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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
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Aula Demonstrativa 
Olá, Concurseiros! 
A notícia de que o Executivo não deve fazer concursos neste ano foi um balde de água 
fria para muita gente. O governo Lula foi muito bom em termos de concursos e 
esperávamos que não houvesse uma mudança tão radical. Porém, isso não significa 
que vocês devem parar de estudar. Mesmo que não haja provas dentro de um período 
curto de tempo, é o estudo de longo prazo que traz mais resultados. 
Sei disso por experiência própria. Comecei a estudar para concursos em agosto de 2005 
para Auditor da Receita Federal, cuja prova ocorreu em dezembro daquele ano. Não 
passei para auditor, mas passei para analista em janeiro de 2006. Não parei de estudar. 
Ainda em setembro de 2006 decidi mudar meu foco para o Tribunal de Contas da União, 
cuja prova veio a ocorrer somente em setembro de 2007, na qual consegui ser 
aprovado. Portanto, contando desde o início, foram dois anos estudando. 
A disciplina de Administração Pública ganhou bastante espaço nos concursos dos 
últimos anos. Concursos tradicionais passaram a cobrá-la de forma regular, inclusive em 
provas discursivas, o que tem exigido que vocês estudem uma disciplina com a qual 
muitos não tinham tido nenhum contato anterior. Trata-se de uma disciplina com 
conteúdo bastante extenso e que muitas vezes está longe de ser senso comum. Digo 
sempre que administração pública é uma disciplina “bombril” nos concursos, tem 1001 
utilidades. Tudo aquilo que eles não sabem onde por, colocam em Administração 
Pública. Assim, ela aborda itens de ciência política, administração financeira e 
orçamentária, administração geral, direito administrativo e constitucional, etc. 
Decidi, então, lançar este curso de Administração Pública focado em concursos da 
ESAF, abrangendo os editais de AFRFB, AFT, APO-MPOG, EPPGG-MPOG, CGU e 
STN. As aulas são teóricas, mas também haverá uma lista de exercícios comentados. O 
curso será composto de 10 aulas, além desta demonstrativa, no seguinte cronograma: 
Aula Demonstrativa: Estado: conceito e evolução do Estado Moderno; Conceitos 
fundamentais do Direito Público e o funcionamento do Estado. 
Direitos civis, direitos políticos e direitos sociais. A emergência 
da questão social como campo de intervenção do Estado. A 
crise do Estado contemporâneo. O Estado de Bem-estar social: 
evolução e crise. Transformações do papel do Estado nas 
sociedades contemporâneas e no Brasil. 
 
 
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Aula 01 – 13/04: Modelos teóricos de Administração Pública: patrimonialista, 
burocrático e gerencial. 
Aula 02 – 20/04: Evolução da administração pública no Brasil. Experiências de 
reformas administrativas. O processo de modernização da 
Administração Pública. 
Aula 03 – 27/04: Organização do Estado e da Administração Pública. Desconcentração 
e descentralização administrativa. Estado unitário e Estado federativo. 
Relações entre esferas de governo e regime federativo. Sistemas de 
governo. Coordenação Executiva – problemas da articulação versus a 
fragmentação de ações governamentais. Dimensões da coordenação: 
intragovernamental, intergovernamental e governo-sociedade. 
Aula 04 – 04/05: Governabilidade e governança. Intermediação de interesses 
(clientelismo, corporativismo e neocorporativismo). Accountability. 
Governo eletrônico e transparência. Processos participativos de 
gestão pública. 
Aula 05 – 11/05: Ciclo de Gestão do Governo Federal. Controle da Administração 
Pública. Ética no exercício da função pública. Sistema de 
Planejamento e Orçamento do Governo Federal: gestão por 
programas; integração planejamento e orçamento; eficiência do gasto 
público; custos. 
Aula 06 – 18/05: Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicação na 
Administração Pública: planejamento estratégico, qualidade total, 
reengenharia, balanced scorecard. Qualidade na Administração 
Pública. 
Aula 07 – 25/05: Gestão pública empreendedora. Gestão da mudança organizacional: 
ferramentas e perspectivas de mudança organizacional. 
Desenvolvimento institucional. Gestão por competências; 
Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais 
Aula 08 – 01/06: Novas formas de gestão de serviços públicos: formas de supervisão e 
contratualização de resultados; horizontalização; pluralismo 
institucional; prestação de serviços públicos e novas tecnologias. 
Instrumentos gerenciais contemporâneos: avaliação de desempenho 
e resultados; sistemas de incentivos e responsabilização; flexibilidade 
organizacional; trabalho em equipe; mecanismos de rede. 
 
 
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Aula 09 – 08/06: Teorias das organizações aplicadas à Administração Pública. 
Caracterização das organizações: tipos de estruturas organizacionais, 
aspectos comportamentais (motivação, clima e cultura). 
Aula 10 – 15/06: Políticas públicas: formação da agenda governamental, processos 
decisórios e problemas da implementação. Avaliação e mensuração 
do desempenho governamental. Conceitos de Eficiência, Eficácia e 
Efetividade aplicados à Administração Pública. As políticas públicas 
no Estado brasileiro contemporâneo. Política de combate à pobreza: 
possibilidades e limitações. Desigualdades socioeconômicas da 
população brasileira. 
Eu disponibilizei no final dessa aula o edital dos seis concursos e uma tabela 
correlacionando os itens dos editais com as aulas. Alguns itens tratados no curso fazem 
parte de outras disciplinas desses concursos, como administração geral e ciência 
política. Também relaciono esses itens com as aulas no final desta aula. 
As questões vistas nas aulas serão exclusivamente da ESAF. Tentarei colocar o máximo 
de questões possível, por isso vocês verão questões mais recentes e mais antigas. 
Vocês podem achar esta aula demonstrativa um pouco grande, mas a parte teórica não 
é extensa. Colocarei as questões na ordem cronológica, dos concursos mais recentes 
para os mais antigos. Sempre que vocês tiverem alguma dúvida, utilizem o fórum de 
perguntas, pois é uma ferramenta importante no estudo de vocês. Cada aula vai contar 
ainda com um resumo com os pontos mais importantes e uma indicação de textos que 
vocês encontram na internet para leitura complementar. 
Agora, vou me apresentar. Sou Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de 
Contas da União. Já fui Analista Tributário da Receita Federal do Brasil e escriturário da 
Caixa Econômica Federal, além de ter trabalhado em outras instituições financeiras da 
iniciativa privada. Sou formado em jornalismo, graduando em economia e tenho 
especialização em Orçamento Público. Sou professor de disciplinas como Administração 
Pública, Ciências Políticas e Políticas Públicas, tendo dado aulas em cursinhos de 
Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Cuiabá. 
Nesta aula demonstrativa, vocês poderão ter uma ideia de como será nosso curso. 
Espero que gostem e que possamos ter uma jornada proveitosa pela frente. 
Boa Aula! 
 
 
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SUMÁRIO 
1 ESTADO........................................................................................................................................................ 5
1.1 CONCEITO DE ESTADO ............................................................................................................................................. 5
1.2 ORIGEM DO ESTADO ............................................................................................................................................... 7
1.3 ESTADO, GOVERNO E APARELHO DO ESTADO............................................................................................................. 11
1.4 EVOLUÇÃO DO ESTADOMODERNO ..........................................................................................................................15
2 DIREITOS CIVIS, POLÍTICOS E SOCIAIS ......................................................................................................... 25
2.1 EVOLUÇÃO DO PAPEL DO ESTADO E EMERGÊNCIA DA QUESTÃO SOCIAL ............................................................................ 27
2.2 ESTADO DE BEM‐ESTAR SOCIAL............................................................................................................................... 32
3 CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO ........................................................................................................ 39
3.1 NEOLIBERALISMO ................................................................................................................................................. 42
3.2 NEOINSTITUCIONALISMO ECONÔMICO...................................................................................................................... 45
3.3 ESTADO REGULADOR............................................................................................................................................. 48
3.4 GOVERNANÇA PROGRESSISTA ................................................................................................................................. 50
4 QUESTÕES.................................................................................................................................................. 51
4.1 CONCEITO, ORIGEM E EVOLUÇÃO DO ESTADOMODERNO ............................................................................................ 51
4.2 DIREITOS CIVIS, POLÍTICOS E SOCIAIS ......................................................................................................................... 79
4.3 CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO ....................................................................................................................... 95
4.4 GABARITO......................................................................................................................................................... 108
4.5 LISTA DAS QUESTÕES........................................................................................................................................... 109
5 RESUMO .................................................................................................................................................. 128
6 LEITURA SUGERIDA .................................................................................................................................. 130
7 EDITAIS .................................................................................................................................................... 130
7.1 ITENS DOS EDITAIS X AULAS .................................................................................................................................. 133
7.2 OUTRAS DISCIPLINAS COBERTAS PELO CONTEÚDO DO CURSO ....................................................................................... 133
8 BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................................... 136
Esta aula demonstrativa não aborda diretamente itens do edital de AFRFB e AFT, mas 
ela é importante porque dá a base para o estudo dos modelos teóricos de administração 
pública. Veremos aqui a evolução do Estado Moderno, passando pelo liberalismo, pelo 
Estado de Bem-Estar e pelo Neoliberalismo, evolução essa que está muito ligada à 
evolução da administração pública. Não dá estudar a passagem do patrimonialismo para 
a burocracia e desta para o gerencialismo sem conhecer a passagem do Estado de 
Bem-Estar para o Neoliberalismo. Por isso, sugiro que vocês estudem pelo menos a 
parte da crise do Estado contemporâneo. 
 
 
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1 Estado 
Vamos começar vendo o conceito de Estado e sua evolução. Uma vez que nosso curso 
é voltado para a ESAF, é importante que saibamos como ela formula suas questões. E 
uma coisa que ela faz muito é copiar de textos de autores consagrados (muitas vezes 
nem tanto), por isso as aulas terão diversas citações de autores como Norberto Bobbio, 
Luis Carlos Bresser Pereira, Maria das Graças Rua, Dalmo Dallari, entre outros, que são 
autores bastante usados pela ESAF. Assim vocês poderão se familiarizar com a forma 
como eles escrevem, que acaba sendo a mesma usada nas questões. 
1.1 Conceito de Estado
Dalmo Dallari afirma que a palavra “Estado” apareceu pela primeira vez em “O Príncipe“, 
de Maquiavel, escrito em 1513. Já Norberto Bobbio coloca que tal palavra se impôs pela 
difusão e prestígio de “O Príncipe”, mas isso não quer dizer que ela foi introduzida por 
Maquiavel. Ela já devia ser de uso corrente à época, tanto que o autor a usou logo na 
primeira frase do livro: “Todos os estados, todos os domínios que imperaram e imperam 
sobre os homens, foram e são ou repúblicas ou principados”. 
Não faz muito sentido saber se Maquiavel foi o primeiro ou não a usar o termo Estado, 
certo? Vocês devem achar que eu estou viajando na maionese, mas a ESAF já cobrou 
isso. Na prova para Gestor do MPOG de 2005, a banca deu como errada a seguinte 
alternativa: “O Termo ‘Estado’ foi criado por Maquiavel”. Não foi a única vez que eles 
cobraram algo desse tipo. Na última prova de EPPGG, uma questão cobrava a origem 
do termo “política”, e uma das alternativas dizia que ele foi criado por Maquiavel. Mais 
uma vez a questão está errada. 
Eles insistem em colocar Maquiavel como o criador 
dessas palavras porque ele foi o primeiro grande 
cientista político moderno. Ele viveu entre 1469 e 1527, 
período dentro do Renascimento. Antes de Maquiavel, 
analisava-se a política tentando-se superpor a teoria à 
prática. Prevalecia uma visão normativa, em que se 
pensava a política em como ela deveria ser, e não 
como ela de fato é. 
É nesse mesmo período que surge o que se convencionou chamar de Estado Moderno, 
que é o Estado como conhecemos hoje, composto por seu território, seu povo e sua 
soberania. E é por meio de seus elementos essenciais que muitos autores conceituam o 
termo “Estado”, como faz Duguit: 
Renascimento: período da
história europeia, entre os
séculos XIV e XVII, que
marcou o final da Idade
Média e o início da Idade
Moderna e foi caracterizado
pela redescoberta dos calores
culturais, políticos e
 
 
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Grupo humano fixado em determinado território, onde os mais fortes 
impõem aos mais fracos sua vontade. 
Nesta definição, podemos observar três elementos constitutivos: povo, território e poder 
político. Mas e esta questão que fala em quatro elementos essenciais? 
1. (ESAF/MPOG/2002) Um Estado é caracterizado por quatro 
elementos: povo, território, governo e independência. 
A questão é certa. Na realidade, existe uma grande diversidade de opiniões a respeito. 
Dalmo Dallari afirma que a maioria dos autores indica três elementos, embora divirjam 
quanto a eles. De maneira geral, costuma-se mencionar a existência de dois elementos 
materiais, o território e o povo, havendo grande variedade de opiniões sobre o terceiro 
elemento, que muitos denominam formal. O mais comum é a identificação desse terceiro 
elemento como o poder ou alguma de suas expressões, como autoridade, governo ou 
soberania. Dallari decidiu trabalhar com quatro elementos: a soberania, o povo, o 
território e a finalidade. 
Vamos ver os elementos do Estado: 
 Território: espaço geográfico em que o Estado exerce a sua soberania, com a 
exclusão da soberania de qualquer outro Estado. 
 Povo: conjunto de cidadãos que se subordinam ao mesmo poder soberano e 
possuem direitos iguais perante a lei; 
 Soberania: poder mais alto que existe dentro do território com relação ao seu 
povo, e frente a outros Estados. Expressa-se como ordenamento jurídico 
impositivo.Governo: núcleo decisório do Estado, formado por membros da elite política, 
e encarregado da gestão da coisa pública. Enquanto o Estado é permanente, 
o governo é transitório porque, ao menos nas democracias, os que ocupam 
os cargos governamentais devem, por princípio, ser substituídos 
periodicamente de acordo com as preferências da sociedade. 
Segundo o Programa Nacional de Educação Fiscal, elaborado pela ESAF: 
Pode-se conceituar Estado como uma instituição que tem por objetivo 
organizar a vontade do povo politicamente constituído, dentro de um 
território definido, tendo como uma de suas características o exercício 
do poder coercitivo sobre os membros da sociedade. É, portanto, a 
 
 
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organização político-jurídica de uma coletividade, objetivando o bem 
comum. 
Podemos observar aqui quatro elementos: povo, território, poder e finalidade (bem 
comum). 
Além das definições de Estado que consideram seus elementos essenciais, existem 
outros tipos, filosóficas, jurídicas, econômicas, etc. Entre as definições jurídicas, 
podemos citar a de Kant: “reunião de uma multidão de homens vivendo sob as leis do 
Direito”. Del Vechio critica esta definição, dizendo que ela poderia ser aplicada tanto a 
um município quanto a uma penitenciária, mas ele mesmo não vai muito além, definindo 
Estado como “o sujeito da ordem jurídica na qual se realiza a comunidade de vida de um 
povo”. 
As definições sociológicas partem para o lado da força, da dominação de um grupo 
sobre outro. É o caso da definição de Max Weber: “comunidade humana que, dentro de 
um determinado território, reivindica para si, de maneira bem sucedida, o monopólio da 
violência física legítima”. Marx, como não poderia deixar de ser, pensa de forma 
parecida: “o poder organizado de uma classe para opressão de outra”. O conceito de 
Estado repousa, por conseguinte, na organização ou institucionalização da violência. 
Para Trotsky, “todo Estado se fundamenta na força”. 
PARA GUARDAR 
Elementos essenciais do Estado: povo, território e poder – ou suas variáveis: 
soberania, independência, autoridade, finalidade. 
1.2 Origem do Estado
Segundo Darcy Azambuja, existem três modos pelos quais historicamente se formam os 
Estados: 
 Originário: em que a formação é inteiramente nova, nasce diretamente da 
população e do país, sem derivar de outro Estado preexistente. É decorrência 
natural da evolução das sociedades humanas. 
 Secundários: quando vários Estados se unem para formar um novo Estado, 
ou quando um se fraciona para formar outros. 
 Derivados: quando a formação se produz por influências exteriores, de outros 
Estados. 
 
 
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O modo originário se daria quando, sobre um território que não pertence a nenhum 
Estado, uma população se organizasse politicamente, por impulso espontâneo de suas 
forças sociais e psicológicas. Um exemplo é a França. No mundo atual, toda a superfície 
do globo está dividida pelos diversos Estados existentes, sendo praticamente impossível 
que surja um Estado pelo modo originário. 
O modo secundário pode ser dividido em dois aspectos: ou um Estado se fraciona para 
formar outros, ou vários Estados se unem para formar um novo Estado. Vimos 
recentemente, em 1993, a Tchecoslováquia se dividir em dois Estados, a República 
Tcheca e a Eslováquia. 
Entre os modos derivados, a colonização é o mais geral e importante. Temos o caso dos 
Estados nas Américas, que se formaram a partir da colonização europeia. Há também 
os casos de guerras, como a Alemanha que foi dividida em dois Estados. Israel nasceu 
de uma convenção nas Nações Unidas. 
Dalmo Dallari não trabalha com esta classificação. Ele divide as causas do aparecimento 
dos Estados em formação originária e formação derivada. Na primeira, partiríamos de 
agrupamentos humanos ainda não integrados em qualquer Estado; e na segunda a 
formação de novos Estados ocorre a partir de outros preexistentes. Portanto, o que 
Azambuja considera como secundário, para Dallari seria derivado. 
Examinando as principais teorias que procuram explicar a formação ORIGINÁRIA do 
Estado, Dallari afirma que se chega a uma primeira classificação, com dois grandes 
grupos: 
1. Teorias que afirmam a formação natural ou espontânea do Estado, não havendo 
entre elas uma coincidência quanto à causa, mas tendo todas em comum a 
afirmação de que o Estado se formou naturalmente, não por um ato puramente 
voluntário; 
2. Teorias que sustentam a formação contratual dos Estados, apresentando em 
comum, apesar de também divergirem quanto às causas, a crença em que foi a 
vontade de alguns homens, ou então de todos os homens, que levou à criação do 
Estado. 
Já Azambuja divide as teorias sobre a origem da autoridade nas doutrinas teocráticas e 
doutrinas democráticas. As primeiras defendiam que o poder e a autoridade vêm de 
Deus. Estas teorias surgiram durante a Idade Média com os pensadores ligados à Igreja 
e passaram a ser usadas pelas famílias reais europeias como forma de se manterem no 
poder: foi Deus quem escolheu determinada família para reinar. Já as doutrinas 
democráticas defendem que a soberania, ou o poder político, reside no povo. As teorias 
contratualistas seriam as democráticas. 
 
 
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Dalmo Dallari agrupa as teorias não contratualistas da seguinte forma: 
 Origem familiar ou patriarcal: as teorias situam o núcleo social fundamental na 
família. Segundo essa explicação, cada família primitiva se ampliou e deu 
origem a um Estado; 
 Origem em atos de força, de violência ou conquista: essas teorias sustentam 
que a superioridade de força de um grupo social permitiu-lhe submeter um 
grupo mais fraco; 
 Origem em causas econômicas: o Estado teria se formado para se 
aproveitarem os benefícios da divisão do trabalho, suprir as necessidades de 
trocas dos indivíduos, integrando-se as diferentes atividades profissionais; 
 Origem no desenvolvimento interno da sociedade: segundo essas teorias, o 
estado é um germe, uma potencialidade, em todas as sociedades humanas, 
as quais, entretanto, prescindem dele enquanto se mantêm simples e pouco 
desenvolvidas. Mas aquelas sociedades que atingem maior grau de 
desenvolvimento e alcançam uma forma mais complexa têm absoluta 
necessidade do Estado, então ele se constitui. 
Já as teorias contratualistas afirmam que o Estado não surge naturamente, mas sim de 
um ato racional, uma escolha de um grupo humano que decidiu estabelecer um poder 
político como forma de instituir a ordem. Assim, decidiram, por meio de um contrato, 
ceder parte de sua liberdade, criando um poder político uno com soberania sobre todos 
os demais. 
Antes do contrato, havia o que eles 
convencionaram chamar de “estado de natureza”, 
período em que as pessoas se relacionavam, mas 
não havia um poder instituído para garantir a 
ordem. Os contratualistas são também 
jusnaturalistas porque defendem a existência de 
direitos anteriores ao Estado. 
Todos os autores contratualistas concordam com a 
existência desse momento anterior, mas irão 
divergir quanto ao grau de desordem existente. Os 
contratualistas mais importantes são três: Hobbes, 
Locke e Rousseau. 
Thomas Hobbes (1588-1679) foi um filósofo inglês e defensor do absolutismo. Ele foi o 
primeiro grande teórico contratualista, partindo da convicção de que o homem, em 
épocas primitivas, vivia fora da sociedade, sendo todos os homens iguais e 
Jusnaturalismo: defende a
existência de um direito cujo
conteúdo é estabelecido
naturalmente, existente
independente de uma ordem
jurídica, e, portanto, válido em
qualquer lugar. O “Direito Natural”
seria superior ao direito positivo,
aquele estabelecido no papel. Este
direito natural tem validade em si,é anterior e superior ao direito
positivo e, em caso de conflito, é
ele que deve prevalecer.
 
 
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essencialmente egoístas, tendo todos os mesmos direitos naturais e não existindo 
nenhuma autoridade ou lei. O estado de natureza foi uma época de anarquia e violência. 
Para pôr termo a este período de violenta anarquia, os homens criaram, por um contrato, 
a sociedade política e cederam seus direitos naturais a um poder comum, a que se 
submetem por soberania e que disciplina seus atos em benefício de todos. O contrato 
que criou o poder, ou o Estado, não pode ser rescindido jamais, porque isso importaria 
em a humanidade voltar à anarquia do estado de natureza. Segundo Hobbes, o Estado 
é um Leviatã, monstro alado, que sob suas asas abriga e prende para sempre o homem. 
John Locke (1632-1704) também foi um filósofo inglês, mas, ao contrário de Hobbes, era 
defensor do Liberalismo. Ele parte também da existência de um estado de natureza, 
mas diverge de Hobbes ao afirmar que nesta época primitiva havia sim ordem e razão. 
O problema era que a ausência de leis fundamentais, de uma autoridade que dirimisse 
os litígios e defendesse o homem contra a injustiça dos mais fortes, determina uma 
situação de instabilidade e incerteza, e por isso é criada a sociedade política, por um 
contrato. 
A propriedade é um conceito central na teoria de Locke, para quem a finalidade do 
estado civil é a preservação da propriedade. Dentro deste conceito não se coloca 
apenas os bens ou posses do indivíduo, mas também sua vida e sua liberdade. O 
Estado teria sido criado para interpretar a lei natural, manter a ordem e a harmonia entre 
os homens e garantir o direito de propriedade. As pessoas, porém, não cedem, não 
alienam seus direitos em favor do Estado, que neles deve respeitar os direitos naturais à 
vida, à liberdade e à propriedade. 
Jean Jacques Rousseau (1712-1778), filósofo suíço, é outro autor contratualista. Ele 
admitia ainda mais explicitamente a existência do estado de natureza, uma época 
primitiva em que o homem vivia feliz e livre fora da sociedade. Segundo o autor, o 
homem nasceu livre, feliz e bom; a sociedade o tornou escravo, mau e desgraçado. 
A época de ouro do estado de natureza terminou devido ao progresso da civilização. A 
desgraça da humanidade teria começado quando a primeira pessoa cercou um pedaço 
de terra e afirmou que era seu. Nesse momento começou a injustiça, com a 
sobreposição dos mais fortes em relação aos mais fracos. Para manter a ordem e evitar 
maiores desigualdades, os homens criaram a sociedade política, a autoridade e o 
Estado, mediante um contrato. Por esse contrato o homem cede ao Estado parte de 
seus direitos naturais, criando assim uma organização política com vontade própria, que 
é a vontade geral. Mas dentro dessa organização, cada indivíduo possui uma parcela de 
poder, e, portanto, recupera a liberdade perdida em conseqüência do contrato social. 
O quadro abaixo faz um resumo da visão desses três autores: 
 
 
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Hobbes Locke Rousseau 
1) Defensor do absolutismo; 
2) Via o estado de natureza 
como um período de caos e 
violência; 
3) O contrato social 
representaria a abdicação da 
liberdade e não poderia se 
rescindido jamais; 
4) Os homens cediam seus 
direitos em benefício do 
Estado. 
1) Defensor do 
liberalismo; 
2) Via o estado de 
natureza de uma forma 
melhor, mas a falta de 
uma ordem política 
poderia traz violações ao 
direito de propriedade; 
3) Os homens não cedem 
seus direitos em favor do 
Estado. 
1) Teórico iluminista, suas ideias 
influenciaram a revolução 
francesa; 
2) No estado de natureza, 
primeiro, o homem era livre, vivia 
só e era feliz; quando foi criada a 
propriedade, surgiu a desgraça 
do homem. 
4) O Estado representa a vontade 
geral e cada indivíduo mantém 
uma parcela de poder. 
1.3 Estado, Governo e Aparelho do Estado
Como falei no início da aula, as definições usadas pelas bancas normalmente não são 
criadas por elas mesmas, mas copiadas de outros autores. Vamos ver uma questão da 
ESAF: 
2. (ESAF/MPOG/2003) O governo é o grupo legítimo que mantém 
o poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a atividade do grupo 
é definida e regulada. No caso das democracias liberais, o Estado 
tem que manter a legitimidade desse grupo atendendo de forma 
diferenciada ao seu público de apoio: 
Essa questão foi tirada do glossário de um curso da ENAP: 
Governo: Grupo legítimo que mantém o poder, sendo o Estado a 
estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada. É 
formado por todos os poderes e funções da autoridade pública. 
Dessa forma, temos que entender que esta parte da alternativa está correta, já que é 
cópia. É um tanto vago dizer que o Estado é a estrutura pela qual a atividade do grupo é 
definida e regulada, mas também não podemos dizer que isto esteja errado. A questão é 
errada porque, nas democracias liberais, o Estado não deve atender determinados 
grupos de forma diferenciada. Ele deve obedecer ao princípio do universalismo de 
procedimentos. 
 
 
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Como a alternativa fala em democracias liberais, temos que analisar a questão sob a 
ótica do Estado democrático, a inclusão das demais classes sociais na política. O 
Estado contemporâneo é visto como uma organização que está sob a influência de três 
tipos de agentes sociais: a burocracia operando no seu interior; as classes ou elites 
dirigentes, formadas pelos grandes empresários, pelos intelectuais, pelos políticos, pelos 
líderes corporativos; e, finalmente, a sociedade civil como um todo, que engloba os dois 
primeiros, mas é mais ampla que os mesmos. Segundo Maria das Graças Rua: 
Esta tensão entre o ideal e o mundo real da política, entre o bem 
público e o interesse particular, tem sido objeto da reflexão política e do 
esforço de construção de mecanismos institucionais que configuram o 
que hoje conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, a 
separação e independência dos poderes, o mandato representativo 
limitado, as eleições livres e regulares, e outras. 
A ação do Estado não é apenas a expressão da vontade das classes dominantes, nem é 
o resultado da autonomia da burocracia pública. Em contrapartida, também não é a 
manifestação de interesses gerais. Ao invés disso, essa ação é o resultado contraditório 
e sempre em mudança das coalizões de classe que se formam na sociedade civil e da 
autonomia relativa do Estado garantida por sua burocracia interna. Portanto, a 
legitimidade do governo, nas democracias liberais, não é mantida atendendo-se de 
forma diferenciada ao seu público de apoio, mas sim uma relação como diversos atores, 
inclusive a sociedade como um todo. 
Bobbio conceitua governo como: 
O conjunto de pessoas que exercem o poder político e que determinam 
a orientação política de uma determinada sociedade. É preciso, porém, 
acrescentar que o poder de Governo, sendo habitualmente 
institucionalizado, sobretudo na sociedade moderna, está normalmente 
associado à noção de Estado. 
Existe uma segunda acepção do termo Governo, mais própria da realidade do Estado 
moderno, a qual não indica apenas o conjunto de pessoas que detêm o poder de 
Governo, mas o complexo dos órgãos que institucionalmente têm o exercício do poder. 
Neste sentido, o Governo constitui um aspecto do Estado. Segundo Maria das Graças 
Rua: 
O Governo, por sua vez, é o núcleo decisório do Estado, formado por 
membros da elite política, e encarregado da gestão da coisa pública. 
Enquanto o Estado é permanente, o governo é transitório porque, ao 
menos nas democracias, os que ocupam os cargos governamentais 
 
 
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devem, por princípio, ser substituídos periodicamente de acordo com 
as preferências da sociedade. 
Hely Lopes Meirelles traz o conceito de Governo: 
Governo – Em sentido formal, é o conjunto de poderes e órgãos 
constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais 
básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios 
públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e 
órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias 
desses Poderes e órgãos como manifestação da soberania. A 
constante, porém, do Governo é a sua expressão política de comando, 
de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da 
ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania 
ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos negócios 
públicos. 
Podemos perceber que o governo é aquele que exerce a soberania. É importante 
destacar que esta pertence ao povo, como afirma a Constituição Federal de 1988, em 
seu art. 1º: 
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio 
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta 
Constituição. 
Portanto, como já afirmava Rousseau, o poder tem origem no povo, é nele que reside a 
soberania. Porém, apesar de pertencer ao povo, ela é exercida por seus representantes, 
que formam o governo. Meirelles diferencia governo de Administração Pública. 
Administração Pública – Em sentido formal, é o conjunto de órgãos 
instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido 
material, é o conjunto das funções necessária aos serviços públicos em 
geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, 
legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos 
em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, 
pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 
Neste conceito de administração pública temos o que chamamos de aparelho de Estado. 
Este corresponde à estrutura do Estado encarregada de colocar os serviços públicos em 
prática. No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a definição é a 
seguinte: 
 
 
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Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido 
amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três 
poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, 
Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído 
pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um 
corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é 
mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o 
sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um 
território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio 
da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a 
população de um determinado território. 
Com base nesta distinção entre Estado e Aparelho do Estado, o plano justifica porque se 
chama Reforma do Aparelho do Estado e não Reforma do Estado. A segunda seria um 
projeto amplo que diz respeito às varias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da 
sociedade brasileira; enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo 
mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais 
voltada para a cidadania. 
Quando se quer reformar o Estado, o objetivo é melhorar a governabilidade; quando se 
quer reformar o aparelho do Estado, o objetivo é melhorar a governança, conceitos que 
estudaremos na Aula 04. A governabilidade pode ser entendida como a capacidade de 
governar, envolve ao relacionamento do Estado com a sociedade, sua legitimidade. Já a 
governança pode ser entendida como a capacidade de gestão, a capacidade técnica, 
financeira e gerencial de implementar as políticas públicas. 
Segundo Maria das Graças Rua: 
O que hoje entendemos como “Administração Pública” consiste em um 
conjunto de agências e de servidores profissionais, mantidos com 
recursos públicos e encarregados da decisão e implementação das 
normas necessárias ao bem-estar social e das ações necessárias à 
gestão da coisa pública. 
Na ótica marxista, o Estado é um aparelho repressivo, isto é, o Estado é uma máquina, 
um aparato técnico que garante à classe dominante seu poder sobre as classes 
dominadas. O Estado é, antes de tudo, composto de aparelhos repressivos, que são a 
O Plano Diretor é um documento do Governo FHC, de 1995, e que trazia a base da
reforma gerencial que seria promovida. Veremos ele na Aula 02, mas ele é bem
importante, vale à pena vocês darem uma lida. Está disponível no site:
http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf
 
 
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política, os tribunais, as prisões, a polícias, o exército, o Governo. Estes aparelhos 
trabalham a serviço das classes dominantes perpetuando sua dominação através da 
força. Existem ainda os aparelhos ideológicos do Estado, que são usados para que o 
capitalismo possa se reproduzir, como a escola, a igreja, a família, sindicatos, o direito e 
outros. 
1.4 Evolução do Estado Moderno
Vou colocar primeiro um resumo da evolução do Estado, para depois estudarmos cada 
etapa de forma mais detalhada. Nele, farei uma associação com os direitos civis, 
políticos e sociais, que veremos mais à frente nessa aula. 
O Estado Moderno tem origem com o absolutismo (século XIV), quando o monarca 
centraliza o poder político dentro de um determinado território. Até então, na Idade 
Média, o poder estava distribuído entre vários “feudos”, cada um mandando em seu 
pedaço de chão. Nesse período, o Rei concentra todo o poder, administrando o Estado 
de forma arbitrária. 
Começam a surgir movimentos contestando esse poder absoluto, que se fortaleceram 
principalmente com a independência dos EUA e a revolução francesa, em fins do século 
XVIII. São impostos limites ao soberano, principalmente com o surgimento dos direitos 
civis, ligados à liberdade e à propriedade. Num segundo momento são criados os 
direitos políticos, o que irá resultar no desenvolvimento das democracias liberais. 
Os direitos sociais aparecem em meados do Século XIX, o que irá provocar uma 
ampliação da atuação do Estado. A crise de 1929 irá fazer com que aumente sua 
intervenção na economia, como forma de tirar os países da recessão, e na década de 
1940 surge o Estado de Bem-Estar Social, considerando um direito de todo cidadão que 
o Estado lhe garanta condições mínimas de subsistência por meio das políticas sociais. 
O pós-Segunda Guerra Mundial foi um período de prosperidade do capitalismo, em que 
tanto o 1º quanto o 2º e o 3º mundos cresciam a taxas elevadas. Com efeito, foi possível 
financiar essa ampliação da atuação estatal. 
Porém, com as crises do petróleo na década de 1970 e a elevação das taxas de juros, o 
financiamento externo se torna escasso, interrompendo a “era de ouro do capitalismo”. 
Os países entram em crise fiscal, sem capacidade de financiar suas políticas sociais, 
enquanto as demandas da sociedade só cresciam. Como resposta a essa crise, no início 
da década de 1980, surgem governos conservadores nos EUA e na Inglaterra, 
defendendo a redução do tamanho do Estado por meio do neoliberalismo. 
 
 
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1.4.1 Antes do Estado Moderno
O Estado Moderno – aquele composto por um território, um povo e uma soberania – 
surgiu com o absolutismo. Porém, isso não significa que não existiu nenhuma forma de 
Estado anteriormente. Segundo Dalmo Dallari, com pequenas variações, os autores que 
tratam da evolução do Estado adotaram uma sequênciacronológica que compreende as 
seguintes fases: 
Estado Antigo: com a designação de Estado Antigo, Oriental ou Teocrático, os autores 
se referem às formas de Estado mais recuadas no tempo, que apenas começavam a 
definir-se entre as antigas civilizações do Oriente propriamente dito ou do Mediterrâneo. 
A família, a religião, o Estado, a organização econômica formavam um conjunto confuso, 
sem distinção aparente. Há duas marcas fundamentais do Estado deste período: a 
natureza unitária e a religiosidade. O Estado Antigo aparece como uma unidade geral, 
não admitindo qualquer divisão interior, nem territorial, nem de funções. A influência 
predominante foi religiosa, afirmando-se a autoridade dos governantes e as normas de 
comportamento como expressões da vontade de um poder divino; 
Estado Grego: na realidade não havia um Estado único, envolvendo toda a civilização 
helênica, mas várias cidades-Estado, que apresentavam características comuns. O ideal 
visado era a autossuficiência, a formação de uma cidade completa, com todos os meios 
de se abastecer por si. No Estado Grego o indivíduo tem uma posição peculiar: há uma 
elite, que compõe a classe política, com intensa participação nas decisões do Estado. 
Estado Romano: uma das peculiaridades mais importantes do Estado Romano é a 
base familiar da organização, razão pela qual se concediam privilégios especiais aos 
membros das famílias patrícias, compostas pelos descendentes dos fundadores do 
Estado. Assim como no Estado Grego, durante muitos séculos, o povo participava 
diretamente do governo, mas aqui também devemos considerar apenas uma faixa 
restrita da população. Os diversos povos conquistados possuíam um status inferior aos 
romanos. Somente no final do Império, quando Constantino assegurou a liberdade 
religiosa do Império, é que desapareceu, por influência do Cristianismo, a noção de 
superioridade dos romanos. 
Estado Medieval: surge com as diversas invasões bárbaras e o esfacelamento do 
Estado Romano. O cristianismo vai representar a base da aspiração à universalidade. 
Afirma-se desde logo a unidade da Igreja, num momento em que não se via claramente 
uma unidade política. Motivos religiosos e pragmáticos levaram a conclusão de que 
todos os cristãos deveriam ser integrados numa só sociedade política. Por outro lado, as 
invasões bárbaras introduziam novos costumes e estimulavam as próprias regiões 
invadidas a se afirmarem como unidades políticas independentes. Apesar da presença 
do Imperador, havia uma pluralidade sem definição hierárquica de poderes menores e a 
 
 
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variedade imensa de ordens jurídicas, que formavam um quadro de instabilidade, 
gerando o germe de criação do Estado Moderno. 
1.4.2 Estado Moderno
As deficiências da sociedade política medieval determinaram as características 
fundamentais do Estado Moderno. A necessidade de restaurar a unidade do Estado 
romano fez despertar a consciência para a busca da unidade, que afinal se concretizaria 
com a afirmação de um poder soberano, no sentido de supremo, o mais alto de todos 
dentro de uma precisa delimitação territorial. A burguesia ascendente necessitava da 
ordem para ter segurança em suas rotas comerciais e da unidade para ter uma moeda 
comum que permitisse o comércio em maior escala. Por isso patrocinou a ascensão da 
primeira versão do Estado Moderno, o Estado Absolutista. 
O Estado Moderno tem como marco a Paz de Westfália, que foi uma série de tratados 
de paz na metade do século XVII que inaugurou o moderno Sistema Internacional, ao 
acatar consensualmente noções e princípios como o de soberania estatal e o de Estado-
Nação. 
O Estado Moderno, no que tange à sua organização, constituiu-se na passagem dos 
meios reais de autoridade e administração, que eram de domínio privado, para a 
propriedade pública; e o poder de mando, que vinha sendo exercido como um direito do 
indivíduo, fosse expropriado – primeiro, em benefício do príncipe absoluto e, depois, do 
Estado. Segundo Bobbio: 
A história do surgimento do Estado moderno é a história dessa tensão: 
do sistema policêntrico e complexo dos senhorios de origem feudal se 
chega ao Estado territorial concentrado e unitário por meio da chamada 
racionalização da gestão do poder e da própria organização política 
imposta pela evolução das condições históricas materiais. 
Para Weber, as características essenciais do Estado Moderno são: 
 a ordem legal, 
 a burocracia, 
 a jurisdição compulsória sobre um território 
 a monopolização do uso legítimo da força 
De acordo com Max Weber, o Estado moderno, ao se constituir, foi retirando dos 
diversos elementos da sociedade o direito de uso da força e da violência que antes era 
exercido por várias instâncias sociais, e foi concentrando para si este direito, utilizando-o 
 
 
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apenas de conformidade com as leis vigentes. Hoje, o Estado moderno reivindica para si 
"o monopólio da violência física legítima", exercendo-o como o seu único detentor. E o 
uso da força e da violência pelo Estado é legítimo porque está fundado em lei 
socialmente reconhecida. Só o Estado detém a autoridade e o poder de prender, de 
sustar o direito de ir e vir e de algemar e punir o cidadão de várias formas. 
Para Habermas: 
O Estado moderno tem duas marcas constitutivas: a soberania do 
poder estatal, corporificada no príncipe, e a diferenciação do Estado 
em relação à sociedade, ainda que, de maneira paternalista, se tenha 
reservado às pessoas em particular um teor essencial de liberdade 
subjetiva. 
Para Weber, uma característica do Estado Moderno é dominação racional-legal, ou o 
modelo burocrático, que estudaremos na próxima aula. Contudo, temos que lembrar 
que, como falamos acima, a primeira versão do Estado Moderno é o absolutismo, ainda 
marcado pela dominação tradicional e pelo patrimonialismo. 
No modelo racional-legal temos uma ordem jurídica impositiva, isto porque o conjunto 
das normas e leis se exerce imperativamente. O Estado é a única organização cujo 
poder regulador ultrapassa os seus próprios limites organizacionais e se estende sobre a 
sociedade como um todo, sendo, por isso, chamado de “poder extroverso”. Em razão 
disso, o Estado é dotado de soberania. Segundo Weber: 
O Estado moderno possui as seguintes características, primeiramente 
formais: uma autoridade administrativa e judicial sujeita à mudança de 
estatutos, e à qual a atividade do quadro administrativo, também sujeito 
à mudança de estatutos, se orienta. Este sistema de autoridade 
reivindica validade não apenas para membros da associação, a maioria 
dos quais a ela pertencem por nascimento, mas também, numa grande 
extensão, para toda conduta que ocorre dentro da área de sua 
jurisdição; é, portanto, uma associação compulsória com uma base 
territorial. Além disso, considera-se o uso da força hoje como legítimo, 
apenas na medida em que é permitido pelo Estado ou prescrito por ele. 
Esta reivindicação do Estado moderno de monopolizar o uso da força é 
uma marca distintiva tão essencial a ele com o seu aspecto de 
jurisdição compulsória e de organização contínua. 
Falando da necessidade do Estado Moderno para a burguesia, Bobbio afirma que: 
É fácil de entender, nesse processo, o papel desenvolvido pelas 
chamadas premissas necessárias para o nascimento da nova forma de 
 
 
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organização do poder. A unidade de comando, a territorialidade do 
mesmo, o seu exercício através de um corpo qualificado de auxiliares 
“técnicos” são exigências de segurança e eficiência para os extratos de 
população que de uma parte não conseguem desenvolver suas 
relações sociais e econômicas no esquema das antigas estruturas 
organizacionais. 
Podemosver aqui três características que ele chama de “necessárias”: unidade de 
comando, territorialidade e corpo técnico. 
A primeira função do Estado é a manter a ordem e a segurança interna, além da 
garantia da defesa externa. É com base nesta função que o aparato de segurança 
pública, o exército permanente, se torna um componente fundamental do Estado. É com 
base nisso também que o Estado é definido como a instituição que exerce o monopólio 
legítimo do uso da força ou da coerção organizada. 
Contudo, a manutenção da ordem pelo Estado exige regras estabelecidas, um 
ordenamento jurídico impositivo. Portanto, outra função do Estado é a de 
regulamentação jurídica, de estabelecer o direito. 
O Estado precisa ser financiado, principalmente por tributos cobrados junto à sociedade. 
Por esses motivos que outro componente fundamental do Estado é o quadro 
administrativo ou administração pública, que tem como atribuição decidir, instituir e 
aplicar as normas necessárias à coesão social e à gestão da coisa pública. 
Essas são funções clássicas do Estado, presentes mesmo nas concepções do Estado 
mínimo, originalmente características do capitalismo competitivo, quando predominava 
aquilo que hoje denominamos Estado Liberal. 
1.4.3 Etapas
Vamos ver agora a classificação proposta por Norberto Bobbio para a evolução do 
Estado, que já foi usada pela ESAF em questões. Para o autor, teríamos a seguinte 
sequência de formas de Estado consagradas junto aos historiadores: 
1. Estado feudal 
2. Estado estamental 
3. Estado absoluto 
4. Estado representativo. 
Vamos ver as definições de Bobbio para cada um deles. 
 
 
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O Estado feudal é caracterizado pelo exercício acumulativo das 
diversas funções diretivas por parte das mesmas pessoas e pela 
fragmentação do poder central em pequenos agregados sociais. 
No Estado feudal há uma fragmentação do poder. É só lembrarmos que no feudalismo 
os nobres possuidores de terra detinham um elevado poder sobre seus feudos. Ele está 
se referindo ao período anterior ao Estado Moderno, na Idade Média. 
Ainda antes do Estado Moderno, antes do absolutismo, ele fala em Estado Estamental: 
Por Estado estamental entende-se a organização política na qual se 
foram formando órgãos colegiados que reúnem indivíduos possuidores 
da mesma posição social, precisamente os estamentos, e enquanto 
tais fruidores de direitos e privilégios que fazem valer contra o detentor 
do poder soberano através das assembléias deliberantes como os 
parlamentos. 
Estamento, segundo o Dicionário Houaiss, significa: “grupo de indivíduos com análoga 
função social ou com influência em determinado campo de atividade”. Uma sociedade 
estamental é uma “ordem de status” baseada em “prestígio social” para qualificar 
positiva ou negativamente os grupos sociais. Uma sociedade dividida em estamentos 
diferencia-se de uma sociedade dividida em classes sociais porque, nesta, o critério de 
separação das classes é econômico, é a posse ou não de riqueza, de um bem. Já nos 
estamentos, o critério é status, é o pertencimento a determinado grupo. A pessoa é 
nobre porque nasceu com “sangue azul”. Por mais que um burguês viesse a adquirir 
riqueza, não faria parte da nobreza. 
Os grupos positivamente qualificados costumam manter um estilo de vida que desvalora 
o trabalho físico, o esforço premeditado e contínuo, o interesse lucrativo, e buscam, 
através de monopólios sociais e econômicos, a manutenção de um modus vivendi 
exclusivo, diferenciado, traduzido em privilégios de consumo. A razão de ser dos 
estamentos, portanto, é a desigualdade calcada na diferenciação da honra pessoal, no 
exclusivismo social e na ostentação do consumo. Enquanto a mobilidade social numa 
sociedade dividida em classes é possível, pois basta uma pessoa adquirir riqueza para 
mudar de classe, na sociedade estamental quase não há mobilidade, pois as pessoas já 
nascem dentro de determinado estamento. Um exemplo próximo são as castas, na 
Índia. 
Bobbio diferencia a evolução do Estado Moderno em duas fases: sociedade por 
camadas e moderna sociedade civil. A primeira era caracterizada pela presença de uma 
articulação social por camadas (baseadas no reconhecimento jurídico dos "direitos" e 
das "liberdades" tradicionais e no prestígio da posição social adquirida). Já a segunda, 
 
 
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uma configuração contemporânea, constitui um modo diferente de articulação social, 
horizontal e não vertical, fundada sobre a posição de classes no confronto das relações 
de produção capitalista. Ou seja, num primeiro momento as relações sociais tinham um 
caráter muito mais estamental, baseadas no prestígio, enquanto no segundo, o 
capitalismo havia transformado essas relações para algo mais próximo das classes 
sociais, baseado na posição econômica dos indivíduos. 
Podemos dizer que esta sociedade por camadas era caracterizada pela força dos 
antigos grupos feudais, os nobres, que ainda detinham muito poder e limitavam a 
atuação do príncipe, já que este, num primeiro momento, dependia das categorias ou 
camadas sociais para criar e manter o quadro administrativo e um exército permanente. 
Segundo Bobbio: 
A origem "senhoril" do poder monárquico foi na verdade de tal maneira 
marcada que depressa condicionou o processo de formação do 
aparelho estatal por causa da absoluta insuficiência das entradas 
privadas do príncipe para a instauração de uma administração eficiente 
e, sobretudo, para a criação de um exército estável. Daí resultou a 
absoluta necessidade do príncipe de recorrer à ajuda do "país", por 
meio de suas expressões políticas e sociais: as categorias sociais 
reunidas em assembléia. 
A ajuda financeira era subordinada a um prévio “conselho” por parte das próprias 
camadas sociais, em torno dos fins para os quais o príncipe tinha sido obrigado a 
solicitar sua ajuda financeira. Junte-se a isso o fato de a posição de força ocupada por 
essas camadas sociais, que detinham participação nos mais altos cargos administrativos 
e políticos que paulatinamente iam surgindo para acompanhar o crescimento da 
dimensão estatal. 
Isso constituía um aspecto contraditório em relação à tendência centralizadora do 
Estado Moderno, uma tendência para a gestão monopolista do poder por parte de uma 
instância unitária e monocrática. O desenvolvimento constitucional do Estado moderno 
devia desenvolver-se contra as categorias sociais, em razão da eliminação do seu poder 
político e administrativo. 
Pouco a pouco, o príncipe superou a dependência de financiamento junto a estas 
camadas e eliminou o "direito de aprovação dos impostos" dos grupos sociais, 
inventando modos e canais de arrecadação das contribuições controladas e 
administradas diretamente por ele. O principie ganhou poder, em detrimento das 
camadas sociais. Segundo Bobbio: 
 
 
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Esse processo foi possível, conforme se acentuou, graças à 
progressiva conquista, por parte do príncipe e de seu aparelho 
administrativo, da esfera financeira, à qual estava intimamente ligada a 
esfera econômica do país. Isso pode acontecer, em primeiro lugar, 
graças ao apoio que o príncipe facilmente encontrou, na sua luta contra 
os privilégios, até fiscais, da mais importante das categorias sociais: a 
nobreza. Esse apoio veio da parte dos estratos mais empenhados da 
população e particularmente da burguesia urbana, na mira de uma 
distribuição dos encargos fiscais mais justa entre as várias forças do 
país e, também, de uma ativa política de defesa, de sustentação e de 
estímulo do príncipe em relação à atividade. 
O principie ganha o apoio da burguesia na luta contra o poder da nobreza, 
principalmente contra os privilégios dessa classe, buscandouma tributação mais justa. 
Além disso, buscava-se uma delimitação de um espaço das relações sociais. Bobbio 
afirma que: 
O Estado moderno significava precisamente a negação de tudo isso: a 
instauração de um nível diferente da vida social, a delimitação de uma 
esfera rigidamente separada de relações sociais, gerenciada 
exclusivamente de uma forma política. 
A negação a que o autor se refere é a estrutura da sociedade de camadas sociais, em 
que não havia uma separação entre o social e o político e persistia uma articulação 
policêntrica, com base na prevalência senhorial ou "pessoal" do poder. Portanto, o 
Estado Moderno surge como uma forma de diferenciação do Estado e da sociedade 
civil. A gestão do Estado deverá se dar de forma exclusivamente política, excluindo-se a 
influência das categorias sociais. 
Outra separação importante que ocorreu se deu em relação à Igreja. Para Bobbio: 
A distinção entre o espiritual e o mundano, inicialmente introduzida 
pelos papas para fundamentar o primado da Igreja, desencadeou agora 
sua força na direção do primado e da supremacia da política. 
A burguesia não lutava apenas contra a nobreza, mas também contra o clero. A Igreja 
havia colocado de forma bem distintas o plano terreno, mundano, e o espiritual, com o 
objetivo de se colocar como representante de Deus na Terra e fundamentar seu poder 
junto à sociedade. No entanto, esta distinção foi usada depois pelo Estado moderno 
justamente para instaurar o Estado laico, o Estado em que prevalece a política e não a 
religião. 
 
 
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O Estado Moderno nasceu da passagem do feudalismo para a Idade Moderna, 
possuindo como característica marcante a centralização e a personalização na figura do 
monarca que detinha o poder com exclusividade. A unidade dos Estados Nacionais 
convergia para o soberano, que era o elemento de integração, consolidação e poder. 
Nascia a primeira versão do Estado Moderno, o Estado Absolutista. 
A formação do Estado absoluto ocorre através de um duplo processo 
paralelo de concentração e de centralização do poder num 
determinado território. Por concentração, entende-se aquele processo 
pelo qual os poderes através dos quais se exerce a soberania – o 
poder de ditar leis válidas para toda a coletividade, o poder 
jurisdicional, o poder de usar a força no interior e no exterior com 
exclusividade, enfim o poder de impor tributos – são atribuídos de 
direito ao soberano pelos legistas e exercidos de fato pelo rei e pelos 
funcionários dele diretamente dependentes. Por centralização, 
entende-se o processo de eliminação ou de exautoração de 
ordenamentos jurídicos inferiores, como as cidades, as corporações, as 
sociedades particulares, que apenas sobrevivem não mais como 
ordenamentos originários e autônomos, mas como ordenamentos 
derivados de uma autorização ou da tolerância do poder central. 
Percebam que o autor fala em concentração e centralização do poder. A primeira 
corresponde ao fato de somente o Rei poderia exercer o poder, ele seria o único poder 
dentro do território. Exercendo a soberania. A centralização corresponde ao fato de as 
cidades e outras formas de associação perderem sua autonomia. 
Quando o Estado (monarca) se tornou monopolista na esfera política, os interlocutores 
diretos deixaram de ser as categorias, passando a ser os indivíduos, instalando o 
princípio do individualismo, um dos marcos do Estado Moderno Liberal. 
A excessiva centralização de poder nas mãos do rei, cujo poder era ilimitado e arbitrário, 
passou a se tornar um empecilho para a classe burguesa. O Estado Absoluto, de 
incentivador da burguesia, passou a ser seu obstrutor. No início, havia o apoio a uma 
política mercantilista na qual a burguesia comercial era privilegiada com uma estreita 
regulamentação das atividades econômicas, o que era uma necessidade para a 
consolidação e o acúmulo de capitais. Porém, o Estado Absolutista passou a ser 
considerado um empecilho ao desenvolvimento das atividades econômicas quando 
houve a necessidade de expansão do capital para além das fronteiras nacionais. 
Com a Revolução Francesa, em 1789, uma nova fase do Estado Moderno tem início. 
Sob os auspícios de Rousseau e tendo como propulsor o desejo da burguesia de ir além 
do poder econômico que já possuía, tomando para si o poder político que era privilégio 
 
 
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da aristocracia, nasce o Estado Liberal. Se durante o regime absolutista havia a 
concentração do poder nas mãos do monarca, no Estado Liberal o poder foi transferido 
ao povo. A determinação da política econômica era no sentido de não intervenção nos 
negócios privados, deixando-os fluir ao sabor do mercado. Segundo Mário Lúcio Quintão 
Soares: 
O liberalismo deve ser compreendido como movimento econômico-
político, tendo como base social a classe burguesa, propugnando, na 
esfera econômica, o princípio do absenteísmo estatal e, na esfera 
política, sufrágio, câmaras representativas, respeito à oposição e 
separação de poderes. 
Em relação ao Estado Representativo, Bobbio afirma que ele surgiu “sob a forma de 
monarquia constitucional e depois parlamentar, na Inglaterra após a ‘grande rebelião’, no 
resto da Europa após a revolução francesa, e sob a forma de república presidencial nos 
Estados Unidos da América após a revolta das treze colônias contra a pátria-mãe”. 
O que diferencia o Estado representativo dos demais é a presença de representantes do 
“povo” (por povo entendendo-se, ao menos num primeiro momento, a classe burguesa), 
reconhecendo-se direitos políticos aos indivíduos. No Estado representativo os sujeitos 
soberanos não são mais o príncipe investido por Deus, nem o povo como sujeito coletivo 
e indiferenciado. É o cidadão, que possui direitos naturais, direitos que cada indivíduo 
tem por natureza e por lei e que, precisamente porque originários e não adquiridos, 
podem fazer valer contra o Estado, inclusive recorrendo ao remédio extremo da 
desobediência civil e da resistência. 
Vimos acima que Bobbio colocou uma sequência reconhecida pela doutrina que contém 
quatro tipos de Estado: feudal, estamental, absolutista e representativo. Mas o autor 
afirma que a última fase da sequencia histórica não exaure certamente a variedade de 
estados hoje existentes. Os Estados que escapam da fase dos Estados representativos 
são os Estados socialistas (Bobbio escreve ainda na época da URSS). Contudo, não é 
fácil dizer qual é a forma de Estado que eles representam, sendo muito amplo o 
contraste entre os princípios constitucionais oficialmente proclamados e a realidade de 
fato. 
Um traço marcante que diferencia os Estados socialistas, em contraste com as 
democracias representativas é que, nestas, nós temos sistemas multipartidários e, 
naqueles, monopartidários. É só lembrarmos-nos da China, que até hoje mantém um 
sistema de partido único. Segundo Bobbio: 
O domínio de um partido único reintroduz no sistema político o princípio 
monocrático dos governos monárquicos do passado e talvez constitua 
 
 
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o verdadeiro elemento característico dos Estados socialistas de 
inspiração leninista direta ou indireta, em confronto com os sistemas 
poliárquicos das democracias ocidentais. 
Vimos como foi a evolução do Estado Moderno até o Estado Representativo, até a 
formação das democracias liberais. Veremos a continuação, com a formação do Estado 
de Bem-Estar Social e o Neoliberalismo mais a frente. 
2 Direitos Civis, Políticos e Sociais 
Segundo Marshall, podemos distinguir na história política das sociedades industriais três 
fases: 
1. A primeira, ao redor do século XVIII, é dominada pela luta pela conquista dos 
direitos civis, como liberdade de pensamento, de expressão,etc. 
2. A fase seguinte, ao redor do século XIX, tem como centro a reivindicação dos 
direitos políticos, como o de organização, de propaganda, de voto, etc., e culmina 
na conquista do sufrágio universal; 
3. É precisamente o desenvolvimento da democracia e o aumento do poder político 
das organizações operárias que dão origem à terceira fase, caracterizada pelo 
problema dos direitos sociais, cujo acatamento é considerado como pré-requisito 
para a consecução da plena participação política. 
Resumindo, temos que os direitos civis são da primeira fase, os políticos da segunda e 
os sociais da terceira. 
Essa classificação é muito parecida com uma outra usada bastante aqui no Brasil: 
1. Os direitos fundamentais de primeira geração são os direitos civis e políticos. 
Correspondem às liberdades clássicas, e têm por fundamento o princípio da 
liberdade. 
2. Os direitos fundamentais de segunda geração são os direitos sociais, econômicos 
e culturais, e têm por fulcro o princípio da igualdade. 
3. Os direitos fundamentais de terceira geração são os direitos vinculados ao 
desenvolvimento, à paz, ao meio-ambiente, e têm por lastro o ideal da 
fraternidade. 
Durante a evolução do Estado Moderno, até o surgimento do Estado de Bem-Estar 
Social, ocorreram três fases que se distinguem pelos direitos que foram privilegiados. A 
 
 
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primeira fase foi a dos direitos civis, que obrigam o Estado a uma atitude de não 
intervenção, de abstenção. O liberalismo defendia a retirada do Estado da vida privada 
dos cidadãos, prevendo uma série de direitos como liberdade de pensamento, de 
associação, de expressão, etc. 
Já a segunda fase trouxe os direitos políticos (liberdade de associação nos partidos, 
direitos eleitorais), que estão ligados a formação do Estado democrático representativo e 
implicam uma liberdade ativa, uma participação dos cidadãos na determinação dos 
objetivos políticos do Estado. 
Já a terceira fase fortaleceu os direitos sociais (direito ao trabalho, à assistência, ao 
estudo, à tutela da saúde, liberdade da miséria e do medo), maturados pelas novas 
exigências da sociedade industrial e que implicam, por seu lado, um comportamento 
ativo por parte do Estado ao garantir aos cidadãos uma situação de certeza. 
Muitos defendem que os direitos sociais surgiram como uma forma de acalmar as 
massas, para evitar que ideias socialistas ganhassem espaço e os trabalhadores se 
revoltassem. Para Marshall, se o Estado provia as necessidades do trabalhador, não era 
como portador de qualquer direito à assistência, mas como tendentemente perigoso 
para a ordem pública e para a ordem da coletividade. Era uma situação de oposição 
entre os direitos civis e políticos de um lado e, de outro, os direitos sociais, já que estes 
surgiam em contradição àqueles. Aqueles que recebiam a assistência social do Estado 
perdiam sua condição de cidadão. 
Um exemplo é a Lei dos Pobres da Inglaterra, aprovada em 1834, pela qual a pessoa 
obtinha seu mantimento a expensas da coletividade, e em troca da renunciava à própria 
liberdade pessoal. A “Poor Law” não tratava as reivindicações dos pobres como direito 
de cidadania, mas ao contrário, como reivindicações que só poderiam ser atendidas se 
eles deixassem de ser cidadãos, pois os indigentes abriam mão dos direitos civis. 
Somente em meados do século XX que surgem medidas assistenciais que não só não 
estão em contradição com os direitos civis e políticos das classes desfavorecidas, mas 
constituem, de algum modo, seu desenvolvimento. É essa a principal característica do 
Estado de Bem-Estar Social: a atuação do Estado passa a ser considerada como um 
direito do cidadão. 
Segundo Bobbio: 
A “questão social”, surgida como efeito da Revolução Industrial, 
representou o fim de uma concepção orgânica da sociedade e do 
Estado, e não permitiu que a unidade da formação econômica-política 
pudesse ser assegurada pelo desenvolvimento autônomo da 
sociedade, com a simples garantia de intervenção política de “polícia”. 
 
 
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Bobbio fala em “concepção orgânica da sociedade e do Estado”. O termo orgânico aqui 
está ligado a uma acepção que usamos em nossos cotidianos. Quando vamos à feira 
em busca de vegetais, nos deparamos com uma escolha: produtos comuns ou 
orgânicos. Podemos escolher entre produtos com agrotóxicos ou sem. Os vegetais 
orgânicos possuem como característica a não intervenção do homem em seu 
desenvolvimento, ou seja, trata-se de um desenvolvimento natural, autônomo. 
O mesmo acontece com as sociedades e o Estado. A concepção orgânica significa que, 
no Estado liberal, não haveria uma intervenção de cima, a sociedade e os indivíduos 
poderiam se desenvolver naturalmente, sem ingerências do Estado. Com o surgimento 
da questão social, faz-se necessária uma atuação positiva do Estado para concretizar 
estes direitos. 
2.1 Evolução do papel do Estado e emergência da questão social
Norberto Bobbio diferencia os momentos da evolução do Estado de acordo com a 
alternância entre a prevalência do privado ou do público, da autonomia da sociedade o 
da intervenção estatal. 
Segundo o autor, durante séculos o direito privado foi o direito por excelência. O primado 
do direito privado se afirmou com a difusão e recepção no Ocidente do direito romano, 
cujos institutos principais são a família, a propriedade, o contrato e os testamentos. 
O direito público como corpo sistemático de normas nasce bem mais tarde, apenas na 
formação do Estado Moderno. Com a dissolução do Estado antigo e com a formação 
das monarquias germânicas, as relações políticas sofreram uma transformação tão 
profunda e surgiram na sociedade medieval problemas tão diversos – como aqueles das 
relações entre Estado e Igreja, entre o Império e os reinos, entre os reinos e as cidades 
– que o direito romano passou a oferecer poucos instrumentos de interpretação e 
análise. 
No Estado Liberal manteve-se o primado do privado sobre o público, defendendo a não 
intervenção do Estado na esfera privada. É com o surgimento dos direitos sociais que 
assistimos ao fortalecimento do direito público. Segundo Bobbio: 
O primado do público assumiu várias formas segundo os vários modos 
através dos quais se manifestou, sobretudo no último século, a reação 
contra a concepção liberal do Estado e se configurou a derrota 
histórica, embora não definitiva, do Estado Mínimo. Ele se funda sobre 
a contraposição do interesse coletivo ao interesse individual e sobre a 
necessária subordinação, até a eventual supressão, do segundo ao 
 
 
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primeiro, bem como a irredutibilidade do bem comum à soma dos bens 
individuais, e, portanto sobre a crítica de uma das teses mais correntes 
do utilitarismo elementar. 
O primado do público significa o aumento da intervenção estatal na regulação dos 
comportamentos dos indivíduos e dos grupos da sociedade. Com efeito, segue o 
caminho inverso ao da emancipação da sociedade civil em relação ao Estado, 
emancipação que fora uma das consequências históricas do nascimento, crescimento e 
hegemonia da classe burguesa. 
O primado do público sobre o privado representa também o primado da política sobre a 
economia, ou seja, da ordem dirigida do alto em relação à ordem espontânea, da 
organização vertical da sociedade em relação à organização horizontal. O processo de 
intervenção dos poderes públicos na regulação da economia é também designado como 
processo de “publicização do privado”. 
Contudo, esse processo é apenas uma das faces do processo de transformação das 
sociedades industriais mais avançadas. Ele é acompanhado e complicado por um 
processo inverso que Bobbio chama de “privatização do público”. O Estado Modernoé 
caracterizado por uma sociedade civil constituída por grupos organizados cada vez mais 
fortes e atravessada por conflitos grupais que se renovam continuamente. Estes grupos 
são considerados como organizações semissoberanas, como as grandes empresas, as 
associações sindicais, os partidos, dotadas de grande poder de influência nos rumos do 
Estado. 
Assim, a publicização do privado representa o processo de subordinação dos interesses 
do privado aos interesses da coletividade, representada pelo Estado que invade e 
engloba progressivamente a sociedade civil. Já a privatização do público é caracterizada 
pela revanche dos interesses privados através da formação de grandes grupos que se 
servem dos aparatos públicos para o alcance dos próprios objetivos. 
Com o surgimento do Estado Liberal e o fortalecimento dos direitos políticos, se 
desenvolve também a primeira noção de Estado de Direito. Exigia-se que fossem 
estabelecidas regras estáveis e formais que impusessem limites a atuação estatal, 
ganhando força o movimento político do Constitucionalismo, que tinha como objetivo 
estabelecer em toda parte regimes constitucionais, governos limitados em seus poderes, 
submetidos a constituições escritas. Este movimento confunde-se, no plano político, com 
o liberalismo e, como este, sua marcha no século XIX e nas três primeiras décadas do 
século XX foi triunfal. 
 
 
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Uma das principais inovações do Estado Moderno foi a separação da esfera pública da 
privada. Vimos que o Estado Moderno surge como uma forma de diferenciação do 
Estado e da sociedade civil. Segundo Bobbio: 
Através da concepção liberal do Estado tornam-se finalmente 
conhecidas e constitucionalizadas, isto é, fixadas em regras 
fundamentais, a contraposição e a linha de demarcação entre o Estado 
e o não-Estado, por não-Estado entendendo-se a sociedade religiosa e 
em geral a vida intelectual e moral dos indivíduos e dos grupos. 
Bobbio, para melhor conceituar o Estado de Direito, faz uma distinção entre a limitação 
dos poderes do Estado e a limitação das funções do Estado: 
O liberalismo é uma doutrina do Estado limitado tanto com respeito aos 
seus poderes quanto às suas funções. A noção corrente que serve 
para representar o primeiro é Estado de direito; a noção corrente para 
representar o segundo é Estado mínimo. Enquanto o Estado de direito 
se contrapõe ao Estado absoluto, o Estado mínimo se contrapõe ao 
Estado máximo: deve-se, então, dizer que o Estado liberal se afirma na 
luta contra o Estado absoluto em defesa do Estado de direito e contra o 
Estado máximo em defesa do Estado mínimo, ainda que nem sempre 
os dois movimentos de emancipação coincidam histórica e 
praticamente. 
Podemos afirmar que os principais elementos do Estado de Direito são: 
 a submissão do império a lei, 
 a separação dos poderes 
 a definição de direitos e garantias individuais. 
A submissão ao império da lei se dá com o estabelecimento das primeiras Constituições 
escritas, a sujeição do poder estatal ao ordenamento jurídico. Os liberais se enquadram 
na teoria jusnaturalista, defendendo que há uma série de direitos que precedem o 
Estado e que este deve obedecê-los. O Estado de Direito é aquele em que apenas as 
leis podem definir qual é o Direito que competirá ao governante aplicar. 
Em relação à separação de poderes, Montesquieu ganhou notoriedade com a criação da 
teoria da colaboração de funções, apontando a existência de três formas: o Legislativo, 
que fazia e corrigia as leis; o Executivo das coisas que dependem dos direitos das 
gentes que promovia a paz ou a guerra e ações ligadas a outros Estados; e, por último, 
o Executivo das coisas que dependem do Direito civil, ou seja, aquele que possui o 
 
 
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poder de julgar porque punia os crimes e julgava os litígios entre os indivíduos, dando 
este último origem ao Poder Judiciário. 
Por fim, a enunciação dos direitos fundamentais refere-se justamente ao 
reconhecimento dos direitos que devem ser obedecidos pelo Estado. O objetivo das 
primeiras constituições liberais era assegurar à sociedade certos direitos e garantias 
mínimos, destinados a lhes conferir um espaço de liberdade perante o Estado. Foram 
previstos, então, os direitos à liberdade de locomoção, de reunião, de manifestação do 
pensamento, o direito à vida e à propriedade, entre outros, bem como garantias 
relacionadas a estes direitos, a exemplo do habeas-corpus, remédio constitucional 
destinado a assegurar o direito à liberdade de locomoção. 
Estes direitos e garantias correspondem ao que chamamos de direitos fundamentais de 
primeira geração. Sua característica principal é que exigem uma não ação do Estado, no 
sentido de respeitar as esferas jurídicas por eles protegidas. Por isso que estas 
Constituições eram conhecidas também como negativas, dando ênfase ao objetivo 
construir um espaço de liberdade individual sem intervenção estatal. 
Com o surgimento do Estado Representativo, assistiu-se ao surgimento do Estado 
Democrático de Direito, que reúne os princípios do Estado Democrático e o do Estado 
de Direito. Apesar de as primeiras constituições preverem a participação popular por 
meio do voto, esta participação era ainda restrita. Segundo Darcy Azambuja: 
As primeiras Constituições escritas e leis que se lhes seguiram, ainda 
que inspiradas nas ideias igualitárias das doutrinas do Contrato Social, 
não deram o direito de voto a todos os membros da sociedade. A 
primeira grande exclusão foi das mulheres, até bem recentemente 
ainda. Os legisladores da Revolução Francesa, em contradição com as 
ideias de igualdade que pregavam, partiram do axioma de que 
sociedade deve ser dirigida pelos mais sensatos, mais inteligentes, 
mais capazes, pelos melhores, por uma elite enfim. É o que se 
denomina sufrágio restrito. Para descobrir essa elite dois critérios foram 
adotados: 1º) são mais capazes os indivíduos que possuem bens de 
fortuna; 2º) são mais capazes os que possuem mais instrução. É o 
sistema do senso alto, do voto restrito pelas condições de fortuna ou de 
instrução. 
Além disso, o termo democrático não significa apenas que há uma maior participação da 
sociedade por meio do voto. O Estado de Direito durante o início do Estado Liberal teve 
como consequência a distorção do princípio da legalidade. Restringiu-se o exame da 
validade de uma lei aos seus aspectos meramente formais, permitindo a subsistência no 
 
 
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ordenamento jurídico estatal de qualquer regra posta em vigor, desde que houvesse sido 
observado o procedimento próprio para sua instituição. 
Por causa disso, o Estado de Direito evoluiu em direção ao Estado Democrático de 
Direito, no qual se considera a lei não só pelo ângulo formal, mas também pelo material, 
reconhecendo-se a legitimidade tão somente daquelas que apresentarem conteúdo 
democrático, em conformidade com os interesses e aspirações do povo. 
Segundo Macpherson, a expressão “democracia liberal” também apresenta esta 
dualidade de conceitos. Num primeiro sentido, ela pode ser considerada como a 
democracia de uma sociedade de mercado capitalista, onde a liberdade é um valor de 
suma importância. Num segundo sentido, ela expressa uma sociedade empenhada em 
garantir que todos os seus membros sejam igualmente livres para concretizar suas 
capacidades, ou seja, ao lado da liberdade, a igualdade torna-se um valor 
imprescindível. Segundo o autor: 
“Liberal” pode significar a liberdade do mais forte para derrubar o mais 
fraco de acordo com regras do mercado; ou pode significar de fato 
igual liberdade para todos empregarem e desenvolverem suas 
capacidades. Esta última definição é contraditória em relação à 
primeira.