Aula 1 Responsabilidade Civil do Estado

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
 A responsabilidade civil do Estado significa o dever de reparação dos danos causados pela conduta estatal, comissiva ou omissiva.
RESPONSABILIDADE CIVIL E SACRIFÍCIO DE DIREITOS
 distinção entre a responsabilidade civil por danos causados pela atuação estatal e o sacrifício de direitos promovido pelo Poder Público:
a responsabilidade civil do Estado pressupõe violação a direitos, normalmente mediante conduta contrária ao ordenamento jurídico (ex.: indenização por erro médico ocorrido em hospital público), gerando o dever de ressarcimento dos prejuízos causados. Na responsabilidade civil, a lesão aos direitos de terceiros é efeito reflexo da atuação estatal, lícita ou ilícita.
o sacrifício de direitos envolve situações em que a própria ordem jurídica confere ao Estado a prerrogativa de restringir ou suprimir direitos patrimo­niais de terceiros, mediante o devido processo legal e o pagamento de indenização (ex.: desapropriação). Compreende atuação estatal, autorizada pelo ordenamento, que tem por objetivo principal (direto) restringir ou extinguir direitos de terceiros, mediante pagamento de indenização.
EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
 
Fase da irresponsabilidade civil do Estado
 A irresponsabilidade civil do Estado remonta aos Estados Absolutistas que atua­vam com autoridade (soberania) e sem qualquer limitação  a figura do Monarca se confundia com o próprio Estado, bem como o poder estatal era normalmente encarado como poder divino, o que justificava a impossibilidade de atribuir falhas aos governantes.
 A fase da irresponsabilidade estatal começa a findar quando se iniciam as Revoluções Liberais, especialmente a Revolução Francesa de 1789, e o surgimento do Estado de Direito, limitado pela ordem jurídica, com destaque para a atuação submetida à lei (princípio da legalidade), separação de funções estatais (princípio da separação dos poderes) e o reconhecimento de direitos fundamentais que deveriam ser promovidos e protegidos pelo Estado. 
 a tese da irresponsabilidade perdurou durante o estágio inicial do Estado Liberal, sendo afastada, posteriormente, pela evolução da legislação e da jurisprudência.
 A irresponsabilidade civil do Estado nunca vigorou no Brasil  as Constituições de 1824 e 1891 previam apenas a responsabilidade pessoal dos agentes públicos, mas a responsabilidade do Estado sempre foi reconhecida pela legislação, doutrina e jurisprudência.
Fase da responsabilidade subjetiva
Superada a fase da irresponsabilidade estatal, inicia-se a etapa de responsabilização do Estado com fundamento na culpa dos agentes públicos.
 O art. 15 do Código Civil de 1916 consagrou a responsabilidade subjetiva do Estado. A responsabilidade subjetiva e solidária entre o Estado e seus agentes públicos restou consagrada nas Constituições de 1934 (art. 171) e 1937 (art. 158).
 
Teoria da culpa individual (atos de império x atos de gestão)
 a responsabilidade do Estado dependeria da distinção entre atos de império e atos de gestão;
 No primeiro caso (atos de império), o Estado em posição de supremacia em relação ao particular, em razão de sua soberania, não seria responsabilizado por eventuais danos (ex.: poder de polícia). 
 No segundo caso (atos de gestão), o Estado se despe do seu poder de autoridade e atua em igualdade com o particular (ex.: contratos), abrindo caminho para sua responsabilidade com fundamento no Direito Civil.
 a responsabilidade dependeria da identificação do agente público e da demonstração da sua culpa, o que dificultava, na prática, a reparação dos danos suportados pelas vítimas, especialmente em virtude da complexidade da organização administrativa.
Teoria da culpa anônima (culpa do serviço/culpa administrativa)
 A partir da consagração da teoria da Faute du service (culpa do serviço ou culpa anônima ou falta do serviço), a responsabilidade civil do Estado dependeria tão somente da comprovação, por parte da vítima, de que o serviço público não funcionou de maneira adequada.
Em vez de identificar o agente público culpado (culpa individual), a vítima deveria comprovar a falha do serviço (culpa anônima).
 por exemplo, em caso de enchente, basta que a vítima comprove o entu­pimento dos bueiros de águas pluviais, sem a necessidade de identificar o agente público omisso.
A teoria da culpa anônima pode ser caracterizada por uma das seguintes situações:
a) serviço não funcionou;
b) serviço funcionou mal; e
c) serviço funcionou com atraso.
Fase da responsabilidade civil objetiva
 teoria da responsabilidade objetiva  dispensa a vítima de comprovar a culpa (individual ou anônima) para receber a reparação pelos prejuízos sofridos em virtude da conduta estatal.
 
 A partir da CF/46 (art. 194) passa a vigorar a teoria da responsabilidade objetiva das PJDPúblico, que é mantida na Constituição de 1967 (art. 105) e na EC 1/1969 (art. 107).
 art. 37 § 6°, da CF/88 consolida a respon­sabilidade civil objetiva das PJDPúblico e passa a englobar as PJDPrivado prestadoras de serviços públicos, assegurando o direito de regresso em face de seus respectivos agentes que respondem de forma subjetiva. 
"As PJDPúblico e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa". 
O art. 43 do CC/02 reafirma a responsabilidade objetiva do Estado prevista na CF/88.
 Atualmente a regra é a responsabilidade objetiva das PJDPúblico e das PJDPrivado prestadoras de serviços públicos, bem como a responsabilidade pessoal e subjetiva dos agentes públicos.
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL E CONTRATUAL
A responsabilidade civil do Estado pode derivar de danos causados no âmbito de relações jurídicas contratuais (ou negociais) ou extracontratuais. 
 responsabi­lidade civil contratual  o dever de ressarcimento pressupõe a existência de vínculo negocial válido e a inexecução contratual pelo Estado. 
 responsabilidade civil extracontratual  relaciona-se com os danos causados por atuações estatais voltadas aos cidadãos em geral.
 A responsabilidade civil objetiva do Estado e das pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos, prevista no art. 37, § 6.°, da CF  é extracontratual, uma vez que a referida norma menciona danos causados a "terceiros", ou seja, pes­soas que não possuem vínculo específico com o causador do dano.
 a regra não se aplica aos danos causados às pessoas que possuem vínculo jurídico especial, contratual (ex.: empresas contratadas pelo Estado) ou institucional (ex.: servidores públicos estatutários), com a Administração Pública. 
RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA: ATO LÍCITO E ILÍCITO
 Em regra, a responsabilidade civil está relacionada à violação de um dever jurídico, motivo pelo qual o ato ilícito é a fonte geradora da responsabilidade. 
 Todavia, o ordenamento jurídico prevê a responsabilidade por atos lícitos em situações excepcionais, tal como ocorre, por exemplo, no art. 188, II, c/c os arts. 929 e 930 do CC. 
Em relação à responsabilidade civil do Estado, a regra é a sua configuração na hipótese de atos ilícitos. A doutrina, contudo, tem admitido a responsabilidade civil do Estado por ato lícito em duas situações:
a) expressa previsão legal (ex.: responsabilidade da União por danos provo­cados por atentados terroristas contra aeronaves de matrícula brasileira, na forma da Lei 10.744/2003); e
b) sacrifício desproporcional ao particular (ex.: ato jurídico que determina o fechamento permanente de rua para tráfego de veículos, inviabilizando a conti­nuidade de atividades econômicas prestadas por proprietários de postos de gasolina ou de estacionamento de veículos).
 No campo da responsabilidade objetiva do Estado, a ilicitude desloca-se da conduta estatal para o resultado  Independentemente da conduta do agente (lícita ou ilícita), a responsabilidade
do Estado restará configurada quando comprovado o dano ilícito, anormal, desproporcional, causado à vítima. 
 Portanto, ainda que a conduta estatal seja lícita, restará caracterizada a responsabilidade do Estado quando demonstrada a ilicitude do dano.
FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA: TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO E REPARTIÇÃO DOS ENCARGOS SOCIAIS
A responsabilidade civil do Estado apoia-se em dois fundamentos importantes: teoria do risco administrativo e repartição dos encargos sociais.
 teoria do risco administrativo  pressupõe que o Estado assume prerrogativas especiais e tarefas diversas em relação aos cidadãos que possuem riscos de danos inerentes.
 Em razão dos benefícios gerados à coletividade pelo desenvolvimento das atividades administrativas, os eventuais danos suportados por determinados indivíduos devem ser suportados, igualmente, pela coletividade (ex: indenização devida por desapropriação)
 O ressarcimento dos prejuízos é efetivado pelo Estado com os recursos públicos, ou seja, oriundos das obrigações tributárias e não tributárias suportadas pelos cidadãos  a coletividade, que se beneficia com a atividade administrativa, tem o ônus de ressarcir aqueles que sofreram danos em razão dessa mesma atividade  Trata-se da adocão do princípio da repartição dos encargos sociais, vinculado ao princípio da igualdade (isonomia).
 Outra teoria que procura justificar a responsabilidade civil do Estado é a teoria do risco integral  o Estado assumiria integralmente o risco de potenciais danos oriundos de atividades desenvolvidas ou fiscalizadas por ele.
 Enquanto a teoria do risco administrativo admite a alegação de causas excludentes do nexo causal por parte do Estado, a teoria do risco integral afasta tal possibilidade. 
 Assim, por exemplo, de acordo com o risco integral, o Estado seria responsabilizado mesmo na hipótese de caso fortuito e força maior. 
 O ordenamento jurídico brasileiro adotou, como regra, a teoria do risco administrativo, mas parcela da doutrina e da jurisprudência defende a adocão do risco integral em situações excepcionais (ex.: responsabilidade por danos ambientais ou ecológicos, responsabilidade por danos nucleares).
PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A configuração da responsabilidade objetiva do Estado pressupõe três elementos:
a) fato administrativo (conduta comissiva ou omissiva atribuída ao Poder Público);
b) dano; e
c) nexo causal.
a) Conduta
 A conduta administrativa (fato administrativo) é o primeiro elemento neces­sário à responsabilização estatal  O Estado somente pode ser responsabilizado pela atuação ou omissão de seus agentes públicos  É preciso demonstrar que o dano tem relação direta com o exercício da função pública ou a omissão relevante dos agentes públicos.
 não apenas a conduta administrativa ilícita, mas também a conduta lícita causadora de danos desproporcionais, acarreta a responsabilidade do Estado.
b) Dano
O segundo elemento fundamental para responsabilização do Estado é a com­provação do dano que pode ser definido como lesão a determinado bem jurídico da vítima. O dano pode ser dividido em duas categorias:
a) material ou patrimonial: lesão ao patrimônio da vítima, avaliado pecuniariamente. O dano material, por sua vez, divide-se em duas espécies:
a.1) dano emergente: representa a diminuição efetiva e imediata do patri­mônio da vítima (ex.: dano suportado pela destruição do veículo);
a.2) lucro cessante: é a diminuição potencial do patrimônio (ex.: na hipótese de o veículo destruído ser como táxi, o lesado deixará de receber o ganho normalmente esperado com sua atividade profissional);
b) moral ou extrapatrimonial: lesão aos bens personalíssimos, tais como a honra, a imagem e a reputação do lesado.
 As indenizações por danos materiais e morais, oriundos do mesmo fato, são passíveis de cumulação (Súmula 37 do STJ)  Enquanto o dano material deve ser devidamente comprovado pela vítima, o dano moral existe in ré ipsa, ou seja, decorre do ato lesivo.
 da mesma forma, é admitida a cumulação das indenizações por danos estéti­cos e morais desde que os valores possam ser apurados e quantificados de maneira autônoma (Súmula 387 do STJ).
 O dano moral pode ser suportado não apenas por pessoas físicas, mas também por pessoas jurídicas, tendo em vista, neste último caso, a lesão à sua honra objetiva (Súmula 227 do STJ)  ao contrário da honra subjetiva, que tem relação com aquilo que cada ser humano pensa sobre si próprio, a honra objetiva está ligada à reputação da pessoa, física ou jurídica, perante a sociedade.
c) Nexo de causalidade
O segundo pressuposto da responsabilidade civil do Estado é o nexo de cau­salidade, que significa a relação de causa e efeito entre a conduta estatal e o dano suportado pela vítima.
 
 O ordenamento brasileiro adotou a Teoria da causalidade direta e imediata (ou teoria da interrupção do nexo causal): os antecedentes do resultado não se equivalem e apenas o evento que se vincular direta e imediatamente com o dano será considerado causa necessária do dano  Apesar de sofrer críticas, notadamente por restringir o nexo causal, dificultando a responsabilização nos casos de danos indiretos ou remotos, a teoria da causalidade direta e imediata foi consagrada no art. 403 do CC.
CAUSAS EXCLUDENTES DO NEXO DE CAUSALIDADE
 
 De acordo com a teoria do risco administrativo, adotada pelo art. 37, § 6.°, da CF, o Estado pode se defender nas ações indenizatórias por meio do rompimentodo nexo de causalidade, demonstrando que o dano suportado pela vítima não foi causado pela ação ou omissão administrativa. 
São causas excludentes do nexo causal: fato exclusivo da vítima, fato de terceiro e caso fortuito ou força maior.
As causas excludentes decorrem da redação da referida norma constitucional que consagra a responsabilidade civil do Estado apenas pelos danos causados por seus agentes públicos, o que não ocorre nas hipóteses em que os danos são imputados à própria vítima, ao terceiro e aos eventos da natureza. Nessas situações não há ato ou fato administrativo que tenha causado o dano à vítima.
A caracterização da responsabilidade do Estado está atrelada à previsibilidade e à evitabilidade do evento danoso. O Estado não pode ser responsabilizado por eventos imprevisíveis ou previsíveis, mas de consequências inevitáveis.
Causas atenuantes
 os eventos exclusivamente atribuídos à vítima, ao terceiro ou à natureza não acarretam a responsabilidade do Estado e são qualificados como causas excludentes do nexo de causalidade.
 Contudo, comprovada a contribuição da ação ou omissão estatal para consuma­ção do dano, ainda que haja participação da vítima, do terceiro ou de evento natural, o Estado será responsabilizado. 
 Nessa hipótese, existem causas concorrentes para o evento lesivo, devendo o Estado responder na medida da sua contribuição para o dano (art. 945 do CC). 
 Enquanto as causas excludentes rompem o nexo de causa­lidade e afastam a responsabilidade do Estado, as causas atenuantes (concorrência de causas) apenas diminuem o valor da indenização, que será arcada pelo Estado.
PESSOAS RESPONSÁVEIS À LUZ DO ART. 37, § 6.°, DA CF
A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, § 6.° alcança as pessoas jurídicas de direito público e as pessoas de direito privado prestadoras de serviços públicos.
Pessoas jurídicas de direito público
 Pessoas jurídicas de direito público que respondem de forma objetiva  são as entidades integrantes da Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) ou Indireta (autarquias e fundações autárquicas).
Pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos
Da mesma forma, a responsabilidade objetiva se aplica às pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos. 
Inserem-se nessa categoria as enti­dades de direito privado da Administração Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações estatais de direito privado) e as concessionárias e permissionárias de serviços públicos.
Responsabilidade das estatais: serviços públicos e atividade econômica
 Essas entidades podem prestar serviços públicos ou atividades econômicas  A distinção quanto ao objeto da estatal é importante para fins de responsabilidade: 
 no primeiro caso (estatais que prestam serviços públicos), a responsabilidade é objetiva, na forma do art. 37, § 6.°, da CF; 
 no segundo caso (estatais econômi­cas), a responsabilidade, em regra, será subjetiva, pois, além de não ser aplicável o art. 37, § 6.°, da CF, deve ser observado o mesmo regime jurídico aplicável às empresas privadas em geral (art. 173, § 1.°, II, da CF). 
 as estatais econômicas poderão responder de maneira objetiva com fundamento na legislação, por exemplo, quando firmarem relações de consumo (arts. 12 e 14 do CDC).
Caso as estatais não possuam bens suficientes para arcar com as suas dívidas, surgirá a responsabilidade subsidiária do respectivo Ente federado.
Responsabilidade das concessionárias e permissionárias de serviços públicos
Quanto às concessionárias e permissionárias de serviços públicos, a responsa­bilidade será objetiva, independentemente da vítima (usuário ou terceiro).
Responsabilidade primária e subsidiária
 As PJDPúblico e as de direito privado prestadoras de serviços públicos possuem responsabilidade objetiva e primária pelos danos que seus agentes causarem a terceiros;
 as empresas contratadas pelo Poder Público respondem prima­riamente pelos danos causados por seus prepostos  a responsabilidade será, em regra, subjetiva, na forma do art. 70 da Lei 8.666/1993, salvo na hipótese das concessionárias e permissionárias de serviços públicos, que possuem respon­sabilidade objetiva, em razão do art. 37, § 6.°, CF, art. 25 da Lei 8.987/1995 e art. 14 do CDC.
 as pessoas jurídicas respondem primariamente pelos danos causados por seus agentes e prepostos a terceiros  não há solidariedade entre o Poder Público e as entidades da Administração Indireta ou empresas por ele contratadas  a responsabilidade do Estado é eventual e subsidiária.
 concessões de serviços públicos  entendimento sustenta a existência de solidariedade entre o Estado e a concessionária (por ser relação de consumo)  majoritariamente: mesmo nas hipóteses de concessão de serviços públicos, a responsabilidade do Estado é subsidiária e não solidária, tendo em vista o princípio da especialidade: art. 25 da Lei 8.987/1995, regra especial, prevalece sobre o CDC, regra geral.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO
A doutrina e a jurisprudência divergem sobre a natureza da responsabilidade civil nos casos de omissão estatal. Sobre o tema existem três entendimentos:
Primeira posição: responsabilidade objetiva, pois o art. 37, § 6.° não faz distinção entre condutas comissivas ou omissivas. Nesse sentido: Hely Lopes Meirelles.
Segunda posição: responsabilidade subjetiva, com presunção de culpa do Poder Público (presunção júris tantum ou relativa), tendo em vista que o Estado, na omissão, não é o causador do dano, mas atua de forma ilícita (com culpa) quando descumpre o dever legal de impedir a ocorrência do dano. O art. 37, § 6.°, ao mencionar os danos causados a terceiros, teve o objetivo de restringir a sua apli­cação às condutas comissivas, uma vez que a omissão do Estado, nesse caso, não seria "causa", mas "condição" do dano. Nesse sentido: Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Diógenes Gasparini, Lúcia Valle Figueiredo e Rui Stoco.
Terceira posição: nos casos de omissão genérica, relacionadas ao descumprimento do dever genérico de ação, a responsabilidade é subjetiva. Por outro lado, nas hipóteses de omissão específica, quando o Estado descumpre o dever jurídico específico, a responsabilidade é objetiva. Nesse sentido: Guilherme Couto de Castro e Sérgio Cavalieri Filho.
 Atenção: somente será possível responsabilizar o Estado nos casos de omissão específica, quando demonstradas a previsibilidade e a evitabilidade do dano, notadamente pela aplicação da teoria da causalidade direta e imediata quanto ao nexo de causalidade (art. 403 do CC). 
 Ou seja: a responsabilidade restará configurada nas hipóteses em que o Estado tem a possibilidade de prever e de evitar o dano, mas permanece omisso. Nas omissões genéricas, em virtude das limitações naturais das pessoas em geral, que não podem estar em todos os lugares ao mesmo tempo, e da inexistência do nexo de causalidade, não há que falar em responsabilidade estatal, sob pena de considerarmos o Estado segurador universal e adotarmos a teoria do risco integral.
Assim, por exemplo, o Estado não é responsável pelos crimes ocorridos em seu território. Todavia, se o Estado é notificado sobre a ocorrência de crimes constantes em determinado local e permanece omisso, haverá responsabilidade.
Outro exemplo típico de omissão específica do Estado, que enseja o dever de indenizar, é o caso envolvendo a guarda de pessoas e coisas perigosas. Conforme já decidiu o STJ, o Estado responde objetivamente pelos danos sofridos por presidiário no interior do estabelecimento prisional.
AGENTES PÚBLICOS E A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A configuração da responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos está necessariamente relacionada à ação ou omissão de determinado agente público no exercício da atividade administrativa. Portanto, o agente público ocupa papel de destaque na responsabilização do Estado.
 Dualidade de regimes de responsabilidade civil no art. 37, § 6.°: responsabilidade objetiva do Estado e responsabilidade subjetiva do agente público
O art. 37, § 6.°, da CRFB consagra dois regimes jurídicos distintos de responsabilidade:
1) responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das pes­soas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos; e
2) responsabilidade pessoal e subjetiva dos agentes públicos.
"agentes“  engloba toda e qualquer pessoa física no exercício da função pública: agentes públicos de direito (agentes políticos; servidores públicos estatutários, celetistas e temporários; e particulares em colaboração) e de fato (puta­tivos e necessários).
Litisconsórcio facultativo x Teoria da dupla garantia
 O Estado possui legitimidade para responder pelos danos causados por seus agentes. 
 divergência doutrinária sobre a possibilidade de ser proposta ação indenizatória, diretamente, em face do agente público. Sobre o tema existem dois entendimentos:
Primeira posição: a ação somente pode ser proposta em face do Estado, não sendo lícito acionar diretamente o agente público. De acordo com a presente orien­tação, o art. 37, § 6.°, da CF teria consagrado a "teoria da dupla garantia":
a) primeira garantia: a vítima deve ser ressarcida pelos danos causados pelo Estado; e
b) segunda garantia: os agentes públicos somente podem ser responsabilizados perante o próprio Estado, não sendo lícito admitir que a vítima acione diretamente o agente.
Vale dizer: o Estado indeniza a vítima; o agente público indeniza, regressivamente, o Estado. Nesse sentido: Hely Lopes Meirelles, Diogo de Figueiredo Moreira Neto. A Primeira Turma do STF possui precedentes no mesmo sentido.
Segunda posição: a ação pode ser proposta em face do Estado, do agente público ou de ambos, em litisconsórcio passivo. Nesse sentido: José dos Santos Carvalho Filho, Diógenes Gasparini, Celso Antônio Bandeira de Mello.
 
A segunda orientação amplia a proteção da vítima, e não do agente público, abrindo-se três possibilidades no polo passivo da ação indenizatória:
a) pessoa de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos (responsabilidade objetiva);
b) agente público (responsabilidade subjetiva); e
c) Estado e agente público (responsabilidade solidária).
Reparação do dano e ação regressiva em face do agente público
 A reparação do dano pode ser instrumentalizada na via administrativa (acordo administrativo) ou na via judicial.
 o Estado, após indenizar a vítima, tem o dever de cobrar, regressivamente, o valor desembolsado perante o respectivo agente público, causador efetivo do dano, que agiu com dolo ou culpa.
 O direito de regresso do Estado em face do agente público surge com o efetivo pagamento da indenização à vítima. 
 Não basta o trânsito em julgado da sentença que condena o Estado na ação indenizatória, pois o interesse jurídico na propositura da ação regressiva depende do efetivo desfalque nos cofres públicos  propositura da ação regressiva antes do pagamento poderia ensejar enriquecimento sem causa do Estado.
 A cobrança regressiva em face do agente público deve ocorrer, inicialmente, na esfera administrativa  havendo acordo administrativo, o agente providenciará o ressarcimento aos cofres públicos  ausente o acordo, o Poder Público deverá propor a ação regressiva em face do agente público culpado.
 Tem prevalecido o entendimento de que a ação de ressarcimento proposta pelo Poder Público em face de seus agentes é imprescritível, tendo em vista o disposto na parte final do § 5.° do art. 37 da CF  e o interesse processual para ação regressiva surge apenas com o pagamento da indenização pelo Poder Público à vítima  apesar da existência, em âmbito federal, da Lei 4.619/1965, que dispõe sobre a ação regressiva da União em face de seus agentes  o art. 2.° da referida Lei estabelece o prazo de 60 dias, contados do trânsito em julgado, para propositura da ação regressiva. 
 Não é lícito impor o desconto em folha de pagamento dos agentes públicos do valor relativo ao ressarcimento ao erário, salvo se houver prévia autorização do agente ou procedimento administrativo com ampla defesa e contraditório.
Denunciação da lide
 A denunciação da lide pode ser definida como uma ação regressiva proposta por uma das partes da ação principal em face de terceiro (arts.125 a 126 do NCPC). 
 Há profunda controvérsia sobre a viabilidade de o Estado denunciar a lide ao seu agente, causador do dano, com fundamento no art. 125, II, do CPC, que prevê a obrigatoriedade da denunciação da lide "àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo". 
Sobre o tema existem os seguintes entendimentos:
Primeira posição: a denunciação da lide é uma faculdade do Estado. A ausência de denunciação ou o seu indeferimento não acarreta a nulidade do processo, nem impede a propositura de ação regressiva em caso de condenação do Poder Público. Nesse sentido: inúmeras decisões do STJ.
Segunda posição: impossibilidade de denunciação da lide quando a ação proposta em face do Estado tem por fundamento a responsabilidade objetiva ou a culpa anônima, sem a individualização do agente causador do dano, pois, nesse caso, o Estado estaria incluindo na lide novo fundamento não levantado pelo autor: a culpa ou o dolo do agente público. Todavia, cabe denunciação da lide se o autor da ação (vítima) identificar o agente público causador do dano, imputando-lhe culpa. Nesse sentido: Yussef Said Cahali e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
Terceira posição: impossibilidade de denunciação da lide pelo Estado, pois a responsabilidade do Estado é objetiva e a do agente público, subjetiva, razão pela qual a denunciação acarretaria a inclusão da discussão da culpa na demanda, prejudicando a celeridade processual e frustrando o caráter protetivo da vítima contido no art. 37, § 6º. Nesse sentido: José dos Santos Carvalho Filho, Celso Antônio Bandeira de Mello, Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
Nesse último caso, a denunciação da lide deve ser admitida, por exemplo, à pessoa jurídica que possui responsabilidade objetiva, uma vez que não haveria a inclusão da culpa na discussão, inexistindo prejuízo à vítima (ex.: denunciação da lide à concessionária de serviços públicos).
PRESCRIÇÃO
A prescrição acarreta a extinção da pretensão de ressarcimento do lesado em razão da sua inércia pelo período de tempo fixado em lei. 
Tradicionalmente, o ordenamento jurídico consagra o prazo de cinco anos para a prescrição das ações pessoais propostas em face das pessoas de direito público e das pessoas de direito privado prestadoras de serviços públicos (art. 1.° do Decreto 20.910/1932, art. 2.° do Decreto-lei 4.597/1942 e art. 1.°C da Lei 9.494/1997).
No entanto, com a vigência do Código Civil de 2002, que estabeleceu o prazo prescricional de três anos para toda e qualquer pretensão de reparação civil (art. 206, § 3.°, V), surgiu grande controvérsia sobre a sua aplicação às ações propostas em face do Estado e a eventual derrogação da legislação anterior. Sobre o tema existem dois entendimentos:
Primeira posição: prescrição quinquenal das pretensões de ressarcimento em face do Estado, tendo em vista a aplicação do critério da especialidade para resolver o conflito normativo (lei especial prevalece e não é revogada pela lei geral): o Decreto 20.910/1932, recepcionado pela Constituição com status de lei ordinária, e a Lei 9.494/1997 são normas especiais que não foram revogadas pelo Código Civil, norma geral. Nesse sentido: Marçal Justen Filho, Odete Medauar, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Rui Stoco
Segunda posição: prescrição trienal:
 o próprio art. 10 do Decreto 20.910/1932 estabelece que o prazo quinquenal "não altera as prescrições de menor prazo, constantes das leis e regulamentos", o que revela a necessidade de aplicação do prazo reduzido de três anos, previsto no Código Civil de 2002 às ações propostas em face do Estado. Nesse sentido: José dos Santos Carvalho Filho, Flávio Willeman, Carlos Roberto Gonçalves.
 A 1ª Seção do STJ, após decisões divergentes da 1ª e da 2ª Turmas, definiu que a prescrição das pretensões de reparação civil em face da Fazenda Pública é quinquenal, em virtude do caráter especial do art. 1.° do Decreto 20.910/1932 que prevalece sobre o Código Civil (lei geral).
 contudo, existem muitos entendimentos que o prazo prescricional de três anos, previsto no art. 206, § 3.°, V, do CC/2002, deve ser aplicado às pretensões formuladas em face da Fazenda Pública;
 Atenção: nas ações de cobrança ou de repetição de indébito em face das pessoas jurídicas de direito público ou pessoas jurídicas de direito privado presta­doras de serviços públicos (ex.: ação proposta por contratada em face do Estado para cobrar débitos relacionados ao inadimplemento contratual; ação de repetição de indébito em face de concessionária de serviço público)  que não se confundem com as ações de reparação civil  o prazo prescricional permanece de cinco anos.
 Quanto às ações propostas pelo Estado que objetivam o ressarcimento ao erário, tem prevalecido a tese da imprescritibilidade, com fundamento na parte final do art. 37, § 5.°, CF.
RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS LEGISLATIVOS
 Em regra, a atuação legislativa não acarreta responsabilidade civil do Estado, especialmente pelo fato de que a própria existência do Estado pressupõe o exercício da função legislativa com a criação de direitos e obrigações para os indivíduos. 
O caráter genérico e abstrato das normas jurídicas, que afasta, em princípio, a configuração de efeitos (danos) individualizados, é o principal óbice à responsabilidade estatal.
A responsabilidade do Estado legislador pode surgir em três situações excepcionais:
a) leis de efeitos concretos e danos desproporcionais;
b) leis inconstitucionais; e
c) omissão legislativa.
a) Leis de efeitos concretos e danos desproporcionais
 A primeira hipótese de responsabilidade estatal por ato legislativo refere-se à promulgação de leis de efeitos concretos. 
 se o fundamento da irrespon­sabilidade estatal é o caráter genérico e abstrato das leis, deve ser reconhecida a possibilidade de responsabilidade civil nos casos em que as leis não possuem
tais atributos. 
 A lei de efeitos concretos é uma lei em sentido formal, uma vez que a sua produção pelo Poder Legislativo observa o processo de criação de normas jurídicas, mas é um ato administrativo em sentido material, em virtude dos efeitos individualizados.
Ex.: Município deve indenizar o proprietário de posto de gasolina localizado em via pública que tem o acesso de veículos proibido por determinada lei municipal. 
 ainda que a lei possua caráter geral, a responsabilidade poderá ser configurada se houver dano desproporcional e concreto a determinado indivíduo. 
 Trata-se de responsabilidade do Estado por ato legislativo lícito, fundada no princípio da repartição dos encargos sociais.
b) Leis inconstitucionais
 Nesse caso, a atuação legislativa extrapola os limites formais e/ou materiais fixados pelo texto constitucional, configurando ato ilícito.
 imprescindível a comprovação do dano concreto oriundo da aplicação da norma inconstitucional  comprovado o prejuízo individualizado pela incidência da lei inconstitucional, o ente federado respectivo deverá ser responsabilizado. 
 Então: a legitimidade passiva na ação indenizatória será do Ente responsável pela lei inconstitucional, e não da Casa Legislativa, uma vez que esta é órgão estatal despido de personalidade jurídica.
 Em razão da presunção de constitucionalidade das leis, a responsabilidade somente poderá ser suscitada quando a lei for declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário. 
 condições: declaração de inconstitucionalidade para configuração da responsabilidade + comprovação do dano concreto pela incidência da lei inconstitucional.
c) Omissão legislativa
 busca responsabilizar o Estado legislativo em caso de omissão, quando configurada a mora legislativa desproporcional.
 quando a própria Constituição estabelece prazo para o exercício do dever de legislar, o descumprimento do referido prazo, independen­temente de decisão judicial anterior, já é suficiente para caracterização da mora legislativa inconstitucional e consequente responsabilidade estatal.
 a inexistência de prazo para o exercício do dever de legis­lar por parte do Poder Legislativo impõe a necessidade de configuração da mora legislativa por decisão proferida em sede de mandado de injunção ou ação direta de inconstitucionalidade por omissão.
 Com a decisão judicial que reconhece a omissão legislativa, o Estado é formalmente constituído em mora, abrindo-se caminho para respectiva responsabilidade.
RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS JUDICIAIS
 afirma-se que a atividade jurisdicional não implica responsa­bilidade civil do Estado, salvo as hipóteses expressamente previstas no ordenamento jurídico.
 três argumentos são tradicionalmente apontados (e, atualmente, criticados) para afastar a responsabilidade do Estado pela prestação jurisdicional:
a) recorribilidade das decisões judiciais e a coisa julgada: o ordenamento jurídico consagra mecanismos específicos para correção de equívocos cometidos na prestação jurisdicional, notadamente os recursos e as ações autônomas de impug­nação  Apenas na hipótese de desconstituição da coisa julgada, com a demonstração do erro judiciário, seria possível responsabilizar o Estado;
b) soberania: a atuação jurisdicional seria emanação da soberania estatal  todavia, tal atributo é reconhecido apenas à República Federativa do Brasil, em sua unidade, e não aos entes federados e seus respectivos órgãos que detêm autonomia, limitada pela ordem jurídica;
c) independência do magistrado: a potencial responsabilidade estatal poderia abalar a independência do magistrado, gerando receio à função judicante  tal argu­mento também não convence, uma vez que a função pública, qualquer que seja ela, acarreta responsabilidades, sendo certo que o magistrado tem o dever de exercer a função jurisdicional de acordo com o ordenamento jurídico.
É possível perceber, portanto, que os fundamentos tradicionais para irres­ponsabilidade do Estado Juiz não podem ser considerados óbices absolutos no estágio atual de desenvolvimento do Direito, que tem ampliado as hipóteses de responsabilidade.
Atualmente, a responsabilidade do Estado por atos judiciais, na forma do art. 5.°, LXXV e LXXVIII, da CRFB, pode ocorrer em três hipóteses:
1) erro judiciário - Além da comprovação do erro judiciário, exige-se a desconstituição da coisa julgada, por meio da ação rescisória ou da revisão criminal, como condição para responsabilização do Estado. Em virtude do princípio da segurança jurídica, não é possível admitir que a decisão judicial responsabilizadora do Estado conflite com a sentença anterior submetida aos efeitos da coisa julgada. Ora, se há coisa julgada, não existe erro judiciário.
2) prisão além do tempo fixado na sentença - o descumprimento do prazo prisional pode decorrer da atividade jurisdicional ou da atividade prestada pelo Executivo no tocante à administração penitenciária. Na primeira hipótese, a responsabilidade advém da má prestação jurisdicional e a prisão além do tempo fixado na sentença configura, em última análise, uma espécie de erro judiciário objetivo ou qualificado, aplicando-se o art. 5.°, LXXV, da CF. No segundo caso, o erro foi cometido pela administração penitenciária a cargo do Poder Executivo, e a responsabilidade seria fundamentada também pelo art. 37, § 6.°, da CF.
3) demora na prestação jurisdicional - É preciso cautela na responsabilidade estatal por demora na prestação jurisdicional. O simples descumprimento de determinado prazo processual pelo magistrado não possui o condão de gerar, por si só, a responsabilidade do Estado. Nesse ponto, além da violação do prazo processual ou da demora desproporcional, é fundamental a comprovação de dano desproporcional ao jurisdicionado, o que deve ser analisado e ponderado em cada caso concreto.
 atenção: no tocante aos atos administrativos editados no exercício da função atípica do Poder Judiciário, o fundamento da responsabilidade civil é o art. 37, § 6º CF.
RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS CAUSADOS POR OBRAS PÚBLICAS
As obras públicas podem ser executadas:
a) diretamente por agentes públicos do Estado (execução direta da obra)  o Estado responde objetivamente pelos danos causados a terceiros, na forma do art. 37, § 6.°, da CRFB
b) por empresa contratada, mediante licitação (execução indireta da obra)  a doutrina diverge sobre a responsabilidade civil do Estado nesse caso:
Primeiro entendimento: o Estado responde diretamente pelos danos causados por empresas por ele contratadas, uma vez que a obra pública, em última análise, é de sua responsabilidade e a empresa privada, no caso, seria considerada "agente público". Nesse sentido: Sérgio Cavalieri Filho e Yussef Said Cahali.
O segundo entendimento deve ser prestigiado. A distinção entre danos cau­sados pelo simples fato da obra e pela má execução da obra é fundamental para fixação da natureza da responsabilidade e da própria pessoa responsável. Quando a simples existência da obra pública é a causa do dano, não havendo atuação cul­posa da empreiteira, a responsabilidade objetiva deve ser atribuída diretamente ao Estado, uma vez que o dano foi causado por ato administrativo que determinou a realização da obra. Por outro lado, a empreiteira possui responsabilidade primária e subjetiva quando atua culposamente, acarretando danos a terceiros, subsistindo a responsabilidade subsidiária do Estado, conforme previsão contida no art. 70 da Lei 8.666/1993, que dispõe: "O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscaliza­ção ou o acompanhamento pelo órgão interessado". Cabe ressaltar a inexistência de responsabilidade solidária entre o Estado e a empreiteira, uma vez que a solidariedade não se presume (art. 265 do CC). O argumento da culpa in elegendo da Administração na escolha da empreiteira, utilizado por
parcela da doutrina para responsabilizar o Poder Público primariamente, não nos parece adequado, tendo em vista a ausência de discricionariedade na contratação que foi precedida de licitação pública
Segundo entendimento: deve ser feita a distinção entre dano causado pelo simples fato da obra e danos oriundos da má execução da obra. 
Na primeira hipótese, o Estado responde diretamente e de maneira objetiva, inexistindo responsabilidade da empreiteira (ex.: obra que acarreta o fechamento de via pública por longo pe­ríodo, prejudicando comerciantes). 
Na segunda situação, a empreiteira responde primariamente e de maneira subjetiva, havendo, no entanto, responsabilidade sub­sidiária do Estado (ex.: ausência de sinalização no canteiro de obra que gera queda de pedestre). 
Nesse sentido: José Cretella Júnior, Hely Lopes Meirelles e José dos Santos Carvalho Filho.
RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS DE MULTIDÕES (ATOS MULTITUDINÁRIOS)
 Em regra, os danos causados por atos de multidões não geram responsabilidade civil do Estado  inexistência do nexo de causalidade, pois tais eventos são praticados por terceiros (fato de terceiro) e de maneira imprevisível ou inevitável (caso fortuito/força maior). Não há ação ou omissão estatal causadora do dano.
 Excepcionalmente, o Estado será responsável quando comprovadas a ciência prévia da manifestação coletiva (previsibilidade) e a possibilidade de evitar a ocor­rência de danos (evitabilidade). 
 por exemplo, se o Estado é notificado sobre encontro violento de torcidas organizadas de times rivais e não adota as providências necessárias para evitar o confronto, restarão caracterizadas a sua omissão específica e, por consequência, a sua responsabilidade.
RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS AMBIENTAIS
 O art. 225 da CF consagra o direito ao meio ambiente ecologicamente equi­librado, bem de uso comum do povo, que deve ser defendido pelo Poder Público e pela coletividade.95 
 Todos os entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) devem adotar as medidas necessárias à proteção do meio ambiente (art. 23, VI e VII, da CF).
 As condutas, comissivas ou omissivas, e as atividades lesivas ao meio ambiente sujeitam os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções cíveis, penais e administrativas, na forma do art. 225, § 3.°, da CF. Da mesma forma, o art. 14, § 1.°, da Lei 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, estabelece que o poluidor é "obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade".
 Trata-se da efetivação do princípio do poluidor-pagador. De acordo com o art. 3.°, IV, da Lei 6.938/1981, considera-se "poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indíretamente, por atividade causadora de degradação ambiental".
 No tocante ao Poder Público "poluidor", comprovada a ação causadora do dano ambiental ou "dano ecológico" (ex.: concessão de licença para o exercício de atividade econômica em desacordo com a legislação ambiental) ou a omissão na fiscalização de atividades potencialmente nocivas ao meio ambiente (ex.: ausência de fiscalização de atividades desenvolvidas em área de preservação ambiental), no exercício do poder de polícia ambiental, restará caracterizada a respectiva respon­sabilidade civil objetiva e solidária entre os poluidores diretos e indiretos (art. 942 do CC). Discute-se, no entanto, o fundamento dessa responsabilidade:
Primeiro entendimento: a responsabilidade objetiva ambiental funda-se na teoria do risco administrativo, admitindo-se a alegação, por parte do Estado, de causas excludentes do nexo de causalidade, sob pena de transformá-lo em segurador universal. Nesse sentido: Yussef Said Cahali, Toshio Mukai.
Segundo entendimento: a teoria do risco integral fundamenta a responsabili­dade objetiva ambiental que será caracterizada pela demonstração do dano ambiental, sendo vedada a alegação de causas excludentes do nexo causal. Nesse sentido: Paulo Afonso Leme Machado, Sérgio Cavalieri Filho, STJ.
 Tem prevalecido a tese de que a responsabilidade do Estado por danos ambien­tais é objetiva com fundamento na teoria do risco integral.