Controles_na_Administracao_Publica_Aula_1

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Instituto Serzedello Corrêa
Aula 1 
Prestação de Contas
CONTROLES NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais
Diretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações Institucionais
Serviço de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais 
Serviço de Ações Educacionais a Distância 
CONTEUDISTA
Renato Santos Chaves
REVISOR
Antonio José Saraiva de Oliveira Junior
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Flávio Sposto Pompeo
Silvia Helena de C. Martins
REVISÃO GRAMATICAL
Gabriella Nascimento Cordeiro Pereira
RESPONSABILIDADE EDITORIAL 
Tribunal de Contas da União 
Secretaria Geral da Presidência 
Instituto Serzedello Corrêa 
Centro de Documentação 
Editora do TCU
PROJETO GRÁFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira
© Copyright 2014, Tribunal de Contas de União 
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a 
fonte e sem fins comerciais.
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em novembro de 2014. As afirmações 
e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do 
Tribunal de Contas da União.
Atenção!
[ 3 ]Aula 1: Prestação de Contas
Aula 1 – Prestação de Contas
Quais os princípios que fundamentam o ato de prestar contas?
Quem presta contas a quem?
O que é cidadania e o que significa accountability?
Você já ouviu falar em governança na gestão pública?
Iniciamos nossos estudos pela prestação de contas. Trata-se de um 
tema de suma importância para toda a sociedade, pois é por meio dela 
que podemos avaliar se os gestores públicos aplicaram de forma correta 
e eficiente os tributos que recolhemos ao Governo. 
Para facilitar o estudo, este tópico está organizado da seguinte 
forma:
Aula 1 – Prestação de Contas �����������������������������������������������������������������������������������3
1� Prestação de contas ��������������������������������������������������������������������������������������������������4
2� Quem presta contas a quem? ���������������������������������������������������������������������������������9
3� Cidadania ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12
4� Accountability ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13
5� Governança na gestão pública ������������������������������������������������������������������������� 17
Síntese ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21
Referências bibliográficas �����������������������������������������������������������������������������������22
Todos prontos?
Então, vamos começar! 
[ 4 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
1. Prestação de contas
A noção fundamental de prestação de contas consiste no fato 
de que alguém, pessoa física ou jurídica, justifique o adequado uso de 
determinada quantia ou mesmo de determinado objeto, instrumento ou 
ato, não se restringindo apenas a valores financeiros.
Prestação significa o ato ou efeito de prestar, prestamento, que, por 
sua vez, converge para demonstrar, comprovar.
Um exemplo de fácil assimilação consiste no pagamento mensal do 
condomínio, pelos moradores de um prédio de apartamentos. Ao final 
de um mês, ou outro período estipulado nas normas condominiais, o 
Síndico apresentará as demonstrações dos gastos, com os respectivos 
comprovantes, ou seja, irá prestar contas da utilização do dinheiro da 
coletividade, isto é, dos moradores do condomínio.
Em regra, as principais despesas são os salários dos prestadores de 
serviço como porteiros e faxineiros, conta de água e energia elétrica, contador, 
advogado e serviços gerais. Cada uma das despesas deve corresponder aos 
documentos fiscais apresentados pelo Síndico, a exemplo de Notas Fiscais, 
Recibos, recolhimento do INSS dos prestadores de serviço, dentre outros.
Dependendo do tamanho do condomínio, as contas são 
apresentadas aos representantes dos moradores, geralmente o Conselho 
Fiscal, escolhido em eleição, que analisará e emitirá um parecer dizendo 
aprovar ou constestar algumas despesas.
O exemplo do condomínio narrado nada mais é do que o ato 
de prestar contas pelo responsável, no caso, o Síndico. Caso as contas 
não sejam aprovadas, o Síndico deverá responder pela irregularidade 
cometida. 
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, proclamada 
em 1789, composta por dezessete artigos e um preâmbulo dos ideais 
libertários e liberais da primeira fase da Revolução Francesa, previa no 
art. 15, o seguinte comando: “A sociedade tem o direito de pedir contas 
a todo agente público pela sua administração”.
Encontramos, no Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, 
no art. 93, uma das conceituações mais abrangentes do ato de prestar 
contas, o qual define que “quem quer que utilize dinheiros públicos 
terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, 
regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas”.
Recorrendo à conceituação 
descrita no Dicionário 
Aurélio, verificamos que 
prestação de contas, em 
sentido financeiro, consiste 
na “demonstração dos 
gastos apresentada por 
pessoas ou entidades que 
recebem adiantadamente 
uma quantia para fim ou fins 
determinados”.
Já o Professor A. Lopes de 
Sá (1995), no seu Dicionário 
de Contabilidade, define 
prestação de contas como:
 “apresentação de 
fatos relativos a 
um acontecimento 
central, comprovando-
os, historiciando-os e 
preparando-os para 
receber as classificações 
e verificações de natureza 
contábil”.
Arremata, mencionando 
que “a prestação de contas 
é uma satisfação que os 
administradores dão aos 
interessados no andamento 
da empresa”.
[ 5 ]Aula 1: Prestação de Contas
O Direito Empresarial também fixa responsabilidades ao 
administrador de bens privados. A Lei nº 6.404/76, que dispõe sobre as 
Sociedades por Ações, prevê, no art. 153, o dever de diligência, prevendo 
que “o administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas 
funções, o cuidado e diligência que todo homem ativo e probo costuma 
empregar na administração dos seus próprios negócios”. 
Das conceituações e comandos normativos acima expostos, pode-
se concluir que, seja no âmbito privado, seja no âmbito público, todo 
aquele que, de alguma forma administra bens e valores, deve prestar 
contas da sua boa e regular aplicação a quem de direito, ou seja, aos 
sócios das empresas ou à sociedade em geral.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 
considera a prestação de contas um princípio constitucional. Assim, 
caso este princípio seja desrespeitado, a Carta Magna autoriza, em 
medida de exceção, a União a intervir nos Estados, e os Estados, por sua 
vez, a intervirem nos seus respectivos Municípios, a fim de restabelecer 
a normalidade da prestação de contas. Essa interpretação é extraída 
dos arts. 34 a 36 da Constituição Federal, que tratam do instituto da 
intervenção.
Ainda a Constituição Federal de 1988, em seu art. 70, parágrafo 
único, prevê que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiros, bens, valores públicos ou pelos quais a União responda, ou 
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.
Dissecando este comando constitucional, podemos mencionar 
alguns exemplos práticos que geram a obrigaçãode prestação de contas:
a) o Prefeito Municipal que firma convênio com a União para a 
execução de objetos de interesses comuns, a exemplo de estradas, 
escolas, poços artesianos, barragens, ginásios poliesportivos etc;
b) uma Associação de Produtores Rurais (Pessoa Jurídica de 
Direito Privado) que firma convênio ou obtenha recursos a 
título de fomento à reforma agrária;
c) o Serviço Social do Comércio (SESC) que recebe ou arrecada 
tributos parafiscais (contribuições) dos trabalhadores do 
comércio, a fim de aplicar tais recursos em benefício da classe;
d) a empresa privada que obtém recursos públicos para 
investimentos no seu patrimônio privado. 
[ 6 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Portanto, o comando constitucional abrange as mais variadas 
formas de utilização de recursos públicos que demandam a apresentação 
de prestação de contas por parte dos responsáveis. Conforme veremos 
no assunto inerente ao Tribunal de Contas da União, a não-prestação de 
contas ou, tecnicamente falando, a omissão no dever de prestar contas, 
configura irregularidade grave do responsável perante a Administração 
Pública, culminando em sanções cíveis, penais e administrativas.
A prestação de contas, princípio constitucional, conforme vimos, é 
também norteada por outros dois princípos específicos da Administração 
Pública: princípio da supremacia do interesse público e princípio da 
indisponibilidade.
O interesse público deve prevalecer sobre o interesse particular. 
Nesse sentido, a prestação de contas de recursos públicos não é ato de 
natureza particular, é interesse de toda a sociedade tomar conhecimento 
da forma e qualidade pelas quais os recursos foram aplicados. 
Logicamente, os direitos particulares devem ser respeitados, assim, 
num eventual questionamento sobre falhas e/ou irregularidades na 
apreciação das contas apresentadas, devem ser concedidos os direitos do 
contraditório e da ampla defesa para que o responsável apresente suas 
justificativas. 
De acordo com o princípio da indisponibilidade, os bens, direitos 
e interesses públicos são confiados ao administrador (responsável) 
apenas para sua gestão, nunca para a sua disposição. Desse modo, os atos 
administrativos, tais como licitações, contratos, alienações, utilização 
e guarda de bens e recursos públicos, devem sempre ser geridos pelo 
responsável com respeito aos poderes e deveres conferidos por lei e com 
a intenção de gestão de tais atos.
[ 7 ]Aula 1: Prestação de Contas
Ainda de acordo com o princípio da indisponibilidade, não pode 
o administrador, por exemplo, dar causa à instauração de licitação ou à 
celebração de contrato fora dos motivos previstos em lei, sob pena de 
cometimento de crime. Não pode, além disso, o administrador ficar sem 
prestar contas, ou apresentá-las de forma incompleta, sendo dever do 
administrador respeitar os prazos estipulados para tal.
A sistemática de prestação de contas é bastante compreensível a 
partir do entendimento da Teoria de Agência, também denominada 
Teoria do Agente Principal. Conforme definido pelo Instituto Brasileiro 
de Governança Corporativa1, essa teoria consiste em uma das principais 
teorias de finanças e é considerada a principal abordagem formal para 
a governança corporativa. Foi formalizada no artigo seminal de Jensen 
e Meckling (1976). Os autores definem o relacionamento de agência 
como um “contrato no qual uma ou mais pessoas – o principal – 
engajam outra pessoa – o agente – para desempenhar alguma tarefa 
ao seu favor, envolvendo a delegação de autoridade para a tomada de 
decisão pelo agente”.
Dessa forma, é fácil perceber que o “agente” deve prestar contas 
ao “principal” da gestão dos recursos sob sua responsabilidade. Entre o 
principal e o agente deverá haver uma relação permanente de prestação 
de contas, conforme a ilustração a seguir:
Em outras palavras, o 
principal é um delegante, 
por exemplo, de recursos 
públicos, enquanto o 
agente é o delegado, 
que recebe e gerencia os 
valores, devendo aplicar 
tais recursos públicos na 
exata finalidade que foi 
inicialmente proposta.
Gráfico 1: Teoria de Agência
Note-se que esta relação poderá apresentar conflitos, ou seja, 
embora o agente deva tomar decisões em benefício do principal, muitas 
vezes, ocorrem situações em que os interesses dos dois são conflitantes, 
dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente. 
Um exemplo clássico é a situação na qual o agente, ao receber recursos 
do principal para a aquisição de determinada mercadoria, adquire 
produto de baixa qualidade, com o valor na Nota Fiscal acima do valor 
real, ficando com essa diferença de valor entre o declarado na Nota Fiscal 
e o efetivamente pago.
1 - IBGC (www.ibgc.org.br)
Principal
(Delegante)
Agente 
(Delegado)
Recursos
Prestação de Contas
[ 8 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
É nesse contexto, que se encontra a origem conceitual da 
auditoria, e também da moderna governança, como um mecanismo de 
monitoramento para redução dos conflitos de agência2. 
A atividade de auditoria, no presente caso, vai atuar sobre a relação 
de prestação de contas, em favor do principal. Voltaremos a falar sobre 
a Teoria de Agência ou Teoria do Agente Principal na abordagem do 
tópico “accountability”.
Gráfico 2: Atuação da auditoria na Teoria de Agência
2 - BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: módulo 1 – introdução à auditoria. 
Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2010.
Principal
(Delegante)
Auditoria
Agente 
(Delegado)
Recursos
Prestação de Contas
[ 9 ]Aula 1: Prestação de Contas
2. Quem presta contas a quem?
Paira uma grande dúvida ou, digamos, confusão, no Brasil, 
sobre a sistemática de prestação de contas. Isto porque vivemos numa 
federação que, melhor esclarecendo, é a união de dois ou mais Estados 
para a formação de um novo, em que as unidades federativas conservam 
autonomia política, enquanto a soberania é transferida para o Estado 
Federal. Exemplos: Brasil, Argentina e México.
Do conceito anterior, pode-se, então, dizer que os Estados de Minas 
Gerais, Goiás, Piauí etc. são unidades federativas e conservam autonomia 
política e administrativa, elegendo seus governantes e cobrando seus 
tributos. O governo federal é quem possui a soberania.
Nessa forma de Estado (federalismo), como não poderia deixar 
de ser, vigora o federalismo fiscal, isto é, cada unidade federativa possui 
autonomia para instituir os tributos previstos na Constituição Federal. 
Assim, segundo o nosso sistema tributário nacional, a União, os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios instituem seus tributos com o objetivo 
de obter receitas com vistas a investir no bem comum da sociedade, 
mediante aplicação das despesas públicas.
Sabemos, porém, que a arrecadação dos tributos da União é bem 
superior à dos demais entes federativos. Como meio de amenizar essa 
disparidade, a União repassa aos Estados, Distrito Federal e Municípios, 
recursos previstos na Constituição, a exemplo do Fundo de Participação 
dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), 
segundo as regras de reparticipação das receitas tributárias (Constituição 
Federal de 1988, arts. 157 a 162). Os Estados também repassam parcela 
de seus tributos aos respectivos Municípios.
Os recursos entregues aos Estados, Distrito Federal e Municípios, 
transferidos sob o mando constitucional, são considerados recursos 
próprios destes, não podendo a União interferir no modo e na qualidade 
de aplicação de tais recursos. Esta forma de repartição ou entrega de 
receitas é definida pelo termo “transferências constitucionais”.
Contudo, ainda assim, a União poderá transferir aos Estados, 
Distrito Federal e Municípios, recursos financeiros para a execução de 
ações governamentais comuns, de interesse mútuoentre a União e o 
ente federado, como pontes, estradas, praças, escolas, poços, ginásios 
poliesportivos, sistemas de abastecimento de água etc.
[ 10 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Para receber estes recursos, os Estados, Distrito Federal e Municípios 
firmam com a União convênios ou contratos de repasse. Essa forma de 
repasse financeiro tem a denominação de “transferência voluntária”.
Temos, agora, três situações para a prestação de contas dos recursos 
públicos geridos pelos entes federativos: 
1ª) se o ente federativo (Estados, Distrito Federal ou Municípios) 
utiliza recursos próprios (englobando as transferências 
constitucionais), a prestação de contas deverá ser apresentada ao 
órgão de controle do respectivo ente, ou seja, Tribunal de Contas 
do Estado;
2ª) se o ente federativo, no caso um determinado Município, 
recebe e utiliza recursos oriundos de transferências voluntárias 
repassados pelos respectivos Estados, a prestação de contas, em 
princípio, deverá ser apresentada ao órgão ou entidade estadual 
que concedeu os recursos. Em momento posterior, numa segunda 
fase, as contas do órgão/entidade repassadora dos recursos serão 
julgadas pelo Tribunal de Contas do Estado respectivo;
3ª) se o ente federativo utiliza recursos oriundos de transferências 
voluntárias da União, a prestação de contas, em princípio, deverá 
ser apresentada ao órgão ou entidade federal que concedeu os 
recursos. Num segundo momento, as contas do órgão/entidade 
repassadora dos recursos serão julgadas pelo Tribunal de Contas 
da União.
[ 11 ]Aula 1: Prestação de Contas
Gráfico 3: Prestação de Contas
Em conclusão, conforme a natureza e origem do recurso público 
que o ente estiver utilizando, se recurso próprio ou de transferência 
voluntária, os órgãos e/ou entidades que receberão a prestação de contas 
para análise e julgamento serão distintos. O regramento para fiscalização 
dos Municípios está previsto no art. 31 da Constituição Federal e, para 
fiscalização da União, Estados e Distrito Federal, o regramento, de forma 
geral, está previsto do art. 70 ao 75 da Constituição Federal de 1988.
Municípios Recursos de 
Transferências
Voluntárias dos Estados
Estado, DF e Municípios
Recursos Próprios
Estado, DF e Municípios
Recursos de Transferências 
Voluntárias da União
Órgãos / Entidades 
Estaduais
Tribunal de Contas do 
Estado
Órgãos / Entidades 
Federais
Prestação de Contas
Prestação de Contas
Prestação de Contas
[ 12 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
3. Cidadania
A República Federativa do Brasil tem como fundamentos a 
soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais 
do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
Segundo Moraes (2010), a cidadania representa um status e 
apresenta-se simultaneamente como objeto e um direito fundamental das 
pessoas. Isto quer dizer que a cidadania é uma situação na qual os cidadãos 
podem eleger seus representantes, bem como ser eleitos, participando da 
democracia do país. A cidadania também confere à sociedade os direitos 
fundamentais como o direito à vida, à liberdade de ir e vir e de expressão, o 
acesso ao trabalho digno, à alimentação, à saúde, à segurança, à educação, 
dentre outros direitos fundamentais.
A cidadania moderna é construída a partir de um processo de 
aquisição cumulativa de direitos por parte dos membros da sociedade, 
implicando a aquisição desses direitos tanto em limitações ao Estado 
quanto na incorporação sucessiva de camadas cada vez mais amplas da 
população na condição de cidadão. Os primeiros direitos de cidadania 
moderna foram os direitos civis, ou seja, liberdades constitucionalmente 
garantidas, que correspondiam aos direitos fundamentais do indivíduo 
enquanto membro da sociedade civil, a exemplo de liberdade pessoal, 
liberdade de imprensa, liberdade religiosa e liberdade econômica.3
Conforme Dallari, a cidadania expressa um conjunto de direitos 
que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do 
governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou 
excluído da vida social e da tomada de decisões, ficando numa posição 
de inferioridade dentro do grupo social.4
A cidadania, portanto, é um fundamento que, no aspecto de 
controle da Administração Pública, confere aos cidadãos o direito de 
acesso às informações sobre prestação de contas dos governantes, 
acesso às demais informações orçamentárias e financeiras, por meio da 
transparência fiscal, culminando com o denominado controle social, 
que veremos em tópico específico à frente.
Para Silva (2005), a 
cidadania, nos termos 
constitucionais, qualifica 
os participantes da vida do 
Estado, o reconhecimento 
do indivíduo como pessoa 
integrada na sociedade 
estatal. Significa, também, 
que o funcionamento do 
Estado estará submetido 
à vontade popular, com 
conexão com os conceitos 
de soberania popular, 
de direitos políticos, 
de dignidade da pessoa 
humana, como base e 
meta essencial do regime 
democrático.
3 - MAGALHÃES, José Antônio Fernandes. Ciência Política. Vestcon: Brasília, 2001.
4 - DALLARI, Dalmo. Direitos Humanos e Cidadania. São Paulo: Moderna, 1998. p.14. http://www.dhnet.org.
br/direitos/sos/textos/oque_e_cidadania.html <Acessado em 26/11/2010>
[ 13 ]Aula 1: Prestação de Contas
4. Accountability
O termo accountability não possui tradução exata para a língua 
portuguesa, porém, remete à ideia de obrigação dos integrantes 
da administração de determinada corporação a prestar contas a 
instâncias superiores. Dito de outra forma, corresponde ao que foi 
explanado sobre a Teoria de Agência, na qual o agente (delegado) 
presta contas ao principal (delegante), só que, agora, de forma 
permanente.
Valendo-nos dos ensinamentos abordados no curso de auditoria 
governamental do TCU5, extraímos que essa obrigação constante 
de prestação de contas denomina-se accountability e representa o 
processo de contínua demonstração, por parte do agente, de que sua 
gestão está alinhada às diretrizes previamente fixadas pelo principal. 
Ou seja, o agente deve prestar contas de sua atuação a quem o fez a 
delegação e responde integralmente por todos os atos que praticar no 
exercício desse mandato.
O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa conceitua 
accountability como o termo que, traduzido para o português, é 
sinônimo de prestação de contas ou responsabilização pelas decisões 
tomadas.
A responsabilização consiste num dever, que obriga o agente 
(ou o gestor de recursos), uma vez que este assumiu obrigação, 
perante a sociedade, de bem administrar o dinheiro público. Por 
exemplo, se um gestor público não prestar contas de recursos que 
recebeu para construir uma escola, ele poderá ser responsabilizado 
em devolver os recursos recebidos, sofrer multa pela má gestão dos 
recursos, ter os direitos políticos suspensos, isto é, não poderá ser 
candidato a cargo eletivo (Vereador, Deputado, Prefeito etc.) por um 
determinado período, não poderá contratar com a Administração 
Pública etc. O agente é responsável pelos atos dele, respondendo, 
perante o principal, pelas falhas cometidas.
5 - BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: módulo 1 introdução à auditoria. Brasília: 
TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2010 (Antônio Alves de Carvalho Neto Conteudista).
[ 14 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Gráfico 4: Sistemática de Accountability
Analisando o gráfico 4, podemos considerar, no setor público, que 
o principal (delegante de recursos) é a sociedade, pois a Constituição 
Federal de 1988 diz que todo poder emana do povo. Acontece que a 
sociedade é representada por parlamentares que escolhemos nas 
eleições. Assim, tais parlamentares, Senadores, Deputados e Vereadores 
são os representantes do principal.Na outra ponta, encontram-se 
aqueles que recebem os recursos públicos para aplicarem em benefício 
de toda a sociedade, que são os delegados ou agentes, representados 
pelos Governadores, Prefeitos, Presidente da República e demais agentes 
(gestores) que recebem e utilizam recursos públicos.
A sistemática de accountability no setor público está representada 
no gráfico 5, apresentado a seguir, o qual representa o seguinte:
a) a sociedade (principal) é a dententora dos recursos públicos, 
já que a Constituição Federal de 1988 diz que todo poder 
emana do povo;
b) a sociedade é representada por Senadores, Deputados e 
Vereadores, não daria para ser toda a sociedade;
c) os agentes são os gestores que aplicam os recursos públicos 
como o Presidente da República, os Governadores, prefeitos e 
demais gestores com poderes para aplicar recursos;
d) a prestação de contas dos recursos aplicados deve ser apresentada 
ao Poder Legislativo, que representa a sociedade;
e) por sua vez, o Poder Legislativo nada mais é que a representação 
da sociedade.
Principal
(Delegante)
Auditoria
Agente 
(Delegado)
Accountability
[ 15 ]Aula 1: Prestação de Contas
A accountability, portanto, é este processo contínuo de prestação de 
contas, desde os gestores (agentes/delegados) até a sociedade (principal/
delegante).
Gráfico 5: Sistemática de Accountability no Setor Público
Salienta-se que os agentes devem prestar contas de forma constante, 
representando o ato de accountability. A prestação de contas constante 
depende do nível de transparência pública do ente governamental. Por 
exemplo, você sabe quanto é pago mensalmente, em seu Município, 
pelo serviço de coleta de lixo? E quanto é gasto com a saúde, educação, 
merenda escolar etc.? 
Bem, a Constituição Federal de 1988, no art. 31, § 3º, prevê que 
“as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, 
à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual 
poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei”. 
Já a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 
101/2000)6, no capítulo que trata da “transparência, controle e 
fiscalização”, artigos 48 e 49, diz que “as contas apresentadas pelo Chefe 
do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no 
respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua 
elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da 
sociedade”.
Sociedade Principal
(Delegante)
Poder Legislativo
(Representante do Principal)
Presidente, 
Governadores, 
Prefeitos Agente 
(Delegado)
Accountability
Recursos
Prestação de
 Contas
Prestação de
 Contas
Recursos
[ 16 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Com o advento da internet, a rede mundial de computadores, ficou 
bem mais fácil verificar as contas apresentadas pelos gestores. Assim 
dispõe o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): 
“São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada 
ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os 
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de 
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas 
destes documentos”.
Verifique a disponibilidade dessas informações no seu município. 
Quanto maior for a transparência pública, a cobrança dos órgãos de 
controle e a cobrança da sociedade, mais fortalecido será o processo de 
accountability. No tópico sobre controle social, estarão exemplificados 
alguns links que permitem verificar os recursos repassados e aplicados 
em diversas ações governamentais. 
Verifique a disponibilidade, 
pelo seu município, de 
documentos como: os 
planos, orçamentos e leis 
de diretrizes orçamentárias; 
as prestações de contas e o 
respectivo parecer prévio; 
o Relatório Resumido da 
Execução Orçamentária e o 
Relatório de Gestão Fiscal; 
e as versões simplificadas 
destes documentos. 
Estes são documentos de 
transparência da gestão 
fiscal previstos pela LRF. 
6 - BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas 
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm
[ 17 ]Aula 1: Prestação de Contas
5. Governança na gestão pública
O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) define 
governança corporativa como “o sistema pelo qual as sociedades são 
dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas/
cotistas, conselho de administração, diretoria, auditoria independente e 
conselho fiscal”.
A conceituação acima exposta aborda a governança corporativa no 
setor privado referente à atuação das empresas no mercado. Perceba que a 
conceituação destaca o termo “sistema pelo qual as sociedades são dirigidas 
e monitoradas”. Envolve pessoas ou atores da cúpula da organização, como 
acionistas, diretores, administradores, fiscais e auditores. 
Numa visão sintética e simplória, pode-se definir que “governança 
corporativa” corresponde a uma espécie de fiscalização da alta gestão, 
verificando se os atores envolvidos estão respeitando as normas e códigos, 
com o objetivo de reduzir ou eliminar os conflitos de interesse. Quais 
seriam os conflitos de interesse? Bom, a resposta é vasta. Para mencionar 
alguns, teríamos: ausência ou pouca transparência dos atos de gestão, 
fiscalização falha, auditoria superficial, direção ineficaz, dentre outros.
E como é a tal governança corporativa na gestão pública? É 
semelhante à governança no setor privado? Quais são as características 
da governança no setor público? 
Para responder a estes questionamentos, adotaremos a explanação 
constante do estudo sobre “critérios gerais de controle interno na 
administração pública”, cujo objetivo é subsidiar discussão, no âmbito 
do Senado Federal, de anteprojeto de proposta legislativa para definição 
de critérios gerais de controles internos, gestão de riscos e governança na 
administração pública brasileira. 
O presente estudo foi produzido no âmbito da Diretoria de Métodos 
e Procedimentos de Controle do Tribunal de Contas da União. O item VI 
do documento aborda o tema “governança”, que reproduzimos a seguir: 
“(...)
VI. GOVERNANÇA 
Nos últimos tempos, a governança tornou-se um conceito-chave, que 
todos utilizam sem saber exatamente o que é. O que tem a ver governança 
com riscos e controles? Já que se cunhou até um acrônimo, GRC, 
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[ 18 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
para designar e demonstrar a relação Governança, Riscos e Controles. 
Expressões como governança corporativa, governança organizacional, 
governança institucional e governança pública estão por toda parte.
O uso amplo da expressão exige que se precise o seu significado 
no contexto em que é aplicado. Para este trabalho, interessa-nos a 
governança das instituições públicas, portanto, no campo da governança 
organizacional, em geral, e da governança institucional, em particular.
Controles internos e governança são assuntos inter-relacionados, 
mas não são sinônimos. A estrutura de controles internos, como já 
vimos, é estabelecida para governar os acontecimentos dentro de uma 
organização que possam impactar na consecução dos objetivos, isto é, os 
riscos. Portanto, controle interno é a fiscalização das atividades feita pela 
própria entidade, ou seja, pela própria administração e pelo seu corpo 
funcional.
No entanto, a fiscalização da administração da entidade é feita por 
quem? Aqui surge o conceito de governança, representado pela adoção 
de boas práticas, consubstanciadas nos princípiosadiante descritos, 
que asseguram equilíbrio entre os interesses das diferentes partes que, 
no caso do setor público, inclui a sociedade e os seus representantes, o 
parlamento, as associações civis, o mercado, os órgãos reguladores e de 
controle, dentre outros.
A moderna governança surgiu com a necessidade de administrar os 
chamados conflitos de agência, que 
aparecem quando o bem-estar de uma parte (denominada principal) 
depende das decisões tomadas por outra (denominada agente). Embora 
o agente deva tomar decisões em benefício do principal, muitas vezes 
ocorrem situações em que os interesses dos dois são conflitantes, 
dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente 
(CARVALHO, 2002, p.19 apud SILVA, 2003). 
O conceito não é novo, mas só recentemente tomou corpo. Para Peters 
(2007, p.27)
ele já existe desde que as empresas passaram a ser administradas por 
agentes distintos dos proprietários [...] há cerca de 100 anos. Por essa 
época, começou a ser delineado o conflito de agência, em que o agente 
recebe uma delegação de recursos [...] e tem, por dever dessa delegação, 
que gerenciar estes recursos mediante estratégias e ações para atingir 
objetivos [...], tudo isto mediante uma obrigação constante de 
prestação de contas.
[ 19 ]Aula 1: Prestação de Contas
Alguns dos princípios fundamentais da boa governança, comuns a 
diversos autores, são estes:
transparência (disclosure): representa o processo de contínua 
demonstração, pelo agente, de que sua gestão está alinhada às 
diretrizes estratégicas previamente fixadas pelo principal. Não é 
só limitar-se à “obrigação de informar” (accountability), o agente (a 
administração) deve cultivar o “desejo de informar”;
equidade (fairness): tratamento justo e igualitário a todas as partes 
interessadas, sendo totalmente inaceitáveis atitudes ou políticas 
discriminatórias, sob qualquer pretexto;
prestação de contas (accountability): os agentes da governança devem 
prestar contas de sua atuação a quem os fez delegação e respondem 
integralmente por todos os atos que praticarem no exercício desse 
mandato; e 
responsabilidade (responsability): definição de uma política de 
responsabilidade que assegure a máxima sustentabilidade dos 
negócios, incorporando considerações de ordem ética, social e 
ambiental em todos os processos e relacionamentos.
A administração pública brasileira deve obediência a todos esses 
princípios, espalhados que estão por todo o texto constitucional, e 
especificamente aos sintetizados no art. 37 da CF/88, que representam 
os requisitos de sua atuação. 
Os agentes da governança institucional de órgãos, entidades, programas 
e fundos públicos, por subsunção a tais princípios, devem contribuir 
para aumentar a confiança sobre a forma como são geridos os recursos 
colocados à sua disposição, reduzindo a incerteza dos membros da 
sociedade sobre o que acontece no interior da administração pública. Essa 
contribuição será tanto mais efetiva quanto melhor for a qualidade dos 
instrumentos e mecanismos de governança institucional arregimentados 
e mantidos pelos agentes responsáveis pela coisa pública. 
Boas estruturas de gestão de riscos e controles internos são pré-requisitos 
para uma organização bem administrada, e esses três elementos são 
pré-requisitos para uma boa governança. Desse modo, Governança, 
Riscos e Controles devem ser geridos de forma integrada, objetivando 
o estabelecimento de um ambiente que respeite não apenas os valores, 
interesses e expectativas da instituição e dos agentes que a compõem, mas 
também de todas as partes interessadas, tendo o cidadão e a sociedade 
como os vetores principais desse processo. (...)”
[ 20 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Ainda sobre o tema, algumas indagações surgem sobre a exata 
diferenciação entre governança e governabilidade. Este assunto 
(governança X governabilidade) ganhou destaque quando da divulgação 
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em novembro de 
1995.
Tal plano, elaborado no âmbito do então Ministério da 
Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), cujo titular 
da pasta à época era Luiz Carlos Bresser Pereira, definia objetivos e 
estabelecia diretrizes para a reforma da administração pública brasileira, 
ante o quadro de forte crise fiscal, persistente cenário inflacionário e 
avassaladora deterioração dos serviços públicos oferecidos pelo país.
Na introdução do documento (Plano de Reforma) consta que: 
“O governo brasileiro não carece de ‘governabilidade’, ou seja, de 
poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio 
com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema 
de governança, na medida em que sua capacidade de implementar 
as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina 
administrativa”.
Não é tarefa fácil definir exatamente a diferenciação entre 
governança e governabilidade, dada a variação de conceitos entre 
diversos autores. No entanto, a título didático, podemos dissecar o tema 
da seguinte forma:
Governança - Capacidade de implementar de forma eficiente 
políticas públicas / capacidade de governar o Estado / maior 
condição de implementar leis e políticas públicas.
Governabilidade - Poder para governar, dada sua legitimidade 
democrática e o apoio que encontra na sociedade civil / idéia 
de legitimidade.
Àqueles que desejam aprofundamento no tema, indicamos o 
seguinte site na internet: www.bresserpereira.org.br (Professor Luiz 
Carlos Bresser Pereira).
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado pode ser 
consultado, na íntegra, no seguinte link: http://www.bresserpereira.org.
br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf
[ 21 ]Aula 1: Prestação de Contas
Síntese 
Nesta aula compreendemos o mecanismo de prestação de contas 
na Administração Pública. Percebemos que a prestação de contas é 
uma obrigação dos gestores públicos e que ela está fundamentada em 
princípios constitucionais.
Estudamos que o exercício do direito de acesso às informações 
sobre a prestação de contas dos governantes é uma das formas de se 
exercer a cidadania. 
De forma a consolidar nossos conhecimentos sobre o assunto, 
verificamos que o processamento de prestação de contas é melhor 
entendido a partir das concepções sobre os temas accountability e 
governança na gestão pública. 
[ 22 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Referências bibliográficas 
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planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm> 
Acesso em 28 de novembro de 2014.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: 
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São 
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed. 
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MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 
2010.
SÁ, Antônio Lopes de. Dicionário de Contabilidade. 9. ed. São Paulo: 
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