A Reforma do Estado de 1995 e o Contexto Brasileiro

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A Reforma do Estado de 1995 e o Contexto Brasileiro 
 
Autoria: Leonardo José Andriolo 
 
Resumo 
O presente trabalho é um ensaio teórico, que tem por objetivo investigar em que 
medida a reforma do Estado de 1995 foi adequada ao contexto brasileiro. Num primeiro 
momento, o artigo aborda a influência determinante de modelos e teorias administrativas 
estrangeiras nas práticas e estudos organizacionais brasileiros. A reforma administrativa, ao se 
fundamentar no modelo internacional da Nova Gestão Pública, confirma essa influência. Por 
outro lado, a pequena relevância atribuída à dimensão cultural e política, combinada com a 
supervalorização da dimensão institucional-legal, teve como conseqüência a desconsideração 
de aspectos peculiares e significativos do contexto, condicionando os resultados de todo 
processo. O texto sugere que uma outra alternativa de reforma seria possível, tendo como 
centro as questões mais diretamente relacionadas com a realidade da administração pública 
brasileira. 
 
Introdução 
A influência determinante de modelos e teorias administrativas estrangeiras, 
principalmente provenientes dos Estados Unidos, nas práticas e estudos organizacionais 
brasileiros tem sido destacada por vários autores. Guerreiro Ramos (1983), por exemplo, 
observa que o fenômeno da mundialização favorece e estimula a imitação de modelos 
estrangeiros por parte dos países marginais do capitalismo. De acordo com este autor, os 
países em desenvolvimento adotam padrões estrangeiros com o intuito de poder articularem-
se, por meio de uma aparente modernidade, com as sociedades mais desenvolvidas. 
Numa perspectiva histórica, Faoro (1989) destaca que os donos do poder na 
sociedade local sempre valorizaram os modos de vida dos países tidos como referência em 
cada época (Portugal, Grã-Bretanha, França), como forma de articulação com o mundo 
desenvolvido. Para Prestes Motta, Alcadipani e Bresler (2001), historicamente o brasileiro 
associa o ser moderno e de boa qualidade com o ser estrangeiro, sendo que essa valorização 
do estrangeiro, a que esses autores chamam de estrangeirismo, é um catalisador da adoção dos 
modelos oriundos do Primeiro Mundo. 
Serva (1990) acrescenta que a expressiva adesão a esses modelos fez com que 
adquirissem uma dimensão mitológica, uma vez que se acredita que sempre devem ser 
seguidos os modelos modernos vindos dos países desenvolvidos e que as organizações deles 
dependem para se desenvolverem. 
A administração pública brasileira é um campo em que também se observa, como 
norma, a implementação de modelos estrangeiros, quase sempre sem muita preocupação em 
adaptá-los às particularidades locais. E esta não é uma característica recente, haja vista que 
desde a sua formação, o Estado brasileiro teve como base os modelos europeus (Prestes 
Motta, Alcadipani e Bresler, 2001). 
Esse quadro não se altera nem com a independência política, porque, mesmo após 
tornar-se independente, o Brasil teve que adotar os modelos institucionais predominantes no 
mundo, o que teria sido uma forma de obter os requisitos necessários para sua evolução 
(Guerreiro Ramos, 1983). 
Faoro (1989) relata outro aspecto peculiar de nossa história ao apontar que as 
estruturas administrativas da colônia precederam a população e que o modelo de ação, tanto 
naquele período, como no Império e na República, era criar a realidade pela lei e pelo 
regulamento, na forma dos padrões europeus. A esse respeito, Machado-da-Silva, Guarido 
Filho, Nascimento e Oliveira (2001) afirmam que nas sociedades, como a brasileira, que são 
 
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altamente influenciadas por padrões estrangeiros, é mais fácil adotar uma estrutura formal 
mediante um ato legal do que institucionalizar o correspondente comportamento social. 
Esse processo é melhor compreendido quando analisado sob a ótica do formalismo, 
fenômeno conceituado por Guerreiro Ramos (1983) como sendo a discrepância entre a 
conduta concreta e a norma prescrita que se supõe que deva regulá-la. De acordo com Riggs 
(1968), o formalismo é uma das principais características funcionais das sociedades 
prismáticas, que são sociedades em transição, intermediárias entre as menos desenvolvidas e 
as mais avançadas. Riggs (1968) associa o formalismo à freqüente adoção, pelas sociedades 
prismáticas, de modelos e conceitos tomados das sociedades mais avançadas. Sander (1997) 
reforça esse argumento ao afirmar que a cópia de modelos estrangeiros produz discrepância 
entre os princípios do modelo adotado e os fatos que ocorrem na realidade, concluindo que a 
mimesis leva ao formalismo. 
Sobre a influência estrangeira na administração pública, Fischer (2003) constata que 
os administradores públicos brasileiros, desde sua origem, receberam formação e treinamento 
fundamentados em experiências consolidadas em países desenvolvidos, que se constituíram 
em mecanismo de reprodução ideológica. Podem ser citados como exemplos dessa influência 
a criação, em 1938, do Departamento Administrativo do Serviço Público, DASP, que teve 
como fundamento os conceitos da administração científica e o sistema meritocrático norte-
americano, e a criação da Escola Nacional de Administração Pública, ENAP, na década de 80, 
inspirada na ENA - École Nationale d’Administration - da França. 
Assim, observa-se que no contexto da administração pública a busca por modelos 
estrangeiros, supostamente já provados e consagrados, tem sido uma característica histórica 
do Estado brasileiro. Nesse sentido, a fundamentação da Reforma do Estado de 1995 em 
concepções e modelos estrangeiros, notadamente os relativos à Nova Gestão Pública (NGP), 
pode ser vista como um procedimento coerente com o histórico da evolução da gestão pública 
brasileira. 
Nesse sentido, este trabalho tem por objetivo investigar, tendo como fonte primária 
os documentos-base da reforma do estado e como dados secundários pesquisas realizadas por 
outros pesquisadores, as seguintes hipóteses: 
a) a Reforma do Estado de 1995 se deu basicamente pela implementação de um 
modelo tido como bem-sucedido em países desenvolvidos, com adaptações meramente 
operacionais à realidade brasileira; 
b) em razão de fundamentarem-se num modelo estrangeiro, as bases principais da 
Reforma não são representativas do contexto da administração pública brasileira; e 
c) por tratar-se da aplicação de modelo estrangeiro não adequado ao contexto, os 
resultados produzidos pela Reforma têm menor possibilidade de solucionar os reais problemas 
do Estado brasileiro. 
 
A Nova Gestão Pública 
No contexto internacional, identificam-se duas gerações distintas de propostas de 
reforma do Estado. A primeira geração tem início na Grã-Bretanha e Estados Unidos, a partir 
da eleição dos governos conservadores, mais especificamente a primeira-ministra inglesa 
Margareth Thatcher e o presidente americano Ronald Reagan. Os principais objetivos das 
reformas, naquele momento, era o corte de custos e o aumento da eficiência do setor público. 
São adotadas políticas direcionadas ao ajuste fiscal, através do corte nos gastos públicos, 
reformas tributárias, liberalização econômica, desregulamentação e privatizações. Essas 
reformas foram conduzidas com base no conceito do Estado mínimo. 
A segunda geração das reformas do Estado se desenvolve nos anos 90 e incorpora 
novas propostas, como o fortalecimento da capacidade gerencial do Estado, a melhoria da 
qualidade dos serviços públicos e o fortalecimento da accountability. 
 
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Abrucio (1997) desenvolveu uma tipologia, a partir da experiência anglo-americana, 
que permite uma compreensão mais clara dos movimentos de reforma. De acordo com 
Abrucio (1997), o primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira etapa 
da experiência na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, sendo direcionado à redução de custos 
e ao aumento da eficiência e produtividade. 
Seguindo uma linha evolutiva, o segundo modelo é o consumerism, que tem como 
principal política a flexibilidade de gestão,a melhoria da qualidade dos serviços e a prioridade 
no atendimento às demandas do consumidor. Nessa perspectiva, o cidadão é visto como 
cliente. 
Por fim, o terceiro modelo da tipologia de Abrucio (1997) é o Public Service 
Oriented, que se fundamenta nos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de 
conceitos como accountability, transparência, participação, política, eqüidade e justiça. O 
conceito de cidadão também evolui de um referencial individual para um sentido coletivo, de 
exercício da cidadania. O autor, contudo, observa que o Public Service Oriented está mais 
próximo de ser uma tendência que traz novos temas para a discussão e questiona antigos 
pressupostos do que um modelo teórico acabado. 
O gerencialismo puro corresponde basicamente à primeira geração de reformas, 
enquanto que o consumerism e o Public Service Oriented estão identificados com a segunda 
geração, assim como a teoria de “reinvenção do governo”, aplicada nos Estados Unidos, 
durante o governo de Bill Clinton. Para Osborne e Gaebler (1997), teóricos do “reinventando 
o governo”, não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de um governo melhor. 
Relegam, dessa forma, a concepção do Estado mínimo e apostam na melhoria da atividade 
governamental. 
O o consumerism, o Public Service Oriented e o “reinventando o governo” inserem-
se no movimento denominado Nova Gestão Pública (New Public Management), que pode ser 
descrito como o conjunto de discussões relativas à transição de um paradigma burocrático de 
administração pública para um novo paradigma gerencial, que incorpore instrumentos 
gerenciais utilizados com êxito nas organizações privadas que operam no mercado (Fleury, 
2001). 
Hood (1991) aponta alguns fatores que propiciaram o surgimento da NGP: 
necessidade de reduzir os gastos governamentais e de limitar a expansão do número de 
servidores; o culto ao cargo de gerente; o desenvolvimento da tecnologia da informação, 
permitindo novos padrões de prestação de serviços; uma agenda internacional voltada para a 
discussão do gerenciamento público. 
Um outro fator que favoreceu a formação de uma nova concepção de gestão pública 
seria a incapacidade de o paradigma burocrático oferecer soluções aos cada vez mais 
complexos problemas de gerenciamento dos serviços públicos. 
Longe se ser um conjunto teoricamente consistente de idéias e conceitos (Wollmann, 
2004), a NGP é uma estrutura complexa de experiências e teorias. Para Fischer (2003), é uma 
confluência de teorias e de práticas gerenciais, micro e macro-escalares, que incorpora 
experiências internacionais, como as da Inglaterra, Estados Unidos e Nova Zelândia, e 
propostas de agências internacionais. 
Esse conjunto teórico heterogêneo por vezes contempla conceitos contraditórios. De 
um lado, ancorada no paradigma gerencial, a NGP tende a transferir responsabilidades e 
recursos às unidades administrativas, promovendo a autonomia e a descentralização. Por outro 
lado, a influência do neo-institucionalismo e sua suposição de que as burocracias tendem a 
expandir-se e a buscar seus próprios interesses leva à adoção de maior controle político 
externo, com implicações centralizadoras (Wollmann, 2004). 
Armstrong (1998) reúne os principais conceitos da NGP em oito elementos, cuja 
preponderância varia de acordo com o contexto em que cada reforma se realiza: 
 
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a) redução de custos e busca de maior transparência na alocação de recursos; 
b) divisão das organizações burocráticas tradicionais em agências separadas, cuja 
relação com o Estado se dá através de contratos; 
c) separação entre comprador e fornecedor de serviços públicos; 
d) introdução de mecanismos de mercado e quase-mercado; 
e) descentralização da autoridade gerencial; 
f) introdução de sistemas de gestão por desempenho; 
g) mudança das políticas de pessoal, alterando a condição de estabilidade de emprego 
e estabelecendo critérios de desempenho; e 
h) aumento da ênfase na qualidade do serviço e na satisfação do consumidor. 
 
Bases da Reforma do Estado de 1995 
Na análise da primeira hipótese, verifica-se que, seguindo a tendência histórica, a 
reforma do Estado iniciada em 1995 adota o que chama de paradigma gerencial 
contemporâneo, fundamentado no modelo internacional denominado Nova Gestão Pública, 
que tem como premissa central a transição de um paradigma burocrático de administração 
pública para um novo paradigma gerencial. Dentro desta perspectiva, o Plano diretor da 
reforma do aparelho do Estado define como objetivos globais: 
- aumentar a capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, 
voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos; 
- limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias; 
- transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local; e 
- transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional. 
Na exposição no Senado sobre a reforma da administração pública, o Ministro da 
Administração Federal e Reforma do Estado define dois objetivos: a curto prazo, facilitar o 
ajuste fiscal, particularmente nos Estados e Municípios; e, a médio prazo, tornar mais 
eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos 
(Bresser Pereira, 1997). 
A estratégia de implantação foi concebida a partir de três dimensões: a institucional-
legal, que trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade; a cultural, 
centrada na transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial; e a relativa ao 
aperfeiçoamento da administração burocrática vigente com a introdução da administração 
gerencial. 
A proposta de reforma do aparelho do Estado considera a existência de quatro setores 
dentro do Estado, sendo que, para cada qual, foram formulados objetivos específicos: 
(1) o núcleo estratégico do Estado, responsável pela formulação das Leis e definição 
e cobrança do cumprimento das políticas públicas. A proposta previa o fortalecimento do 
setor, mantendo as características básicas da administração burocrática e incorporando novos 
instrumentos, como os contratos de gestão; 
(2) as atividades exclusivas de Estado, onde se exerce o poder de regulamentar, 
fiscalizar e fomentar. Neste setor, o objetivo era introduzir as Agências como novo modelo 
institucional, na forma de Agências Executivas e Agências Reguladoras, assimilando novos 
instrumentos e mecanismos de gestão, por meio da introdução da avaliação de desempenho, 
do controle por resultados, da focalização da satisfação do usuário e do controle de custos; 
(3) os serviços não-exclusivos ou competitivos, representados por instituições que 
não possuem o poder do Estado, mas onde este se faz presente porque os serviços envolvem 
direitos fundamentais, como os da educação e da saúde. A estratégia para este setor foi de 
“publicizar” as atividades não-exclusivas de Estado, disseminando-se as organizações sociais, 
como forma de propriedade pública não-estatal, sendo administradas pela sociedade, mediante 
conselhos, e recebendo o aporte de recursos orçamentários do Estado; e 
 
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(4) a produção de bens e serviços para o mercado, que corresponde à área de atuação 
das empresas estatais do segmento produtivo ou do mercado financeiro. Em relação a este 
setor, foi definido que a produção deve, em princípio, ser realizada pelo setor privado, com 
base no pressuposto de que as empresas serão mais eficientes se controladas pelo mercado e 
administradas privadamente, cabendo ao Estado um papel regulador e transferidor de 
recursos. 
Marini (2003) observa que as principais iniciativas da Reforma foram orientadas 
para: a revisão do marco legal (reforma constitucional e da legislação corrente); a proposição 
de novos modelos organizacionais (agências reguladoras, executivas e organizações sociais); 
a adoção de instrumentos gerenciais (contratos de gestão, programas de qualidade na 
administração pública); e a valorização dos servidores integrantesdas carreiras estratégicas 
(nova política de recursos humanos, revisão da política de remuneração e intensificação da 
capacitação de funcionários). 
O que se observa é que as principais diretrizes da Reforma do Estado estão em 
consonância com os conceitos básicos que orientam a NGP. Adotando-se os elementos 
propostos por Armstrong (1998) para caracterizar o novo gerencialismo, verifica-se que todos 
os oito elementos estão presentes na reforma brasileira. Alguns de forma central, como por 
exemplo, a divisão das organizações burocráticas tradicionais em agências separadas, a 
introdução de sistemas de gestão por desempenho, a mudança das políticas de pessoal e a 
introdução de mecanismos de mercado e quase-mercado. Outros de forma implícita, como a 
redução de custos e a separação entre comprador e fornecedor de serviços públicos. 
A influência dos conceitos e teorias da NGP é assumida de forma clara pelo principal 
protagonista da reforma, o Ministro da Administração e Reforma do Estado, Bresser Pereira 
(2000, p. 11), que declarou que, quando foi convidado para o cargo: 
“Já tinha algumas idéias a respeito, já que orientara alunos e presidira a comissão que 
reformulou a pós-graduação em administração pública na Fundação Getulio Vargas/SP. 
Conhecia muito bem a administração pública burocrática, conhecia a teoria e a prática da 
administração de empresas e tinha uma idéia da administração, que eu chamaria um pouco 
adiante de “gerencial”, através da leitura do livro de Osborne e Gaebler (1992), 
Reinventando o governo. Mas precisava conhecer muito mais a respeito das novas idéias. E 
foi o que fiz, viajando para a Inglaterra logo no início do governo e começando a tomar 
conhecimento da bibliografia que recentemente havia-se desenvolvido, principalmente 
naquele país, a respeito do assunto.” (grifo no original) 
Em seguida, o Ministro relata que elaborou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho 
do Estado e a emenda constitucional da reforma administrativa, tomando como base as 
experiências recentes em países da OCDE, principalmente o Reino Unido (Bresser Pereira, 
2001). 
Peci e Cavalcanti (2001), ao analisarem a criação das agências reguladoras, registram 
que a reforma brasileira foi inspirada em experiências internacionais, prescindindo de uma 
discussão anterior sobre o modelo de regulação. Primeiro foram encaminhados os projetos de 
lei e só depois foram discutidos os conceitos básicos do modelo. 
Na verdade, o fato de, na reforma do Estado, ser adotado um modelo estrangeiro 
apenas confirma uma tendência histórica de se buscar nos países do primeiro mundo as 
soluções para os problemas locais. Uma das explicações para esse fenômeno é a tendência, 
apontada por Prestes Motta, Alcadipani e Bresler (2001), de os gestores no Brasil 
valorizarem de forma exagerada os modelos organizacionais, metodologias e teorias geradas 
em outros países, havendo pouca preocupação com a adequação desses modelos ao nosso 
contexto. 
E esta não é uma prática isolada do Brasil, mas se repete em outros países em 
desenvolvimento. Varas (2005) constata que a justificativa para implementar as reformas do 
setor público, em especial na América Latina, é a conveniência de incrementar a legitimidade 
 
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do sistema. Outra justificativa é de ordem financeira e se origina em grande parte da 
necessidade de implementar o chamado “Consenso de Washington”, resultado da pressão de 
organismos internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. 
Com relação à importação, pelos países latino-americanos, de políticas públicas 
formuladas nos países do primeiro mundo, Casals (1998) observa que esse procedimento 
tradicional tem como pressuposto um alinhamento com os novos movimentos políticos 
mundiais e uma necessidade de inserção entre as ditas nações desenvolvidas, chegando à 
mesma conclusão que Guerreiro Ramos (1983) havia expressado com relação às sociedades 
em vias de desenvolvimento. 
Essa reprodução de modelos, que leva a uma convergência das formas 
organizacionais, encontra uma explicação teórica na teoria institucional, através do conceito 
de isomorfismo institucional. DiMaggio e Powell (1983) propõem que a convergência ocorre 
por meio de três mecanismos: o isomorfismo coercitivo, que ocorre quando uma organização 
adota uma nova forma por pressão de que alguma autoridade dominante; o isomorfismo por 
mimetismo, que acontece quando, sob condições de incerteza decorrente de problemas 
tecnológicos, objetivos conflitantes e exigências ambientais, uma organização copia o que foi 
feito por organizações com maior status; e o isomorfismo normativo, que ocorre quando um 
órgão profissional decreta a forma como determinados processos devem ser organizados. 
O caso das reforma administrativa brasileira pode ser explicado pelo isomorfismo 
por mimetismo. Segundo Pollitt (2002), copiar um modelo aparentemente bem-sucedido 
ajuda a conferir legitimidade, mesmo que o desempenho não melhore. Observa o autor, no 
entanto, que os mecanismos isomórficos não envolvem simples cópia voluntária, uma busca 
visando ao melhor desempenho. Os atores que importam a tecnologia podem não agir de 
forma totalmente racional, em vista de que outros fatores interferem no processo, como, por 
exemplo, a existência de pressão sobre o governo importador, a necessidade de obter uma 
forma garantida de legitimar a reforma ou a consolidação de algumas tecnologias como norma 
em importantes redes internacionais (Pollitt, 2002). 
 
Condicionantes da implantação da Reforma: a questão da cultura 
O ambiente em que a reforma administrativa ocorre envolve um alto grau de 
consenso internacional em torno de dois aspectos: a premência de reformar o Estado e a 
superioridade da administração gerencial em relação ao modelo burocrático. Fleury (1996) 
observa uma surpreendente unanimidade internacional em relação à necessidade de reforma 
do Estado, com o objetivo de melhorar seu desempenho, reduzir seu tamanho e torná-lo 
socialmente mais responsável. No debate internacional sobre administração pública, é 
considerado um fato incontestável que o modelo burocrático, nas bases definidas por Weber, 
não consegue mais responder às demandas da sociedade contemporânea (Abrucio, 1997). 
Quanto ao segundo aspecto, a administração gerencial, representada pela NGP, tem 
sido referenciada com uma conotação mítica, como sendo uma base teórica de tal forma 
evidente que se sustenta pelo simples enunciado, sem necessidade de submeter-se a testes 
científicos. Pollitt e Bouckaert (2002) chegam a compará-la a uma espécie de religião, um 
sistema de crenças baseado na fé, com os seus elementos característicos: missionários usando 
símbolos, provérbios e histórias, traduzidas para adaptar-se localmente às percepções dos 
grupos dominantes. Nesse mesmo sentido, Beckett (2000) visualiza a NGP e, mais 
precisamente a expressão de que “o governo deve funcionar como um negócio”, como uma 
espécie de mantra, que, de tanto ser repetido, acaba sendo assumido como uma verdade 
definitiva. Religião ou mantra, o fato é que a nova gestão pública tem palavras de ordem 
positivas e é detentora de uma retórica de alto poder mobilizador (Fischer, 2003). 
Essa crença na capacidade de a administração gerencial solucionar os problemas da 
administração pública brasileira está subjacente nos documentos que fundamentam a reforma. 
 
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Em vários momentos a administração gerencial é tratada como forma superior de gestão, que 
anularia as formas anteriores, ou para usar a expressão de Carvalho (1999, p. 10), seria “o 
bálsamo redentor contra a rigidez burocrática e o patrimonialismo que caracterizam a 
administração pública brasileira”. 
Mas afinal, esta imagem atribuída à NGP corresponde efetivamente à realidade, ou é 
resultado de uma eficaz estratégia de marketing internacional? Na verdade, são raros os 
estudos científicos que tem como objeto a avaliação dos resultados produzidos pela NGP. 
Esse fato deve-se principalmente às dificuldadesmetodológicas para definir uma pesquisa 
com estas características. 
Para Pollitt e Bouckaert (2002), um estudo para avaliar o impacto de uma reforma 
necessita que se estabeleça um parâmetro de comparação. Esse parâmetro seria um cenário 
que indicaria o que teria acontecido se a reforma não fosse implementada, ou seja um 
contrafactual. Ocorre que definir cenários futuros convincentes não é uma tarefa simples. Por 
outro lado, os impactos finais de uma reforma são muito difíceis de serem mensurados e 
encerram outro problema metodológico: como determinar se os resultados são conseqüência 
da reforma ou de outras variáveis intervenientes? Por conta dessas dificuldades 
metodológicas, os estudos científicos ficam devendo uma resposta mais conclusiva sobre a 
avaliação dos resultados da NGP. 
Se o sucesso da Nova Gestão Pública não se origina da comprovação científica de 
sua eficácia, resta atribuí-lo à sua retórica com alto poder de persuasão e à propaganda 
promovida pelos Estados protagonistas, diretamente interessados na disseminação de suas 
teorias. 
Desconsiderando a ausência de estudos definitivos sobre os resultados da NGP e 
admitindo, por hipótese, que efetivamente esse tipo de reforma produziu impactos positivos 
nos países em que foi implantada, restam outras questões importantes a serem discutidas: 
existe uma fórmula única, que serve para todos os casos? É viável transplantar tecnologias 
administrativas sem uma profunda adequação ao contexto? O modelo que foi bem sucedido 
na Inglaterra, Estados Unidos ou Nova Zelândia, repetirá o sucesso num país com 
características totalmente diferentes? 
Parece evidente que importar uma tecnologia de gestão, para ser implantada em um 
contexto completamente diverso, acarreta alguns riscos. Ela poderá fracassar, ou ser 
implementada de forma ineficaz, se for inconsistente com os principais valores culturais do 
contexto local (Lachman, Nedd e Hinings apud Lynn e Stein, 2001). 
Em administração pública, como na administração em geral, não há soluções 
generalizáveis. Um modelo bem sucedido num país, pode malograr se implantado em outro. 
Muitas vezes, não dá o mesmo resultado nem dentro de um mesmo país, observa Marini 
(2003). Assim, não existem tecnologias genéricas que possam ser transplantadas de um local 
para outro, em qualquer lugar do mundo, com a certeza de que elas sempre apresentarão os 
resultados esperados (Pollitt, 2002). 
Pollitt (2004), além de refutar a idéia de uma melhor prática válida para qualquer 
circunstância – one best way, entende que, na transferência de um sistema de administração 
ou de uma técnica, que devem ser considerados, como fatores fundamentais, a cultura 
nacional e organizacional; a estrutura do sistema político; as estratégias administrativas e a 
complexidade das tarefas principais. Nesse mesmo sentido, Rezende (2002) observa que os 
projetos de reforma que não levam em conta as particularidades dos sistemas burocráticos e 
administrativos tendem a apresentarem resultados pouco efetivos. 
Martins (1997) apresenta outros aspectos que considera essenciais ao sucesso de uma 
reforma do Estado, mas novamente é salientada a necessidade de adequação cultural: 
“qualquer tentativa de reforma das estruturas do Estado, para que possa ser bem sucedida, 
deve levar em consideração pelo menos três aspectos: em primeiro lugar, a cultura política 
 
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particular sob a qual a administração pública evoluiu em cada país; em segundo lugar, os 
processos que levaram (tradicionalmente ou recentemente) às disfunções do serviço 
público; e em terceiro lugar, a localização dos principais gargalos da administração 
pública.” (p. 14) 
A questão da cultura política e institucional também é central para a Organisation de 
Coopération et de Développement Economiques (2004), que afirma que a mudança da 
estrutura das organizações é extremamente dependente do contexto. E de todas as dimensões 
que compõem a gestão, a informal, constituída pelos interesses, valores e atitudes dos 
indivíduos, importa mais que os sistemas formalizados. 
Argyriades (2004) observa que as perspectivas uniformes e o pensamento 
unidimensional conduziram a um enfoque de reforma do Estado em que se privilegiam apenas 
os fatores administrativos e econômicos. As intervenções, contudo, ocorrem em sistemas 
sociais complexos, onde se encontra oposição de interesses e conflitos, reduzindo a 
capacidade de prever e controlar a conduta. 
Pollitt (2002) resume bem esse quadro ao salientar que a implementação de uma 
reforma na gestão pública deve combinar pelo menos três elementos: a especialização em 
gestão técnica, o conhecimento funcional e a atenção ao contexto local. Em relação 
especificamente à NGP, é possível que essas técnicas funcionem conforme esperado, mas 
somente se forem adequadas para a função e para o contexto administrativo e cultural. 
Na análise da segunda hipótese referente à reforma administrativa, observa-se que foi 
atribuída pouca importância ao contexto cultural e político da administração pública 
brasileira. A análise dos documentos-base da reforma indica que foi supervalorizada a 
dimensão institucional-legal, enquanto que a dimensão cultural foi tratada de forma 
superficial. Com isso, aspectos peculiares e significativos da administração pública brasileira 
foram desconsiderados no processo. 
O Plano Diretor da Reforma não desconsidera a questão da cultura, definindo que a 
reforma do aparelho do Estado é concebida a partir de três dimensões, sendo uma delas 
cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial. 
A citação da dimensão cultural, no entanto, parece ter mais uma função decorativa do 
que a de estabelecer uma efetiva estratégia de ação, visto que o Plano Diretor é minucioso na 
explanação da dimensão institucional-legal, citando as emendas constitucionais que deverão 
ser aprovadas, a legislação infra-constitucional que precisará ser revista, os projetos básicos a 
serem encaminhados, enquanto a dimensão cultural é tratada de forma superficial e genérica, 
informando-se que “viabilizará a operacionalização da cultura gerencial centrada em 
resultados através da efetiva parceria com a sociedade, e da cooperação entre administradores 
e funcionários” (p. 29). Para Bresser-Pereira (2000, p. 18), “a dimensão cultural da reforma 
significa, de um lado, sepultar de vez o patrimonialismo e, de outro, transitar da cultura 
burocrática para a gerencial”. O que certamente revela uma boa intenção, mas está longe de 
representar uma ação concreta. 
Além disso, transformar administradores públicos burocráticos em gerentes é uma 
mudança bem mais complexa do que transparece no Plano Diretor da Reforma. Como observa 
Junquilho (2004, p. 139), “os gerentes agem condicionados por certos traços da cultura 
brasileira que restringem e facilitam as suas ações ao mesmo tempo, configurando um certo 
perfil gerencial, deixando claro que qualquer mudança nesse perfil envolve uma reconstrução 
social de significados das ações no seio das organizações do setor público”. 
Ainda conforme Junquilho (2004), a administração pública gerencial, como um ideal 
a ser buscado, não deve ser vista apenas pelo aspecto objetivo das práticas de gestão, mas 
também deve ser considerado o campo da subjetividade, ou sejam, as experiências reais do 
trabalho no setor público, onde os administradores têm suas práticas sociais apoiadas, no seu 
dia-a-dia, em traços culturais. A reforma administrativa, contudo, não contemplou uma 
 
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reflexão sobre essas práticas gerenciais, desprezando a dimensão cultural que, neste caso, 
constituiria uma barreira à transformação de “burocratas” em “gerentes”. 
O Plano Diretor da Reforma, ao priorizar o conteúdo técnico e institucional, 
deixando a dimensão cultural como mera figuração, deixou de considerar adequadamente o 
contexto brasileiro, as peculiaridades e as características mais essenciais da nossa 
administração pública. 
Uma dessas característicascentrais que identificam a cultura política brasileira é a 
herança colonial patrimonialista. Nem as profundas mudanças econômicas e sociais que 
ocorreram no país amenizaram o favoritismo e o clientelismo como características culturais, 
que moldaram a organização da administração pública, a percepção que a sociedade tem do 
Estado e a predisposição de aceitar essas práticas como normais (Martins, 1997). 
Para Lustosa da Costa (2005), esse conjunto de peculiaridades, formado pelo 
patrimonialismo, personalismo, mandonismo, clientelismo, cartorialismo e autoritarismo, 
constitui modos de ser, proceder ou pensar que caracterizam as nossas instituições e as 
relações sociais e políticas e é uma das principais causas da pouca efetividade da ação 
pública. O autor entende que esta é uma questão central por tratar-se “de uma série de 
aspectos diversificados, complexos e inter-relacionados da realidade brasileira que 
condicionam o funcionamento do Estado e a ação e o desenvolvimento da Administração 
Pública brasileira e continuam a desafiar os cientistas sociais” (p. 5). 
O Plano Diretor da Reforma trata do tema “patrimonialismo”, mas o faz numa 
perspectiva mundial, sem particularizar o fenômeno no contexto brasileiro, e considera que a 
administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial se sucedem no tempo, sem 
que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. Essa abordagem em linha 
seqüencial, supõe que um sistema substitui o antecessor, sendo que os elementos dos sistemas 
anteriores que persistem tendem a desaparecer dentro do processo natural de desenvolvimento 
da sociedade. Nesta lógica de pensamento, uma forma mais moderna de administração, no 
caso entendida como a gerencial, substituirá automaticamente as formas anteriores. 
Pesquisadores, contudo, têm observado que a administração pública brasileira foi se 
expandindo por camadas, e não pela substituição dos sistemas anteriores. Foi o que aconteceu 
com a administração patrimonial, que predominou durante o período da República Velha, 
sobre a qual foi acrescentada a camada da administração burocrática na década de 30 (Fleury, 
1997). Esse mecanismo tem também funcionado nas reformas administrativas mais recentes. 
De acordo com Martins (1997), quando surge a necessidade de uma burocracia com aptidões 
diferentes, esta é acrescida como uma nova camada às já existentes, evitando, assim, 
mudanças estruturais que prejudiquem interesses políticos ou corporativos. 
Lessa (2003), sem abandonar a metáfora das camadas arqueológicas, observa que 
não se trata apenas de superposição de sistemas, mas também de articulação e de 
desenvolvimento combinado. Nunes (2003), que estabeleceu um modelo para definir as 
relações entre a sociedade e o Estado no Brasil a partir de quatro padrões institucionalizados 
de relações ou quatro gramáticas, o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrático 
e o universalismo de procedimentos, observou que o clientelismo (que é uma das 
representações do patrimonialismo) se manteve forte nos períodos democráticos, não 
esmoreceu no período de autoritarismo, não se abalou com a industrialização, nem com a 
abertura política. Nunes (2003) constata, ainda, que as instituições formais do Estado foram 
impregnadas pelos procedimentos clientelistas, de modo que também os procedimentos 
burocráticos acabam dependendo de favores de patronagem, concluindo que “a burocracia 
apóia a operação do clientelismo e suplementa o sistema partidário” (p. 33). 
A reforma administrativa releva a forte presença do patrimonialismo na cultura social 
e política do País. Bresser Pereira (2000) chegou a afirmar que “a cultura patrimonialista já 
não existe no Brasil, porque só existe como prática, não como valor” (p. 18). Em seguida, 
 
 10
reconhece que “esta afirmação, entretanto, é imprecisa, já que as práticas fazem também parte 
da cultura” (Bresser Pereira, 2000, p. 18). Ora, não se poderia esperar que os partidos 
políticos defendessem o patrimonialismo como programa doutrinário, ou que os governantes 
o referissem em seus programas de governo. O que importa, contudo, é que as práticas 
políticas têm sido fortemente marcadas pelo patrimonialismo, ainda que oficialmente seja 
condenado, o que acaba sendo uma manifestação do formalismo, visto que os 
comportamentos e as ações não correspondem às regras formais e aos documentos oficiais. 
Essa situação também pode ser abordada a partir da análise dos objetivos operacionais e 
objetivos oficiais, conforme propõe Perrow (apud Marinho, 1990). Os objetivos oficiais são 
representados pelos propósitos gerais da organização tal como existem nos relatórios oficiais, 
enquanto que os objetivos operacionais são os que dizem o que a organização está 
efetivamente tentando fazer, independentemente do que é oficialmente declarado como sendo 
os seus fins. O formalismo é encontrado na medida em que os objetivos oficiais (a dimensão 
formal) não coincidem com os objetivos operacionais (a dimensão real). 
Em outra simplificação da realidade nacional, a reforma administrativa assume um 
dos pressupostos centrais da NGP, o de que o modelo burocrático tradicional, em vista de seu 
esgotamento, deve ceder lugar à administração gerencial. Essa assertiva pode ter sido válida, 
por exemplo, para a Grã-Bretanha, que, antes da reforma gerencialista, apresentava um 
modelo burocrático muito próximo ao weberiano. Já no caso brasileiro, a burocracia estatal 
teve um desenvolvimento peculiar. 
A burocracia tem seu início na década de 30, com a criação do Departamento 
Administrativo do Serviço Público, DASP, para ser um agente modernizador dos processos 
administrativos, seguindo os padrões burocráticos. A modernização do DASP, contudo, 
convivia com os expedientes clientelistas utilizados pelo Estado Intervencionista da era 
Vargas. 
Na década de 50, quando se consolida uma elite desenvolvimentista, interessada na 
industrialização do País, Nunes (2003) observa que não havia interesse do sistema partidário e 
da burocracia tradicional em implementar uma estratégia de desenvolvimento nacional. A 
saída encontrada foi criar agências especiais para cuidar desse projeto, insuladas, ou seja, 
situadas fora do controle do Congresso e dos partidos políticos. Assim, formou-se um cenário 
constituído pelo clientelismo em certas arenas políticas, pelo insulamento burocrático de 
outras e pela estrutura corporativista. 
Essa configuração não se alterou de forma significativa nas décadas seguintes, de 
forma que a burocracia brasileira apresenta duas faces. Temos uma elite burocrática, que se 
desenvolveu nas agências insuladas, e para a qual foram adotados acessos mediante concurso, 
carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários adequados e, ao mesmo tempo, 
um quadro de servidores de baixa qualificação, onde a norma de admissão era a indicação 
clientelista, o critério de promoção baseado na antiguidade e não no mérito e os salários 
baixos (Martins, 1997). 
Dessa forma, excluindo-se essa burocracia insulada, a administração pública em 
geral está longe de apresentar as características básicas do modelo weberiano, como a 
impessoalidade, o profissionalismo e a meritocracia. Assim, a proposta de substituição da 
administração burocrática está um tanto fora do contexto, visto que, salvo em alguns setores, 
esse modelo sequer chegou a ser concretizado. Deve ser considerado, ainda, que boa parte da 
elite burocrática se encontrava em empresas estatais que foram privatizadas no processo de 
reforma e, portanto, não fazem mais parte da administração pública. 
Por outro lado, a premissa de que a administração gerencial é uma forma de gestão 
qualitativamente superior à burocracia merece uma melhor avaliação. Gurgel Junior e Vieira 
(2002) analisam a implantação de um programa de renovação organizacional no Hospital das 
Clínicas da Universidade Federal de Pernambuco, coerente com as proposições da reforma do 
 
 11
Estado, fundamentado no paradigmaadministrativo tecnológico-empreendedor, como forma 
de superar o modelo burocrático da administração pública, com base na adoção de práticas 
administrativas flexíveis, descentralizadas e informatizadas. No estudo de caso, os autores 
concluem que “a proposta é incompatível com a natureza jurídica atual da organização e 
apresenta forte tendência ao distanciamento da missão da instituição no âmbito do ensino e da 
assistência à saúde” (p. 548) e que a diretriz mercadológica do programa não se coaduna com 
as funções sociais das organizações hospitalares públicas. 
Em suma, percebe-se que o contexto brasileiro não foi adequadamente considerado 
quando da formulação e implantação da reforma administrativa. O modelo tomado como 
referência propunha soluções universais, mas demasiadamente simplistas, para serem 
aplicadas a uma realidade complexa, com múltiplos aspectos inter-relacionados e por vezes 
contraditórios. 
Heisler (1995), além de observar a “fundamentação de proposições em condições ou 
requisitos inexistentes na realidade brasileira” (p. 13), aponta ainda o caráter voluntarista da 
reforma, com supervalorização da vontade dos governantes e condutores do processo e, ao 
mesmo tempo, uma subestimação dos interesses dos grupos hegemônicos no sistema político-
administrativo. Convém ressaltar que o sucesso da implantação do modelo gerencial depende 
menos da vontade de seus protagonistas que das condições sociais. 
Quanto à terceira hipótese, referente aos resultados obtidos pela reforma 
administrativa, uma boa fonte para a análise foi um artigo do ministro Bresser Pereira, onde 
considera que a reforma é um projeto bem-sucedido, principalmente em termos de definição 
institucional, haja vista que as principais mudanças legais previstas foram transformadas em 
leis (Bresser Pereira, 2000). Essa constatação é um indicativo de que o formalismo, de acordo 
com a concepção de Riggs (1968) e Guerreiro Ramos (1983), foi uma das características da 
reforma, haja vista que as normas são mudadas, mas os comportamentos sociais persistem, 
criando uma distância entre o que a lei prevê e o que realmente ocorre. Outra evidência de 
que o formalismo esteve presente na reforma é que o modelo se resumiu a uma estrutura 
formal, baseando-se mais na dimensão técnica que nos aspectos sócio-culturais (Fleury, 
1996). Registra-se que as características formalistas da reforma já haviam sido constatadas 
também por outros pesquisadores (Machado-da-Silva, Guarido Filho, Nascimento e Oliveira, 
2001). 
Dentro dessa perspectiva, verifica-se que a reforma se concentrou na dimensão 
institucional-legal, enquanto que os problemas que condicionam a efetividade da 
administração pública se encontram na esfera cultural-política. 
É importante considerar que para Guerreiro Ramos (1983), o formalismo não é uma 
característica bizarra, um fato estranho que se encontra nas sociedades em desenvolvimento, 
mas uma estratégia dessas sociedades que tem o objetivo de superar a fase em que se 
encontram. Nesse sentido, o formalismo resulta da pressão da sociedade mundial, que, dada 
uma determinada relação centro-periferia, leva a sociedade periférica a ser compulsoriamente 
receptiva. No entanto, a presença do formalismo parece confirmar que as bases teóricas da 
reforma não estão em perfeita consonância com a realidade brasileira e, que, por isso, os reais 
problemas do Estado brasileiro continuam sem uma efetiva solução. 
 
Conclusão 
Um aspecto relevante da reforma é que ela foi concebida como um processo 
invertido: primeiro foi escolhida a solução, materializada na teoria da NGP, e depois foi dada 
atenção para o problema, com vistas também a justificar e legitimar a solução desejada. A 
ordem natural seria identificar e diagnosticar os problemas para então discutir possíveis 
soluções, que poderiam ser oriundas de outras experiências internacionais ou geradas 
internamente. 
 
 12
Há, no entanto, várias razões para justificar o modelo de reforma implantado no 
Brasil: 
a) praticamente todas as mudanças sofridas pela administração pública brasileira 
foram conseqüência da influencia de padrões estrangeiros. A reforma administrativa apenas 
repetiu uma prática histórica de buscar no exterior a solução para problemas internos; 
b) adotar um modelo consagrado garante legitimidade para a reforma e diminui a 
resistência à sua implantação; 
c) a opção por um modelo internacionalmente bem conceituado permite que o país 
adquira um novo status perante os países desenvolvidos. Além disso, dava ao Brasil “a 
oportunidade de participar desse grande movimento de reforma e constituir-se no primeiro 
país em desenvolvimento a fazê-lo” (Bresser-Pereira, 2000, p. 11); 
d) sempre se poderá alegar que a reforma foi bem sucedida, visto que a legislação 
que lhe dá base foi aprovada e as novas instituições (organizações sociais, agências executivas 
e agências reguladoras) estão em funcionamento; e 
e) se nem todos objetivos previstos foram alcançados, a culpa pode ser atribuída aos 
interesses corporativistas, à cultura burocrática e às pressões clientelistas. 
Na verdade, essa opção por um modelo específico condicionou todo o processo da 
reforma. O debate em torno da proposta foi conduzido de forma unilateral e teve como 
principal objetivo legitimá-la. As peculiaridades da administração pública brasileira foram 
levadas em conta para os ajustes de operacionalização do arcabouço de práticas e teorias, mas 
não se constituíram nos elementos fundamentais da formulação da reforma. 
Por outro lado, a questão cultural, embora tratada de forma explícita no plano diretor 
da reforma, foi relegada na condução do processo. As ações do MARE estiveram direcionadas 
prioritariamente para a aprovação das emendas constitucionais e da legislação infra-
constitucional que permitiriam a implantação da reforma. 
Uma outra alternativa teria sido pensar a reforma a partir do contexto da 
administração pública brasileira, considerando seus anacronismos, vulnerabilidades, 
assimetrias, deficiências e, porque não, também suas virtudes, para então serem apresentadas 
as propostas de mudança. 
Assim, teríamos um processo cujo foco central é a realidade brasileira, com o seu 
conjunto de peculiaridades, e não as proposições de um modelo fabricado alhures. Para isso 
seria preciso investir na construção de condições locais para planejar e implantar as reformas 
e também para acompanhar sua evolução e avaliar os resultados. Isso implicaria, como 
destacou Guerreiro Ramos (1966), em desenvolver capacidades para refletir nossa realidade, 
deixando de adotar mimeticamente a produção teórica externa, que seria um subsídio a mais a 
ser considerado, mas não teria o status de um modelo a ser imitado. 
Para gerar uma reforma centrada no contexto brasileiro, é essencial que ela seja 
construída através de um consenso social, como parte de um processo de redefinição das 
relações entre o Estado e a sociedade, tendo, como resultado, o redesenho das estruturas 
institucionais para viabilizar a atuação do Estado no novo cenário (Fleury, 1997). 
Ainda de acordo com Fleury (1996, 1997), a reforma administrativa não deve 
restringir-se às necessidades técnico-administrativos, mas precisa contemplar os aspectos 
relativos à cultura política, considerando a questão do reordenamento das relações de poder. 
Deve ser considerado também que o modelo gerencial não é a única proposta de 
mudança factível. Paula (2005), por exemplo, aponta, como uma alternativa ao gerencialismo, 
a construção da administração pública societal, que consiste numa proposta que tem como 
base um novo modelo de desenvolvimento, a concepção participativa e deliberativa de 
democracia, a reinvenção político-institucional e a renovação do perfil dos administradores 
públicos. 
 
 13
Ao buscar um modelo internacional e enfatizar a dimensão institucional, talvez na 
expectativa de que fosse suficiente para mudar a cultura política e administrativa, a reforma 
do Estado de 1995desperdiçou uma excelente oportunidade para formular uma proposta de 
mudança centrada no contexto brasileiro. É verdade que esta maneira de conduzir a reforma 
iria de encontro à tendência hoje predominante no mundo globalizado da gestão, que, como 
observa Pollitt (2002), pressupõe que a melhor solução sempre está com alguém lá fora, 
precisamos somente encontrá-lo, o que faz com que a transferência de tecnologia de gestão de 
um país para outro seja um grande negócio. 
 
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