Processo Legislativo

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BIANCA MARINELLI – TEORIA GERAL DO ESTADO 2º TERMO 
 
Processo Legislativo 
 
INTRODUÇÃO 
O processo legislativo é um conjunto de atos ordenados entre si que visam a 
elaboração de normas primárias (encontram diretamente na Constituição o seu 
fundamento de validade). Nele quem tem a primazia é o Poder Legislativo, com 
exceção da possibilidade do Presidente da República de exercer uma função 
atípica de legislativo. 
Art. 59 CF: O processo legislativo compreende a elaboração de: 
I. emendas à Constituição; 
II. leis complementares; 
III. leis ordinárias; 
IV. leis delegadas; 
V. medidas provisórias; 
VI. decretos legislativos; 
VII. resoluções. 
Caso aja um descumprimento da observância/violação desses atos que 
compõem o processo legislativo ocorre uma inconstitucionalidade formal. Esse 
controle de constitucionalidade pode ser preventivo ou repressivo, o primeiro 
ataca diretamente ao projeto de uma dessas espécies e é exercido pelos três 
poderes (Legislativo por meio das condições e voto em plenário, Executivo por 
meio do veto jurídico, Judiciário por meio do direito função dos parlamentares), 
e não sendo suficiente tem-se o segundo, tanto difuso quanto concentrado, tendo 
como parâmetro normas constitucionais de natureza formal. 
LEI ORDINÁRIA 
O processo ordinário é mais amplo, geral, e é dividido em três momentos: 
introdutório, constitutivo e complementar. São legitimados: 
Art. 61 CF: A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer 
membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do 
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, 
aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na 
forma e nos casos previstos nesta Constituição. 
A iniciativa pode ser parlamentar ou extraparlamentar, esta atribuída a todos 
os não parlamentares (Presidente, STF e etc.). A primazia é que os processos 
de lei ordinárias sejam do Poder Legislativo. A iniciativa ainda pode ser de 
competência vinculada, na qual a Constituição expressamente indica o 
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legitimado, a forma e o prazo em que se deve propor o projeto de lei. O titular 
não pode aquilatar a oportunidade de oferecer o projeto, mas tem o dever de 
fazê-lo em determinado prazo ou oportunidade. Exemplo o projeto orçamentário 
presente no art. 35 §2º III do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 
que deve ser enviado ao Congresso Nacional até quatro meses antes do final do 
exercício financeiro. Pode ser também concorrente (comum ou geral) quando 
órgãos e integrantes do Poder Legislativo concorrem simultaneamente na 
iniciativa de lei, todos podem propor o projeto de lei, ou reservada (exclusiva ou 
privativa) quando a constituição indica, define expressamente que tal matéria é 
destinada a iniciativa de uma única autoridade ou órgão. Um exemplo deste é o 
art. 61 §1º que expressa “São de iniciativa privativa”. 
O momento constitutivo é composto por três atos: discussão, votação e 
deliberação executiva. 
As discussões ocorrerem em duas sedes, nas comissões permanentes e no 
plenário. As comissões podem ser temáticas ou de Constituição e Justiça (CCJ), 
examinam o projeto no seu aspecto material e formal e dão um parecer opinativo 
quanto a esse. O parecer não é terminativo, é possível que aja recurso interno 
por parte dos parlamentares afastando esse. Perante a comissão teremos a 
possibilidade de emendas para alterar o projeto. 
Já o Plenário analisa o projeto quanto ao conteúdo e interesse público. O Poder 
Legislativo no Brasil segue a regra do bicameralismo federativo, Congresso 
Nacional formado por duas Casas, Câmara dos Deputados e Senado Federal. A 
Casa iniciadora (via de regra a Câmara dos Deputados) é a que executa a 
deliberação primária, e a revisora (Senado) executa a deliberação revisional. O 
projeto de lei é aprovado quando é discutido e votado em ambas as Casas. Se 
a proposta de projeto for de um Senador ou da mesa do Senado haverá exceção, 
a Casa iniciadora será o Senado, e não a Câmara. 
A votação se dá em Plenário, reúne-se todos os parlamentares, obedecendo 
dois quóruns. O primeiro, quórum de instalação, precisa ser respeitado para que 
seja instalada uma seção de votação. Ele é de maioria absoluta (metade mais 1 
dos pertencentes) da Casa, se tratando do Senado que possui 81 Senadores a 
maioria absoluta é 41, e da Câmara que possui 513 é 257. O segundo, quórum 
de aprovação, é de maioria simples (metade mais 1 dos presentes) por parte dos 
Parlamentares. Como se trata de lei ordinária tem-se um único turno, caso rejeite 
é arquivado o projeto, caso aprovado é enviado para a Casa revisora. 
Vigora no processo legislativo o princípio da irrepetibilidade que visa preservar o 
parlamento de ter que novamente rever posicionamentos já tomados em 
votações durante o processo legislativo. Não pode apresentar o mesmo projeto 
novamente na mesma seção legislativa (ano). 
Na Casa revisora é analisado se o projeto aprovado com alterações vai 
necessitar retornar a Casa iniciadora para uma alteração substancial que mude 
o objeto. A Casa iniciadora pode aprovar com as emendas ou afastar as 
emendas e aprovar o projeto originário que já foi aprovado. Não haverá 
necessidade de retornar a Casa Revisora, será encaminhado ao Presidente que 
dará a sanção ou veto jurídico. 
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O Presidente da República recebe o projeto da Casa e tem 15 dias uteis para 
deliberação, podendo sancionar ou vetar. A sanção pode ser expressa, quando 
o Presidente expressamente manifesta, assina autorizando o projeto, ou tácita 
quando ele se omite durante o prazo (ocorre dessa forma para evitar o 
engavetamento de projetos). Quanto ao veto, pode se dar por dois motivos, 
jurídico quando for inconstitucional e político quando for contrário aos interesses 
públicos. Ele pode ser parcial quando abrange texto integral de artigo, parágrafo, 
inciso ou alinha. 
A promulgação dessa lei se dá pelo Chefe do Executivo, Presidente da 
República, e a partir daí a lei passa a integrar o ordenamento jurídico. O 
Presidente do Executivo pode se escusar, principalmente quando seu veto é 
derrubado, atribuindo ao Presidente do Senado a promulgação, que também 
pode se escusar, passando ao Vice Presidente do Senado sob pena de crime de 
responsabilidade. Quando recebido pelo Presidente da República ou do Senado, 
estes têm um prazo de 48 horas para promulgar, e quanto ao vice a lei não atribui 
nenhum prazo, mas a doutrina diz que deve ser imediato. A publicação dá 
conhecimento ao público da existência do ato normativo. 
OUTRAS ESPÉCIES NORMATIVAS 
A Lei delegada é um ato normativo primário que da possibilidade ao Executivo 
de solicitar ao Legislativo delegação para legislar sobre determinados assuntos. 
Só ocorre quando o Presidente pede (externa corporis). O instrumento da 
delegação (autorização do Presidente de legislar) é a resolução (espécie de lei) 
que autoriza e fixa os seus limites. O art. 68 da CF aborda uma série de limites 
por ser função atípica. Devido as suas proibições, não é qualquer matéria que 
pode ser objeto de delegação, por isso optam pela medida provisória. 
O instrumento pelo qual o Presidente fala é o decreto executivo, e que o Poder 
Legislativo fala são resolução e decreto legislativo. 
A apreciação significa submeter a votação para aprovar ou não um projeto. Se o 
Congresso Nacional quiser, poderá pedir para apreciar o projeto, o que ocorrerá 
em votação única. Caso o Presidente da República venha ultrapassar os limites 
da resolução, o Congresso poderá sustar os atos que excederem tal limite. Art. 
49 CF: É da competência exclusiva do Congresso Nacional: V - sustar os atos 
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos 
limites de delegação legislativa. 
A delegação deve ser solicitada pelo Presidente. O Presidente é o autor, portanto 
dispensa sanção ou veto,já que o mesmo não iria discordar de um projeto 
elaborado por ele mesmo. O Congresso Nacional aprova a transferência de 
poderes por intermédio de resolução, que especificará o conteúdo e os termos 
do seu exercício. Caso a resolução fixe o prazo, o Presidente poderá durante 
este legislar sobre o tema. 
O decreto legislativo é uma espécie normativa, competência exclusiva do 
Congresso. Ele internaliza/copia os tratados e os transformam em lei (decreto 
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legislativo). Não apresenta sanção ou veto pois o Presidente não participa, e é 
promulgada pelo Presidente do Senado. 
Quando exercente de competência concreta, atos de efeitos concretos (para 
apenas um caso) ele não poderá ser atacado pelo controle direto de 
constitucionalidade, apenas quando se tornar lei no Brasil e atacar a todos. 
Ocorrerá quanto a edição do decreto legislativo sobre as competências fixadas 
nos incisos VII e VIII art. 49, por exemplo, já que no caso haverá edição de norma 
com características de generalidade e abstração. 
O decreto legislativo tradicional é aprovado por maioria simples sem 
procedimento especial. A emenda nº 45/2004 trouxe a hipótese de um decreto 
legislativo especial, que ratifica tratado ou Convenção Internacional de Direito 
Humanos, que deve ser aprovado em processo assemelhado ao da emenda 
constitucional (dois turnos de votação e quórum de 3/5 de cada Casa). Este 
sofrerá disciplina mais severa, necessitando da ratificação do Presidente. 
Resolução é um tipo de lei feita pelo Congresso Nacional que dispensa 
participação do Presidente e, portanto, não está sujeita a sanção e veto. Trata-
se de matéria privativa, ora do Senado, ora do Congresso (art. 51 e 52 CF). A 
promulgação é feita na Casa legislativa que a editou, quando for ato do 
Congresso Nacional será promulgada pela Mesa do Senado Federal. Quando 
for para uma pessoa apenas não tem controle de constitucionalidade, e quando 
dotada de generalidade e abstração tem controle e constitucionalidade. Sua 
votação é por maioria simples. 
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL (PEC) 
A Constituição necessita de atualização e ser alterada constantemente para 
acompanhar as inovações da sociedade. O processo legislativo de emenda à 
Constituição constitui o Poder Constituinte Derivado, que tem a possibilidade de 
alterar o que o Poder Constituinte Originário criou. 
Nossa Constituição é rígida e possui um rito especialíssimo comparado ao do 
processo legislativo ordinário. 
A primeira fase do processo legislativo da PEC é a iniciativa, que diz respeito a 
quem tem a possibilidade de apresentar um projeto. Ela é de 1/3, no mínimo, dos 
membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal (processo mais 
difícil), do Presidente da República e de mais da metade das Assembleias 
Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, por 
maioria absoluta de seus membros. É vedada a iniciativa popular, diferente da 
lei ordinária. 
O processo de modificação de Constituição costuma ser chamado de processo 
de revisão, presente no art. 3º das Disposições Constitucionais Transitórias. As 
emendas constitucionais são espécies normativas que possuem por finalidade 
alterar o texto constitucional, acrescentando-lhe ou suprimindo dispositivos, 
tendo então os seus dispositivos essenciais a ele incorporados, transformando-
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se em normas constitucionais. O art. 60 da Constituição utiliza o termo emenda 
de revisão. 
Art. 3º ADCT: A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados 
da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do 
Congresso Nacional, em sessão unicameral. 
Seção unicameral reúne a Câmara dos Deputados e dos Senadores. 
Alterar a Constituição requer alguns cuidados, é condicionado e limitado. A 
iniciativa vai para votação, necessitando de dois turnos, com o quórum de 3/5 
dos votos das Casas. São vedadas as emendas constitucionais tendentes a 
discutir as cláusulas pétreas, as matérias elencadas no art. 60 § 4º da 
Constituição. 
Art. 60 § 4º: Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a 
abolir: 
I. a forma federativa de Estado (Art. 1º); 
II. o voto direto, secreto, universal e periódico (14º); 
III. a separação dos Poderes (2º); 
IV. os direitos e garantias individuais. 
Nosso Bill of Rights é meramente exemplificativo. Admite haver 
outros direitos fundamentais além dos enumerados no art. 5º, direitos estes 
implícitos espalhados pelo texto da Lei Maior e também nos tratados, como 
evidencia o art. 5º § 2º. 
Há ainda cláusulas pétreas implícitas que necessitam de uma interpretação 
constitucional. Elas não estão previstas no art. 60, mas também não podem ser 
objeto de alteração pois o § 4º prevê, portanto o art. 60 é cláusula pétrea. Outra 
questão é a titularidade de poder, que dentro da democracia é o povo, portanto 
este também é cláusula pétrea. O art. 2º do ADCT apresenta que o eleitorado 
definirá, através de plebiscito, a forma e o sistema de governo que devem vigorar 
no País, portanto essa consulta pública prévia estabelece a República como 
Forma de Governo e cláusula pétrea. 
As PECs possuem duas naturezas, inicialmente norma infraconstitucional e 
depois de aprovadas tem natureza de constituição. As Emendas têm a mesma 
natureza e a mesma força hierárquica das normas constitucionais, mas por 
serem produto do Congresso e não do Poder Constituinte, sofrem limitações de 
natureza substancial, formal e temporal, previstas na Constituição. 
Existem também as vedações/limitações circunstanciais que não permitem a 
emenda constitucional em momentos de perturbação, quais sejam estado de 
sítio (art. 34 e 36), estado de defesa e intervenção federal (art. 136 e 137). Se 
estiver no processo, seja na Casa iniciadora ou outra, para. Pela vedação 
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procedimental, a emenda rejeitada ou havida por prejudicada, não pode ser 
objeto de deliberação na mesma sessão legislativa (ano). 
	Introdução
	Lei ordinária
	Outras Espécies Normativas
	Proposta de Emenda Constitucional (pec)