Resumo - CAP 10 O Sistema Tributário Brasileiro

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Finanças Públicas Teoria e Pratica no Brasil
Autores: Fabio Giambiagi | Ana Cláudia Além
CAP 10 – O Sistema Tributário Brasileiro
 
 Sendo uma economia basicamente agrícola tendo como centro dinâmico da economia nacional o mercado externo, a principal fonte de receitas públicas durante o Império era o comércio exterior, com destaque para o imposto de importação que, em alguns anos, chegou a ter uma participação próxima de 2/3 da receita total do setor público. A primeira mudança importante ocorreu com a Constituição de 1891 que introduziu um novo regime onde os impostos de competência exclusiva da União e dos Estados era 19 devidamente descriminada. Durante todo o período pré Constituição de 1934, o imposto de importação manteve-se como a principal fonte de receita da União. No âmbito estadual, o imposto de exportação era a principal fonte de receita, e na municipal, o principal tributo era o incidente sobre as indústrias e profissões. 
Com a Constituição de 1934 passaram a predominar os impostos internos sobre produtos. Os estados passaram a ter o poder de decretar o imposto de vendas e consignações, ao mesmo tempo em que se proibia a cobrança do imposto de exportações em transações interestaduais e limitava-se a alíquota deste imposto a um máximo de 10%. No início da década de 1940, o imposto sobre vendas e consignações já era responsável por 30% do total da receita dos estados, enquanto que a participação do imposto de exportação caia para menos de 4%. Em segundo lugar, institucionalizou-se um sistema de transferências de impostos, modificando a discriminação de rendas entre as esferas de governo. 
 	Este sistema foi reforçado pela emenda constitucional n 5 do início da década de 1960 que atribuiu aos municípios 10%da arrecadação dos impostos de consumo e aumentou de 10 para 15% a participação dos mesmos no imposto de renda. No período 1946 / 1966, aumentou a importância relativa dos impostos internos sobre produtos. Em 1956, o Brasil deu os primeiros passos em direção à tributação sobre o valor agregado, com a criação do imposto sobre o consumo. No início dos anos 60, os impostos sobre o consumo, sobre vendas e consignações, e sobre indústrias e profissões representavam cerca de 40%, 70% e 45% da receita total da União, estados e municípios, respectivamente.
O primeiro caso, fundamentando os fatos geradores com base em conceitos econômicos diferente do sistema até então de base conceituai jurídica, reduzindo o número de impostos (racionalização), aumento da capacidade de arrecadação, privilegiando tributos sobre valor agregado em detrimento dos geradores de "efeito cascata", bem como, ajuste na partilha federativa. No segundo caso, baseado no aumento expressivo de tributos incidentes sobre bens e serviços (COFINS, PIS, ISS, IPMF-CPMF), portanto, ocorreu uma deterioração da qualidade tributária, causada pela preferência pela União de impostos cumulativos de fácil arrecadação e de não partilha com entes subnacionais, na lógica de recuperar as perdas com o aumento das alíquotas de transferências dos Fundos de Participação pós Constituição de 1988. Todavia, entre 1971/2004 a carga tributária evoluiu de 25,3% para 32,8% do PIB, com crescimento ano a ano pôs 1995. Com base na tabela apresentada pelos autores concernente à composição da receita entre 1991/2006 em relação ao percentual do PIB, verifica-se que desde 1991 o ICMS, de arrecadação estadual, indireto, cumulativo, ou seja, com maior tendência regressiva, representa o imposto de maior arrecadação, seguido pela receita do INSS como segundo até 1998, sendo ultrapassado no ano seguinte pelo Imposto de Renda, este mantendo-se como segundo maior até o final do período apurado. Em 2006, apenas quatro tributos (ICMS 7,39%; IR 5,92%; INSS 5,32% e COFINS 3,98% do PIB) representavam aproximadamente 2/3 do valor arrecadado. A CPMF, como contribuição direcionada para financiamento do setor saúde representou o quinto maior tributo, correspondendo a 1,38% do PIB no mesmo ano.
No que tange a distribuição das receitas tributárias por esferas de governo, desde a Constituição de 1988 as transferências compulsórias tem aumentado, incrementando proporcionalmente mais as receitas disponíveis (Receita Bruta -± transferências compulsórias) dos municípios, mantendo estável a dos estados e reduzindo a do governo central, acarretando a criação de tributos não transferíveis por parte da União para recompor sua capacidade fiscal associada a uma forte descentralização de encargos aos entes subnacionais que, segundo os autores, levou a um Sistema Tributário sem articulação/equilíbrio entre arrecadação e encargos. Somada a deterioração do Sistema Tributário com impostos compensatórios cumulativos não transferíveis priorizados pela União, associada à piora dos serviços públicos, Giambiagi e Além enfatizam outras duas barreiras para um modelo ideal: autonomia infranacional para definir impostos e proibição da União interferir nas transferências compulsórias.
Diante desta realidade, os autores relacionam como problemas o nível agregado de taxação. a elevada carga tributária em relação ao PIB equivalente a média dos países desenvolvidos. mas com baixa tributação sobre renda (direto/progressivo) e alta sobre bens e serviços (indireto/regressivo), acarretando uma iniquidade tributária e prejudicando a competividade. por meio de guerras fiscais interestaduais e sonegação piorada pela bitributação, especialmente no ICMS (estadual) e ISS (municipal). Corno linhas gerais de uma reforma possível trazem o desafio de aumentar a qualidade da tributação sem aumento da carga. centralizando a autonomia para definir impostos por motivos económicos. racionalizando o número de impostos nas trás bases tributárias (renda. património e consumo) para melhor coordenação nacional e harmonização fiscal internacional, eliminando impostos de "efeito cascata' e bitributação, reduzindo tributação sobre folha salarial. reduzindo e qualificando as emendas parlamentares focando no interesse público. Como condições para reforma avançar, defendem a implantação de dispositivos compensatórios até maturação do novo sistema tributário: a conciliação entre harmonização tributária e autonomia federativa com responsabilidade fiscal: substituição das contribuições sociais por impostos de melhor qualidade: criação do ICMS unificado com adoção do princípio do destino e o fim da cumulatividade: unificar IR e CSLL de um lado e COFINS. PIS/PASEP de outro. Concluindo. consideram que o processo de implantação da Nota Fiscal eletrônica contribuirá sensivelmente para enfrentamento destes desafios. Em atenção a quantidade de tributos. apesar de termos mais de 60 tributos, identificam que quase 50 são taxas e contribuições que seguem o princípio do benefício. portanto. sem maiores impactos, devendo focar atenção nos 13 tributos que em 2004 representaram BO% da arrecadação (ICMS, IR. INSS. COFINS. IPI. CPMF. CSLL. PIS/PASEP. ISS, IPTU, IPVA, 10F e Imposto sobre Importação).