Direito Administrativo III

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CONTROLE DA ADM PÚBLICA
Sistemas de controle da adm pública
Dentro de um estado de direito em que o principal papel do direito é a simulação da realidade - a realidade nunca se encaixa nessa forma. 
Como entender os sistemas e porque eles não funcionam - como um sujeito de direito captura a própria realidade. 
· Representações, modelos que tendem a uma distorção - quando a distorção é muito grande, dizemos que o modelo é um simulado. 
· Kant: quando não conseguimos alcançar um objetivo - precisa de tempo: ideia reguladora - tenho que perseguir para que se torne realidade. → algo que é perfeito no plano ideal, ainda vai levar tempo para que consigamos implementar essa ideia. - por isso não desistimos. Se hoje não conseguimos, precisamos pensar num futuro. - o que estudamos não está adequado à realidade em que vivemos. → porque não reclamamos de tudo? porque alguém controla a gente - o próprio direito.
· Não existe escolha predeterminada - até a esperança precisa ser sustentada. 
· consciência moral e porque o deveres devem ser cumpridos - a sua consciência moral te coloca em sintonia com aquele dever, não é só por causa da coerção. 
· Crença de que o modelo de realidade pode um dia ser implementado. 
· Estamos em dissintonia - o que direito apregoa não funciona → 
O que chamamos de controle? para a prof não tem possibilidade de produzir efeitos concretos que sejam compatíveis com o padrão normativo. 
ADM PÚBLICA → função estatal - típica do Poder executivo - função adm								\ função governamental: políticas públicas
						Chefe do executivo e primeiro escalão de governo - agente público político. 
· o STF separa os agente políticos quando resolve controlar a sua atuação para fins de aplicação da lei de improbidade adm, súmula do nepotismo. 
· Políticas públicos não seriam, a priori, compet do DIR ADM. 
· Dir adm. é técnica, procedimento, garantia de contraditório e ampla defesa - para o controle funcionar precisa disso. → ausência pode gerar a nulidade do ato adm.
· ADM PÚBLICA: conjunto de órgãos e pessoas físicas/naturais e/ou jurídicas 
\ . adm pública direta → regime de direito público (unidades federativas)
\ . adm pública indireta → regime de direito público ou regime de direito privado (empresas estatais: sociedade de economia mista e empresas públicas). 
que atua tendo em vista o interesse público (como ideia reguladora). Para exercer as suas funções, ou seja, para alcançar esse interesse público, a ADM pública conta com poderes estatais. → poder discricionário e poder vinculado. 
				\ . poder discricionário: o agente público pode escolher qual é a melhor forma de se alcançar o interesse público dentro de um conjunto de possibilidades - neutraliza qualquer possibilidade de controle efetivo → em nome da aplicação da teoria da separação de poderes, o JUD não controla poder discricionário, a não ser excepcionalmente, porque o STF entende que o controle retiraria a autonomia e independência política que o estado de direito confere ao administrador público.
Uma das coisas que temos que prestar atenção ao controlar é se é ato discricionário, porque este, em regra, não sofre controle do judiciário. 
Obs: teoricamente o controle existe e atua de forma sincronizada e recíproca. 
Um exceção é a teoria dos motivos determinantes - a adm pública não precisa declinar os motivos que determinam o ato, se declinar, se vincula. 
O judiciário pode interferir no âmbito da adm pública políticas públicas que foram judicializadas. - sob o ponto de vista individual, a judicialização é ótima, pois é uma forma de conseguir a prestação para um direito que o indivíduo entende que está sendo violado. Sob o ponto de vista coletivo é péssimo, porque não permite que o poder público planeje (o sujeito estava no final da fila e vai para o início). 
P. Executivo, Legislativo e Jud → exercem função adm. 
Estado de direito → poder de governar → limitado pela lei → princípio da legalidade → impõe ao agente público o dever de respeitar a lei → agente público extrai autorização para aplicar a lei a uma situação concreta (competências) → função adm. 
Características do sist. jurídico: separação de poderes do estado é uno e indivisível
1 - o controle é recíproco entre os poderes estatais.
O controle é falho na origem porque o direito separa a governança (razões de fato para um decreto que abre uma licitação, por exemplo) do que está na lei, assim o que está na lei não conecta com a vida, ou seja, controlar só a lei não faz com que haja efetividade na adm pública. 
2- natureza do nosso sistema de justiça do BR segue o modelo da jurisdição UNA. (art. 5º, XXXV da CF) → toda decisão adm pode ser realizada pelo judiciário. Além disso, não há coisa julgada adm nem depois de ter sido exaurido todas as possibilidades de recurso adm. 
Não temos no BR a necessidade de exaurir as instâncias adm para que possa acionar o judiciário. 
Então o processo adm serve como forma de garantia de contraditório e ampla defesa e como uma espécie de autocontrole, mas fica completamente esvaziado, já que o judiciário pode rever a decisão.
Processo de procedimentalização da função adm. 
*OBS: Interesse primário do estado → interesse de todos. Interesse secundário → interesse patrimonial do estado. 
Quando justificamos a existência da adm pública, falamos da defesa do interesse público, mas não se problematiza qual interesse público está sendo defendido. 
O QUE É ESSE CONTROLE? 
Por um lado, estamos falando de atividades da função adm. que decorre do exercício da função adm (planejamento, organização, controle e fomento/ estímulo). 
O dir. adm opta por duas: organização e controle - estabelece regras, princípios no que diz respeito a conflitos que permeiam o exercício dessas funções. Não se estuda planejamento e tampouco controle - nossa perspectiva de controle é negativa, no sentido de que aquele que descumpre a lei irá sofrer - a adm pública quando controla, controla para punir. 
Ex: legislação urbanística efetivamente respeitada: premiar as pessoas que se antecipação na execução daquelas normas.
Operamos o controle em duas vertentes: prevenção (acesso à informação - dizer o que está na lei) e repressão (punir com aplicação de sanções negativas).
Por outro lado, o dir adm convencionou dizer que a atividade de controle é um poder-dever, ou seja, não é só um direito, mas também um dever que quem está em nome do estado tem o dever de executar. 
Além disso, esse poder-dever possui natureza geral, não precisa de previsão legal. 
A legislação acabou optando por estabelecer órgãos específicos para o controle (controladorias gerais). 
Controlar é fiscalizar, orientar e corrigir, diretamente ou por meio de órgãos especializados, os seus próprios atos ou os atos praticados por outro poder. 
A adm. pública existe para controlar interesse público, então o autocontrole, que deriva do poder de autotutela é importantíssimo. 
Objetivos:
\ Fiscaliza-se para verificar se a lei foi cumprida (aferir se o princípio da legalidade está sendo respeitado); para proteger os direitos dos cidadãos; para adequar a conduta dos agente públicos, inclusive particulares que estão colaborando com a adm. pública. 
Dois sentidos possíveis para controle - um com a ideia de monitoramento e fiscalização (art. 71, I, da CF - controle externo do TCU sobre os atos da própria adm pública) - atos de gestão, contas de governo. Todo ato da adm que tenha repercussão financeira orçamentária está sujeito a esse controle de contas. Parecer prévio sobre as contas dos agente públicos. 
O outro tipo de controle é o controle orientação, que está vinculado à ideia de prevenção (art. 71, - uma vez identificada uma ilegalidade, é possível solicitar uma correção e estabelecer um prazo para que seja regularizada a situação). 
Olhar mais procedimental sobre o exercício da adm. - os atos que irão impactar diretamente a esfera privada, para serem considerados legais, devem ser exercidos garantindo contraditório e ampla defesa → no cotidiano da adm pública, não só nos processos de punição. Formade garantir impessoalidade e correição nos atos adm. (art. 5º, LV)
Para conectar os poderes da adm com o controle temos 2 poderes - muitas vezes deriva do poder hierárquico e muitas outras do poder disciplinar.
(Lei de improbidade adm → controle da adm pública - “ a lei não pegou”. 
O sentido de agente público improbo alcança também as pessoas que não mantém vínculo com a adm. pública. 
Quando a lei fez 20 anos o CNJ apresentou uma pesquisa que mostrava que o número de ações propostas e exitosas era ínfimo. Do momento em que a lei foi publicada haviam sido propostas 8153 ações → isso não dá nem 2 ações por municípios em 20 anos. Sob o ponto de vista formal, não dá para afirmar que a lei seja somente simbólica. 
Qualitativamente, o efeito é simbólico - a lei está mostrando que estamos inertes)
Tendência do controle contemporâneo → especialização dos órgãos de controle no controle interno (a adm pública controla ela mesma). 
Abrange todas as atividades adm 
É dirigido a qualquer agente - não existe agente nem atividade que esteja acima do controle. 
Existem 3 órgãos de controle: controladorias (denúncias financeiras orçamentárias); corregedorias (atos de desvio funcional); ouvidorias (escuta popular ou interna). 
É possível a delegação do controle, mas é vedada a subdelegação. → delegação num plano horizontal ou vertical. 
17/08/2018
Existem 2 tipos de controle mais importantes:
a) Lei 12046 (lei anticorrupção) - PAR - processo adm de resp de pessoas jurídicas (regulamentado em 2015 pelo dec. 8420 e pela portaria GU910) só controla ato lesivo praticado contra a adm pública que tenha nat. patrimonial e adm. (falta funcional e exercício da função adm)
b) controle que os TC exercem sobre a atividade do executivo (contas de gestão - cotidiano E de governo): atos que têm repercussão financeira orçamentária.
. Decisões STF controle - teses com repercussão geral.
→ re729744: nat. opinativa dos pareceres prévios dos tribunais de contas
→ re848826: parecer prévio e possibilidade de rejeição ou aprovação pela câmara de vereadores por ⅔ 
O controle de contas é exercidos pelos TC que são órgão do poder legislativo → controle técnico no âmbito de um poder político, então na prática, o controle que era técnico ficava vinculado a um controle político → apostava-se que os TC eram um contrapeso ao poder político do legislativo. Começou-se a fazer um controle muito técnico e rigoroso das contas de governo e de gestão, que prevalecia inclusive sobre a jurisp dos tribunais federais. Assim, o STF decidindo contra a força vinculante dos pareceres prévios elaborados pelos TC. → Os pareceres têm nat. meramente opinativa e podem ser desaprovados pela câmara de vereadores por ⅔ dos membros. 
Esse controle técnico é neutralizado por uma decisão do STF - apesar do controle ser técnico, a sua origem é política, por isso outro órgão político podem derrubá-lo.
Simulacro do controle de contas: se a decisão é política (discricionária) não é preciso justificar.
Fundamento legal do sistema de controle da adm pública: princípios da cf (art. 37 - LIMPE), bem como os princípios da lei n. 9784/99 (lei de processo adm) e da lei de licitações 8666 → legalidade: em nome da sep de poderes, o judiciário só controla excepcionalmente - controle formal se eu tiver falando de atos discricionário. - o mérito não é objeto de controle pelo judiciário.
Sistemas de Controle 
Forma e Mérito: atos de controle geram responsabilidade 
Natureza do ato jurídico: se o ato é discricionário não tem controle de mérito, apenas o controle formal 
Controle externo e controle interno
Controle interno é uma atividade administrativa de verificação permanente e contínua da legalidade e da oportunidade de atuação da própria administração pública com o objetivo de prevenir ou eliminar defeitos ou aperfeiçoá-la e de promover as medidas necessárias para tanto. 
Controle interno: submissão da atividade administrativa a fiscalização exercida por órgãos externos a estrutura de poder que a praticou.
Controle externo: representa uma submissão da atividade adm à fiscalização exercida por órgãos externos a estrutura de poder que a praticou 
CF88 → norma fundamental. Manifestação de um poder político originário - poder constituinte. 
Esse poder político de matriz constitucional (direitos - deveres) gera o poder constituído. 
Quando falamos de controle, este por um lado retira a possibilidade de existência do próprio texto constitucional e tem na teoria da sep de poderes uma atuação equilibrada de um poder em relação ao outro (não arbitrária). 
Não existe poder se não houve sujeito que possa exercê-lo (elemento subjetivo - atos de vontade). O sujeito originário desse poder político vem do povo → a autoridade adm recebe, por meio da representação, um mandato, que é político → poder legislativo e executivo (chefia). 
Controle externo da adm pública (teoria da separação de poderes) - vinculado ao controle exercido por outros poderes sobre a adm pública mas excluiu o poder popular → desconsidera a vontade popular como uma vontade fundante do próprio sistema → desconsidera a ideia de poder constituinte originário (matriz fundante do poder constituinte originário). 
Poder popular funda tudo → sistema de representação (o povo credenciado para o exercício do voto universal manifesta as suas preferências na escolha dos seus representantes, que recebem poderes políticos - legislativo e executivo). → quando dizemos que o controle externo é exercido por um poder sobre outro e não consideramos que o poder popular esteja abrangido por essa forma de controle, estamos excluindo o elemento fundante de toda a estrutura.
Justificamos isso dizendo que a sociedade não pode controlar sob o ponto de vista técnico - ausência de capacitação técnica. O controle exercido pela sociedade não é um controle exercido por um poder.
A representação que é justificada sob o ponto de vista técnico tem uma nat. excludente, porque impede, por exemplo, uma denúncia (popular X auditor fiscal, ex). → não há peso igual nas denúncias, por causa da dimensão técnica que chamamos de devido processo legal.
Para a prof o controle popular deveria ser considerado como controle externo. 
Como o controle popular normalmente se manifesta → art. 5º garantias e direitos fundamentais (informação, petição, etc.) - alguns são colocados como forma de manifestação desse controle social: incisos XXXIII e XXIV - direito de obter certidão; acesso à informação (lei 12527/11). esses direitos manifestam a possibilidade de um controle social. 
Existem também algumas possibilidades dentro da lei de combate à corrupção e aspectos específicos em que o povo, diante de uma irregularidade, pode denunciar.
TC - órgão do controle externo que tem composição política - quem dá a última palavra é a autoridade adm. Os pareceres jurídicos emitidos pelos órgãos técnicos dos tribunais de contas não tem força vinculante, então a última palavra sempre é do presidente ou dos conselheiros desse TC, que são escolhidos politicamente. 
É um órgão do poder legislativo, mas não tem função legislativa - sua função é de fiscalização e orientação. A sua estrutura é semelhante aos órgãos do poder jud. 
Tem a sua origem num poder poder política e se manifesta na forma que elege os conselheiros. A grande vantagem é o controle técnico que eles exercem, só que na maioria das vezes este não é analisado sob a perspectiva da direção política desses tribunais e tampouco sobre a força vinculativa dos pareceres sob os conselheiros. - art. 70 e ss da cf
Temos também outros atos exercidos pelo legislativo que são entendidos como controle externo: 
· Julgamento de contas do executivo: legislativo avalia o desempenho das atividades da adm. pública - avaliação política (discricionária - não precisa justificar): art. 49, IX. A rejeição dessas contas pode configurar crime de responsabilidade. 
Pode ser justificado também pelo descumprimento de programas políticos.
· Convocação de autoridade para prestar informações, inclusive integrantes da própria adm pública(art.50). 
· Cargos públicos que para serem ocupados precisam de aprovação do senado (49, XII).
· CPI (art. 58) - reguladas pela lei 1579/52 e 10001/00. 
No âmbito do controle interno temos a CGU como referência. 
TRIBUNAIS DE CONTAS - órgão de controle externo auxiliar ao legislativo.
Competência: art. 71 CF 
		\ constituições estaduais → TCE 
		\ LOM → TCM: SP e RJ
=/= 
art. 49 cf
. Controle externo de contas (contábil, orçamentário, financeiro) → legalidade 
								\ legitimidade
								\ economicidade
Não pode controlar mérito, porque implicaria na supressão da ideia de autonomia e separação/ independência entre os poderes. Controla a dimensão vinculada do ato. 
O controle de legitimidade esbarra numa limitação que é a discricionariedade técnica → limitação para as condições preparatórias
LEGALIDADE: se a autoridade era compet., se existia autorização → se não for, há nulidade do ato. 
LEGITIMIDADE: se a autorizada é compet ou nao → seria a mesma coisa que a legalidade?? Não é. Porque dentro da ideia de legitimidade está inserida uma dimensão qualitativa para a prática do ato, que não se restringe à autorização legal. 
A autoridade estava munida de técnica para a prática do ato? -- estudo prévios. 
O controle está limitado aos atos de discricionariedade técnica → está presa à identificação dessa nat. técnica. - autonomia limitada pela técnica. → o controle recai sobre a disc. técnica, sendo que os atos que não precisam de base técnica não são controlados. 
ECONOMICIDADE: vinculada á ideia de eficiência - ato praticado sob o ponto de vista dos custos respeitou a realidade daquela adm pública? orçamento enxuto. → princípio da eficiência (proporcionalidade)
AULA 31-08 (sexta)
 
Ø Controle externo ® judicial
 
· É chamado também de controle dispositivo, ou seja, não existe a possibilidade do judiciário atuar de forma impositiva. Ele atua apenas quando é invocado! Não atua de ofício.
 
· Este controle quando é exercido, nunca é definitivo, porque está sempre sujeito ao controle do executivo.
 
· Tem prazo decadencial de 5 anos.
Os atos ainda que de improbidade administrativa, prescrevem. Os danos ao erário também são prescritíveis. Na verdade, estamos falando de um universo da atuação a jurisdição publicada sobre ela mesma dentro do prazo de 5 anos. Apenas. Considerando toda essa burocracia, a administração pública ao tomar conhecimento do ato irregular e tomar atitude, é muito pouco.
Existia um auspício de possibilidade de punição eterna, em função da leitura do artigo do ressarcimento no que diz respeito ao controle dos próprios danos que um sujeito poderia gerar sobre o erário, o STF considerou que tem que prescrever para estabilizar as relações jurídicas, ainda que tenha causado dano ao erário. O fisco e o estado não podem ter a possibilidade eterna para cobrar esses danos.
 
· Porque o controle existe sob a perspectiva do poder judiciário? Para garantir a legalidade no exercício das funções estatais. Foi isso que Montesquieu pensou.
 
· Por isso o judiciário tem essa competência de controle, na nossa jurisdição que é uma, esse controle é AMPLO*. Alcança todas das ações do próprio estado.
O controle judicial promove um controle de legalidade. A legalidade ao mesmo tempo é uma garantia como um balizador da conduta do agente público.
É um princípio que obriga as pessoas atuaram apenas em função da lei e, sobre o ponto de vista da atuação da adm publica é o princípio que norteia, porque é dele que o agente público extrai suas limitações.
 
Outra coisa é como quem vai identificar o que é direito e o dever vai fazer isso dentro de como o direito estabeleceu. O operador tem a possibilidade de interpretar dentro de seus próprios valores o que ele considera do texto legal? Não... tem que seguir determinadas premissas que são validadas pela área.
 
*Até final dos ano 90 o agente público só podia olhar pra lei e ver o sentido que estivesse expresso no texto legal. Princípio da legalidade. Mas teve, em 88, a mudança do sistema. Se for atualizar o significado de legalidade, tem que incorporar a ideia de adequação ao direito. Com isso, a visão ampliada se instaura. A lei é o norte. Não pode como agente público CRIAR direitos que não estejam previstos no âmbito legal. O ato administrativo é infralegal. Mas pode interpretar a lei colocando como significado tudo que o direito comportar.
· Essa adequação está positivada na Lei 9.784/99 lei de processo administrativo.
hannah arendt - banalização do mal. 
AG MS 13918 → descabimento ao PJ de realizar o controle de mérito de atos discricionários tomados pelo poder executivo em sede de política econômica.
É impossível ADI/ADC contra ato normativo que possui efeito concreto → não pode haver inconstitucionalidade em abstrato. 
Controle em abstrato: avaliação em abstrato do controle adm independentemente da situação concreta. 
Se há o efeito concreto, há o afastamento dessa possibilidade. 
ADI 2007 - medida cautelar: 
Ato adm - infralegal → não pode criar direito - essa é a justificativa para não haver adi.
Barroso entende que apesar do caráter secundário há possibilidade de adi quando os atos inovarem (criarem direito). → Instruções normativas da receita federal, por exemplo, que são constituidores de direito e, na visão do ministro poderiam ser levadas a questionamento por terem essa pretensão. 
ADI no âmbito da lei 9868 (federal- STF) → sujeitos legitimados para a proposição: art. 2º (103/cf).
art 7º - não admissão de intervenção de terceiros. 
art 8º - prazo de informações da autoridade para o STF sobre aqueles pontos que estão sendo questionados - depois de prestadas o advogado geral da união e o procurador são ouvidos no prazo de 15 dias → mesma lógica da prestação de informações no MS. 
Cabe medida cautelar → art. 10
Processo adm disciplinar (PAD) - lei 8112/90
art. 143 e ss
Poder dever da autoridade adm que toma conhecimento de alguma irregularidade no serviço público. → decorre do exercício de poder disciplinar. 
o sustentáculo do PAD é o princípio/garantia do devido processo legal
. Colega (mesmo status) - tem o dever funcional de comunicar - se reportar ao seu superior hierárquico.
. É possível que antes do PAD seja instaurada uma sindicância (chamada de investigação preliminar no PAR)que tem o procedimento um pouco mais simplificado que vai se destinar a apurar essa comprovação preliminar da denúncia. 
. A falta de adv não contraria a CF (SV 5). Não prevalece o entendimento gravado na sum 343/STJ.
. Consequência - adm
		\ patrimonial: a autoridade adm tem compet para aplicar a sanção. 
		\ criminal: relatório da comissão do PAD encaminhado juntamente com a decisão da adm compet. precisa ser enviado para o MP. 
. Possibilidade de afastamento preventivo temporário - sem prejuízo da remuneração art. 147. → pela autoridade instauradora do PAD. 60 dias, mas pode ser prorrogado por igual período.
. Comissão do PAD - princípio da hierarquia para fins de apuração e punição. → os servidores da comissão precisam ser estáveis (não estão em estágio probatório). É formada por 3 servidores. 
. Se a pessoa deixar de ser servidor público ainda é possível aplicar o PAD para sanção disciplinar?
A lei fala em 3 tipos de prazos prescricionais - começa a correr o prazo a partir da notificação.
Servidor que mudou de endereço e não informa à adm pública - deu causa a sua revelia. 
Pode acontecer de ser responsabilizado a posteriori, ou seja, quando não mais servidor, até porque a resp pode ser até criminal. 
Mesmo as infrações prescritas são anotadas na ficha funcional do servidor público.
. Se o prazo do PAD já prescreveu, é possível buscar a via judicial, porque são instância independentes. 
. Quando a autoridade tem ciência da irregularidade, ela instaura a sindicância ou direto o PAD. 
. Definição da PAD no art. 148 → instrumento de controle que é uma sequência de atos adm exercidos em contraditório e ampla defesa. 
. A comissão do PAD precisa elaborar um relatório conclusivo - não é opinativo e, ao menos em tese, a autoridade adm está vinculada a esserelatório. → nat vinculante
. art. 1º → agentes 
.art. 2º → servidor = pessoa que ocupa cargo público 
art. 3º → cargo público = conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão.
PAR resp pj → trabalho
PAD - relatório vincula o posicionamento que a autoridade adm terá com aquele servidor que cometeu a irregularidade. → e se houver uma discrepância entre a pena? O STJ entende que não há nulidade se a sanção for menor, desde que esteja motivada, sobretudo nas provas constantes nos autos do processo disciplinar. 
. Inconsistência da sanção sugerida em relação às provas dos autos e a motivação da nova sanção, que pode ser mais benéfica ou mais gravosa do que a do relatório. 
. A portaria que instaura o PAD não necessita de minuciosa descrição dos fatos imputados, o que só precisa ocorrer quando houver o indiciamento do servidor. 
. Se houve erro do enquadramento legal não há nulidade, porque o servidor se defende da conduta que estão lhe imputando, então desde que tenha acesso aos autos para se defender. → se defende da conduta e não do enquadramento.
. Natureza da comissão no PAD - a lei fala que tem que ser composta por servidores públicos estáveis, mas não diz se a pessoa tem que ser estável na administração ou naquela função que ela está efetivamente exercendo → o entendimento do STJ é dividido: 
	Parte entende que a pessoa tem que ser estável no serviço público e não na função. 
	Outra parte entende que a comissão precisa ser formada por servidores estáveis no cargo que ocupam → essa é a mais recente. 
. reformatio in pejus → a revisão não pode resultar agravamento da sanção aplicada. Poderia ocorrer bis in idem, porque ao revisar e mudar a pena, se uma pena já tiver sido aplicada, haverá uma dupla penalidade - é revisão, e não recurso, ou seja, ocorreu fato novo, por exemplo, assim poderá reabrir o processo adm. 
. há também uma divisão de posicionamento quanto a viabilidade de revisão de penalidade imposta sob o argumento do princípio da proporcionalidade - revisão sob o ponto de vista judicial. 
No caso do PAR, o relatório não é vinculante.
Jurisprudência em tese
PAD → STJ VII: teses 1,3,5,6,7,8
Lei 8112/90
. obrigatoriedade instauração PAD: 143.
. obrigatoriedade identificação denunciante: art. 144
. proíbe denúncia anônima e verbal 
. sindicância: art. 146 → não precisa necessariamente gerar a instauração do PAD, já que tem o objetivo de apurar a veracidade dos indícios de autoria e materialidade. A sindicância é um processo e por isso pressupõe contraditório e ampla defesa, mas pode ser feita em sigilo → o que justifica o sigilo é a situação em que tem-se dúvida sobre a veracidade da denúncia mas não tem indícios suficientes para arquivá-la, a sindicância irá apurar, mas pode ser feita em sigilo, porque a própria imagem da pessoa pode ser ferida. → a apuração dessas irregularidades não gera direito à indenização. 
A pena adm não faz coisa julgada - o judiciário pode fazer a revisão de uma pena adm, mas isso não suspende a execução das penas. 
	\ em termos de resultado pode gerar 3 efeitos (art. 145)
	. arquivamento do processo 
	. gerar a possibilidade de advertência ou suspensão por até 30 dias
	. instauração PAD
\-> não pode ter aplicação concomitante desses efeitos: sob o ponto de vista processual ocorre uma preclusão lógica em relação ao arquivamento e a instauração. A advertência já é uma pena, então não cabe outra medida, pois seria bis in idem. 
\-> prazo de conclusão da sindicância: art. 145, p.u. - 30 dias, mas pode ser prorrogado por igual período - essa prorrogação é derivada de poder discricionário
\-> regras sobre contagem do prazo: lei 9784/99 - se vence no final de semana prorroga para o dia útil subsequente.
. afastamento preventivo → possibilidade como medida cautelar. (art. 147) - evitar que o servidor interfira na apuração da irregularidade. A autoridade que instaura o PAD (cria a comissão), pode determinar o afastamento do cargo por até 60 dias, sem prejuízo da remuneração. - esse afastamento pode ser prorrogado por igual prazo. Momento do afastamento: normalmente é anterior à instauração do PAD, mas pode acontecer no curso do processo. → no caso de ser instaurado no curso do processo, é um afastamento punitivo, e não terá remuneração. 
 art. 148 - o PAD é o processo disciplinar que visa apurar uma infração cometida no âmbito do serviço público ou em função do cargo.
· fases PAD: art 151: Instauração → inquérito → julgamento. 
. relatório que a comissão produz dizendo se houve ou não a violação, sugerindo a pena - nat. vinculante. 
. A comissão apura, identifica a falta, sugere a pena (julga), mas a aplicação da punição é da autoridade que instaurou o PAD, que pode ser recusar a cumpri-la se não houver nos autos algo que justifique a aplicação dessa pena. → não existe reformatio in pejus. 
. sigilo comissão PAD - art. 150 → situações excepcionais: interesse da adm e elucidação de um fato (para apurar é preciso ficar em sigilo). 
. prazo para a conclusão do PAD: 60 dias, prorrogação por igual período (art. 152). 
\-> atos registrados, porque é um processo. 
. prazos defesa indiciado PAD: art. 161, 162: § 1o O indiciado será citado por mandado expedido pelo presidente da comissão para apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, assegurando-se-lhe vista do processo na repartição.
 § 2o Havendo dois ou mais indiciados, o prazo será comum e de 20 (vinte) dias.
 15 dias em caso de lugar incerto e não sabido. 
. 167: prazo para julgamento → No prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora proferirá a sua decisão.
PAD, STJ VII: teses 1,3,5,6,7 e 8
1) A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição (Súmula Vinculante n. 5 do STF).
2) As instâncias administrativa e penal são independentes entre si, salvo quando reconhecida a inexistência do fato ou a negativa de autoria na esfera criminal.
3) É possível a utilização de prova emprestada no processo administrativo disciplinar, devidamente autorizada na esfera criminal, desde que produzida com observância do contraditório e do devido processo legal.
4) É possível a instauração de processo administrativo com base em denúncia anônima.
Este é o entendimento do STJ e o STF também assim entende desde que adote medidas complementares de apuração.
5) Instaurado o competente processo administrativo disciplinar, fica superado o exame de eventuais irregularidades ocorridas durante a sindicância.
6) O excesso de prazo para conclusão do processo administrativo disciplinar não conduz à sua nulidade automática, devendo, para tanto, ser demonstrado o prejuízo para a defesa.
7) A autoridade administrativa pode aplicar a pena de demissão quando em processo administrativo disciplinar é apurada a prática de ato de improbidade por servidor público, tendo em vista a independência das instâncias civil, penal e administrativa.
8) A decretação de nulidade no processo administrativo depende da demonstração do efetivo prejuízo para as partes, à luz do princípio pas de nullité sans grief.
9) O termo inicial do prazo prescricional em processo administrativo disciplinar começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido pela Administração, conforme prevê o art. 142, § 1º, da Lei 8.112/90.
10) O prazo da prescrição no âmbito administrativo disciplinar, havendo sentença penal condenatória, deve ser computado pela pena em concreto aplicada na esfera penal.
ESTUDAR MANUAL DO PAD
entrevista do marçal justen sobre a lei que instituiu o novo estatuto jurídico das empresas estatais (2016) → 13303/16
Regulada pelo decreto 8945/16
· Empresas estatais são pessoas jurídicas de direito privado da administração pública indireta, instituídas por autorização legislativada unidade adm, com recursos públicos. → públicas - se tiver a totalidade do capital votante (poder de gestão) nas mãos do estado. economia mista: capital público ou privado, mas sempre são SA. 
→ função administrativa se desdobra em atividades: planejamento, organização, controle e fomento. 
As leis sobre planejamento não tem nat. vinculante - o chefe do poder executivo exerce o poder discricionário de organizar a função adm, mas dentro desse poder de organização não está o planejamento - ele organiza, cargos, funções e empregos públicos dentro de órgão. - O planejamento é colocado na lei como um pre-requisito para a execução dessa lei, mas não adianta nada se ele não for vinculante do administrador. O planejamento não garante resultado, mas potencializa, ou seja, aumenta a probabilidade de se ter melhores resultados. → o direito nunca prestou atenção nisso e, apesar de se falar em princípio da eficiência, não há eficiência sem planejamento. → o poder discricionário do executivo não está vinculado ao planejamento.
Ademais, o dir. adm não estimula a atividade de fomento - a aposta é o poder coercitivo do estado façam com que a lei seja cumprida. → não se aposta nas sanções positivas. 
. As empresas estatais nos últimos anos foram expostas em função da corrupção - então falar da lei 13303 é também falar de controle, ou seja, do que estamos efetivamente controlando. → este estatuto jurídico dessas estatais basicamente trata de governança, de gestão de risco, de controle e de transparência no desenvolvimento de atividades econômicas pelo estado - regular o art. 173, §1º, CF. 
A EC 19/98 disse que o estado somente poderia desenvolver diretamente atividade econômica em 2 situações: um relevante interesse coletivo ou segurança nacional. 
Essa lei passa a introduzir no modus operandi dessas empresas estatais - uma das coisas que ele faz é instituir a proteção dos acionistas, dizer que tem que ter programa de gestão de risco (quais as chances das ações que ela está promovendo não funcionarem, para contingenciar os riscos). 
Com o estatuto, o planejamento passa a vincular os dirigentes. → governança coorporativa, com fundamento na governança pública, porque os recursos utilizados nas estatais são, no mínimo, originariamente públicos. Sob o ponto de vista da transparência, é necessário um planejamento dessas empresas para que elas possam ser controladas. → isso também vale para a adm pública (decreto 9203/17). 
. Essa lei inclusive muda algumas regras da lei de sociedade anônima e da lei de licitações. 
O Marçal diz que acreditar que a lei tem a capacidade de transformar a realidade é uma ilusão, porque a lei não transforma nada, o que transforma é a maneira que essa legislação é aplicada. - para mudar a gente tem que investir na forma que as pessoas aplicam a lei. Não adianta mudar a lei e não mudar o olhar sobre ela. 
Governança - liderança, práticas humanas e de gestão que vão recair sobre liderança estratégica e controle. 
O decreto define o que é empresa estatal 
PROCESSO ADMINISTRATIVO (lei 9784/99)
I) Instauração: 
	1- de ofício: adm pública toma conhecimento de evento que possa produzir lesão a interesse por ela titularizado/ gerido/ especificado por lei como apto à instauração do processo 
	2 - por provocação: 
a) de ofício: a provocação serve como efeito formal de comunicação ao Estado (interesse coletivo/ difuso) 
b) Privativa do particular: questão que envolve direito disponível de sua própria titularidade
II) Procedimento prévio à instauração 
· Apuração sumária das questões: existência de indícios preliminares que demandem a instauração de processo. 
· Pode haver processo adm sem sindicância anterior, hipótese em que devem ser garantidas as garantias do devido processo legal. 
III) Decisão sobre instauração 
· lei ou ato adm disciplinar
· motivada
· a decisão que nega a abertura tem efeito definitivo (ausência de dúvidas) → apresenta aprofundamento sobre o tema. 
· não pode apresentar qualquer cunho de aprofundamento, inclusive para evitar que o desencadeamento do processo corresponda à condenação antecipada das partes → se houverem dúvidas, deverão ser dirimidas por meio do desenvolvimento do PA (in dubio pro societate)
IV) Defesa prévia: antes de proferir a decisão de instauração do processo → avaliação a respeito da presença dos pressupostos de instauração do processo.
	Se não for instaurar é dispensável a manifestação da parte contrária
	Desnecessidade de descrição minuciosa dos fatos no ato de instauração. 
V) Notificação 
A forma de realizar depende das circunstâncias
· comunicação pessoal por meio de servidor
· utilização de correio/ publicação pela imprensa
· fax, telefone, email → são consideradas válidas se possível comprovar que atingiram seus objetivos. 
VI) Prazo para defesa
Notificação deve indicar - lei ou regulamento 
Ampla defesa = participação efetiva e real, poder valer-se de advogado (SV 5/STF), produção de provas. 
VII) Instrução
Adm pode determinar de ofício as provas a produzir. Deve também acatar as provas especificadas pelos interessados, rejeitando as impertinentes, irrelevantes ou procrastinatórias. 
VIII) Julgamento
Decisão motivada - relatório, fundamentação, decisão. 
Examinar todos os argumentos do particular. Não se admite rejeição implícita. Indicação dos argumentos de fato e direito. 
OBS: STJ entende que estando fundamento o voto do relator não há nulidade na ausência de fundamentação específica dos demais votos que o acompanharam. 
IX) Recurso
Admissibilidade não depende de depósito ou indicação de dinheiro ou bens (SV 21/STF).
PAD (Lei 8112/90)
. Responsabilidade adm, penal e civil são independentes entre si, mas a absolvição penal fundada na ausência de existência de infração ou da autoria produz efeito de eliminação da resp. administrativa. 
. Sanções: princípio da proporcionalidade - nat. e gravidade da infração, dos danos dela derivados, das circunstâncias agravantes ou atenuantes e dos antecedentes funcionais. 
i) advertência: formal comunicação ao sujeito de ter ele cometido ato ilícito funcional de gravidade reduzida e incitação de que não volte a atuar de modo reprovável, sob pena de sofrer sanções mais severas. 
Pode haver efeitos acessórios - ex: redução da avaliação positiva para fins de promoção por merecimento. 
ii) repreensão: manifestação de desacordo quanto à conduta do sujeito e com a formal qualificação de constituir-se em conduta reprovável. 
iii) suspensão: afastamento temporário compulsório imposto como punição por ato reprovável funcional + efeitos acessórios. 
Reincidência de infração com advertência.
Prazo máximo: 90 dias. 
Não elimina o direito à remuneração, mas o tempo não é computado como efetivo serviço para os fins legais 
iv) demissão: extinção do provimento em cargo efetivo, com a consequente vacância do cargo. 
art. 132
Condenação penal > 1 ano com pena privativa de liberdade → crimes com abuso de poder ou violação do dever para com a adm pública → efeito não é automático, deve ser motivadamente declarado na sentença. 
v) cassação de aposentadoria ou disponibilidade: extinção do vínculo jurídico mantido com o servidor aposentado ou em disponibilidade → conduta a que seria cominada pena de demissão 
art. 134: infração cometida em época anterior à inativação. 
vi) destituição do cargo em comissão: a qual seja cominada sanção de suspensão ou demissão. → mais rigoroso
1. Instauração: elementos mínimos evidenciadores da ocorrência de uma infração - indicação determinada de fatos e mínima de autoria. 
Obrigatório para todos os tipos de punições. 
Sindicância
Todas as garantias inerentes ao devido processo legal se aplicam → simplificado procedimental
Promovida pela autoridade competente para promover a punição (de ofício ou denúncia escrita com assinatura, identificação e endereço do denunciante. 
OBS: embora a princípio, pela própria natureza e por previsão legal para a denúncia (art. 144 da Lei nº 8.112/90), se exija a formalidade da identificação do denunciante, tem-se que o anonimato, por si só, não é motivopara liminarmente se excluir uma denúncia de irregularidade cometida na Administração Pública e não impede a realização do juízo de admissibilidade e, se for o caso, a consequente instauração do rito disciplinar. Diante do poder-dever conferido pelo art. 143 da Lei nº 8.112/90, a autoridade competente é compelida a verificar a existência de mínimos critérios de plausibilidade na delação anônima. → Promovida essa investigação inquisitorial e verificada a existência de indicativos básicos da ocorrência de irregularidades, a instauração de sindicância ou PAD fundamentar-se-á no resultado desse procedimento prévio (diga-se, feita por servidor público devidamente identificado) e não na denúncia anônima.
· Ampla defesa: se for revel deve ser indicado defensor dativo, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade > ou = ao do indiciado. 
· Se a sindicância for meramente investigatória não precisa de contraditório e ampla defesa, pois não tem caráter punitivo. 
· apuração de fatos e apuração de provas: essencial ampla defesa e contraditório
. Decisão: a) promover o arquivamento → não foi provada a existência da ação, sua autoria ou caso de absolvição. 
	 b) impor sanção cabível → advertência ou suspensão até 30 dias
	 c) instauração do PAD → indícios de infração a que seja cominada pena mais grave.
. Prazo para conclusão da sindicância → 30 dias, prorrogável por igual período. 
Procedimento simplificado 
Casos de abandono de cargo, inassiduidade e acumulação ilegal de cargos, empregos ou função pública → prova documental
. Constituição de comissão de DOIS servidores estáveis + autoria e materialidade (documentos comprobatórios) 
. Indiciação: até 3 dias da publicação do ato que constituir a comissão 
. Citação: apresentar defesa em 5 dias
. Produção de provas
. Relatório: comissão elabora emitindo seu entendimento e propondo decisão
. Julgamento. 
PAD PROPRIAMENTE DITO
· Instauração: autoridade compet. instaura e determina constituição de comissão de
TRÊS servidores estáveis. Definir, ainda que de modo genérico, os fatos e os indícios de autoria. 
Instauração pela autoridade que tem compet para impor a sanção adm, mas lei ou regulamento podem prever outra autoridade. 
Ato de instauração é o termo inicial para conclusão de PAD que é de 60 dias, prorrogável por igual período.
· Inquérito: produção de provas → contraditório e ampla defesa
Comissão pode produzir todas as provas que reputar necessárias → presidente da comissão tem compet para ordenar a produção de provas. 
Interrogatório do acusado é o último, depois de produzidas as provas.
Se as provas indicarem existência de infração disciplinar, o servidor será indiciado, com explícita especificação dos fatos reprováveis a ele imputados e as correspondentes provas → citação pessoal para apresentar defesa em 10 dias. 
. Local incerto e não sabido: jornal de grande circulação e imprensa oficial → 15 dias para defesa. 
. Revelia: defensor dativo
. Comissão faz relatório minucioso → autos encaminhados para autoridade que instaurou, ainda que não seja a compet para decidir. 
· Julgamento: resultado deve ser proferido até 20 dias e não está vinculado ao parecer da comissão → a autoridade deve verificar a regularidade do procedimento → se constatar ilegalidade, deve pronunciar o vício e determinar nulidade total ou parcial, nomeando outra comissão para dar seguimento. 
Se não houver nulidade, deve comparar o relatório com a prova dos autos → se a conclusão do relatório for no sentido de inocência só não será acatada se flagrantemente contrária à prova dos autos ou ao direito aplicável ao caso.
Sempre de modo justificado. 
Prescrição → extinção da punibilidade
. 5 anos para infrações com penas mais graves
. 2 anos quanto à suspensão
. 180 dias para casos de advertência
Afastamento cautelar 
Evitar que o servidor influencie na apuração dos fatos
Periculum in mora (indícios fortes da irregularidade) + fumus boni iuris (interferir na produção das provas)
Satisfatoriamente motivado
Revisibilidade administrativa da punição
De ofício ou a pedido do interessado
Revisão criminal aplica-se subsidiariamente
Novas razões, fatos ou provas
A própria adm tem o dever de promover, de ofício, a revisão, se tiver ciência de indícios de incorreção
Não se sujeita a prazo prescricional ou decadencial.
Revisibilidade jurisdicional da punição 
Demissão → não é poder discricionário da adm - o judiciário pode verificar se há motivação para o ato demissório. 
Tendo em vista o regime jurídico disciplinar, especialmente os princípios da dignidade da pessoa humana, culpabilidade e proporcionalidade, inexiste aspecto discricionário (juízo de conveniência e oportunidade) no ato administrativo que impõe sanção disciplinar → inexistindo discricionariedade no ato disciplinar, o controle jurisdicional é amplo e não se limita a aspectos formais. 
PAR 
A CGU TEM COMPET PARA DELEGAR E AVOCAR PAR 
Em princípio temos um sujeito passivo determinado, porque é um processo de responsabilização da pessoa jurídica, mas não tem como passar por isso sem passar por aquelas pessoas que tem um cargo de direção nessas pessoas jurídicas. 
À luz da cf deveríamos ter uma atuação da adm pública baseada não só na lei mas também nos princípios. 
O PAR é importante pois positiva regras de responsabilização de pessoas jurídicas, que já podiam ser responsabilizadas antes, considerando o CC, que tem aplicação subsidiária. 
LEI 12846/2013 → LAC (lei anti-corrupção) 
Abrangência: atos de lesão contra a adm pública. 
Sob o ponto de vista dos sujeitos passivos - pessoas jurídicas de direito privado e de direito público. 
. Pessoas jurídicas de direito privado âmbito da adm pública indireta (sociedades de economia mista e empresas públicas) → desenvolver atividade econômica ou prestar serviço público. A soc. de economia mista é sempre uma SA, podendo ser de capital aberto ou fechado. → capital majoritariamente público para justificar o investimento que o estado vai fazer naquela pj - dá o controle administrativo da pessoa (poder de tomar decisões). 
No caso da empresa pública a forma societária pode ser qualquer uma permitida por lei. → capital totalmente público (gera para a pessoa o controle adm - atos de gestão). 
. Pessoas jurídicas de direito privado que atuam na iniciativa privada → sabemos que para se relacionar com o estado precisa passar por um processo de licitação. - a grande maioria das pessoas 
Inovações: PAR - processo administrativo de responsabilização de PJ. 
Por que precisamos dessa lei se já era possível responsabilizar com base no CC e na lei de improbidade adm (8429/92) que punia as ações que causassem dano ao erário, enriquecimento ilícito ou que violasse princípios da adm. 
Essa lei coloca na CGU o controle geral, porque permite que a cgu avoque processos adm de responsabilização. 
O foco da LAC é a iniciativa privada que se relaciona com a adm pública, mas abrange também as pj de dir. público (autarquias, fundações públicas e agências reguladoras). 
Apesar da resp ser da pj, ainda que não trabalhemos com a teoria da imputação dos atos da pj na pf, a discussão sobre a resp necessariamente passa conduta da pf. 
Outras inovações são o acordo de leniência, programa de integridade (complains), aumento das multas administrativas, inscrições em cadastros nacionais 
Só pode participar de acordo de leniência a empresa que tem programa de integridade. 
FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Tripé sustentabilidade: declaração para desenvolvimento do RJ 1992 (ECO 92) 
 				inclusão social 
			 / \
		desenvolvimento 		proteção 
		econômico	 --------	ambiental 
Relatório de Brundtland - art. 225 CF/88 → proteção do meio ambiente. 
Desenvolvimento sustentável - compreende que precisamos proteger o meio ambiente e incluir socialmente (acesso ao consumo, ampliando os mercados)
Elevação da ideia de desen. sustent. (ganha vida nos anos 2000 com a declaração do milênio) - direito de propriedade que perde a matiz absoluta(possibilidade de fazer o que bem entende como esse direito) para atribuir a esse direito uma dimensão social que não seria extrínseca ao próprio direito, mas conformadora dele → limitações ao exercício do direito de propriedade (usar, fruir e gozar, reivindicar o bem de quem esteja com ele)
toda vez que o estado intervinha na propriedade necessariamente ele teria que indenizar - na medida em que passamos falar da função social, de forma intríseca do direito de propriedade, falamos de uma função funcionalista da propriedade - uso sustentável do bem. 
Quando a prop. tinha função extríseca não havia preocupação em como a pessoa utilizava do seu direito. 
Na verdade, a primeira referência para a função social da propriedade é desenvolvimento econômico, por isso usar um bem é protegido pelo Estado. 
Desvinculação/relativização de faculdades que vão se traduzir em direitos do direito de propriedade → direito de superfície, como instrumento de política urbana, outorga onerosa do direito de construir, transferência do direito de construir → uso do direito de propriedade. 
Uso social - desapropriação aparece em todas as constituições BR, mas o sentido de função social vai mudando ao longo do tempo, e hoje implica numa funcionalização do uso da coisa.
Lote - unidade mínima de parcelamento do solo na área urbana. Ideia de que a área está parcelada para fins de edificação. 
Limitações urbanísticas/ambientais são formas restritivas de intervenção. 
O município estabelece qual seria o aproveitamento base do solo urbano, vinculando uma zona → equipamentos públicos - urbanos e comunitários - compõe o valor do solo urbano. 
(OODC) Outorga onerosa do direito de construir - lei que impõe limitação urbanística do uso do solo - coeficiente básico de aproveitamento do solo e aproveitamento máximo (possibilidade de comprar diretamente do poder público potencial construtivo para aproveitar aquele local). → inibe especulação imobiliária, porque paga pela especulação. 
Compra do poder público.
Operações urbanas consorciáveis (estatuto da cidade) - instrumento de política urbana - mesma lógica da PPP - estado estabelece parceria com a iniciativa privada. 
Transferência do direito de construir (TDC) - banco de certificados de potencial construtivo que ficam disponíveis para aquisição. É uma espécie de bolsa de valores de potencial construtivo. A área tem que ser receptora de potencial construtivo. → permite que se averbe ao lado da matrícula do imóvel que pode ser usado para construir. 
Compra de alguém que tem o certificado, intermediada pelo poder público. Área doadora de potencial construtivo → área recebedora de potencial construtivo. 
Via de regra, bens públicos não geram potencial construtivo. 
WHAT MONEY CAN BUY. - Michael