Artigos - Revista Síntese

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Revista SÍNTESE
Direito Imobiliário
Ano VII – nº 39 – MAIo-Jun 2017
ReposItóRIo AutoRIzAdo
Tribunal Regional Federal da 2ª Região – Despacho nº TRF2-DES-2013/08087
dIRetoR executIVo
Elton José Donato
GeRente edItoRIAl
Milena Sanches Tayano dos Santos
cooRdenAdoR edItoRIAl
Cristiano Basaglia
edItoRA
Simone Costa Saletti Oliveira
conselho edItoRIAl
Christiano Cassetari, Luciano Lopes Passarelli, Luiz Antonio Scavone Junior, 
Luiz Henrique Sormani Barbugiani, Marcelo Manhães de Almeida, Rubens Carmo Elias Filho
colAboRAdoRes destA edIção
Ailton Nossa Mendonça, Alessandro Allef da Silva, Cláudio Oliveira de Carvalho, 
Eulâmpio Rodrigues Filho, Fernando da Fonseca Gajardoni, Giselle Leite Franklin, 
Juliana Sales Barket, Mateus Sobrinho, Maurício Barroso Guedes, Raoni Rodrigues, 
Rodrigo Karpat, Rogério Tadeu Romano, Rosemary Samartino Herran, Sabrina Berardocco
ISSN 2236-1553
2011 © SÍNTESE 
Uma publicação da SÍNTESE, uma linha de produtos jurídicos do Grupo SAGE.
Publicação bimestral de doutrina, jurisprudência e outros assuntos de Direito Imobiliário.
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Distribuída em todo o território nacional.
Tiragem: 4.000 exemplares
Revisão e Diagramação: Dois Pontos Editoração
Artigos para possível publicação poderão ser enviados para o endereço: conselho.editorial@sage.com
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
 Revista SÍNTESE Direito Imobiliário. – Vol. 1, n. 1 (jan./fev. 2011)- . 
 – São Paulo: IOB, 2011- .
 v.; 23 cm.
 Bimestral.
 v. 7, n. 39, maio/jun. 2017
 ISSN 2236-1553
 1. Direito imobiliário.
 CDU 347.453 
CDD 342.1242
Bibliotecária responsável: Nádia Tanaka – CRB 10/855
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05036‑060 – São Paulo – SP
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Demais localidades 0800.7247900
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Demais localidades 0800.7283888
Carta do Editor
Escolhemos o tema “Ações Possessórias – Novo CPC” para tratarmos na 
edição da Revista SÍNTESE Direito Imobiliário.
De acordo com Luiz Rodrigues Wambier, a posse “consiste no poder de 
fato que o sujeito detém sobre coisa corpórea”.
O objetivo das ações possessórias é proteger o possuidor, já que, nos 
termos do art. 1.210 do Código Civil, “o possuidor tem direito a ser mantido na 
posse em caso de turbação, restituído no de esbulho, e segurado de violência 
iminente, se tiver justo receio de ser molestado”.
Luiz Rodrigues Wambier elenca as ações possessórias como típicas, 
quais sejam: reintegração, manutenção e interdito proibitório. Já as ações que 
não versam propriamente sobre a posse, como a nunciação de obra nova, não 
são ações possessórias típicas, pois não possuem o objetivo de tutelar a posse.
Para discorrer sobre o assunto, contamos com a brilhante colabora-
ção dos ilustres juristas: Fernando da Fonseca Gajardoni, Cláudio Oliveira de 
Carvalho e Raoni Rodrigues, Eulâmpio Rodrigues Filho, Alessandro Allef da 
Silva, Ailton Nossa Mendonça e Rosemary Samartino Herran, Mateus Sobrinho 
e Juliana Sales Barket.
Na Parte Geral selecionamos conteúdo, para mantermos a qualidade 
desta Edição, com relevantes temas e doutrinas de grandes nomes do Direi-
to, tais como: Rodrigo Karpat, Sabrina Berardocco, Maurício Barroso Guedes e 
Giselle Leite Franklin.
E, ainda, destacamos na Seção “Com a Palavra, o Procurador”, artigo de 
Rogério Tadeu Romano intitulado “Princípios e Terminologia do Registro de 
Imóveis”.
É com prazer que a IOB deseja a você uma ótima leitura!
Milena Sanches Tayano dos Santos
Gerente Editorial
Sumário
Normas Editoriais para Envio de Artigos ....................................................................7
Assunto Especial
Ações PossessóriAs – Novo CPC
DoutriNAs
1. Os Conflitos Coletivos pela Posse de Imóveis no Novo CPC
Fernando da Fonseca Gajardoni .................................................................9
2. O Novo Código de Processo Civil e as Ações Possessórias – Novas 
Perspectivas para os Conflitos Fundiários Coletivos?
Cláudio Oliveira de Carvalho e Raoni Rodrigues .....................................13
3. A Distorcida Proteção Possessória no Novo CPC
Eulâmpio Rodrigues Filho.........................................................................33
4. A Posse e as Ações Possessórias no CPC/2015
Alessandro Allef da Silva ..........................................................................39
5. Das Ações Possessórias – Lei nº 13.105, de 2015
Ailton Nossa Mendonça e Rosemary Samartino Herran ...........................48
6. Ações Possessórias no Novo CPC
Mateus Sobrinho ......................................................................................58
7. Comentários Gerais à Sistemática das Ações Possessórias no 
Novo CPC
Juliana Sales Barket ..................................................................................60
Parte Geral
DoutriNAs
1. Atividade Comercial Dentro de Condomínios Residenciais
Rodrigo Karpat .........................................................................................63
2. A Prescrição e a Ação de Rescisão de Compromisso de Venda e 
Compra
Sabrina Berardocco ..................................................................................66
3. Comprovação do Recolhimento do ITBI: perante o Tabelionato 
de Notas ou do Registro de Imóveis?
Maurício Barroso Guedes .........................................................................84
4. Considerações a Respeito da Alienação Fiduciária Frente à Hipoteca
Giselle Leite Franklin ..............................................................................105
JurisPruDêNCiA
Acórdãos nA ÍntegrA
1. Superior Tribunal de Justiça....................................................................112
2. Superior Tribunal de Justiça....................................................................119
3. Superior Tribunal de Justiça....................................................................126
4. Tribunal Regional Federal da 2ª Região ..................................................134
5. Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios ................................142
6. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais .......................................149
7. Tribunal de Justiça do Estado do Paraná .................................................155
8. Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro ......................................166
9. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul ...............................170
10. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina .....................................184
11. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo ............................................191
ementário de JurisprudênciA
1. Ementário de Jurisprudência ...................................................................195
Seção Especial
Com A PAlAvrA, o ProCurADor
1. Princípios e Terminologia do Registro de Imóveis
Rogério Tadeu Romano ..........................................................................218
Clipping Jurídico ..............................................................................................225 
Índice Alfabético e Remissivo .............................................................................230
Normas Editoriais paraEnvio de Artigos
1. Os artigos para publicação nas Revistas SÍNTESE deverão ser técnico-científicos e fo-
cados em sua área temática.
2. Será dada preferência para artigos inéditos, os quais serão submetidos à apreciação do 
Conselho Editorial responsável pela Revista, que recomendará ou não as suas publi-
cações.
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Revista, sendo reservado a ela o direito de aceitar ou vetar qualquer trabalho recebido e, 
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vista para a qual foi enviado ou em outros produtos editoriais da SÍNTESE, desde que 
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ao conteúdo. As palavras-chave são separadas entre si por ponto e vírgula, e finaliza-
das por ponto.
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Assunto Especial – Doutrina
Ações Possessórias – Novo CPC
Os Conflitos Coletivos pela Posse de Imóveis no Novo CPC
FERNANDO DA FONSECA GAJARDONI
Doutor e Mestre em Direito Processual pela Faculdade de Direito da USP (FD-USP), Professor 
Doutor de Direito Processual Civil da Faculdade de Direito da USP – Ribeirão Preto (FDRP-USP), 
Juiz de Direito no Estado de São Paulo.
A história recente do País nos dá conta das graves consequências da efe-
tivação das decisões judiciais em possessórias derivadas de conflitos coletivos 
pela posse de imóveis (urbanos e rurais), com famílias inteiras sendo removidas 
de suas habitações sem amparo estatal; com eventual ocorrência de excessos no 
cumprimento dos mandados de reintegração e manutenção de posse, inclusive 
com pessoas sendo lesionadas e mortas no confronto; enfim, com a ausência 
de tutela do direito social à moradia e à dignidade humana a bem da exclusiva 
tutela do direito à propriedade/posse.
Certamente por isso, nos debates em torno da aprovação do projeto do 
CPC/2015, havia forte pressão de parlamentares ligados aos movimentos so-
ciais para que sempre, em qualquer tipo de possessória derivada de conflitos 
coletivos pelo imóvel urbano ou rural (procedimento comum ou especial), fosse 
realizada audiência de conciliação/mediação antes da decisão liminar. Ao que 
se opunham os parlamentares ligados aos proprietários rurais (bancada ruralis-
ta), que viam em tal intento evidente violação ao direito de propriedade, além 
de incentivo à realização de invasões de imóveis urbanos e rurais (ainda que 
atendentes de sua função social).
Acabou prevalecendo posição intermediária, que reconhece a necessida-
de de realização da audiência de conciliação/mediação para ações possessórias 
de rito comum (força velha), mas não para as possessórias de rito especial (força 
nova), em que a liminar (tutela da evidência) pode ser apreciada (e deferida) 
sem a realização de qualquer tentativa de autocomposição prévia.
Assim, os arts. 554 e 565, parágrafos, do CPC/2015 estabelecem que no 
litígio coletivo pela posse ou propriedade de imóvel (urbano ou rural), quando 
o esbulho ou a turbação afirmado na petição inicial houver ocorrido há mais de 
ano e dia, o juiz, antes de apreciar o pedido de concessão da medida liminar, 
deverá designar audiência de mediação, a realizar-se em até 30 (trinta) dias, 
para qual serão intimados o Ministério Público e a Defensoria Pública (na óbvia 
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situação de haver interessados hipossuficientes), podendo ainda dela participar 
os órgãos responsáveis pela política agrária e pela política urbana da União, do 
Estado ou do Distrito Federal e dos Município onde se situe a área objeto do 
litígio (que serão intimados a se manifestarem sobre seu interesse no processo 
e sobre a existência de possibilidade de solução para o conflito possessório).
A disposição tem vários objetivos, todos louváveis.
Primeiro, pretende evitar – por meio de prévia tentativa de conciliação/
mediação – que conflitos coletivos pela posse do imóvel sejam resolvidos (ad-
judicados), exclusivamente, pelo Poder Judiciário, permitindo que as partes em 
litígio (esbulhadores/turbadores e possuidor/proprietário) possam, de comum 
acordo, deliberar sobre a eventual desocupação da área, inclusive estabelecen-
do calendário de desocupação.
E segundo, pois o regramento reconhece que o conflito coletivo pelo 
imóvel urbano e rural é, antes de mais nada, um conflito social, motivo pelo 
qual traz para dele participar não só órgãos tutelares do interesse público e 
social (Ministério Público e Defensoria Pública), como também órgãos do Po-
der Executivo federal, estadual, distrital e municipal responsáveis pela política 
agrária e pela política urbana do Estado.
A partir da participação nos processos, tais órgãos podem, eventualmen-
te, reconhecer o interesse público ou social na área esbulhada/turbada para 
fins de desapropriação, assentamento rural ou construção de moradias urbanas, 
equilibrando o direito de propriedade/posse da área (compensação financeira) 
com o direito social à moradia e à dignidade humana; ou mesmo para dar 
suporte aos esbulhadores/turbadores que, uma vez desalojados, precisarão de 
amparo social na busca de uma nova ocupação ou lugar para ficarem.
Todavia, algumas dificuldades são encontradas na interpretação da disci-
plina do NCPC a respeito do tema.
Não é clara a definição doque seria um “litígio coletivo pela posse do 
imóvel”.
Lamentavelmente, o CPC/2015 não deu parâmetros seguros para a afir-
mação, de modo que competirá à doutrina laborar para encontrar algum pa-
drão. Padrão, aliás, bastante importante, em vista das nuances procedimentais 
existentes caso se afirme que de litígio coletivo possessório se trata.
Duas posições são sustentáveis.
Uma primeira, no sentido de que deve ser compreendida a expressão 
“litígio coletivo pela posse do imóvel” à luz do regramento atinente aos proces-
sos coletivos (arts. 81 e seguintes do CDC), compreendendo tanto os casos de 
direitos coletivos stricto sensu (sujeitos indeterminados ligados entre si por uma 
RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA �����������������������������������������������������������������������������������������������������������11 
relação jurídica base, inclusive com o adverso), quanto os de direitos indivi-
duais homogêneos relativos à posse (sujeitos indeterminados ou determináveis 
ligados entre si por evento de origem comum). Não se deve confundir, assim, 
litígio coletivo (em que o objeto da ação é coletivo) com casos de invasão prati-
cada, individualmente, por várias pessoas (litisconsórcio passivo), caso em que 
a disciplina do art. 565 do CPC/2015 não precisa ser observada.
Outra posição vem no sentido diametralmente oposto, no sentido de que 
a expressão “litígio coletivo pela posse do imóvel” teria sido utilizada em sen-
tido atécnico, não sendo compreendida, pois no regime atinente aos processos 
coletivos (arts. 81 e seguintes do CDC).
A impressão que se tem nesse primeiro momento é que, na verdade, 
deve a expressão ser compreendida dentro da ótica do art. 554, § 1º, do CPC, 
isto é, é aplicável o regramento do art. 565 do CPC/2015 para os casos de 
ações possessórias em que figure no polo passivo grande número de pessoas, 
independentemente de se tratar de ação coletiva (passiva) ou de litisconsórcio 
multitudinário. Nesta última situação, o caso concreto (número de litisconsor-
tes, impossibilidade de identificação individualizada deles, etc.) é que definirá 
a natureza coletiva do litígio possessório.
Outra questão que não ficou clara no NCPC é sobre a adequada interpre-
tação a ser dada ao art. 565, § 1º, do CPC/2015.
Sem fazer referência expressa às possessórias de rito comum (como no 
caput do art. 565), o art. 565, § 1º, do CPC/2015 estabelece que, concedida a 
liminar, se essa não for executada no prazo de 1 (um) ano, a contar da data de 
distribuição da ação (e não do deferimento da liminar), caberá ao juiz designar 
audiência de mediação/conciliação. Prevaleceu o entendimento de que, após 
um ano de ocupação do imóvel pelos supostos invasores, a situação de fato 
já estaria estabilizada, o que recomendaria a realização de uma audiência de 
mediação/conciliação, seja qual for a fase em que o processo se encontre (antes 
da sentença).
A grande dúvida que exsurge da disposição comentada é se ela seria apli-
cável, também, às ações possessórias obedientes ao rito especial, considerando 
que o caput do art. 565 do CPC/2015 só cuida das possessórias de rito comum 
(esbulho/turbação ocorridos há mais de ano e dia).
A lógica imporia que o § 1º do art. 565 estivesse conectado ao caput do 
dispositivo, de modo que a resposta tecnicamente ideal seria a de que somente 
no não cumprimento das liminares deferidas em possessórias de rito comum 
(força velha) seria necessária a designação de nova audiência de conciliação/
mediação.
12 �������������������������������������������������������������������������������������������������������RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
Mas isso não faz muito sentido, pois: a) já houve a realização, em vão, de 
uma audiência de conciliação/mediação logo após a propositura da ação pelo 
procedimento comum; b) o CPC/2015 é completamente atécnico no tocante à 
paragrafação de seus dispositivos, sendo comum artigos cujos parágrafos enun-
ciam normas autônomas sem vínculo algum com o caput da disposição que as 
suporta (vide os 19 parágrafos do art. 85 do CPC/2015); e c) não há distinção 
alguma, para fins de consolidação da situação de fato (e para existência dos mo-
tivos que justificam a realização da audiência de conciliação/mediação), entre 
os litígios coletivos pela posse de imóvel ocorrido há mais ou menos de ano e 
dia, quando se tratar de não cumprimento da liminar após mais de 1 (um) ano 
da distribuição da ação.
Por isso, em juízo inaugural sobre essa nova questão, acreditamos que o 
§ 1º do art. 565 também é aplicável às possessórias de rito especial, derivadas 
de conflitos coletivos pelo imóvel (urbano ou rural).
Por fim, uma última nota.
Considerando que não é o próprio Poder Judiciário que executa a or-
dem de reintegração/manutenção deferida, o Poder Executivo (responsável 
pelo cumprimento da ordem) tem a possibilidade de utilizar o art. 565, § 1º, 
CPC/2015, por pura conveniência política, para definir o rito a ser seguido na 
possessória em trâmite.
De fato, bastará o Executivo retardar o cumprimento da decisão de rein-
tegração/manutenção de posse liminarmente deferida, para impor a realização 
da audiência de conciliação/mediação pelo Judiciário, expediente que tem o 
condão de tornar inefetivo o comando judicial e, além disso, desacelerar a mar-
cha processual.
Urge, portanto, que a sociedade civil fique atenta, a fim de evitar referida 
manobra, que acabará por tornar regra a realização de uma audiência que, no 
processo legislativo do NCPC, foi moldada para ter cabimento apenas em situ-
ações excepcionais1.
1 O presente texto, com as devidas adaptações, é uma breve resenha do que escrevi sobre o procedimento 
especial das ações possessórias no recém-lançado Processo de conhecimento e cumprimento de sentença: 
comentários ao CPC/2015 (São Paulo: Método, 2016), escrito em coautoria com os também autores desta 
coluna Luiz Dellore, Andre Roque e Zulmar Duarte. Convidamos nossos leitores para conhecer melhor a obra 
em <http://goo.gl/FHI4wU>.
Assunto Especial – Doutrina
Ações Possessórias – Novo CPC
O Novo Código de Processo Civil e as Ações Possessórias – Novas 
Perspectivas para os Conflitos Fundiários Coletivos?1
The New Code of Civil Procedure and the Possessory Actions – New 
Perspectives for the Collectives Land Conflicts?
CLáuDIO OLIvEIRA DE CARvALhO
Doutor em Desenvolvimento Regional e Urbano pela Universidade Salvador (2014), Professor 
assistente da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia, Integrante do Núcleo de Assesso-
ria Jurídica Alternativa – NAJA, PROEX/UESB – Vitória da Conquista/Bahia.
RAONI RODRIGuES
Especialista em Direito Tributário pela Universidade Candido Mendes, Professor da Faculdade 
Batista Brasileira – FBB, Bahia.
RESUMO: Em 18 de março de 2016, um novo Código de Processo Civil passará a viger no Brasil, tra-
zendo diversas inovações normativas, entre as quais se destacam algumas poucas modificações no 
procedimento das ações possessórias para conflitos fundiários coletivos. As instituições e os movi-
mentos sociais ligados à causa da reforma urbana, depois de grande mobilização durante o processo 
legislativo do novo Código, não conseguiram transformar em leis a maior parte de suas demandas, e 
vêm o aludido texto legal como fruto de uma vitória conservadora. Resta ao presente estudo analisar 
as suas principais modificações normativas, avaliando se elas serão realmente capazes de enfrentar 
o grave problema de habitação que marca a evolução histórica da maioria das cidades brasileiras. 
Objetiva-se, com isso, enriquecer o debate sobre a efetivação do direito à moradia, seja no âmbito 
local, seja no internacional, já que 2016 também é o ano da Habitat 3, a Terceira Conferência das 
Nações Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentável.
PALAVRAS-CHAVE: Direito ao urbanístico; direito à moradia; conflitos fundiários urbanos; ações pos-
sessórias; novo Código de Processo Civil.
1 CARVALHO, C.; RODRIGUES, R. O novo Código deProcesso Civil e as ações possessórias – Novas perspectivas 
para os conflitos fundiários coletivos? / The new Code of Civil Procedure and the possessory actions – New 
perspectives for the collectives land conflicts? Revista de Direito da Cidade, Local de publicação (editar no 
plugin de tradução o arquivo da citação ABNT), 7 fev. 2016. Disponível em: <http://www.e-publicacoes.uerj.
br/index.php/rdc/article/view/20912>. Acesso em: 31 maio 2017.
14 �������������������������������������������������������������������������������������������������������RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
ABSTRACT: On March 18, 2016, a new Civil Procedure Code will come into effect in Brazil, bringing 
several regulatory innovations, among which stand out a few changes in the procedure of possessory 
action to collective land conflicts. Institutions and social movements linked to the cause of Urban 
Reform, after massive mobilization during the legislative process of the new Code, failed to turn into 
laws most of their demands, and come the aforementioned legal text as the result of a conservative 
victory. It remains to this study to analyze its main legislative changes, assessing whether they will 
actually be able to address the serious housing problem which marks the historical evolution of most 
Brazilian cities. The objective is to thereby enrich the debate on the realization of the right to housing, 
either locally, or in the international since 2016 is also the year of Habitat 3, the Third United Nations 
Conference on Housing and Sustainable Urban Development.
KEYWORDS: Right to urban; right to housing; urban land conflicts; possessory actions; new Civil 
Procedure Code.
INTRODUÇÃO
Ao longo do processo de formação e crescimento das cidades brasileiras, 
a legislação urbanística teve um importante papel de servir aos interesses de 
uma minoria hegemônica, atuando como instrumento de segregação ou ex-
clusão social, e delimitando acessos distintos a elementos urbanos dos mais 
essenciais. Naturalmente, com o passar do tempo, os movimentos sociais e as 
instituições ligados à causa da reforma urbana passaram a lutar por uma ela-
boração legislativa condizente com os anseios e as necessidades da população 
urbana. O resultado disso foi significativo, já que resultou na criação de uma 
nova ordem jurídico urbanística, inaugurada com alguns capítulos da Consti-
tuição Federal de 1988 (CF/1988), e mais tarde fortalecida com o advento do 
Estatuto da Cidade de 2001 (EC).
O progressismo que marcou a renovação da legislação urbanística 
nacional, por outro lado, não tem conseguido lidar com a premissa de que 
existe uma relação de antagonismo entre lei e realidade social (Castro, 2000, 
p. 79), um claro distanciamento entre teoria e prática. E a referida premissa não 
é exclusividade do Direito brasileiro. Em documento preliminar da Habitat 3, a 
conferência da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre moradia e desen-
volvimento urbano sustentável, existem evidências de que, independentemente 
de o direito à moradia ser positivado constitucionalmente em praticamente to-
dos os países do mundo, a insegurança jurídica na posse de imóveis urbanos 
ainda é uma realidade global. Anualmente, milhões de pessoas são expulsas de 
suas habitações contra a sua vontade, por meio de decisões judiciais facilmente 
contestáveis, e sem receberem as compensações devidas (ONU, 2015, p. 4).
Reconhecendo a necessidade de proteção jurídica da posse como ele-
mento essencial à moradia adequada, a Habitat 3 se voltará, entre outras coi-
sas, para a criação de novas abordagens teóricas a respeito da posse (ONU, 
RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA �����������������������������������������������������������������������������������������������������������15 
2015, p. 9). Para isso, deverão ser discutidos os limites e as possibilidades dos 
mecanismos legais já existentes, além da possibilidade de desenvolvimento de 
instrumentos jurídicos que sejam mais efetivos. O aludido debate será deveras 
salutar para o Brasil, visto que 2016, ano da Habitat 3, é também o ano em que 
um novo Código de Processo Civil (CPC) entrará em vigor, depois de intenso 
debate sobre as mudanças nas regras das ações possessórias.
O Brasil é um dos países com o maior déficit habitacional do mundo. 
Mais de seis milhões de famílias não possuem moradia, o que corresponde a 
cerca de 22 milhões de pessoas vivendo às margens de um dos direitos huma-
nos mais fundamentais (Boulos, 2012, p. 14). Por outro lado, a concentração de 
renda e propriedade imóvel no Brasil exibe números semelhantes, mas opostos. 
O número de residências vazias é praticamente o mesmo que o correspondente 
ao déficit habitacional: 6,07 milhões (Amado, 2015, p. 1). A ausência de uma 
política pública habitacional realmente resolutiva e a existência de uma varie-
dade de imóveis urbanos carentes de função social2 são motivos determinantes 
para a existência de conflitos fundiários urbanos. A ocupação desses imóveis 
por movimentos sociais acaba revelando para toda a sociedade um grave pro-
blema social que produz repercussões significativas na gestão da cidade e na 
vida de muitos de seus habitantes (Brasil, 2013, p. 11).
Pelo exposto, o presente estudo buscará compreender o conteúdo jurí-
dico emanado dos conflitos possessórios coletivos. Sabe-se que a ocupação de 
imóveis gera embates sociais que, na maioria das vezes, são judicializados por 
meio das ações possessórias3. Desse modo, espera-se avaliar se as modificações 
trazidas pelo novo CPC irão permitir uma segurança jurídica da posse mais só-
lida em favor das ocupações coletivas.
O DIREITO À MORADIA E A SUA RELAÇÃO COM A POSSE
O direito à moradia é reconhecido internacionalmente como um dos 
mais básicos para a sobrevivência e a dignificação dos seres humanos. A pró-
pria Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, em seu artigo XXV, 
estabelece que “toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar 
a si e a sua família saúde e bem-estar, alimentação, vestuário e habitação [...]” 
(ONU, 2015, p. 1). O Brasil, signatário dos principais documentos de direitos 
2 Imóveis carentes de função social são aqueles mantidos vazios pelos proprietários, ou, mesmo que edificados, 
permanecem inutilizadas ou subutilizadas. O que determinará se um determinado imóvel cumpre o mínimo de 
requisitos para se considerar “socialmente funcional” são os dispositivos legais elaborados por cada Município, 
por meio do plano diretor.
3 Cabe frisar que são três as ações ou os interditos possessórios previstos na ordem jurídica brasileira: a ação 
de reintegração de posse, a de manutenção de posse e o interdito proibitório, cuja pretensão se direciona, 
respectivamente, para os casos de esbulho, turbação ou ameaça.
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humanos internacionais, internalizou em seu sistema jurídico esse direito fun-
damental, dispondo sobre ele na CF/1988 e em uma série de leis esparsas4.
É necessário ressaltar que a ideia de moradia não se limita à mera busca 
por um teto, um abrigo. Principalmente depois do Pacto Internacional de Di-
reitos Econômicos, Sociais e Culturais (Pidesc), de 1966, passou-se a defender 
a ideia de uma moradia adequada, que seria aquela dotada dos seguintes com-
ponentes:
1. Segurança jurídica da posse;
2. Disponibilidade dos serviços, materiais, benefícios e infraestrutura;
3. Gastos suportáveis;
4. Habitabilidade;
5. Acessibilidade;
6. Localização; e
7. Adequação cultural. (ONU, 2014, p. 2)
É visível que a segurança jurídica da posse é o primeiro e mais importante 
dos componentes, pois costuma dar ensejo a todos os outros.
A necessidade de proteção à posse é essencial principalmente em países 
como o Brasil, nos quais a ocupação para fins de moradia não é uma opção. 
Trata-se, na verdade, da única oportunidadeque parcela considerável da po-
pulação possui de ter acesso a uma habitação (Boulos, 2012, p. 46) devido 
aos preços exorbitantes dos imóveis, motivados pelas práticas especulativas do 
mercado, e à ausência de políticas habitacionais capazes de atender às deman-
das sociais das cidades contemporâneas. Entendendo a posse como fenôme-
no inerente do modelo capitalista de desenvolvimento urbano hoje vigente, a 
ONU, por meio do Comentário Geral nº 4 do Comitê dos Direitos Econômicos, 
Sociais e Culturais (Desc), orienta que, seja qual for o tipo de ocupação, “[...] 
todas as pessoas devem possuir um grau de segurança de posse que lhes garanta 
a proteção legal contra despejo forçado, perturbação e qualquer tipo de outras 
ameaças” (ONU, 2014, p. 7).
É notável que a abordagem da ONU considera as ocupações e a proteção 
jurídica da posse como sendo partes integrantes do direito à moradia adequada, 
e como meios de efetivação para o mesmo. Com base nisso, surge a necessida-
de de rever o conteúdo do direito à moradia presente nos documentos legais, 
sobretudo na Constituição brasileira. Sabe-se que ainda hoje existe uma visão 
4 A CF/1988 coloca a moradia entre os direitos sociais. O direito à moradia ainda é objeto do Estatuto da 
Cidade, da Lei nº 11.124, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, além da Lei 
nº 11.481, que dispõe sobre a regularização fundiária de interesse social em imóveis da União.
RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA �����������������������������������������������������������������������������������������������������������17 
mais conservadora que tende a limitar o direito à moradia a uma condição de 
norma programática, ou seja, uma exigência a ser cobrada do Estado, assim 
como a saúde, a segurança pública e a educação. Não poderia ser invocado 
quando dois particulares se envolvessem em conflitos, e, portanto, não poderia 
ser oponível aos proprietários de imóveis5.
Mas a doutrina jurídica contemporânea já superou a concepção mais 
limitada do direito à moradia, fazendo referência a um direito “de” moradia. 
Quando se modifica a locução destacada, o conteúdo desse direito se amplia. 
Passa a abarcar, por isso, não apenas a prestação de políticas habitacionais por 
parte do Estado, mas também a possibilidade de ser invocado durante conflitos 
possessórios entre particulares. Essas previsões não se encontram estruturadas 
em um conjunto específico de normas jurídicas, mas podem ser facilmente ve-
rificáveis como “consequência jurídica da proteção possessória, eventualmente 
dada ao possuidor de boa-fé, de um imóvel urbano para habitação” (Castro, 
2000, p. 93).
A despeito das exigências constitucionais relativas ao cumprimento da 
função social da propriedade e à essencialidade do direito de moradia, as solu-
ções judiciais aplicadas aos conflitos fundiários urbanos ainda costumam igno-
rar as particularidades públicas desses embates. As origens do litígio dificilmen-
te são enfrentadas, o que acaba por gerar ainda mais passivos sociais e jurídicos, 
sobretudo nas cidades mais populosas (Brasil, 2015, p. 11).
Ao promover o despejo forçado dos ocupantes, o Judiciário tende a esti-
mular o retorno à condição anterior ao conflito, que se caracteriza pela existên-
cia de inúmeros terrenos urbanos carentes de função social, rodeados por po-
pulações de sem teto que vêm em tais terrenos a única possibilidade de adquirir 
moradia. O despejo, por isso, costuma perpetuar a tensão existente entre as 
duas diferentes partes, e o conflito a qualquer momento retorna ao seio social.
Para reduzir a distância existente entre os processos judiciais e a concre-
tização do direito à moradia, diversos movimentos sociais e instituições ligados 
à causa da reforma urbana procuraram levar ao Legislativo nacional orienta-
ções para mudanças nas regras processuais das ações possessórias6. Tendo em 
vista que na época um novo CPC estava sendo elaborado, as aludidas orien-
5 Em estudo que avaliou os acórdãos proferidos por desembargadores do Estado de São Paulo, Núbia Campos 
(2015) chegou à conclusão de que muitos magistrados tendem a considerar o direito à moradia como norma 
programática, que depende de efetivação infralegal. Ela demonstra que essa visão de conferir menor eficácia 
ao direito à moradia ainda é comum no Judiciário brasileiro, apesar de a doutrina costumar apontar para 
direção inversa.
6 Cabe diferenciar direito material e direito processual. Enquanto o primeiro deles estipula direitos e deveres, 
o segundo trata das regras procedimentais que serão seguidas em uma ação judicial para a realização dos 
direitos ou o cumprimento dos deveres, e geralmente são organizados em um Código Processual, como é o 
caso do próprio CPC. Sem regras processuais que os garantam, os direitos materiais dificilmente alcançam 
sua efetividade jurídica. Vê-se que os movimentos envolvidos com a luta pela democratização da moradia 
claramente modificaram suas estratégias legislativas. Deixaram de exigir que o direito à moradia seja repetido 
18 �������������������������������������������������������������������������������������������������������RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
tações foram incluídas no Projeto de Lei (PL) do novo Código, para que fosse 
devidamente votada ao longo do processo legislativo. Nesse interim, as forças 
conservadoras do Congresso Nacional conseguiram se articular para frear parte 
das demandas que viriam a ser absorvida pelo novo CPC, algo que, como será 
verificado nos próximos tópicos, acabou por limitar o caráter social das ações 
possessórias vigentes a partir de 18 de março de 2016.
OS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS
Os conflitos fundiários urbanos são inerentes ao modelo capitalista de 
produção das cidades. A concentração de propriedade e a especulação imobi-
liária, somadas à ineficiência das políticas públicas habitacionais, acabam por 
gerar dois grupos sociais distintos que frequentemente irão colidir seus interes-
ses: (a) de um lado, os proprietários de grandes glebas urbanas, que se compor-
tam como detentores de um direito de propriedade absoluto, que lhes permite 
ter bens imóveis sem lhes proporcionar qualquer função social; e (b) no extremo 
oposto se encontram os grupos de segregados do processo de urbanização, cuja 
ocupação de imóveis vazios ou inutilizados é a única forma de eles possuírem, 
pelo menos por algumas noites, um teto sobre suas cabeças.
Segundo o art. 3º da Resolução nº 87, emitida pelo Ministério das Cida-
des (Brasil, 2013, p. 19), o conflito fundiário urbano é definido como a
disputa pela posse ou propriedade de imóvel urbano, bem como impacto de 
empreendimentos públicos e privados, envolvendo famílias de baixa renda ou 
grupos sociais vulneráveis que necessitem ou demandem a proteção do Estado 
na garantia do direito humano à moradia e à cidade.
E, adentrando no objeto análise do presente artigo, o que dizer das ações 
possessórias iniciadas contra a ocupação de imóveis não dotados de sua função 
social? Na complexidade das relações sociais do mundo contemporâneo, é na-
tural que, em alguns casos, dois ou mais sujeitos tenham direitos distintos sobre 
um mesmo objeto. Quando os limites de exercício desses direitos não estão 
bem estabelecidos, o conflito surge naturalmente (Castro, 2000, p. 89). No caso 
das ações possessórias analisadas, vê-se, recorrentemente, o embate entre dois 
direitos distintos: a propriedade versus o direito de moradia consubstanciado 
na posse temporária de um imóvel7. Mas, analisando a questão criticamente, 
esse conflito não é decorrente da técnica jurídica, mas de questões políticas e 
em inúmeros documentos legais e passaram a exigir modificações nas regras processuais garantidoras de um 
processo judicial capaz de concretizar o aludido direito.
7 Para a maioria dos juristas a posse não seria um direito em si, mas um fato social que gera repercussões 
no mundo jurídico. Um breve exemplo: não existe um direito à possede um edifício vazio, mas um direito à 
moradia. A manutenção na posse depende do exercício de habitá-la, sob pena de esse fato não ser digno de 
defesa jurídica.
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culturais. Não se pode dizer que existem direitos colidindo. O que ocorre é o 
choque entre um direito e um privilégio:
1. O acesso à moradia por parte de grupos sociais vulneráveis, e
2. O privilégio de uma minoria que acumula propriedades imóveis 
urbanas sem lhes dar qualquer função social.
Diante da disparidade existente entre os interesses em questão, a ação 
possessória utilizada por um proprietário de imóvel sem função social contra 
uma coletividade não poderia ter as mesmas regras processuais de conflitos 
individuais. A ocupação, como exercício legítimo de posse, é de fundamental 
interesse público, como veremos a seguir, e precisa ser protegida através de 
meios processuais eficazes.
A QUESTÃO DA ILEGITIMIDADE DA POSSE PROVENIENTE DAS OCUPAÇÕES COLETIVAS
A posse proveniente das ocupações coletivas sofre de limitações jurídicas 
no que se refere a sua legitimidade, que precisam ser devidamente enfrentadas 
para o bom seguimento do presente estudo. O Direito brasileiro considera que 
a posse oriunda de ocupações realizadas sem o consentimento do proprietário 
é injusta. Como regra adicional do sistema jurídico, a posse injusta não pode 
se converter para justa, o que impediria a defesa possessória dos ocupantes. 
Desse modo, ao ver seu imóvel ser ocupado contra a sua vontade, o proprie-
tário facilmente pode se valer de uma ação possessória alegando que o grupo 
de pessoas que adentrou em seu bem o fez de forma ilegal. Não resta qualquer 
dúvida quanto a isso.
O problema de aplicação normativa se encontra quando existe irregula-
ridade também por parte do proprietário. Sabe-se que irregularidade fundiária 
não é uma exclusividade dos grupos de baixa renda. As classes mais abasta-
das também são violadoras das legislações fundiárias, mas, diferentemente da 
população mais pobre e carente de alternativas, elas fazem por opção (Brasil, 
2010, p. 12).
É justamente quando a posse irregular dos ocupantes confronta o exer-
cício irregular do direito à propriedade que a defesa possessória deve assumir 
bases jurídicas mais amplas. No caso das ocupações de imóveis carentes de 
função social, a manutenção dos ocupantes nos imóveis acaba se tornando 
mais legítima do que o despejo que acarretará um retorno do bem a um estado 
de subaproveitamento.
É claro que esse entendimento necessita de uma exegese mais ampla, 
que considere as ações possessórias dentro de um sistema jurídico constitucio-
nalizado, que deve prezar pela harmonização das diferentes regras e princípios 
20 �������������������������������������������������������������������������������������������������������RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
que convivem no sistema. Uma interpretação mais ampla é a forma mais justa e 
eficaz de resolver conflitos jurídicos como o analisado no momento.
Quando os conflitos possessórios envolvem um choque entre uma posse 
ilegítima e uma propriedade exercida de forma irregular, o direito à moradia 
e a função social da propriedade devem ser invocados para produzir decisões 
judiciais condizentes com o ordenamento constitucional brasileiro.
Outra questão a ser enfrentada é se a posse oriunda de uma ocupação 
coletiva pode assumir o estado de realizador de um direito à moradia não con-
cretizado por políticas públicas. Existem instrumentos jurídicos próprios para a 
regularização fundiária, como a regularização fundiária de interesse específico, 
prevista na Lei nº 11.977, de 2009, que seria um instrumento mais apropriado 
para a superação dessa problemática. Por outro lado, o art. 8º do Estatuto da 
Cidade traz o instituto da desapropriação sanção, capaz de absorver os imóveis 
que não possuem sua função social. Trata-se de uma forma mais direta e apro-
priada de limitar o direito de propriedade quando mal exercido.
Ocorre que, em um País no qual as políticas públicas e as ações estatais 
raramente procuram reverter o quadro de segregação socioespacial presente 
nas suas cidades, a procura por soluções judiciais de curto prazo acaba sendo 
uma alternativa viável para manter a subsistência e a dignidade de todos aque-
les carentes de moradia, mesmo que provisoriamente.
A IMPORTÂNCIA DA POSSE E A NECESSIDADE DE SUA DEFESA JURÍDICA
Defendendo a superioridade social e econômica da posse sobre a pro-
priedade, Valcir Gassen (apud Muniz, 2015, p. 1) afirma que “a posse da terra 
nasce das relações concretas entre os homens, sendo que, na trajetória da pro-
priedade, esta sempre foi o mais importante meio de produção da riqueza”. Essa 
superioridade ainda é salientada por Albuquerque (2002, p. 194):
A posse, em nossa dimensão territorial, é forma de aproveitamento econômico do 
solo e forma de produção de riqueza para o possuidor e para toda a sociedade. 
A posse é forma de ocupação primária, corresponde ao fim último de liberdade 
e de dignidade da pessoa humana, na medida em que possa estar ligada aos di-
reitos de moradia, possa implementar a erradicação da pobreza e torne efetiva a 
igualdade entre todos.
Mas essas não são as únicas funções sociais da posse. Quando decorre 
da ocupação por parte de uma coletividade carente de moradia, a posse assume 
visível conotação política, já que denuncia tanto as insuficiências de políticas 
públicas habitacionais aptas à resolução do problema quanto a existência de 
inúmeros imóveis sem qualquer função social. Deve-se salientar que as terras 
rurais ou urbanas não podem ser reproduzidas ou ampliadas, diferentemente 
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de outros bens. Desse modo, usar os territórios de forma efetiva, eliminando os 
vazios especulativos, confere mais riqueza e desenvolvimento social a um país.
Além da importância marcante na área pública, a proteção da posse tam-
bém é essencial para a harmonização das relações privadas. Quando se instaura 
um conflito no qual dois ou mais sujeitos se dizem proprietários de um mesmo 
bem, opta-se por manter o referido objeto do conflito sob os cuidados do atual 
possuidor, até que, em um segundo momento, seja verificada a titularidade do 
imóvel. Essa regra decorre do princípio da conservação do fático, nascido no 
Direito romano e difundido por todo o mundo (Rodrigues, 2014, p. 1). A razão 
de existência da aludida regra é desenvolvida a partir de uma conclusão lógica: 
se sempre que fosse expulso do seu imóvel o proprietário tivesse que provar sua 
condição sobre o bem, a prestação jurisdicional tardaria a resolver o conflito 
social (Muniz, 2015, p. 1). Provar ser o possuidor até a data do conflito é algo 
mais simples, algo que dará ensejo a uma decisão jurisdicional mais célere.
O objetivo de uma ocupação e da defesa da posse subsequente quase 
nunca é o de adquirir a propriedade do imóvel em questão. O proprietário 
do bem imóvel ingressará, posteriormente, com uma ação reivindicatória (em 
regra), que tem por característica o fato de ser mais lenta, já que é baseada na 
comprovação de titularidade sobre o bem e tem o andamento processual ordi-
nário, assim como a grande maioria das milhões de ações que se enfileira no 
Judiciário. Mas, até isso ocorrer, a garantia de que as ações possessórias não 
resultarão na remoção imediata dos ocupantes é um importante ganho para a 
mobilização social em torno da efetivação do direito à moradia.
Ao serem mantidos na posse do imóvel até que a propriedade seja ava-
liada pelo Judiciário, os ocupantes ganharão semanas ou meses a mais nos imó-
veis, resolvendo temporariamente a questão da falta de moradia. Uma ocupa-
ção prolongada acaba por revelar ainda mais a ausênciade políticas públicas 
habitacionais capazes de dar aos habitantes das cidades o bem mais básico 
que qualquer ser humano deseja possuir: uma casa. Acrescenta-se, ainda, que 
a permanência dos possuidores serve de denúncia contra o proprietário que se 
omite de destinar função social ao seu imóvel. O Poder Público, com isso, se 
sente pressionado em aplicar as sanções cabíveis.
Nas palavras de Marcus Dantas (2013, p. 482):
Como se indicou, nas ocupações normalmente realizadas o objetivo não é “pas-
sar a ser o proprietário do bem”, até mesmo porque o juiz não pode, pura e 
simplesmente, desapropriar um imóvel e passá-lo para o nome dos ocupantes. 
Em verdade, a atuação dos movimentos sociais [...] têm o objetivo de chamar 
a atenção das autoridades públicas para a existência de uma dúvida acerca do 
cumprimento da função social por parte do proprietário do bem ocupado.
22 �������������������������������������������������������������������������������������������������������RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
Independente do forte embasamento jurídico e social que existe na ocu-
pação urbana praticada por movimentos sociais, na maioria dos conflitos fun-
diários coletivos a defesa possessória não funciona devidamente. E aqui reside 
uma questão arraigada na cultura brasileira, perpetuada pela mídia e confirma-
da pelas decisões dos magistrados: a criminalização dos movimentos de ocupa-
ção, que se tornam “caso de polícia”, situações que devem ser extirpadas das 
cidades em nome da paz social e da defesa da propriedade privada.
Resta ao próximo tópico a tarefa de avaliar se as alterações trazidas pelo 
novo CPC serão capazes de reverter essa lógica, possibilitando que as ocupa-
ções coletivas não sejam consideradas menos legítimas do que a manutenção 
de propriedades imóveis carentes de função social.
CONTRAPONTOS ENTRE O CPC DE 1973 E O CPC DE 2016
Contexto soCial e polítiCo
O CPC de 1973 foi outorgado durante um regime de exceção, iniciado 
no Brasil com o golpe militar de 1964. Na época, as demandas sociais eram 
tidas como opostas à ordem e à segurança nacional, e as ocupações coletivas 
juridicamente tiveram o mesmo tratamento simplório dado aos conflitos indi-
viduais (Viana, 2014, p. 67). Desse modo, as demandas diversas contidas nos 
aludidos conflitos nunca teriam espaço adequado para ser discutidas ao longo 
do processo judicial. É claro que a CF/1988 renovou toda a ordem jurídica do 
País, a ponto de muitos institutos jurídicos passarem a ser reinterpretados com 
o fim de se alinharem ao sistema. Infelizmente, isso não ocorreu, em termos 
práticos, com as ações possessórias.
Apesar de orientações como as do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) 
para que os magistrados se pautem por princípios constitucionais atinentes ao 
direito à moradia e à função social da propriedade (Dantas, 2013, p. 466), du-
rante o julgamento das ações possessórias, as regras processuais civis ainda são 
aplicadas ou mal aplicadas de acordo com o que for mais conveniente para os 
proprietários. Ao magistrado é conferida ampla possibilidade de realizar despe-
jos de grupos de ocupantes sem considerar a complexidade de direitos funda-
mentais envolvidos no caso concreto. A defesa da propriedade costuma ser a 
única motivação para todas as suas decisões.
Nos últimos anos, essa limitação da lei processual para considerar as pe-
culiaridades das ocupações coletivas foi questionada pelos movimentos sociais 
e pelas instituições ligados à causa da reforma urbana. E o momento parecia 
propenso. Um novo CPC estava sendo elaborado, dessa vez por meio de um 
processo altamente democrático. O PL que deu vida ao novo Código sofreu 
mais de novecentas emendas parlamentares durante todo o processo legislativo. 
RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA �����������������������������������������������������������������������������������������������������������23 
Mais de trezentas pessoas foram ouvidas em audiências públicas, inclusive os 
membros de todas as entidades de classe e associações que apresentaram suges-
tões (Didier Jr., 2013, p. 1). Mas nem por isso podemos dizer que as demandas 
progressistas para a modificação nas regras das ações possessórias foram bem 
atendidas. Durante a elaboração do PL, forças conservadoras se posicionaram 
contra as demandas progressistas, com base no argumento de que as alterações 
propostas estimulariam as invasões coletivas, o que agravaria, segundo eles, os 
conflitos urbanos (Silva, 2015, p. 9). Independente da superficialidade do argu-
mento apresentado, as principais alterações processuais pleiteadas pelo movi-
mento reformista foram barradas, conforme será demonstrado a partir de agora.
AÇÃO DE FORÇA NOVA E DE FORÇA VELhA
Um elemento central para as ações possessórias é a questão da força 
nova e força velha. A lei civil brasileira resolveu conferir uma proteção maior 
àquele que intenta ação possessória no prazo de ano e dia, contado da data da 
agressão. As ações iniciadas dentro desse prazo são chamadas de força nova 
e geram a possibilidade de conferir uma liminar própria para os seus autores. 
Tal liminar foge da regra geral do sistema jurídico brasileiro, pois não exige os 
requisitos comuns das demais liminares, mas apenas o disposto no art. 927 do 
CPC de 1973:
I – Demonstrar a posse anterior sobre a coisa;
II – A turbação ou o esbulho praticado pelo réu;
III – A data em que a posse foi violada;
IV – A preservação da posse, embora turbada em se tratando de ação de manu-
tenção e a perda da posse em se tratando de ação de reintegração.
A liminar permite ao juiz instituir a remoção dos ocupantes imediata-
mente. Caso o prazo transcorra, a ação será de força velha, e a liminar própria 
a ser apresentada não será mais concedida. Isso não quer dizer que o autor não 
possa intentar uma liminar comum, mas o que dificulta a sua concessão é o re-
quisito periculum in mora8, difícil de ser provado para alguém que permaneceu 
por mais de um ano sem procurar reaver a posse de seu bem.
Houve tentativas de se eliminar essas regras no novo CPC caso o bem 
imóvel em questão não cumprisse uma função social, ou pelo menos quando se 
tratasse de ocupações coletivas.
8 Expressão latina que significa “perigo na demora”. Por exigência desse requisito, o autor da ação deve provar 
que, caso a proteção jurídica que ele demanda tarde a ocorrer, pode haver dano de difícil ou incerta reparação. 
Isso motivaria a concessão de uma medida liminar, que protegeria seus interesses jurídicos até que a ação seja 
julgada posteriormente.
24 �������������������������������������������������������������������������������������������������������RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
Durante a elaboração do projeto de lei que originou o novo CPC, o De-
putado Padre João chegou a encaminhar uma emenda parlamentar que procu-
rou acrescentar o cumprimento da função social da propriedade como requisito 
para a concessão da liminar possessória. Na justificativa para a sua emenda, o 
aludido deputado redigiu:
O requisito do cumprimento da função social para a tutela possessória é con-
sequência direta da Constituição, em seus seguintes dispositivos: art. 5º, inci-
so XXIII, art. 170, inciso III, art. 182 § 2º, art. 184, art. 185, parágrafo único e 
art. 186, regulamentados pelas Leis nºs 10.257/2001 e 8.629/1993. Para o Mi-
nistro do Superior Tribuna de Justiça Teori Albino Zavascki, a função social da 
propriedade diz com a utilização dos bens, e não com sua titularidade. Função 
social da propriedade realiza-se “mediante atos concretos, de parte de quem efe-
tivamente tem a disponibilidade física dos bens, ou seja, do possuidor, [...] seja 
ele detentor ou não de título jurídico a justificar sua posse”. Por isso a função so-
cial diz mais respeito ao fenômeno possessório do que ao direito de propriedade. 
Esta é a importante lição do jurista Luis Edson Fachin, para quem a “função social 
é mais evidente na posse e muito menos evidentena propriedade”. Não existe 
sentido, na ordem constitucional vigente, em se proteger posse que não cumpra 
sua função social. (Siqueira, 2011)
A supracitada emenda parlamentar acabou por ser rejeitada pela maioria 
dos legisladores, impedindo que a função social se tornasse um requisito para 
a concessão de liminares possessórias. Assim, indivíduos que abusam do seu 
direito de propriedade, não conferindo função social aos seus bens imóveis, 
continuam protegidos pela norma civil.
DiferenCiação entre posse inDiviDual e Coletiva e a liminar própria Das ações possessórias
Enquanto o Código de 1973 não faz qualquer distinção processual nas 
ações possessórias individuais ou coletivas, o novo CPC apresenta uma tímida 
diferença processual entre eles. Nas ações que recaírem sobre a posse coletiva, 
haverá a necessidade da realização de audiência de mediação para que seja 
concedida medida liminar. Como veremos a seguir, essa alteração será menos 
utilizada na prática do que se pensa. No momento, cabe elucidar que o novo 
CPC trata a posse coletiva com praticamente o mesmo cuidado que trata a indi-
vidual, apesar de serem manifestações totalmente diferentes do ponto de vista 
social e político.
a Citação
A lei processual civil atual permite que a citação em casos de ocupação 
coletiva seja feita por edital, ou seja, por meio de veículos de comunicação 
oficial ou não que, espera-se, chegará ao conhecimento dos réus. A ação, com 
base nisso, é proposta contra todos indistintamente, sem que se identifique cada 
RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA �����������������������������������������������������������������������������������������������������������25 
um dos sujeitos envolvidos. Por ser uma citação ficta ou presumida, o processo 
seguirá mesmo que a coletividade de ocupantes não manifeste defesa.
A regra é descrita por processualista Marcus V. Gonçalves (2011, p. 784): 
“Não sendo possível a citação pessoal, seja porque o local tornou-se inacessí-
vel, seja porque não é possível identificar os invasores, o juiz autorizará que 
seja feita por edital, na forma do art. 231, I e II, do CPC”.
Nota-se, por parte dos aplicadores do Direito, uma interpretação legal 
excludente, que transforma ocupantes em invasores perigosos que devem ser 
mantidos a distância, mesmo durante um processo judicial. É visível que o Po-
der Público, por meio de suas instituições, agrava a cada dia o quadro de se-
gregação urbana. Além de destruir, muitas vezes, os modos de subsistência dos 
grupos sociais mais vulneráveis, estimula a separação de culturas dentro de 
uma mesma cidade, delimitando que algumas “classes perigosas” (Dabrowski, 
2003, p. 175) devem ter acesso restrito ao devido processo legal, em nome da 
segurança dos agentes do Estado e do proprietário autor da ação.
As condições sociais dos ocupantes de imóveis urbanos muitas vezes 
impedem que eles tenham acesso aos meios de comunicação utilizados para 
propagar o edital, sendo que, na maioria das vezes, ela é veiculada em publi-
cações oficiais do Judiciário, impressas ou virtuais. O resultado evidente disso 
é a remoção de pessoas que não tiveram a oportunidade de apresentar defesa. 
Para evitar esse notório atentado à legítima defesa e ao contraditório, o novo 
CPC dispõe, em seu art. 554, § 1º, que, “[...] no caso de ação possessória em 
que figure no polo passivo grande número de pessoas, serão feitas a citação 
pessoal dos ocupantes que forem encontrados no local e a citação por edital dos 
demais”. Para isso, o oficial de justiça deverá procurar os ocupantes no local 
um por vez, citando-os individualmente. Apenas os que não forem encontrados 
após a diligência deverão ser citados por edital.
Para ampliar ainda mais a existência da demanda, o § 3º do mesmo 
art. 554 ainda dispõe que “[...] o juiz deverá determinar que se dê ampla publi-
cidade da existência da ação prevista no § 1º [...], podendo, para tanto, valer-se 
de anúncios em jornal ou rádio locais, da publicação de cartazes na região do 
conflito e de outros meios”. Dois são os efeitos imediatos desse dispositivo: 
primeiramente, aumentará a segurança dos ocupantes em conhecerem a exis-
tência da ação possessória; e, em segundo lugar, permitirá que toda a sociedade 
tenha conhecimento do conflito possessório. Assim, tanto as omissões do Estado 
em prover moradia popular quanto a existência de terrenos urbanos carentes de 
função social serão levados a público.
Para que a defesa dos direitos da coletividade seja ainda mais efetivada, 
de forma simultânea à citação dos ocupantes ocorrerá a intimação do Ministério 
Público e da Defensoria Pública (em casos de hipossuficiência econômica). Es-
26 �������������������������������������������������������������������������������������������������������RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA
pera-se que a participação desses órgãos em todas as ações possessórias coleti-
vas reduza o número de violações ao direito da ampla defesa e do contraditório, 
além do respeito à dignidade dos ocupantes durante todo o processo judicial.
a função soCial Da proprieDaDe Como requisito De ConCessão Da liminar
Parte da doutrina aponta que, apesar de a função social da proprieda-
de não estar entre os requisitos para concessão de liminar especificados no 
art. 927 do CPC de 1973, uma simples análise sistemática do ordenamento 
jurídico poderia colocá-lo como tal. Isso decorre do fato de o sujeito que alega 
que sua posse foi violada injustamente deve provar que está exercendo essa 
posse dentro dos limites da legalidade, ou seja, deve demonstrar que a sua pos-
se é justa. É esse o fundamento maior da ação possessória: coloca que a posse 
injusta deve deixar de existir, abrindo caminho para o exercício de uma posse 
justa. Então, se a função social é descumprida, a posse é injusta e, por isso, não 
merece proteção jurídica.
No âmbito das ações possessórias, a função social é tão importante que 
muitos juízes costumam motivar as remoções com base no fato de o proprie-
tário cumprir alguma função social. Analisando julgados do Paraná, Marcus E. 
Dantas (2013, p. 475) chegou à conclusão de que os magistrados costumam 
colocar o cumprimento da função social como “[...] mecanismo de qualifica-
ção da posse quando tal verificação é benéfica para o autor da ação”. O oposto 
acontece quando esse fato irá prejudicar o proprietário que ingressou com a 
ação, oportunidade em que os magistrados frisam que a função social da pro-
priedade não é elemento a ser tratado durante a ação possessória, muito menos 
como fundamento para concessão de liminar.
O visível desequilíbrio entre as diferentes partes que compõem as ações 
possessórias preocupa os setores mais progressistas da sociedade há tempos. 
Isso motivou que parte das demandas levadas ao Congresso Nacional durante 
a elaboração do novo CPC fosse justamente relativa à inclusão da função so-
cial da propriedade como requisito para concessão de liminar. A análise dessa 
questão não poderia depender apenas do juízo de valor dos magistrados, mas, 
pelo contrário, deveria se tornar um arcabouço de regras das quais os juízes não 
poderiam deixar de seguir.
E essa talvez tenha sido a maior derrota da reforma urbana durante a 
confecção do novo Código: a ausência da função social da propriedade como 
requisito expresso.
a auDiênCia De meDiação
A concessão de liminar costuma ser um ato judicial que independe de 
uma análise mais profunda sobre o caso e de ouvir a versão da parte contrária. 
RDI Nº 39 – Maio-Jun/2017 – ASSUNTO ESPECIAL – DOUTRINA �����������������������������������������������������������������������������������������������������������27 
É uma medida excepcional no sistema jurídico, e é fornecida para casos em 
que o autor da ação possa apresentar elementos probatórios que permitam ao 
magistrado ter uma compreensão com relativa precisão, mesmo estando “a dis-
tância” do fato social que gerou o conflito jurídico. Há situações, por sua vez, 
em que o juiz,não conformado apenas com as alegações do autor da ação, 
pode entender necessária a avaliação mais profunda dos fatos. Duas medidas 
podem ser adotadas: (a) a inspeção judicial, pela qual o magistrado irá ao lo-
cal gerador do conflito para se certificar da existência das circunstâncias que 
motivem a liminar; ou (b) audiência de justificação prévia, na qual o autor e o 
seu advogado serão convocados para fornecer mais esclarecimentos, podendo 
estar presente também o próprio, salvo se o conhecimento deste puder tornar a 
medida ineficaz.
Atente-se para o fato de que é o juiz que determinará, conforme o seu en-
tendimento, se esses procedimentos serão ou não necessários. Esse é o motivo 
para, na prática, serem utilizados muito raramente, principalmente nos conflitos 
possessórios coletivos. Para reverter essa situação pela qual decisões são emi-
tidas pelo Judiciário sem que haja uma análise mais fiel da realidade social, os 
movimentos sociais e as instituições ligados à causa da reforma urbana defende-
ram mudanças processuais que tornem a audiência de justificação prévia uma 
etapa obrigatória para a concessão das liminares, quando essas recaírem sobre 
uma ocupação coletiva. Durante os debates sobre o novo CPC, essa audiência 
foi aperfeiçoada até o ponto de criarem o instituto da audiência de mediação.
Segundo o art. 565 do novo CPC, nas ações possessórias de força velha, a 
liminar só poderá ser concedida após audiência de mediação a ser realizada no 
prazo de 30 dias. O Ministério Público e a Defensoria Pública serão intimados 
a comparecer, assim, como órgãos responsáveis pela política agrária ou urbana 
dos três níveis de governo. Por ser uma audiência de mediação, os réus terão 
espaço obrigatório nelas. Assim, o juiz deverá ouvir as suas versões e conhecer 
as suas perspectivas antes de conceder a liminar.
A audiência de mediação seria uma grande inovação do novo CPC caso 
não fosse restrita às ações possessórias de força velha. Possuidores que ocupem 
imóveis por menos de um ano e dia não poderão se valer desse recurso tão im-
portante para a construção política e social do direito à moradia.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A dinâmica com que o Judiciário encara as ações possessórias necessita 
de mudanças capazes de impedir que os juízes decidam sem observar os valo-
res contidos nos documentos internacionais de direitos humanos e na CF/1988. 
Não resta dúvida de que as remoções forçadas são uma ameaça à concretização 
de uma diversidade de direitos humanos fundamentais. Sabe-se que o acesso à 
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moradia adequada é uma pré-condição para “[...] a realização de vários outros 
direitos humanos, incluindo o direito a trabalho, saúde, segurança social, voto, 
privacidade, dentre outros” (Brasil, 2013, p. 69), e isso se explica pelo fato de 
os direitos humanos serem indivisíveis e inter-relacionados, principalmente um 
direito tão essencial como o de ter um lugar onde habitar. O próprio direito à 
cidade, enquanto potencialidade para viver a cidade e participar do seu projeto 
futuro, parte do princípio que o cidadão deve, primeiro, se estabilizar em um 
local, para que, depois, possa encarar a dinamicidade urbana. Sem a estabilida-
de, não se vive o dinâmico.
Depois de lutar pela elaboração normativa que enriquecesse o conteúdo 
do direito à moradia, os movimentos sociais e as instituições ligados à causa da 
reforma urbana foram assertivos em direcionar seus esforços para modificar as 
regras processuais que transformam esse direito em decisões judiciais favoráveis 
às populações segregadas sócio e espacialmente. O problema é que o recente 
envolvimento com as modificações no CPC não geraram tantos frutos, como 
pode ser verificado nos tópicos anteriores. Dificilmente as novas regras irão 
produzir melhorias significativas na concretização do direito à moradia e no 
respeito a outros direitos humanos.
Independentemente de as modificações do novo CPC serem tímidas, elas 
precisam ser conhecidas e aproveitadas ao máximo. Além disso, as suas limita-
ções precisam ser bem delimitadas, para que se tornem fundamentos de futuros 
debates na arena política. Reconhecendo essas necessidades, o presente estudo 
apontará, de forma objetiva, para alguns pontos que merecem atenção de to-
dos aqueles que se debruçam sobre a temática do direito à cidade e do direito 
à moradia. Esses mesmos pontos se tornarão experiências interessantes para 
serem apresentadas, inter-relacionadas e (re)assimiladas pelo Brasil no contexto 
internacional, sobretudo na conferência da Habitat 3 da ONU. É o momento 
de mencioná-los:
1. A posse não é uma ameaça ao direito de propriedade. As ações 
possessórias não podem ensejar a assimilação da propriedade por 
parte do possuidor. Elas apenas o mantém na posse até que a titu-
laridade do imóvel seja avaliada em ação posterior, mantendo a 
paz social até lá. É, por isso, um instrumento de estabilização social 
fundamental para a sobrevivência do próprio instituto da proprieda-
de privada. A opinião pública, baseada em interpretações midiáti-
cas e excludentes, acaba colocando as remoções como alternativa 
necessária para que o proprietário retome o seu imóvel, o que não 
passa de uma grande falácia. Nesses casos, a única forma que um 
sujeito pode perder a sua condição de proprietário perante o bem 
é a seguinte: a ocupação coletiva pode levantar questionamentos 
do Poder Público com relação à existência de função social em 
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determinado imóvel urbano, o que pode ensejar medidas como a 
expropriação. Salienta-se que isso não decorre da ocupação em si, 
mas do cumprimento das normas constitucionais que não permite 
que imóveis urbanos permaneçam com quem não os dê função so-
cial (Marés, 2003, p. 117).
2. Em análise sistemática do atual ordenamento jurídico processual, já 
existe a possibilidade de a função social da propriedade se inserir 
no rol de requisitos para a concessão de liminar. O proprietário 
que não dá destinação social ao seu imóvel urbano, descumprindo 
preceitos constitucionais, tem apenas a posse injusta sobre o mes-
mo e, por isso, não merece a proteção jurídica. O presente estudo 
abordou a essencialidade que a função social da propriedade tem 
para a efetivação do direito à moradia.
3. A questão da posse de má-fé por parte dos ocupantes de imóveis 
urbanos que não cumprem função social deve ser enfrentada com 
os mesmos argumentos. A posse em ocupações de movimentos so-
ciais é tida como injusta pela maioria dos aplicadores do Direito. 
Mas o fato de o proprietário também não ter a posse justa acaba 
impedindo que a permanência dos ocupantes no imóvel litigioso 
seja interrompida por ação possessória.
4. A citação de todos os ocupantes se tornou elemento obrigatório na 
ação possessória. Caso seja descumprida, a própria decisão judicial 
poderá ser derrubada posteriormente, por meio de ação rescisória. 
Talvez seja um mecanismo capaz de reverter mandados de despejo 
decididos com cerceamento de defesa.
5. As liminares precisam ser medidas judicias excepcionais nos ca-
sos de conflitos fundiários coletivos, aliás, elas têm a característica 
de verdadeiras tutelas antecipadas, já que “[...] a retirada imediata 
dos ocupantes esvazia completamente o fato social criado com a 
ocupação, o que dificulta a reversão do resultado posteriormente 
reconhecido como injusto” (Dantas, 2013, p. 480).
6. A audiência de mediação será um instituto pouco verificado na 
prática, já que fica restrita às ações de força velha. Mesmo assim, 
as instituições e os movimentos sociais ligados à causa da reforma 
urbana devem se aperfeiçoar no sentido de aproveitar ao máximo 
as oportunidades que possam surgir com a audiência. Um cuida-
do, porém,deverá ser tomado: a mediação a ser aplicada nessas 
audiên cias não deve ser feita com técnicas convencionais de reso-
lução de conflito, úteis nos litígios privados, mas prejudiciais em 
situações que envolvem grande número de pessoas vulneráveis so-
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cialmente. A mediação não pode encarar os dois lados como iguais, 
pois direitos dos mais fundamentais estão sendo confrontados com 
privilégios.
7. A evolução dos aspectos processuais que possibilitam a resolução 
dos conflitos fundiários coletivos também precisa compreender 
outros institutos jurídicos além da posse. Instrumentos como a usu-
capião urbana e a concessão real do direito de uso, por exemplo, 
poderiam se tornar mais presentes no cotidiano das cidades brasi-
leiras caso fossem regidos por regras processuais que considerassem 
os direitos fundamentais envolvidos nos litígios jurídicos advindos, 
sobretudo, de ocupações coletivas.
8. Independente dos avanços normativos ocorridos nas últimas déca-
das, a cultura do Judiciário precisa ser modificada, no sentido de 
formar juízes mais aptos a resolver os conflitos fundiários, conside-
rando os direitos fundamentais envolvidos e consolidando os dispo-
sitivos constitucionais atinente à efetivação do direito à cidade. A 
própria estrutura do Judiciário deve abrir espaço para a criação de 
varas próprias para o julgamento de conflitos fundiários urbanos, 
que agreguem funcionários públicos capazes de captarem as nuan-
ces que emanam do referido conflito.
As reais consequências que o novo CPC trará aos conflitos fundiários ur-
banos ainda são desconhecidas. Deverão ser analisadas com o passar do tempo, 
para que, depois, possam ser debatidas entre os diversos segmentos da socieda-
de. Sabe-se que a mera modificação legislativa muitas vezes não é capaz efeti-
var direitos, necessitando de um grande esforço social no sentido de controlar 
o processo de aplicação das normas jurídicas. E uma real mudança relativa à 
efetivação de direitos humanos fundamentais não está dissociada do próprio 
meio como o Direito é apresentado à sociedade.
No Brasil, o sistema jurídico ainda é tido mais como uma estrutura de 
normas a ser imposta à sociedade, e não como um instrumento a serviço dessa 
sociedade. Pensa-se no direito enquanto formalidade, e não enquanto função. 
Ensina-se “o que é direito”, mas pouco sobre “para que serve o direito” (Bobbio, 
2007, p. 51). Essa mudança de perspectiva, chamada de teoria funcional do di-
reito, é proposta por Norberto Bobbio e aponta para outro foco na relação entre 
a lei e os seres que são regidos por elas.
Uma nova teoria sobre o Direito também traria entendimentos mais re-
levantes sobre a proteção jurídica da propriedade. Difundir “para que serve 
o direito de propriedade” seria um grande passo para que a função social da 
cidade pudesse ser melhor desenvolvida no ordenamento jurídico brasileiro. 
E, seguindo o ponto de vista de Jacques Távora Alfonsin (2006, p. 175), essa 
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função da propriedade deve receber status de “social” somente se servir como 
vetor de desenvolvimento dos direitos sociais, entre os quais o direito à moradia 
é um dos mais fundamentais.
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Assunto Especial