, partido político, associação ou sindicato. Essa 
função tem fundamental importância no fortalecimento da 
cidadania e na defesa dos interesses difusos e coletivos, 
sendo importante meio de colaboração com o controle.
9) Caráter Pedagógico: O Tribunal de Contas da União atua 
de forma pedagógica, ou seja, transmitindo conhecimentos 
corretos, quando orienta e informa sobre procedimentos e 
melhores práticas de gestão, mediante publicação de manuais 
e cartilhas, realização de seminários, reuniões e encontros 
de caráter educativo, participação em palestras, conferências 
e workshops, ou, ainda, quando recomenda a adoção 
de providências, em auditorias de natureza operacional. 
O caráter educativo surge também quando da aplicação 
de sanções a responsáveis por irregularidades ou práticas 
[ 10 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
lesivas aos cofres públicos, na medida em que tais punições 
funcionam como fator de inibição à prática de ocorrências 
semelhantes.
A competência, funcionamento e demais atuações do Tribunal 
de Contas da União estão previstas na Constituição Federal de 
1988 (arts. 71 a 73), na Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/92) e 
no Regimento Interno (Resolução-TCU nº 155/2002, com alterações 
posteriores).
Segundo a Constituição Federal, as principais competências do 
Tribunal de Contas da União (TCU) estão demonstradas a seguir:
• Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente 
da República, mediante parecer prévio que deverá ser 
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento 
(art. 71, I). O TCU examina as contas da gestão do 
Presidente da República, apresentadas via relatório, 
emitindo opinião sobre elas. Após essa atuação, encaminha 
para o Congresso Nacional julgar as contas do Chefe do 
Poder Executivo;
• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis 
por dinheiros, bens e valores públicos da administração 
direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades 
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as 
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou 
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário 
público (art. 71, II). O TCU julga as contas das demais 
pessoas, físicas ou jurídicas, que movimentam recursos 
públicos federais. O resultado desse julgamento pode ser 
pela regularidade, regularidade com ressalvas ou pela 
irregularidade, conforme veremos mais à frente;
• Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de 
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração 
direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações 
para cargo de provimento em comissão, bem como a 
das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, 
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem 
o fundamento legal do ato concessório (art. 71, III). 
O Tribunal de Contas da União acompanha os atos de 
nomeação dos servidores públicos da Administração 
Pública federal, bem como se os atos de aposentadoria 
[ 11 ]Aula 3: Controle Externo
estão em conformidade com as normas legais. Não 
verifica, entretanto, os atos de nomeação para a ocupação 
de cargos comissionados;
• Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, 
do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, 
inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades 
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e 
Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II (art. 
71, IV). Esta é a função fiscalizadora do TCU que pode 
tanto ser de iniciativa própria quanto de iniciativa do 
Congresso Nacional;
• Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados 
pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros 
instrumentos congêneres a Estado, ao Distrito Federal 
ou a Município (art. 71, VI). Também, no âmbito da 
função fiscalizadora, o TCU verifica a correta aplicação 
de recursos repassados a Estados, Municípios e outras 
pessoas físicas ou jurídicas, a título de transferências 
voluntárias, conforme visto no subtópico “quem presta 
contas a quem”;
• Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de 
despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas 
em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário (art. 71, VIII). 
Esta é função sancionadora do Tribunal de Contas da 
União;
• Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as 
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se 
verificada ilegalidade (art. 71, IX). Esta é a função corretiva 
do TCU, que, segundo esta previsão constitucional, tem a 
competência de fixar prazo para a Administração Pública 
cumprir fielmente a lei sob pena de aplicar punição ao 
gestor que não cumpra a determinação anunciada;
• Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, 
partido político, associação ou sindicato sobre 
irregularidades ou ilegalidades (art. 74, § 2º). O TCU 
atua aqui na função de Ouvidoria, na qual recebe 
denúncia do cidadão ou de outras pessoas jurídicas 
e, conforme a natureza do caso apresentado, realiza 
[ 12 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
diligências, fiscalizações e determinações sobre atos de 
administradores públicos;
• Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e 
fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais 
e às prefeituras (art. 161, parágrafo único). O valor que 
cada Estado e Município recebe a título de Fundo de 
Participação Estadual ou Municipal é definido após os 
cálculos percentuais realizados pelo TCU, de acordo com 
a população de cada Município e Estado apurada pelo 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
O organograma do Tribunal de Contas da União é composto 
da seguinte forma:
a) Colegiado: Plenário, Primeira Câmara e Segunda Câmara;
b) Autoridades: São os Ministros, em número de nove, 
conforme visto anteriormente. Os Ministros do TCU, em 
suas ausências nos colegiados, são substituídos por auditores, 
também denominados Ministros-Substitutos, convocados pelo 
Presidente da Corte. Dentre os Ministros, um é escolhido 
para exercer a Presidência da Corte e o Vice-Presidente será 
o Corregedor. Na linha das autoridades encontramos, ainda, 
o Ministério Público que funciona junto ao TCU (MP/
TCU). Esclarecemos que é um Ministério Público especial, 
composto de um Procurador-Geral e mais seis Procuradores. 
Ao MP/TCU, aplicam-se os princípios institucionais da 
unidade, da indivisibilidade e da independênciafuncional. 
Dentre as atribuições primordiais do MP/TCU, dispostas na 
Lei nº 8.443/92, encontramos:
• Promover a defesa da ordem jurídica, requerendo, 
perante o TCU, as medidas de interesse da Justiça, da 
Administração e do Erário;
• Comparecer às sessões do Tribunal e dizer de direito, 
verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos sujeitos 
à decisão do TCU;
[ 13 ]Aula 3: Controle Externo
• Promover junto à Advocacia-Geral da União as medidas 
necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados 
em débito; e
• Interpor os recursos permitidos em lei.
c) Secretarias: O Tribunal dispõe, também, de Secretarias para 
atender as atividades de apoio técnico e administrativo 
necessárias ao exercício de sua competência. São as seguintes 
Secretarias: Secretaria-Geral da Presidência (Segepres), 
Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) e Secretaria-
Geral de Administração (Segedam). Ligada à Presidência 
do TCU funciona a Secretaria de Controle Interno (Secoi), 
que tem a função de exercer o controle interno sobre 
os atos administrativos do próprio Tribunal de Contas da 
União. O TCU conta, ainda, com o Instituto Serzedello 
Corrêa (ISC), unidade vinculada à Segepres e incumbida 
da gestão da educação corporativa, incluindo a realização 
de treinamento, aperfeiçoamento, concurso público, cursos, 
simpósios, trabalhos e pesquisas relacionadas com as técnicas 
de controle da Administração Pública.
No âmbito da Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) 
funcionam as diversas unidades técnicas que realizam trabalhos 
de fiscalização e de instrução processual, subsidiando as decisões 
proferidas pelo Tribunal de Contas da União.
Além das unidades técnicas existentes na sede, em Brasília, 
o TCU conta com uma Secretaria de Controle Externo na capital 
de cada unidade da federação. Estas unidades técnicas respondem 
pela sigla Secex, acompanhada da sigla do Estado, por exemplo, 
Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas da União no 
Estado do Amapá (Secex-AP). Estas secretarias de controle externo 
nos estados são os braços do TCU no território nacional.
Acesse a página do TCU e visualize o organograma (http://
portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/transparencia/estrutura_
organizacional).
[ 14 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
No âmbito da função judicante, o Tribunal de Contas da 
União julga as contas dos administradores, conforme descrito no art. 
71, II, da Constituição Federal de 1988.
As contas podem ser julgadas:
• Regulares – quando expressarem a exatidão dos demonstrativos 
contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade 
dos atos de gestão do responsável. Neste caso, o Tribunal 
confere quitação plena;
• Regulares com ressalva – quando as contas evidenciarem 
impropriedade ou qualquer outra falha de natureza formal 
de que não resulte dano ao erário. Nesta hipótese, o Tribunal 
confere quitação ao responsável e normalmente determina 
a correção das falhas;
• Irregulares – quando comprovada alguma das seguintes 
ocorrências: omissão no dever de prestar contas; prática 
de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico ou com 
infração à norma legal ou regulamentar; dano ao erário 
decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico e 
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
Quando as contas são julgadas irregulares e, em havendo 
débito, o Tribunal condena o responsável ao pagamento da dívida 
atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos.
O responsável que tiver suas contas julgadas irregulares poderá 
ficar impedido de candidatar-se a cargo eletivo, por decisão da 
Justiça Eleitoral.
O Tribunal de Contas da União disponibiliza na página na 
internet (http://portal.tcu.gov.br/fiscalizacao-e-controle/home.htm) 
os Relatórios de Gestão das Unidades Gestoras da Administração 
Pública que prestam contas ao TCU de forma eletrônica. Conforme 
a função normativa conferida ao tribunal, a Corte de Contas expede 
Resoluções e Instruções Normativas orientando os gestores federais 
em relação à maneira pela qual, a cada ano, devem prestar contas.
Entende-se por Relatório de Gestão o conjunto de documentos, 
informações e demonstrativos de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional ou patrimonial relativos à gestão dos 
responsáveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas, organizado 
[ 15 ]Aula 3: Controle Externo
2 - Instrução Normativa-TCU nº 63/2010. Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/
IN/20100903/INT2010-063.rtf
de forma a possibilitar a visão sistêmica da conformidade e do 
desempenho desta gestão.2
As decisões oriundas do Tribunal de Contas da União são 
tratadas no âmbito de processos de controle externo. Dessa forma, 
todos os princípios inerentes aos atos procedimentais devem ser 
respeitados, a exemplo do princípio da legalidade, da ampla defesa 
e do contraditório
Podemos mencionar como exemplos de processos de controle 
externo: 
• Tomada de Contas Especial: processos autuados para verificar 
a responsabilidade por dano causado ao erário; 
• Prestação de Contas: processo destinado a avaliar e julgar a 
regularidade e o desempenho da gestão na administração direta 
e indireta; 
• Denúncia: processos autuados em virtude de manifestação de 
cidadão ou Pessoa Jurídica acerca de irregularidades;
• Representação: processos autuados em razão de representação 
sobre irregularidades apresentados por órgãos, entidades 
e autoridades previstos na Lei Orgânica do TCU e no 
Regimento Interno/TCU.
O Tribunal de Contas da União também conta com uma 
Ouvidoria, canal de comunicação, por telefone ou via internet, 
diretamente com a sociedade, para receber denúncias e outros 
assuntos de interesse do controle externo. Mais à frente estudaremos 
em maior profundidade o funcionamento da Ouvidoria.
Frise-se que o Tribunal de Contas da União, diante das suas 
funções institucionais, trabalha sempre visando ao bem da sociedade. 
O negócio, a missão e a visão do TCU estão consignados a seguir:
• Negócio: Controle Externo da Administração Pública e 
Gestão dos Recursos Públicos Federais;
• Missão: Controlar a Administração Pública para contribuir 
com seu aperfeiçoamento em benefício da sociedade;
[ 16 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
• Visão: Ser reconhecido como instituição de excelência no 
controle e no aperfeiçoamento da Administração Pública.
Visite a página do Tribunal de Contas da União3 na internet 
e obtenha mais orientações sobre o funcionamento desta Corte de 
Contas. Você encontrará também várias publicações, normas, julgados 
e jurisprudência que servem de orientações para os interessados.
Podemos mencionar os seguintes assuntos comentados na página 
do TCU:
1) Fiscalização e Controle: 
a) Desestatização e regulação
b) Obras públicas
c) Pessoal
d) Programas de governo
e) Responsabilidade fiscal
f) Tecnologia da Informação
g) Transferências constitucionais
2) Contas: 
a) Contas do Governo da República
b) Contas públicas
c) Relatório de Gestão
d) Tomada de contas especial
3 - www.tcu.gov.br[ 17 ]Aula 3: Controle Externo
3) Responsabilização: 
a) Contas julgadas irregulares
b) Eleições
c) Inabilitados para função pública
d) Licitantes inidôneos 
[ 18 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
3. Rede de Controle da Gestão Pública
Os controles são exercidos por diversos órgãos que compõem 
a Administração Pública, a exemplo do Ministério Público Federal 
e Estadual, da Polícia Federal, da Advocacia-Geral da União e da 
Controladoria-Geral da União. Cada órgão possui uma área de 
atuação conforme a sua missão institucional definida na Constituição 
Federal ou em normas infraconstitucionais.
Cada instituição produz as próprias informações a fim de coibir 
o desvio e a corrupção na máquina pública. Não raro, a atuação 
desses órgãos de forma isolada, ou seja, cada um na sua área, sem 
contato com os demais, gera duplicação de esforços. Suponhamos 
que a Polícia Federal esteja realizando perícia numa obra e esta 
obra tenha sido auditada ou fiscalizada pela Controladoria-Geral da 
União e pelo Tribunal de Contas da União, sem que nenhum destes 
órgãos tenha tomado conhecimento das ações dos demais. Isto é 
duplicação de esforços.
Vislumbrando evitar essa possibilidade, bem como com o 
objetivo de unir esforços e ser mais célere no combate à corrupção, 
o Tribunal de Contas da União lançou, em 2009, uma proposta para 
a formação de uma rede entre os órgãos governamentais, com o 
objetivo de conferir maior eficiência, efetividade e eficácia à gestão 
pública. Essa união foi denominada Rede de Controle da Gestão 
Pública, oficializada por meio de documento intitulado “Protocolo 
de Intenções”.
Assinaram o Protocolo de Intenções, inicialmente, os seguintes 
órgãos/entidades:
1. Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil 
(ATRICON)
2. Associação Nacional do Ministério Público de Contas 
(AMPCON)
3. Banco Central do Brasil (BACEN)
4. Câmara dos Deputados (CD)
5. Conselho da Justiça Federal (CFJ)
6. Conselho Nacional de Justiça (CNJ)
[ 19 ]Aula 3: Controle Externo
7. Controladoria-Geral da União (CGU)
8. Ministério da Fazenda (MF)
9. Ministério da Justiça (MJ)
10. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP)
11. Ministério da Previdência Social (MPS)
12. Ministério Público Federal (MPF)
13. Senado Federal (SF)
14. Tribunal de Contas da União (TCU)
15. Tribunal Superior Eleitoral (TSE)
16. Advocacia Geral da União (AGU)
17. Associação Brasileira dos Tribunais de Contas dos Municípios 
(ABRACOM).
Em 2010, o Ministério da Saúde integrou a Rede de Controle 
da Gestão Pública, assinando o Protocolo de Intenções.
Entende-se por Rede de Controle um centro decisório 
formado pela união dos órgãos participantes do acordo, que objetiva 
aprimorar a efetividade da função de controle do Estado sobre a 
gestão pública. A partir da celebração do Protocolo de Intenções, em 
25/03/2009, iniciou-se a efetivação da Rede de Controle da Gestão 
Pública por meio da realização de Oficinas de Trabalho em Brasília 
e a implantação de Redes nos Estados.
As Oficinas de Trabalho visaram debater os seguintes temas, 
dentre outros:
a) Compartilhamento de conhecimentos, informações, base de 
dados e soluções de tecnologia da informação, voltados para 
o exercício do controle e para a melhoria dos resultados 
institucionais e da administração pública, observada a legislação 
pertinente;
b) Atividades dos partícipes em que haja intersecção de objeto 
de fiscalização ou controle;
[ 20 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
c) Estruturação de redes de relacionamento entre os órgãos e 
entidades públicos para ações de controle e gerenciamento 
de informações;
d) Realização de atividades conjuntas de controle entre os 
partícipes;
e) Instrumentos, normatização e mecanismos de suporte a uma 
rede de controle da gestão pública;
f) Avaliação dos acordos afins existentes e sugestões para o 
aprimoramento e definição de modelos de instrumentos 
correlatos;
g) Ações de capacitação
Na prática, foram constituídos cinco grupos de trabalho para tratar 
dos seguintes temas: tipologias de irregularidades, auditoria de obras, 
tomadas de contas especiais, cadastro de gestores públicos em situação 
irregular e terceirizações no serviço público.
Os grupos de trabalho reuniram-se com o objetivo de colocar 
em prática estudos e debates e levar às instâncias decisórias as 
propostas apresentadas. Praticamente todos geraram produtos que 
se transformaram em medidas práticas já utilizadas pelos órgãos e 
entidades integrantes da Rede de Controle.
A Rede de Controle da Gestão Pública também possui atuação 
em cada uma das unidades da federação, nas quais foram formadas 
integrações com atuação regional e local. Um exemplo é a Rede de 
Controle da Gestão Pública do Paraná, cuja atuação contribuiu para 
que a Lei de Acesso à Informação e os portais de transparência dos 
municípios paranaenses fossem efetivos.
[ 21 ]Aula 3: Controle Externo
Síntese 
Nesta aula compreendemos a atuação do controle externo da 
administração pública, especialmente as funções de controle exercidas 
pelo Tribunal de Contas da União.
Estudamos, também, que, no intuito de somar esforços, os 
órgãos de controle se juntaram e criaram a Rede de Controle da 
Gestão Pública cujo objetivo primordial é conferir maior eficiência, 
efetividade e eficácia à gestão pública.
[ 22 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Referências bibliográficas
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planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm> 
Acesso em 25 de agosto de 2014.
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Paulo: Atlas, 2004.
LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo: teoria, jurisprudência e mais 
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed. 
Malheiros Editores. São Paulo, 2001.
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SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. 
São Paulo: Malheiros, 2005.