ADMINISTRACAO PUBLICA 1

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ADMINISTRACAO PUBLICA
A1
Administração, portanto, se refere à organização de uma série de
fatores a serem conjugados (recursos ou meios) para a obtenção
de um objetivo (fim). Fica estabelecido, dessa forma, os grandes
fundamentos da Administração e que determinam as linhas de
atuação da administração, a saber, o controle e a técnica.
1.1.1 O que podemos chamar de organização?
A partir de Mintzberg (1983), podemos compreender que
organização é toda atividade organizada que exige a divisão do
trabalho em várias tarefas e a coordenação dessas. Importante
destacar que na concepção do autor existem atividades não
organizadas. Ainda segundo o autor, na medida em que uma
organização cresce para além de seu estado mais simples ocorre
também a necessidade de gerar supervisão direta sobre as
atividades. E daqui surge a relação entre administração e
organização que trabalharemos a partir de agora.
1.1.2 Conceito e importância da administração
Fayol (1990), um dos precursores da administração, já dizia que a
função do administrador é tomar decisões, estabelecer metas,
definir diretrizes e atribuir responsabilidades aos demais
empregados. Dessa forma, a atividade típica da administração,
segundo o autor, são cinco funções: prever, organizar, comandar,
coordenar e controlar.
Os autores contemporâneos têm proposto que essa concepção
pede revisão na medida em que agregam o comando e a
coordenação na ideia de direção. Assim, planejar, organizar,
dirigir e controlar passam a ser dimensões do processo
administrativo.[
Nesse sentido, um dos fundamentos da administração está
relacionado às formas como se lida com os insumos existentes,
sejam eles financeiros, humanos, logísticos, tecnológicos, dentre
outros. Assim, a técnica com a qual se emprega o uso dos
recursos é o fundamento da Administração, como dissemos
anteriormente. Mais do que saber identificar quais os insumos a
serem utilizados, é preciso saber organizar, racionalmente, a forma
de utilizá-los.
Outro fundamento da Administração se relaciona com os
processos, ou seja, com o modo como os insumos serão
transformados. Estabelecer processos adequados e controla-los é
uma das maneiras mais efetivas de assegurar que os insumos
sejam utilizados em prol dos objetivos. Assim, o controle é o
segundo fundamento de qualquer noção de administração.
Dessa forma, Administração é um campo de conhecimento que
analisa a técnica e o controle das organizações, mas compreende
também o universo de relações que são estabelecidas entre as
organizações com seu meio ambiente e os atores.
divisão funcional das organizações- distingue tarefas técnicas e
operacionais. Algumas organizações estipulam níveis hierárquicos
intermediários para criar essa relação, mas sempre existe essa
distinção.
Novamente, podemos perceber que a compreensão conceitual
pode lançar luzes sobre a tarefa como elemento mais determinante
do modelo organizacional, ou sobre a estrutura. Essa divisão se
estabelece desde a visão mecânica e sistêmica que citamos
anteriormente. Em relação ao enfoque relacionado com a tarefa, a
divisão funcional auxilia na compreensão de suas partes. Por
exemplo, uma planta produtiva que fabrica determinado produto
pode se organizar entre setores que fazem parte do produto até
alcançar o produto completo.
Em relação à estrutura, os estudiosos tendem a valorizar aspectos
relacionados com a organização e seus componentes para atingir
determinado objetivo. Nesse caso, o mais destacado é
compreender as relações entre setor financeiro, setor de gestão de
pessoas e setor comercial como parte de uma mesma organização.
1.1.3 Pessoas e informações: os reais fundamentos
do ato de administrar
Seja no enfoque funcional ou estrutural, dois elementos são os
reais instrumentos de trabalho do administrador, a saber, pessoas e
informação. Maximiano (2000, p. 11) aponta que “o principal
recurso das organizações são as pessoas. De fato, as
organizações são grupos de pessoas que utilizam recursos para
realizar objetivos.”
As pessoas ditam o ritmo de trabalho, pois elas são detentoras de
informação e a manipulam de acordo com seus interesses. Essa é
uma visão que limita a perspectiva hierárquica de desenho
organizacional, pois certas informações ficam no nível delas e não
passava para os escalões superiores. Por esse motivo os
desenhos organizacionais mais modernos buscam diminuir esses
níveis hierárquicos e com isso podem gerir melhor as informações.
Esse é somente uma parte do grande desafio que é gerir
informações nas organizações de hoje. Ter uma boa gestão de
informações passa pela capacidade de obter informações,
processar informações e divulgar informações.
1.2 As teorias da Administração
1.2.1 Teorias clássicas
Teoria da Administração Científica. Seu principal teórico, Winslow
Taylor, relacionava a execução de tarefas à compreensão dos
tempos e movimentos dos trabalhadores (TAYLOR, 1990).
Taylor estabelecia parâmetros de produtividade, como tempo de
execução e esforço necessário, onde verificava a existência de
determinados movimentos padronizados para a execução de
tarefas. Sua incessante busca pela perfeição do tempo e do
movimento da linha de produção tinha grande influência dos
cálculos da engenharia e da hierarquia militar.
A partir dos subsídios iniciais em relação à divisão do trabalho
elaborados por Taylor, Ford projeta um modelo de organização que
tem uma visão interna sobre a organização do trabalho, e externa,
pois pensava um modelo mais equilibrado de sociedade
fundamentada no trabalho.
Com isso, conseguiu pensar uma linha de produção em maior
escala e mais produtiva, bem como funcionários remunerados ao
ponto deles mesmos serem os compradores dos veículos que
produziram. Esse aspecto rompia completamente como a forma
que Taylor entendia o elemento humano.
Fayol tinha uma visão da planta produtiva (linha de produção),
mas buscava compreendê-la em um todo organizacional associado
a outros sistemas e geridos por pessoas. Assim, Fayol já
começava a pensar o processo administrativo de maneira cíclica e
a partir daquelas etapas já mencionadas: prever, organizar,
comandar, coordenar e controlar.
Maximiano (2000), ao explicar a teoria clássica da administração,
inclui Weber.
A “Teoria da Burocracia” é uma tentativa de uma explicação de
uma lógica que organiza toda a estrutura social e não somente
uma empresa. Em outras palavras, os mesmos mecanismos de
funcionamento de uma empresa podem ser reproduzidos na
sociedade. A forma de romper com isso seria possibilitar que as
leis, desde que fossem a maior representante dos interesses da
nação, tivessem um modelo de funcionamento. Para isso, teriam
um modelo ideal, na concepção de Weber, que detalhasse como o
sistema funcionaria para que a racionalidade legal fosse a
predominante.
1.3 As teorias da Administração
1.3.1 Teorias com foco no ambiente e nas pessoas
Na Teoria das Relações Humanas o homem é analisado como
um ser social, dotado de vontades essenciais, necessidades
específicas e características únicas. O “homo social”, que
personifica o representante dessa forma de abordagem, se realiza
por meio da satisfação de suas necessidades e, nesse sentido, é o
centro da atenção das análises dos teóricos do período.
Teoria Sistêmica, analisava as organizações como parte de um
todo, interligadas como um sistema. Todas elas se relacionavam
direta ou indiretamente de algum modo, com consequências em
todo o sistema sempre que algum dos seus componentes ou do
próprio mercado se modificava. Suas análises foram muito precisas
e têm repercussão ainda nos dias de hoje. Serve de base para a
análise de muitas das consequências na economia em razão do
funcionamento do mercado, consumidores, organizações, governos
e demais atores econômicos.
A Teoria Neoclássica é outra que merece ser observada. Com
foco na gestão, objetivos e controle, tem como meta o resultado
organizacional. Resgata conceitos das teorias clássicas, daí seu
nome “Neoclássica”, e enfoca as práticas administrativas como
base de suas análises. Ainda há grande influêncianas
organizações modernas, sobretudo aquelas que valorizam o
alcance de resultados como seu foco principal.
Fortemente influenciada pela ideia de que as organizações estão
sujeitas ao ambiente, mas também às interações entre pessoas e a
própria dinâmica das organizações, dos mercados e todos os
demais componentes do cenário em que se encontram, surge a
Teoria das Contingências, que relativiza por completo os impactos
existentes sobre as organizações.
Tamanha é a sua influência que esta teoria ainda ajuda a explicar
muitas das interações havidas nas organizações nos dias de hoje.
Relações interpessoais, localização, cultura organizacional,
informalidades, hábitos de consumo, enfim, diversos componentes,
isolados ou conjuntamente, impactam nas organizações e nos
processos de tomada de decisão. A Teoria das Contingências
amplia a compreensão sobre a complexidade das interações entre
insumos, processos, produtos e mercados e ainda oferece
caminhos para correlacionar esses diferentes componentes na
busca por soluções de problemas que congreguem tanto o
ambiente quanto as pessoas.
1.4 Princípios da administração pública
A administração pública é reconhecida muito mais pelos aspectos
de controle do que pelo alcance de resultados. Isso se reflete no
grau de confiança que as pessoas têm nas organizações públicas e
também na qualidade dos serviços prestados, que são, em sua
grande maioria, vistos como sendo de baixa qualidade e alto custo.
1.4.1 O Gestor Público e os princípios da administração
os princípios da “legalidade”, da “impessoalidade”, da “moralidade”,
da “publicidade” e da “eficiência”.
1.4.2 Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade é fundamento do Estado democrático de
direito. Ele tem por fim combater o poder arbitrário do Estado. Os
conflitos devem ser resolvidos pela lei e não através da força.
O princípio da legalidade serve como regra para a sociedade e a
administração pública e como limite ao poder dos governantes.
O princípio da legalidade, inclusive, serve de elemento de
separação entre os conceitos de administração pública e de
administração privada. A administração pública só pode fazer o que
a lei manda ou autorizar que se faça. Já a administração privada
pode fazer tudo, desde que não seja vedado por lei. A diferença é
sutil, mas fundamental.
Segundo o princípio da legalidade, o administrador não pode fazer
o que bem entender na busca do interesse público, ou seja, tem
que agir segundo a lei, só podendo fazer aquilo que a lei
expressamente autoriza e, no silêncio da lei, está proibido de agir.
Já o administrado pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe e o
que está silencia a respeito. Portanto, tem uma maior liberdade do
que o administrador.
1.4.3 Princípio da Impessoalidade
Uma das funções da lei é tornar a todos, igualmente, a ela
submetidos, esse princípio exige da administração pública
neutralidade quando da execução dos atos por seus entes e
agentes públicos. Deve a administração esforçar-se para tratar a
todos de maneira impessoal.
1.4.4 Princípio da Moralidade
O princípio da moralidade pressupõe o comportamento do
administrador em uma conduta em conformidade com a lei, mas
não apenas com ela. Para que a moralidade administrativa seja
alcançada é necessário que o ato, além de legal, esteja de acordo
com as boas regras de administração, atenda aos princípios de
justiça e equidade, pactue com a ideia comum de honestidade, não
ofenda os bons costumes e práticas de gestão e não ofenda a
moral.
O princípio da moralidade é um dos princípios da administração
pública que desafia o princípio da legalidade enquanto “regra de
ouro” da Administração. Embora ainda existam muitos que
acreditem que, se decorrente de lei, portanto, atendendo ao
princípio da legalidade, o ato perfaz a sua finalidade, a moralidade
questiona frontalmente essa hipótese. Havendo imoralidade
administrativa, ou seja, não atendendo aos preceitos morais, pode
a administração, na figura do agente público, ser responsabilizada,
estando, portanto, o ato administrativo sujeito ao controle do Poder
Judiciário.
Há instrumentos específicos para se combater a imoralidade dos
atos administrativos. É o caso da Ação Civil Pública. Nesse caso,
ela só pode ser promovida por pessoa jurídica, como o Ministério
Público, Associação de Classe e etc.
Outro instrumento é a Ação Popular. Esse tipo de ação só pode
ser promovida por pessoa física que esteja no pleno exercício dos
direitos políticos. Segundo a Súmula 365 do Supremo Tribunal
Federal, “pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação
popular” (BRASIL, 2017). Segundo a Constituição em seu Art. 5,
LXXIII:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má
fé, isento de custas judiciais e ônus de sucumbência (BRASIL,
1988).
A principal lei que regulamenta a condução das medidas contra a
imoralidade administrativa é a Lei 8.429 de 1992. O seu principal
fundamento são os atos de improbidade administrativa. De acordo
com essa lei, em seu Art. 23, I, o prazo prescricional para
propositura da ação de improbidade administrativa é de 5 anos a
contar do término do exercício do mandato, cargo em comissão ou
função de confiança (BRASIL, 1992). Ela elenca ainda algumas
hipóteses de imoralidade administrativa, como vemos a seguir.
Da mesma forma como elenca hipóteses de cometimento, ela
elenca também sanções aos agentes públicos que pratiquem atos
imorais e não são sanções quaisquer. A começar pelo que
determina a Constituição em seu Art. 37, ou seja, “os atos de
improbidade administrativa importarão na suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e
ressarcimento ao erário (cofres públicos), na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (BRASIL,
1988).
Estas sanções podem ser aplicadas simultaneamente, precedendo
de instrumentos que apurem as irregularidades praticadas pelo
servidor, ou seja, de processo administrativo disciplinar ou
sindicância, garantindo o contraditório e a ampla defesa.
A partir de então, a Lei n. 8.429 (BRASIL, 1992) elenca uma série
de sanções, em virtude dos desdobramentos do ato: se gerou
enriquecimento ilícito do agente, se causou prejuízo ao erário ou se
atentou contra os princípios da administração.
Na hipótese dos atos de improbidade administrativa que importem
em enriquecimento ilícito, em seu Art. 12, I, da Lei n. 8.429/92
estabelece:
Na hipótese dos atos de improbidade administrativa que causem
prejuízo ao erário, em seu Art. 12. II, a Lei 8.429/92 estabelece:
Na hipótese dos atos de improbidade administrativa que atentem
contra os princípios da Administração Pública, em seu Art. 12, III, a
Lei 8.429/92 estabelece:
1.4.5 Princípio da Publicidade
A Administração tem o dever de manter plena transparência de
todos os seus comportamentos, inclusive de oferecer informações
que estejam armazenadas em seus bancos de dados, quando
sejam solicitadas, em razão dos interesses que ela representa
quando atua.
A publicidade não se exaure com a simples publicação de atos de
maneira formal, como a que é feita nos veículos oficiais da
administração pública, como o Diário Oficial da União, ou dos
Estados e Municípios, por exemplo.
De acordo com a Constituição Federal (Art. 5), “todos têm direito a
receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado” (BRASIL, 1988).
O princípio da publicidade garante o acesso da sociedade a
informações sobre a performance das instituições e auxilia no
controle dos resultados.
1.4.6 Princípio da Eficiência
A Administração Pública deve buscar um constante
aperfeiçoamento na prestação dos serviços públicos,mantendo ou
melhorando a qualidade dos serviços, com economia de despesas,
ou seja, qualidade nos serviços e racionalidade de gastos.
O princípio da eficiência valoriza práticas colaborativas, uma vez
que os resultados dependem de um conjunto de esforços
coordenados.