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AULA 2 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
Como vimos na primeira aula, o Direito Administrativo é o conjunto dos 
princípios jurídicos que tratam da Administração Pública, suas 
entidades, órgãos, agentes públicos, enfim, tudo o que diz respeito à 
maneira como se atingir as finalidades do Estado. 
Vistos os princípios mais importantes do Direito Administrativo, vamos 
agora tecer alguns comentários sobre Administração Pública, com suas 
características, subdivisões, e demais detalhes pertinentes cobrados em 
concursos públicos. 
Antes de adentrarmos propriamente em Administração Pública, vejamos, 
brevemente, as características de alguns institutos. Vamos a eles: 
I – Estado: é a pessoa com personalidade jurídica, ou seja, aquela apta a 
assumir obrigações e exercer direitos, regida pelas normas do direito 
público. Suas funções são subdivididas em três Poderes – Legislativo, 
Executivo, Judiciário –, cada um deles com suas atribuições típicas, 
principais, e atípicas, secundárias, nos termos estudados na primeira aula. 
O Estado costuma ser definido analiticamente como sendo a somatória de 
quatro elementos: povo + território + soberania + finalidade. É 
permanente. 
II – Governo: representa o centro de decisões do Estado, seu comando e 
direção. Nas democracias, é transitório. 
III – Administração Pública: em linhas gerais, já que em seguida será 
melhor explorada sua definição, representa os instrumentos através dos 
quais se busca a implementação do bem-estar social e a gestão da coisa 
pública. 
Vistas tais diferenças, nos concentraremos no estudo Administração Pública. 
Cabe destacar duas formas distintas do vocábulo “Administração Pública”, 
seja ele escrito com “a” e “p” maiúsculos ou minúsculos. 
Assim, a expressão ”Administração Pública” tem sentido subjetivo, 
formal ou orgânico, referindo-se ao próprio Estado, conjunto de órgãos 
e entidades incumbidos da realização da atividade administrativa, com 
vistas a atingir os fins do Estado, excluídos os órgãos governamentais que, 
como o próprio nome indica, cuidam a atividade de Governo. 
Cuidado: por vezes, diz-se Administração como sinônimo de Poder 
Executivo!! Porém, tecnicamente, Administração é qualquer dos Poderes do 
Estado na função administrativa!! 
De outro modo, administração pública tem sentido objetivo, material, 
representando o exercício da atividade administrativa realizada por 
aqueles entes, ou seja, é o Estado administrando. Nesse conceito não se 
inclui a função política do Estado. 
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À Administração Pública cabe, então, a prática de atos administrativos, 
agindo de acordo com competências definidas previamente, exercendo 
atividade politicamente neutra. Ademais, é hierarquizada e de caráter 
instrumental. 
Guarde assim: AP é o Estado em si, ap é o que ele realiza, sua atividade. 
 
2 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Enquanto a organização do Estado, com sua divisão territorial, Poderes etc, 
é matéria constitucional, cabendo ao Direito Constitucional discipliná-la, a 
criação, estruturação, organização da Administração Pública são temas de 
natureza administrativa, objeto de normatização do Direito Administrativo. 
Desse modo, cabe essencialmente à lei essas tarefas (vejam-se os artigos 
51, IV; 52, XIII; 61, §1º, e, CF/88), bem como criar ou autorizar a criação 
de autarquias, fundações, sociedades de economia mista ou empresas 
públicas (art. 37, XIX, CF/88). 
Pelo princípio do paralelismo das formas ou da simetria, os Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios também seguem essa orientação, 
organizando suas estrutura através de lei. 
 
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA. DESCENTRALIZAÇÃO E 
DESCONCENTRAÇÃO 
 
A Administração Direta corresponde à prestação dos serviços públicos 
diretamente pelo próprio Estado e seus órgãos, que integram sua estrutura. 
Na lição do saudoso Hely Lopes Meirelles, órgãos públicos "são centros de 
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de 
seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem". 
Os órgãos são entes despersonalizados, é dizer, não têm personalidade 
jurídica, não são capazes de exercer, por sua conta, direitos ou assumir 
obrigações. 
No entanto, por exceção, os órgãos também podem ter capacidade 
judiciária, em alguns casos. A capacidade judiciária ou processual é 
característica própria das entidades, que têm personalidade jurídica. 
Corresponde à capacidade de ser parte numa ação judicial, capacidade para 
estar em juízo (art. 7º1, CPC). 
Ademais, os órgãos seguem a vontade da pessoa jurídica à qual pertencem, 
e são criados através de lei de iniciativa privativa do chefe do Poder 
Executivo2. 
Ainda sobre órgãos, importante ressaltar a classificação tradicional de Hely 
Lopes Meirelles quanto à posição estatal: 
 
1 Art. 7º Toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar 
em juízo. 
2 STF, ADI 1.275/SP, relator Ministro Marco Aurélio, publicação DJ 08/06/2007. 
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I - Órgãos independentes ou primários do Estado: originários da 
Constituição, posicionados na cúpula estatal, sem qualquer 
subordinação hierárquica ou funcional, mas sujeitos aos controles 
constitucionais de um Poder pelo outro. Exemplos: 
Poder Legislativo: Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, 
Senado Federal, Assembléias Legislativas, Câmaras de Vereadores, 
Tribunais de Contas. 
Poder Executivo: Presidência da República, Governadorias, 
Prefeituras. 
Poder Judiciário: Tribunais Judiciários e Juízes singulares. 
Ministério Público da União e dos Estados. 
II - Órgãos autônomos: localizados também na cúpula da 
Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e 
diretamente subordinados a seus chefes. Com ampla autonomia 
administrativa, financeira e técnica, caracterizam-se como órgãos 
diretivos com funções precípuas de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle das atividades que constituem sua área de 
competência. 
Exemplos: Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias 
Municipais. 
Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos Estados e Municípios. 
III - Órgãos superiores: não gozam de autonomia administrativa 
nem financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos 
autônomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao 
planejamento e soluções técnicas, dentro de sua área de competência, 
com responsabilidade pela execução, geralmente a cargo de seus 
órgãos subalternos. 
Exemplos: Gabinetes, Inspetorias-Gerais, Procuradorias 
Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos, 
Divisões. 
IV - Órgãos subalternos: são os que realizam serviços de rotina, 
tarefas de formalização de atos administrativos, com reduzido poder 
decisório e predominância de atribuições de execução, a exemplo das 
atividades-meio e atendimento ao público. 
Exemplos: Almoxarifado, Portaria, Seções de expediente. 
Indireto é o serviço prestado por pessoa jurídica criada pelo poder público 
para exercer tal atividade. 
Assim, quando a União, os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, 
prestam serviços públicos por seus próprios meios, diz-se que há atuação 
da Administração Direta. Se cria autarquias, fundações, sociedades de 
economia mista ou empresas públicas e lhes repassa serviços públicos, 
haverá Administração Indireta. 
Segundo lição de Maria Sylvia Z. Di Pietro, na composição da Administração 
Pública, “tecnicamente falando, dever-se-iam incluir as empresas 
concessionárias e permissionárias de serviços públicos, constituídas ou não 
com participação acionária do Estado”. 
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Entretanto, segundo o inciso XIX do art. 37 da CF/88, alterado pela EC nº 
19/98, somente compõem a Administração Pública Indireta as 
autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas 
públicas, e nenhuma outra entidade, valendo essa regra para todos os 
entes da federação. No âmbito federal, essa enumeração já era vista no 
Decreto-Lei nº 200/673, recepcionado pela CF/88. Lembre que as 4 fazem 
parte da Administração Pública Indireta. 
Entre a Administração Pública Direta e a Indireta não existe hierarquia, 
não havendo subordinação entre as entidades que as compõem. Existe, isso 
sim, vinculação. Dessa forma, o controle administrativo da Administração 
Direta sobre entidades da Administração Indireta é dito finalístico, focado 
que é na verificação quanto ao atingimento das finalidades para as quais 
foram estas instituídas. Tal controle também é chamado de tutela 
administrativa ou supervisão4. 
Chama-se centralizada a atividade exercida diretamente pelos entes 
estatais, ou seja, pela Administração Direta. Descentralizada, por sua 
vez, é a atividade delegada (por contrato) ou outorgada (por lei) para as 
entidades da Administração Indireta. 
Atenção: não confunda descentralização com desconcentração! 
Descentralizar é repassar a execução e a titularidade, ou só a execução de 
uma pessoa para outra, não havendo hierarquia. Por exemplo, quando a 
União transferiu a titularidade dos serviços relativos à seguridade social à 
autarquia INSS. Já na desconcentração há somente uma pessoa, que 
reparte competências entre seus órgãos, despersonalizados, onde há 
hierarquia. Por exemplo, a subdivisão do Poder Executivo em Ministérios, do 
Ministério da Fazenda em Secretarias, e assim por diante. 
Na esfera federal, a Administração Direta ou Centralizada é composta por 
órgãos subordinados à Presidência da República e aos Ministérios, como o 
Departamento da Polícia Federal, Secretaria do Tesouro Nacional ou a 
Corregedoria-Geral da União. Quando determinado órgão reúne em sua 
estrutura outros órgãos menores, com função principal idêntica, realizando 
a atividade fim de maneira desconcentrada, diz-se órgão público composto 
(ex. Secretaria da Receita Federal com várias Superintendências e 
Delegacias). Se, por outro lado, não tem outros ligados à sua estrutura, diz-
se órgão simples (ex. gabinete). 
A diferença entre descentralização e desconcentração já foi várias vezes 
cobrada em provas anteriores. Fixou bem a diferença? Caso contrário, leia 
novamente. 
 
4 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA/DESCENTRALIZADA 
 
 
3 Art. 4º A administração federal compreende: I – a administração direta, que se constitui 
dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
ministérios; II – a administração indireta, que compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) autarquias; b) empresas públicas; 
c) sociedades de economia mista; d) fundações públicas. 
4 Maiores detalhes serão analisados no item 19.1.3. 
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Neste momento, nos importa estabelecer as características principais de 
cada uma das pessoas que formam a Administração Descentralizada, bem 
como clarearalguns conceitos para que você possa entender com facilidade 
esta matéria. 
Como se viu, o poder público pode repassar seus serviços a outras pessoas 
jurídicas, sejam elas de direito público (sujeitas às regras do direito 
público) ou de direito privado (sujeitas às regras do direito privado, em 
especial, direito civil e comercial). 
Como características das pessoas públicas, pode-se destacar: 
--origem na vontade do Estado; 
--fins não lucrativos; 
--finalidade de interesse coletivo; 
--ausência de liberdade na fixação ou modificação dos próprios fins; 
--impossibilidade de se extinguir pela própria vontade; 
--sujeição a controle positivo pelo Estado; 
--prerrogativas autoritárias de que, em geral, dispõem. 
Por outro lado, veja as características das pessoas privadas em geral: 
--origem na vontade do particular; 
--fim geralmente lucrativo; 
--finalidade de interesse particular; 
--liberdade de fixar, modificar, prosseguir ou não seus próprios fins; 
--liberdade de se extinguir; 
--sujeição a controle negativo do Estado ou simples fiscalização; 
--ausência de prerrogativas autoritárias. 
Quando o Estado cria pessoas jurídicas de direito público (autarquias ou 
fundações públicas), estas acabam por ter quase todas as características da 
Administração Direta. Algumas características próprias da Administração 
Direta, como a imunidade tributária, possibilidade de rescisão ou alteração 
de contratos administrativos, impenhorabilidade de seus bens, sujeição ao 
princípio da legalidade, licitação, concursos públicos etc, também fazem 
parte das características das autarquias e fundações públicas. 
Por outro lado, quando são criadas pessoas privadas pelo Estado, busca-
se uma maior agilidade e liberdade de ação que a proporcionada pela 
Administração Direta. Porém, como há interesses públicos, essas pessoas 
nunca serão regidas totalmente pelo Direito Privado. Diz-se que a 
elas se aplica o Direito Privado derrogado pelo Direito Público 
(derrogação é revogação parcial, ab-rogação é revogação total). 
Assim, no desenvolvimento de suas atividades, essas entidades terão os 
meios necessários para atuar livremente na esfera privada (art. 173, §1º, 
II, CF), porém, deverão se submeter em parte ao regime 
administrativo, para que se garanta que sejam atingidos os fins para os 
quais foi criada. A guisa de exemplo, destaco que devem seguir normas 
especiais de licitação (art. 173, §1º, III, CF), admissão de mão de obra (art. 
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37, I e II, CF), acumulação de empregos e funções (art. 37, XVII, CF), 
responsabilidade objetiva (art. 37, §6º, CF). 
A principal diferença entre pessoas públicas e privadas está nas 
prerrogativas e restrições próprias do regime jurídico administrativo. 
Dito isto, veja que a descentralização pode ser feita de duas formas 
distintas: 
Outorga: diz-se outorgado ao serviço repassado pela lei, que inclui a 
titularidade e a execução, tendo caráter de definitividade enquanto nova 
lei não alterar essa situação. 
Delegação: transfere-se somente a execução do serviço, seja por 
contrato (concessão), seja por ato (permissão e autorização) unilateral da 
Administração Pública, tendo, como regra, termo final previamente 
estipulado. 
Outorga e delegação também são conceitos sempre exigidos em concursos. 
 
4.1 DESCENTRALIZAÇÃO PARA PESSOA PÚBLICA 
 
Como nosso objetivo aqui é tentar ajudar você a passar em concurso 
público, farei uma rápida explanação, destacando aspectos relevantes sobre 
cada um dos entes da Administração Pública Descentralizada, apontando o 
que mais interessa saber para enfrentar as provas. 
 
4.1.1 AUTARQUIAS 
 
O DL nº 200/67, em seu art. 5º, I, cuidou de definir autarquia federal como 
sendo: 
o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e 
receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, 
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada. 
Assim, são pessoas jurídicas de direito público, tendo praticamente as 
mesmas prerrogativas e sujeições da Administração Direta; sua principal 
diferença perante os entes políticos União, os Estados-membros, Distrito 
Federal e Municípios é a falta de capacidade de fazer suas próprias leis 
(capacidade política), limitando-se à capacidade de auto-administrar-se, nos 
limites impostos pela lei. 
Detém, em nome próprio, direitos e obrigações, poderes e deveres, 
prerrogativas e responsabilidades. 
De acordo com a Constituição (art. 37, XIX e XX), sua criação deve ser 
feita por lei específica, bem como a criação de suas subsidiárias ou a 
participação em empresas privadas. Tal lei é de iniciativa exclusiva do 
Chefe do Executivo. 
A seguir, para lembrar com mais facilidade, algumas importantes 
características das autarquias: 
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--criação por lei específica; 
--organização por decreto, regulamento ou estatuto; 
--personalidade jurídica de direito público; 
--auto-administração; 
--atuação em nome próprio; 
--especialização dos fins ou atividades; exercem atividades típicas de 
Estado; 
--sujeita a controle ou tutela ordinária, preventiva ou repressiva, de 
legalidade ou de mérito; 
--dotadas de patrimônio próprio, inalienável, impenhorável e imprescritível; 
--admissão de servidores públicos por concurso (art. 37, II, CF/88), sob 
regime estatutário ou da CLT (Lei nº 9.962/2000); admissão sem concurso 
só na hipótese de contratação por tempo determinado para atender a 
necessidade temporária (art. 37, IX, CF/88); 
--reclamações trabalhistas processadas perante a Justiça do Trabalho (art. 
114, I5, CF/88, EC nº 45/2004) se o vínculo for trabalhista, e perante a 
Justiça Comum, se for estatutário (art. 109, I6, CF/88 e Súmula 137/STJ); 
--impossibilidade, em regra, de seus servidores acumularem cargos públicos 
(art. 37, XVI e XVII, CF/88); 
--atos dos dirigentes podem ser questionados por mandado de segurança 
(Lei nº 12.016/2009, art. 1º, § 1º) e ação popular; 
--imunidade (recíproca ou ontológica) de impostos sobre patrimônio, renda 
e serviços (art. 150, § 2º, CF/88); 
--débitos pagos mediante precatório, exceto os definidos em lei como de 
pequeno valor (art. 100, §§ 1º e 3º, CF/88); 
--prazos processuais privilegiados: em dobro para recorrer e em quádruplo 
para contestar (art. 188, CPC) e garantia do duplo grau de jurisdição 
obrigatório, quando a sentença lhe for desfavorável (art. 475, II, CPC e Lei 
nº 9.469/97, art. 10); 
--inaplicáveis os efeitos da revelia (STJ, REsp 1.077.000/PR, julgado em 
20/8/2009,Informativo 403); 
--atos com presunção de legalidade; 
--créditos cobrados via execução fiscal (Lei nº 6.830/80 e art. 578, CPC); 
--responsabilidade objetiva e possibilidade de ação de regresso contra seus 
servidores (art. 37, § 6º, CF/88); 
--sujeita às regras licitatórias (Lei nº 8.666/93). 
Guarde sempre essas características. 
 
5 Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar: I - as ações oriundas da 
relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração 
pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (...). 
6 “Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: I - as causas em que a União, 
entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, 
rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as 
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho (...)”. 
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Adianta decorar? Sempre digo em minhas aulas que aquilo que você decora, 
esquece! Então não decore. Quem está estudando pra concurso sabe da 
quantidade de matéria que tem que saber pra passar numa prova dessas. 
Se for decorar tudo, fica maluco. Ademais, a questão é feita pra confundir. 
Se você memorizou sem entender direito o contexto, vai errar com mesma 
probabilidade de um chute com olhos fechados! 
Então, o que fazer? 
O melhor é entender a matéria, não só Administrativo, mas todas, desde 
contabilidade, estatística etc. Se você entende, não precisa decorar. 
Pegue as características principais e perceba as nuances com as demais 
entidades, vistas a seguir, e noutro dia, releia esses pontos principais. Você 
verá que fica fácil dessa forma. 
Finalizando autarquias genericamente consideradas, cito como exemplo o 
INSS, o Banco Central do Brasil, os Conselhos Profissionais7 (CREAA, CRM, 
CRECI, CRO, CRA etc, exceto a OAB8), SUSEP - Superintendência de 
Seguros Privados, Comissão de Valores Mobiliários9 e diversas 
universidades. 
Cite-se, ainda, um exemplo bastante recente. Veja o que diz o art. 1º da Lei 
nº 11.516/2007: 
Art. 1º Fica criado o Instituto Chico Mendes de Conservação da 
Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, autarquia federal dotada 
de personalidade jurídica de direito público, autonomia 
administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio 
Ambiente (...). 
 
7 STF, MS 21.797/RJ, relator Ministro Carlos Velloso, publicação DJ 18/05/2001: ENTIDADES 
FISCALIZADORAS DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA: 
NATUREZA AUTÁRQUICA. FISCALIZAÇÃO POR PARTE DO TCU. Natureza autárquica do 
Conselho Federal e dos Conselhos Regionais de Odontologia. Obrigatoriedade de prestar 
contas ao Tribunal de Contas da União. (...) Os servidores do Conselho Federal de 
Odontologia deverão se submeter ao regime único da Lei 8.112, de 1990 (...). STJ, REsp 
658.240/RJ, relatora Ministra Laurita Vaz, publicação DJ 06/11/2006: CONSELHO FEDERAL 
DE CONTABILIDADE. NATUREZA JURÍDICA. AUTARQUIA FEDERAL. COMPETÊNCIA. PESSOA 
JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. REGIME JURÍDICO. Após o julgamento da ADIn n.º 
1.717/DF, ficou reafirmada pela Suprema Corte a natureza jurídica de direito público dos 
serviços de fiscalização de profissões regulamentadas, restando imaculada, ainda, sua 
inserção dentre as autarquias. Por essa razão, compete à Justiça Federal apreciar o presente 
feito, ex vi do art. 109, inciso I, da Constituição Federal. 
Acompanhe também, o julgamento, no STF, do MS 26.149/DF, proposto pelo Conselho 
Regional de Odontologia, onde pede suspensão da decisão do Tribunal de Contas da União 
(TCU) que determinou a realização de concurso público para admissão de pessoal pelos 
conselhos federal e regionais de odontologia. O pedido de liminar foi indeferido em janeiro de 
2007, da mesma forma o pedido de reconsideração, indeferido em março do mesmo ano, 
pois os servidores do CFO “deverão se submeter ao regime da Lei 8.112/1990”, sendo 
exigido concurso público, não cabendo sua comparação aos da OAB, pois esta possui 
natureza distinta dos demais Conselhos. 
8 STF, ADI 3.026/DF, relator Ministro Eros Grau, publicação DJ 29/09/2006: A OAB não é 
uma entidade da Administração Indireta da União. A Ordem é um serviço público 
independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito 
brasileiro. A OAB não está incluída na categoria na qual se inserem essas que se tem referido 
como "autarquias especiais" para pretender-se afirmar equivocada independência das hoje 
chamadas "agências". Por não consubstanciar uma entidade da Administração Indireta, a 
OAB não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está 
vinculada. 
9 Nos termos do Anexo I do Decreto nº 6.193/2007. 
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Não posso deixar de destacar algumas outras espécies de autarquias, 
citadas pela doutrina e eventualmente exigidas nos concursos atuais. 
 
Autarquia Territorial 
É a divisão geográfica, com personalidade jurídica própria, criada para 
prestar serviços genéricos à sociedade, como saúde, educação, segurança, 
justiça etc. Assim, foge à regra da especialização das autarquias. 
Exemplos desse tipo de autarquia são os territórios federais, que 
atualmente não existem no Brasil, mas podem vir a ser criados (art. 33, 
CF/88). Não faz parte da federação, não possuem autonomia legislativa, e 
são subordinados ao poder central. 
 
Autarquia em Regime Especial 
Essa é uma característica dada a certas autarquias pela lei que as cria, 
correspondendo apenas a presença de um maior número de privilégios 
concedidos a ela. A doutrina ainda pouco se refere a ela, mas indica 
exemplos, como a USP, UNESP, Banco Central do Brasil. 
 
Agência Reguladora 
Com o fenômeno da desestatização, que promoveu a mudança de 
paradigma do Estado brasileiro, de prestador para regulador e fiscalizador, 
ganhou importância a presente figura da agência reguladora. 
Trata-se de autarquia criada sob regime especial, com a atribuição de 
exercer o poder normativo das concessões e permissões de serviços 
públicos, competência essa que, originalmente, é do Poder Público. Sua 
competência, então, é de natureza exclusivamente administrativa. 
Assim, exerce o poder de polícia, fiscalizando e controlando a atuação dos 
concessionários e permissionários. Entre os muitos exemplos que temos 
atualmente, cito ANEEL, ANA, ANATEL, ANVS. 
Seguindo a definição dada por Vicente Paulo e MarceloAlexandrino10, são 
entidades administrativas com alto grau de especialização técnica, 
integrantes da estrutura formal da Administração Pública, instituídas sob a 
forma de autarquias em regime especial, com a função de regular um setor 
específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre 
relações jurídicas decorrentes destas atividades, que devem atuar com a 
maior independência possível perante o Poder Executivo e com 
imparcialidade em relação às partes interessadas (Estado, setores regulados 
e sociedade). 
As regras gerais sobre a gestão de recursos humanos das Agências 
Reguladoras estão previstas nas Leis nºs 9.986/2000 e 10.871/2004. 
Segundo STF11, a atividade desenvolvida por essas agências (poder de 
fiscalização, poder de polícia) exige “que aquele que a desempenhe sinta-se 
seguro, atue sem receios outros, e isso pressupõe a ocupação de cargo 
público, a estabilidade prevista no artigo 41 da Constituição Federal”. 
 
10 Agências Reguladoras. Rio de Janeiro: Impetus, 2003, p. 20. 
11 STF, ADI 2.310, decisão liminar, relator Ministro Carlos Velloso, publicação DJ 01/02/2001. 
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Agência Executiva 
É uma qualidade ou atributo de pessoa jurídica de direito público que 
celebre contrato de gestão, também conhecido como acordo-programa (art. 
37, § 8º, CF/88 e art. 5º, Lei Federal nº 9.637/98), para otimizar recursos, 
reduzir custos, aperfeiçoar o serviço público. 
Ressalte-se que tal qualidade pode ser atribuída tanto às autarquias quanto 
às fundações públicas, desde que cumpram os requisitos do art. 51 da Lei 
Federal nº 9.649/98: 
I – ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento 
institucional em andamento; 
II – ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério 
supervisor. 
Um exemplo de privilégio dado às Agências Executivas pode ser visto na Lei 
de licitações públicas (Lei nº 8.666/93, alterada pela Lei nº 9.648/98), cujo 
art. 24, assim dispõe: 
Art. 24. É dispensável a licitação: 
I – para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez 
por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso I do 
artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma 
mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma 
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e 
concomitantemente; 
II – para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por 
cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo 
anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde 
que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou 
alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; 
(...) 
Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II 
deste artigo, serão 20% (vinte por cento) para compras, 
obras e serviços contratados por sociedade de economia mista e 
empresa pública, bem assim por autarquia e fundação 
qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas. 
(grifou-se) 
Assim, as agências executivas estão dispensadas de promoverem licitação 
até 20% do valor indicado na Lei (atualmente R$ 150.000,00 e R$ 
80.000,00, art 23, I, “a” e II, “a”, da Lei nº 8.666/93), enquanto que as 
demais têm essa dispensa limitada a 10% desses valores. 
Veja também o que diz o art. 52 da Lei nº 9.649/98: 
Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de 
desenvolvimento institucional definirão diretrizes, políticas e 
medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro 
de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o 
desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da 
identidade institucional da Agência Executiva. 
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§ 1o Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão 
celebrados com periodicidade mínima de um ano e estabelecerão 
os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da 
entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e 
instrumentos para a avaliação do seu cumprimento. 
§ 2o O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para 
a elaboração e o acompanhamento dos Contratos de Gestão e 
dos programas estratégicos de reestruturação e de 
desenvolvimento institucional das Agências Executivas. 
(grifou-se) 
Assim, como visto, a agência executiva tem maiores privilégios que as 
demais autarquias ou fundações sem essa qualidade, mas fica 
adstrita a um contrato de gestão, submetendo-se, normalmente, à 
fiscalização financeira e orçamentária do Tribunal de Contas. Trata-se de 
entidade já existente que, temporariamente, tem essa 
característica. O aspecto transitório refere-se à duração de dito contrato 
de gestão. 
Entenda bem cada uma dessas espécies, a tendência é de aumentar a 
cobrança de tais assuntos. 
 
4.1.2 FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO 
 
A natureza jurídica das fundações é muito controvertida na doutrina, alguns 
negando a possibilidade de a mesma ter natureza pública, outros admitindo 
tanto a natureza pública quanto a privada. 
Para os fins a que se destina este trabalho, não vamos nos aprofundar 
muito nessa discussão, que dificilmente é objeto de questionamento nos 
concursos. 
Há também quem sustente que fundação é uma espécie do gênero 
autarquia. Até o STF12 já decidiu dessa forma: 
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. CONFLITO 
DE COMPETÊNCIA ENTRE A JUSTIÇA FEDERAL E A JUSTIÇA COMUM. 
NATUREZA JURÍDICA DAS FUNDAÇÕES INSTITUÍDAS PELO PODER 
PÚBLICO. 1. A Fundação Nacional de Saúde, que é mantida por recursos 
orçamentários oficiais da União e por ela instituída, é entidade de direito 
público. 2. Conflito de competência entre a Justiça Comum e a Federal. 
Artigo 109, I da Constituição Federal. Compete à Justiça Federal processar e 
julgar ação em que figura como parte fundação pública, tendo em vista sua 
situação jurídica conceitual assemelhar- se, em sua origem, às autarquias. 
3. Ainda que o artigo 109, I da Constituição Federal, não se refira 
expressamente às fundações, o entendimento desta Corte é o de que a 
finalidade, a origem dos recursos e o regime administrativo de 
tutela absoluta a que, por lei, estão sujeitas, fazem delas espécie do 
gênero autarquia. 4. Recurso extraordinário conhecido e provido para 
declarar a competência da Justiça Federal. 
 
12 STF, RE 215.741/SE, relator Ministro Mauricio Corrêa, publicação DJ 04/06/1999. 
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(grifou-se) 
Veja também outro julgado13, que determina que também se aplica a elas a 
vedação à acumulação de cargos: 
ACUMULAÇÃO DE CARGO, FUNÇÃO OU EMPREGO. FUNDAÇÃO INSTITUÍDA 
PELO PODER PÚBLICO. Nem toda fundação instituída pelo Poder Público é 
fundação de direito privado. As fundações, instituídas pelo Poder Público, 
que assumem a gestão de serviço estatal e se submetem a regime 
administrativo previsto, nos Estados-Membros, por leis estaduais são 
fundações de direito público, e, portanto, pessoas jurídicas de direito 
público. Tais fundações são espécie do gênero autarquia (...). 
(grifou-se) 
Portanto, bastam breves comentários sobre fundação para satisfazer às 
exigências das bancas examinadoras, sabendo, claro, as características das 
autarquias. 
Pela definição mais clássica, tem-se que fundação é um patrimônio 
personalizado, sem fins lucrativos, destinado a um fim específico. 
O patrimônio pode ser todo público ou não, e sua personalidade jurídica, 
pública ou privada, será definida em lei. Como regra, suas atribuições são 
estatais na área social, tem capacidade de auto-administração e está sujeita 
à tutela, ou controle, estatal. 
É perfeitamente possível a criação, tanto de autarquias quanto de 
fundações, por todos os entes da Administração Pública (União, Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios), cada qual na sua área de 
competência. 
Prevê o art. 37, XIX da CF/88, que a criação de fundações será autorizada 
por lei específica, sendo que lei complementar definirá suas áreas de 
atuação14. 
Assim, usando a conclusão dos professores Marcelo Alexandrino e Vicente 
Paulo, tem-se: 
 
Fundação Pública com 
personalidade jurídica de Direito 
Instituídas por 
Público lei específica (diretamente) 
Privado 
ato próprio do Poder Executivo, 
autorizado por lei específica. 
 
Nesse sentido, para o STF15, “a distinção entre fundações públicas e 
privadas [instituída ou mantida pelo Estado] decorre da forma como foram 
criadas, da opção legal pelo regime jurídico a que se submetem, da 
titularidade de poderes e também da natureza dos serviços por elas 
prestados”. 
 
13 STF, RE 101.126/RJ, relator Ministro Moreira Alves, publicação DJ 01/03/1985. 
14 Há projeto de lei complementar em trâmite no Congresso Nacional, nº 92/2007. 
15 STF, ADI 191/RS, relatora Ministra Cármen Lúcia, publicação DJ 07/03/2008, noticiado nos 
Informativos 490 e 497. 
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Cito como exemplos a Fundação Nacional do Índio, o Conselho Nacional de 
Engenharia, o IBGE16 e a Fundação Brasil Central, todas no âmbito federal, 
e a Fundação Universidade Estadual de Londrina, no Paraná. 
Veja, ainda, trecho da notícia veiculada no Informativo 325 do STJ: 
LBA. NATUREZA JURÍDICA. AUTARQUIA. 
A Min. Relatora esclareceu que as fundações públicas, por possuírem 
capacidade exclusivamente administrativa, são autarquias, aplicando-se a 
elas todo o regime jurídico das autarquias. A natureza jurídica da Legião 
Brasileira de Assistência (LBA) é de fundação pública que, em razão da 
definição antes apontada, classifica-se como espécie do gênero autarquia.17 
No que respeita ao controle do Ministério Público sobre as atividades das 
fundações públicas e privadas, temos algumas importantes considerações. 
Como se viu, há vinculação, e não hierarquia, entre a fundação pública e a 
Administração Direta, sendo que esta exerce controle finalístico sobre 
aquela. Assim, para a ilustre professora Maria Sylvia Di Pietro, a tutela 
administrativa a que estão sujeitas as fundações públicas (tanto as que têm 
personalidade jurídica de direito público quanto de direito privado) é meio 
de controle suficiente e apto a assegurar a realização dos objetivos fixados 
nos atos de constituição da entidade. Acrescenta que, “com relação às 
fundações instituídas por particulares, a função do Ministério Público 
justifica-se pela necessidade de atribuir a algum órgão público a função de 
manter a entidade dentro dos objetivos para os quais foi instituída”. 
Dessa forma, uma fundação privada está obrigada a prestar contas ao 
Ministério Público de suas atividades, enquanto que a fundação pública o 
faria perante a Administração Direta, sujeitando-se também ao Ministério 
Público como toda a Administração Pública. Nas palavras do professor 
Marcelo Alexandrino, 
O que o Ministério Público faz relativamente às fundações públicas é um 
controle igual ao que ele exerce sobre toda a Administração Pública, Direta 
e Indireta. Não é uma “veladura”, no sentido de “curadoria”, mas sim um 
controle de legalidade da atuação da Administração Pública, função 
ordinária de todos os Ministérios Públicos (conforme a competência, 
determinada pela Justiça, estadual ou federal, sob cuja jurisdição esteja a 
entidade), sem nenhuma distinção especial no que toca às fundações 
públicas. 
Assim, as fundações públicas estaduais e municipais estão sujeitas à 
atuação do Ministério Público estadual, as fundações públicas distritais estão 
sujeitas à atuação do MPDFT, e as fundações públicas federais estão 
sujeitas à atuação do Ministério Público Federal. Em nenhum caso, porém, 
essa atuação é uma “veladura” propriamente dita, mas sim um controle de 
legalidade, competência ordinária do Ministério Público abrangente de toda 
a Administração Pública, sem nenhuma peculiaridade relativamente às 
fundações públicas. 
As fundações privadas, diferentemente, são veladas (aí, sim, o emprego 
dessa palavra é adequado) pelo Ministério Público, isto é, o Ministério 
 
16 Lei nº 5.878/73. 
17 STJ, REsp 204.822/RJ, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, julgamento em 
26/06/2007. 
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Público atua como curador das fundações privadas, precisando elas 
prestarem satisfação permanente de suas atividades ao Ministério Público, 
independentemente de suspeitas de irregularidades, e necessitando,para a 
prática de determinados atos, obter autorização prévia do Ministério 
Público. Os Ministérios Públicos estaduais velam pelas fundações privadas 
em geral e o MPDFT vela pelas fundações privadas que estejam situadas no 
Distrito Federal (e nos Territórios, se um dia vierem a ser criados). 
Ocorre que, em 14/12/2006, o STF, julgando a ADI 2.794/DF, embora não 
fosse este o objeto central da discussão, afirmou, incidentalmente, que é 
“atribuição do Ministério Público Federal” a “veladura pelas fundações 
federais de direito público, funcionem, ou não, no Distrito Federal ou nos 
eventuais Territórios” (ver Informativo STF 452). No citado julgamento, 
declarou inconstitucional § 1º do art. 66 do Código Civil: 
Art. 66. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde 
situadas. 
§ 1º Se funcionarem no Distrito Federal, ou em Território, caberá o encargo 
ao Ministério Público Federal. 
§ 2º Se estenderem a atividade por mais de um Estado, caberá o encargo, 
em cada um deles, ao respectivo Ministério Público. 
Concluiu o STF ser competente, no caso das fundações privadas que 
estejam situadas no Distrito Federal ou nos Territórios (quando voltarem a 
existir), o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT). 
Assim, embora a melhor interpretação da decisão do STF não seja a de que 
o art. 66 do Código Civil se aplica às fundações públicas, para fins de 
concursos públicos é possível que se interprete literalmente a citada 
decisão, concluindo que sim, ou seja, cabe ao Ministério Público “velar” por 
qualquer fundação. 
 
4.2 DESCENTRALIZAÇÃO PARA PESSOA PRIVADA 
 
4.2.1 EMPRESAS PÚBLICAS 
 
A definição de empresa pública foi dada pelo Decreto-Lei nº 200/67, em seu 
art. 6º, II, que dizia ser “... entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, criada 
por lei18 para a exploração de atividade econômica, podendo revestir-se de 
qualquer das formas admitidas em direito.” 
Veja também a previsão constitucional, em seu art. 173, alterado pela EC 
nº 19/98: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a 
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será 
permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em 
lei. 
 
18 De acordo com a atual CF/88, em seu art. 37, XIX, exige-se apenas lei específica para 
autorização; uma vez autorizada, a criação dar-se-á por meio de decreto. 
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§ 1º - A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, 
da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que 
explorem atividade econômica de produção ou comercialização de 
bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela 
sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, 
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, 
trabalhistas e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e 
alienações, observados os princípios da administração pública19; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de 
administração e fiscal, com a participação de acionistas 
minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a 
responsabilidade dos administradores. 
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista 
não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do 
setor privado. 
§ 3º - A lei regulamentará as relações da empresa pública com o 
Estado e a sociedade. 
§ 4º - A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à 
dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao 
aumento arbitrário dos lucros20. 
§ 5º - A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos 
dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade 
desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, 
nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e 
contra a economia popular. 
Isto posto, para fixar, veja suas principais características: 
--criação autorizada por lei específica (art. 37, XIX, CF/88); uma vez 
autorizada, a criação seguirá o modelo do direito privado, por meio de 
decreto; extinção também por lei; 
--quanto à criação de subsidiárias, entende o STF que “é dispensável a 
autorização legislativa para a criação de empresas subsidiárias, desde que 
haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de 
 
19 CF/88, art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: XXVII - normas gerais de 
licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, 
autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o 
disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos 
termos do art. 173, § 1°, III. 
20 Veja também o que diz o recente art. 146-A, incluído pela Emenda Constitucional nº 42, 
de 19.12.2003: “Lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com 
o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a 
União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo”. 
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economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida 
autorizadora”21. 
--podem ser sociedades mercantis, industriais ou de serviços; vinculam-se 
aos fins previstos na lei; 
--podem prestar serviço público ou explorar atividade econômica em caráter 
suplementar, se necessária à segurança nacional ou relevante interesse 
coletivo; 
--sujeitas às regras do direito privado, derrogado (parcialmente revogado) 
pelo direito público22, quando exploradora de atividade econômica e às 
regras do direito público, com as ressalvas constitucionais e legais, quando 
prestadora de serviço público; 
--devem licitar, com regras próprias ou da Lei de Licitações nº 8.666/93; 
--capital exclusivamente público (unipessoal se 100% do capital pertencer a 
um ente da federação; pluripessoal se dividido entre dois ou mais entes); 
--bens e direitos da exploradora de atividade econômica não são bens 
públicos, mas bens privados. Contudo, aplica-se o art. 71, II, da CF/88, 
acerca da competência do TCU para julgar as contas daqueles que derem 
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao 
erário23; 
--sujeitas às obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias; 
--vedadosprivilégios fiscais não extensivos ao setor privado; 
--a responsabilidade civil objetiva (art. 37, § 6º, CF/88) somente se aplica 
àquelas prestadoras de serviços públicos, não às exploradoras de atividades 
econômicas; 
--admitem qualquer forma societária prevista em direito (sociedade 
anônima, de responsabilidade limitada, capital e indústria, comandita etc); 
--submetem-se à fiscalização do Tribunal de Contas24; 
 
21 STF, ADI 1.649/DF, relator Ministro Maurício Corrêa, publicação DJ 28/05/2004. 
22 O STF já se referiu a esse como um sistema semi-público – MS 21.322-1/DF, 23/04/1993. 
23 STF, MS 25.092/DF, relator Ministro Carlos Velloso, julgamento em 10/11/2005, 
publicação DJ 17/03/2006: Ao TCU compete julgar as contas dos administradores e demais 
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, 
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as 
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte 
prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). No mesmo sentido: STF, 
MS 25.181/DF, relator Ministro Marco Aurélio, julgamento em 10/11/2005, publicação DJ 
16/06/2006 - Ao TCU incumbe atuar relativamente à gestão de sociedades de economia 
mista. Nova inteligência conferida ao inciso II do artigo 71 da Constituição Federal, ficando 
superada a jurisprudência que veio a ser firmada com o julgamento dos Mandados de 
Segurança nºs 23.627-2/DF e 23.875-5/DF. 
24 STF, MS 25.092/DF, relator Ministro Carlos Velloso, publicação DJ 17/03/2006: ao Tribunal 
de Contas da União compete julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por 
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações 
e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que 
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (CF, 
art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). As empresas públicas e as sociedades de 
economia mista, integrantes da administração indireta, estão sujeitas à fiscalização do 
Tribunal de Contas, não obstante os seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista. 
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--servidores regidos pela CLT, com acesso mediante concurso público25 (art. 
37, II, CF/88), sendo possível o acesso mediante seleção simplificada no 
caso de exploradora de atividade econômica; 
--impossibilidade de acumulação de cargos de seus servidores (art. 37, XVI 
e XVII, CF/88), e equiparados a funcionários públicos para fins penais (art. 
327, CP) e de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92); 
--sujeição ao teto de remuneração, se receber recursos públicos para 
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (art. 37, § 9º); 
--não têm direito à estabilidade prevista no art. 41, CF/8826, podendo ser 
dispensados de forma imotivada; 
--competente a Justiça Federal, com as exceções do art. 109, I, da CF/8827, 
no caso das empresas públicas federais, e da Justiça Estadual, no caso das 
estaduais e municipais; 
--competente a Justiça do Trabalho nas causas em que a controvérsia é 
decorrente de contrato de trabalho (STJ, MAS 1.691/PE, 06/09/91); 
--atos dos dirigentes podem ser questionados por mandado de segurança28 
(desde que no exercício de atribuições do poder público e somente no que 
 
25 STF, MS 21.322/DF, relator Ministro Paulo Brossard, publicação DJ 23/04/1993: A 
acessibilidade aos cargos públicos a todos os brasileiros, nos termos da Lei e mediante 
concurso público é princípio constitucional explícito, desde 1934, art. 168. Embora 
cronicamente sofismado, mercê de expedientes destinados a iludir a regra, não só foi 
reafirmado pela Constituição, como ampliado, para alcançar os empregos públicos, art. 37, I 
e II. Pela vigente ordem constitucional, em regra, o acesso aos empregos públicos opera-se 
mediante concurso público, que pode não ser de igual conteúdo, mas há de ser público. As 
autarquias, empresas publicas ou sociedades de economia mista estão sujeitas à regra, que 
envolve a administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Sociedade de economia mista destinada a 
explorar atividade econômica está igualmente sujeita a esse princípio, que não colide com o 
expresso no art. 173, § 1º. Exceções ao princípio, se existem, estão na própria Constituição. 
26 STF, AI-AgR 561.230/RS, relator Ministro Gilmar Mendes, publicação DJ 22/06/2007: 
Funcionários de empresa pública. Regime Celetista. Readmissão com fundamento no art. 37, 
da Constituição Federal. Impossibilidade. Estabilidade que se aplica somente a servidores 
públicos. STF, AI-AgR 630.749/PR, relator Ministro Eros Grau, publicação DJ 18/05/2007: A 
estabilidade dos servidores públicos não se aplica aos funcionários de sociedade de economia 
mista. Estes são regidos por legislação específica [Consolidação das Leis Trabalhistas], que 
contém normas próprias de proteção ao trabalhador no caso de dispensa imotivada. Súmula 
390, TST: (...) II – Ao empregado de empresa pública ou de sociedade de economia mista, 
ainda que admitido mediante aprovação em concurso público, não é garantida a estabilidade 
prevista no art. 41 da CF/1988. 
27 Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: 
I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem 
interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as 
de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho (...). 
STJ, Súmula nº 15: Compete à Justiça Estadual processar e julgar os litígios decorrentes de 
acidente do trabalho. Veja também: STJ, RESP 369016, relator Ministro Hélio Quaglia 
Barbosa, publicação DJ 18/11/2004: “É da Justiça Comum Estadual, em primeiro e segundo 
graus da jurisdição, nos termos do disposto no art. 109, inciso I, da Lei fundamental, a 
competência para processo e julgamento das questões relativas a benefícios decorrentes de 
acidente do trabalho, mesmo quando digam respeito à revisão do valor dos mesmos”. 
28 STJ, RESP 639.239/DF, relator Ministro Luiz Fux, publicação DJ 06/12/2004: um dirigente 
de autarquia, de sociedade de economia mista, de empresa pública, de fundação pública, 
obrigados a atender, quando menos aos princípios da licitação, são autoridades públicas, 
sujeitos passivos de mandado de segurança em relação aos atos de licitação. (...) O edital de 
licitação subscrito por Presidente de empresa pública com o objetivo de contratar serviços e 
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disser respeito a essas atribuições - Lei nº 12.016/2009, art. 1º, § 1º)29 e 
ação popular (se lesivos ao patrimônio público); 
--a escolha de seus dirigentes não se submete à prévia aprovação do Poder 
Legislativo30. 
No que concerne à possibilidade de falência, o entendimento de boa parte 
da doutrina (não pacífico) era de que, se fosse prestadora de serviço 
público, não se sujeitaria à falência; se fosse exploradora de 
atividade econômica, poderia se sujeitar a ela, em face da similaridade 
com o regime privado (art. 173, § 1º, II, CF/88). No entanto, a nova Lei nº 
11.101/2005, previu expressamente o seguinte: 
Art. 1º Esta Lei disciplina a recuperação judicial, a recuperação extrajudicial 
e a falência do empresário e da sociedade empresária, doravante referidos 
simplesmente como devedor. 
Art. 2º Esta Lei não se aplica a: 
I – empresa pública e sociedade de economia mista; (...) 
Como a antiga Lei de Falências foi revogada, atualmente não há 
instrumento normativo que regre tal assunto. 
São exemplos de empresas públicas: Infraero, Correios, Caixa Econômica 
Federal – CEF31, Casa da Moeda do Brasil, Serviço Federal de 
Processamento de Dados – SERPRO32 e Empresa de Tecnologia e 
Informações da Previdência Social – DATAPREV33. 
Especificamente quanto aos Correios, citem-se alguns julgados importantes 
do STF, já que este trata essa empresa pública de forma diferenciada, por 
 
materiais de informática, equivale ato de autoridade haja vista que se consubstancia em ato 
administrativo sujeito às normas de direito público. 
29 Lei nº 12.016/2009, art. 1º, § 1º. Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para 
proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre 
que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação 
ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam 
quais forem as funções que exerça. § 1º Equiparam-se às autoridades, para os efeitos desta 
Lei, os representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades 
autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no 
exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas 
atribuições. 
30 STF, ADI 1.642/MG, relator Ministro Eros Grau, julgamento em 03/04/2008, Informativo 
500: ADI e Provimento de Diretoria de Empresas Estatais. O Tribunal julgou parcialmente 
procedente pedido formulado em ação direta proposta pelo Governador do Estado de Minas 
Gerais para dar interpretação conforme a Constituição Federal à alínea d do inciso XXIII do 
art. 62 da Constituição estadual, com a redação dada pela EC 26/97 (“Art. 62 - Compete 
privativamente à Assembléia Legislativa: ... XXIII - aprovar, previamente, por voto secreto, 
após argüição pública, a escolha: ... d) dos Presidentes das entidades da administração 
pública indireta, dos Presidentes e Diretores do Sistema Financeiro Estadual;”), para 
restringir sua aplicação às autarquias e fundações públicas, excluídas as empresas estatais. 
Considerou-se que, embora as sociedades de economia mista e as empresas públicas 
prestadoras de serviço público não estejam alcançadas pelo disposto no art. 173 e seus 
parágrafos, da CF, a intromissão do Poder Legislativo no processo de provimento de suas 
diretorias afronta o princípio da harmonia e interdependência entre os poderes. 
31 Nos termos do Anexo do Decreto nº 6.473/2008. 
32 Nos termos do Anexo I do Decreto nº 6.193/2007. 
33 Nos termos do Anexo do Decreto nº 3.457/2000. 
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ser prestadora de serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do 
Estado brasileiro34: 
I - abrangida pela imunidade tributária recíproca: STF, ACO-MC-
AgR 1.095/GO, DJ 02/05/2008, RE 364.202-RS, DJ 28/10/2004, RE 
407.099/RS, DJ 06/08/2004, e ACO 765/RJ, 13/05/2009. Idem com relação 
a sociedade de economia mista – Companhia de Águas e Esgotos de 
Rondônia (AC 1.550-RO, DJ 18/05/2007) e a empresa pública – Empresa 
Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária – INFRAERO35 (RE 363.412 
AgR/BA, DJ 17/08/2007, ACO 1.295, 22/12/2008, decisão liminar); 
II - é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens: STF, RE 
220.906/DF, DJ 14/11/2002, e RE 229.696/PE, DJ 19/12/200236; 
III – deve ser observado o regime de precatório (art. 100, CF/88): STF, 
RE 220.906/DF, DJ 14/11/2002, e RE 229.696/PE, DJ 19/12/2002. 
Apesar disso, recentemente decidiu o STF que, mesmo em se tratando de 
empregado dos Correios, aplicam-se as normas de dispensa trabalhista 
imotivada, “o que está em perfeita harmonia com o disposto no § 1º do art. 
173, e no art. 37, caput e II, da Carta Federal” 37. 
Acrescente-se que a controvérsia sobre a natureza jurídica e a amplitude do 
conceito dos serviços postais prestados pela ECT foi objeto de julgamento 
pelo STF, no bojo da ADPF 46, recentemente encerrado (05/08/2009)38. 
 
34 CF/88, art. 21. Compete à União: (...) X - manter o serviço postal e o correio aéreo 
nacional. 
35 CF/88, art. 21. Compete à União: (...) XII - explorar, diretamente ou mediante 
autorização, concessão ou permissão: (...) c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-
estrutura aeroportuária. 
36 Da mesma forma, também os veículos utilizados pela ECT para prestar os serviços postais 
não podem ser apreendidos pelo não pagamento do IPVA (Ag. Reg. na tutela antecipada na 
ACO 912/MS, informativo 491). 
37 STF, AI-AgR 606.603/PB, relator Ministro Ricardo Lewandowski, publicação DJ 
18/05/2007. 
38 STF, ADPF 46/DF, relator para o acórdão Ministro Eros Grau, 3 e 5.8.2008, Informativo 
554. 
ADPF e Monopólio das Atividades Postais. O Tribunal, por maioria, julgou improcedente 
pedido formulado em argüição de descumprimento de preceito fundamental proposta pela 
Associação Brasileira das Empresas de Distribuição - ABRAED, em que se pretendia a 
declaração da não-recepção, pela CF/88, da Lei 6.538/78, que instituiu o monopólio das 
atividades postais pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT — v. Informativos 
392, 409 e 510. Prevaleceu o voto do Min. Eros Grau, que, tendo em conta a orientação 
fixada pelo Supremo na ACO 765 QO/RJ (pendente de publicação), no sentido de que o 
serviço postal constitui serviço público, portanto, não atividade econômica em 
sentido estrito, considerou inócua a argumentação em torno da ofensa aos princípios da 
livre iniciativa e da livre concorrência. Distinguindo o regime de privilégio de que se 
reveste a prestação dos serviços públicos do regime de monopólio, afirmou que os 
regimes jurídicos sob os quais são prestados os serviços públicos implicam que sua 
prestação seja desenvolvida sob privilégios, inclusive, em regra, o da exclusividade 
na exploração da atividade econômica em sentido amplo a que corresponde essa 
prestação, haja vista que exatamente a potencialidade desse privilégio incentiva a 
prestaçãodo serviço público pelo setor privado quando este atua na condição de 
concessionário ou permissionário. Asseverou, que a prestação do serviço postal por 
empresa privada só seria possível se a CF afirmasse que o serviço postal é livre à iniciativa 
privada, tal como o fez em relação à saúde e à educação, que são serviços públicos, os quais 
podem ser prestados independentemente de concessão ou permissão por estarem excluídos 
da regra do art. 175, em razão do disposto nos artigos 199 e 209 (CF: “Art. 175. Incumbe ao 
poder público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. ... Art. 199. A assistência à 
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O conteúdo deste curso é de uso exclusivo de Anna Flávia Siqueira Paiva de Souza, CPF:03611083461, vedada, por
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Segundo a maioria dos Ministros da Corte (6x4), a Lei 6.538/78, que trata 
do monopólio dos Correios, foi recepcionada e está de acordo com a 
Constituição Federal. Com isso, cartas pessoais e comerciais, cartões-
postais, correspondências agrupadas (malotes) só poderão ser 
transportados e entregues pela empresa pública. Por outro lado, é possível 
a atuação da iniciativa privada no que concerne a outros tipos de 
correspondências e encomendas. Assim, é monopólio da empresa pública o 
recebimento, transporte e entrega, no território nacional, e a expedição, 
para o exterior, de carta, cartão-postal e de correspondência agrupada, 
além da fabricação, emissão de selos e de outras fórmulas de 
franqueamento postal. 
Reforça-se, então, a condição de prestadora de serviço público de prestação 
obrigatória e exclusiva do Estado brasileiro, conforme antes consignado. 
Ainda sobre os Correios, acompanhe o julgamento da ADI 4.155, onde se 
discute a constitucionalidade da prorrogação, por mais 24 meses, dos 
contratos de franquia postal pela Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos, efetivada pela Lei nº 11.668/08 (arts. 7º e 10). Segundo o 
procurador-geral da República, os Correios burlaram o artigo 175 da 
Constituição Federal, que determina a realização de licitações nos casos de 
prestação de serviços públicos dessa natureza. 
Aqui o mesmo comentário feito quando do estudo nas autarquias: guarde 
bem, tanto as características comuns de cada ente, como os detalhes que 
os diferenciam. Concursos adoram esse tipo de coisa: “são características 
comuns...” ou então, “o que fundamentalmente distingue uma da outra...”. 
 
saúde é livre à iniciativa privada. ... Art. 209. O ensino é livre à iniciativa privada.”). 
Ressaltou o Min. Eros Grau que o serviço postal é prestado pela ECT, empresa pública criada 
pelo Decreto-Lei 509/69, que foi recebido pela CF/88, a qual deve atuar em regime de 
exclusividade (em linguagem técnica, em situação de privilégio, e, em linguagem corrente, 
em regime de monopólio), estando o âmbito do serviço postal bem delineado nos artigos 70 
e seguintes da Lei 6.538/78, também recebida pela CF/88. Por fim, julgando insuficiente a 
atuação subsidiária do Estado para solução dos conflitos da realidade nacional, considerou 
que, vigentes os artigos 1º e 3º da CF, haver-se-ia de exigir um Estado forte e apto a 
garantir a todos uma existência digna, sendo incompatível com a Constituição a proposta de 
substituição do Estado pela sociedade civil. Nesta assentada, o Min. Carlos Britto apresentou 
esclarecimentos sobre seu voto, afirmando excluir do conceito de serviço postal apenas a 
entrega de encomendas e impressos. Concluiu, assim, pela improcedência do pedido. Quanto 
a essa parte, ficaram vencidos o Min. Marco Aurélio, relator, que julgava procedente o pleito 
e os Ministros Gilmar Mendes, Presidente, que reajustou o voto proferido na assentada 
anterior, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello, os quais o julgavam parcialmente 
procedente, para fixar a interpretação de que a prestação exclusiva pela União da atividade 
postal limitar-se-ia ao conceito de carta, cartão-postal e correspondência-agrupada, nos 
termos do art. 9º da Lei 6.538/78, não abrangendo a distribuição de boletos (v.g. boletos 
bancários, contas de água, telefone, luz), jornais, livros, periódicos ou outros tipos de 
encomendas ou impressos. O Tribunal, por unanimidade, ainda deu interpretação conforme 
ao art. 42 da Lei 6.538/78 para restringir a sua aplicação às atividades postais 
descritas no art. 9º do referido diploma legal ( “Art. 9º - São exploradas pela União, em 
regime de monopólio, as seguintes atividades postais: I - recebimento, transporte e entrega, 
no território nacional, e a expedição, para o exterior, de carta e cartão-postal; II - 
recebimento, transporte e entrega, no território nacional, e a expedição, para o exterior, de 
correspondência agrupada: III - fabricação, emissão de selos e de outras fórmulas de 
franqueamento postal. ... Art. 42º - Coletar, transportar, transmitir ou distribuir, sem 
observância das condições legais, objetos de qualquer natureza sujeitos ao monopólio da 
União, ainda que pagas as tarifas postais ou de telegramas. Pena: detenção, até dois meses, 
ou pagamento não excedente a dez dias-multa.”). 
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4.2.2 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
 
Da mesma forma que a empresa pública, a definição de sociedade de 
economia mista também foi dada pelo Decreto-Lei nº 200/67, em seu art. 
6º, III, “in verbis”: “... entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, criada por lei39 para a exploração de atividade econômica, sob a 
forma de sociedade anônima”. 
Assim, basicamente são três os principais traços distintivos entre os dois 
tipos de empresas estatais: 
--formação do capital; 
--organização; 
--competência jurisdicional. 
Enquanto as empresas públicas devem ter 100% do capital público, 
nas sociedades de economia mista a participação deve ser 
majoritária do Poder Público, admitindo-se a participação de capital 
privado. 
Acerca da possibilidade de alienação, pelo Poder Público, de ações de 
sociedades de economia mista, veja o que determinou o STF40: 
No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 234/RJ, ao 
apreciar dispositivos da Constituição do Rio de Janeiro que vedavam a 
alienação de ações de sociedades de economia mista estaduais, o Supremo 
Tribunal Federal conferiu interpretação conforme à Constituição da 
República, no sentido de serem admitidas essas alienações, condicionando-
as à autorização legislativa, por lei em sentido formal, tão-somente quando 
importarem em perda do controle acionário por parte do Estado.