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Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 1 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti AULA UM Olá! E aí, como você está? Pronto para iniciar os estudos? Se sim, ótimo, pois esta é mais uma motivação para um ótimo desempenho em prova. Bem, nesta primeira aula do curso abordaremos os seguintes itens do conteúdo programático: Funções de governo na Economia: estabilizadora, distributiva e alocativa. Falhas de Mercado: externalidades, bens públicos, competição imperfeita, recursos comuns. Vamos à aula, Um grande abraço, Mariotti Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 2 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti 1. Funções de governo na Economia: estabilizadora, distributiva e alocativa O setor público, comumente conhecido como governo, possui grande participação nas sociedades atuais. Sua existência é decorrente da necessidade de regulação da atividade econômica, em que de um lado encontram-se empresas produzindo bens e serviços e, do outro lado, as famílias, responsáveis pelo consumo destes bens e serviços. A participação do governo nas inter-relações entre os agentes privados pressupõe a necessidade de financiamento das atividades por este realizadas. O estudo desta mesma atividade é denominado na literatura econômica de Economia do Setor Público, também chamada de Finanças Públicas. O conceito microeconômico das Finanças Públicas relaciona-se às políticas específicas (ou pontuais) realizadas pelo governo, a exemplo da imposição de um tributo em um determinado setor da atividade econômica. No conceito macroeconômico, o termo finanças públicas associa-se ao estudo dos diversos impactos que as políticas econômicas individualizadas (políticas microeconômicas) geram sobre a sociedade. Grande estudioso da atividade interventiva governamental, Musgrave1 destaca que “Finanças Públicas é a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da política econômica que envolvem o uso de medidas de tributação e de dispêndios públicos”. A definição acima baseia-se no fato de que a necessidade da atuação econômica do poder público prende-se na constatação de que a simples existência do sistema de mercado (consumidores versus produtores) não 1 MUSGRAVE, R. A. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo. Atlas, 1974. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 3 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti consegue cumprir adequadamente algumas tarefas e funções que visam o bem-estar da população. A maneira pela qual o Estado intervém no processo econômico é dependente da série de instrumentos que este dispõe, inclusive em termos do financiamento de suas atividades. Sendo assim, podemos dizer que o estudo das Finanças Públicas abrange a emissão de moeda e títulos públicos, a captação de recursos pelo Estado, sua gestão e seu gasto, para atender às necessidades da coletividade e do próprio Estado. Na captação dos recursos são estudadas as diversas formas de receitas, obtidas em decorrência do patrimônio do Estado, do seu endividamento ou por força do seu poder tributário. Uma vez captados os recursos impõe-se a sua administração até o efetivo dispêndio. As fontes geradoras de receitas são a tributação, classificada como receita derivada do poder coercitivo do Estado, e o endividamento público, representado pela emissão e resgate de títulos da dívida pública. A capacidade do Estado de tomar empréstimos está substancialmente determinada pelo potencial de recursos compulsórios que, ano a ano, ele tem condições de mobilizar da sociedade. Deste ponto, ressalta-se o porquê da tributação constituir um dos principais condicionantes do endividamento público. 2. Funções do Estado. Evolução das funções do Governo As Funções do Estado e sua intervenção na economia derivam de duas correntes de pensamento econômico. São elas a visão clássica e a visão intervencionista (Keynesiana). Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 4 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti 2.1 Visão Clássica A visão clássica, advinda do século XIX, defendia o que se poderia chamar de Estado mínimo, ou seja, a atividade estatal deveria ser voltada apenas para as funções típicas do Estado. De outro modo, a atividade do setor público voltar-se-ia ao expressamente disposto em seu orçamento, sendo a atividade empresarial desenvolvida basicamente pela iniciativa privada. Cabe destacar, de todo modo, que a necessidade de construção de uma infra- estrutura mínima tornava-se necessária no contexto do Estado clássico, como forma de sustentar a própria atividade estatal. A presença do Estado seria representada apenas pelo controle da Segurança Nacional do país, pela Segurança Pública, bem como pelos serviços de natureza social não atendidos pelo setor privado. Ainda segundo a visão do Estado mínimo, este delimitaria a sua atuação aos chamados bens públicos e semipúblicos, que seriam aqueles cujo consumo por parte de um indivíduo não limitaria o consumo pelos demais indivíduos. Um bom exemplo de bem público2 é a Segurança Nacional, onde o serviço é disponibilizado a todos os habitantes de determinado país sem qualquer distinção. Concernente às Finanças Públicas, o Estado clássico deveria voltar-se para um orçamento equilibrado e reduzido. Assim sendo, as fontes de recursos para a atividade estatal seriam aquelas oriundas da tributação sobre a sociedade, abrindo-se mão do recurso do endividamento público (constituição de dívidas). 2 Os conceitos referentes às bens públicos, semipúblicos e privados serão tratados de forma pormenorizada nos tópico seguintes da aula. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 5 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco MariottiConforme será visto no ponto seguinte da aula, a proposta de Estado mínimo seria aquele voltado basicamente ao atendimento da função alocativa, em que o próprio Estado fornece à atividade privada e, em geral à sociedade, a estrutura para seu desenvolvimento econômico e social. 2.2 Visão Intervencionista ou Keynesiana No início do século XX, mais especificamente com a chamada Grande Depressão, que foi o período em que a economia norte-americana passou por um grande período de recessão econômica, com grande aumento do desemprego e queda na produção de bens e serviços, uma nova defesa na dimensão da atuação do Estado passa a existir. Com o nível de oferta agregada – representada pela oferta de bens e serviços pelas empresas - muito superior ao da demanda agregada – consumo realizado pelas famílias -, John Maynard Keynes, influente economista inglês, realizou a proposição, posteriormente chamada de visão keynesiana, de que o Estado deveria intervir na economia de forma a estimular a demanda agregada. Esta intervenção se daria pelo que hoje chamamos de Política Fiscal, na qual o Estado, antes apenas regulador e oferecedor de bens públicos, deveria aumentar os seus gastos, comprando o excedente de produção como forma de minimizar e, se possível, contribuir para a geração de emprego e renda. A visão de Keynes propugnava que o Estado deveria intervir de forma a evitar o aparecimento de crises sistêmicas, atuando diretamente na demanda agregada através da realização de investimentos e no controle inflacionário diante de excessos de procura por bens e serviços pelos consumidores. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 6 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti Adendo: Com a Primeira Grande Guerra, os americanos ficaram responsáveis em prover de bens e serviços as arrasadas economias européias. Esta provisão de recursos fazia com que toda a produção industrial tivesse destino, fosse pelo consumo interno do país, fosse pelo consumo externo. Na medida em que as economias se reerguiam, diminuía-se a necessidade por bens importados, o que culminou no excesso de oferta pelas empresas americanas. Este excesso levou a queda no preço das ações das empresas na bolsa de valores, ficando assim conhecido o chamado crash da bolsa, e o grande aumento do nível de desemprego acompanhado de uma recessão profunda no país. O papel defendido e realizado pelo Estado diante da crise econômica de 1929 demonstrou a necessidade de novas funções a serem atendidas. Estas se relacionam a melhor (re)distribuição dos rendimentos (riqueza) da sociedade e, ao mesmo tempo, o papel de promovedor da estabilização macroeconômica, uma vez que a atuação isolada da iniciativa privada não se mostrou suficiente para contornar a crise econômica à época. Por fim, mas não menos importante, refere-se ao fato de que a visão intervencionista do Estado no processo econômico passa a considerar a possibilidade de auferir receita pública não só através da tributação, mas também por meio da constituição de dívidas, com destinação de atendimento especial às despesas de cunho social. É importante destacar que muito embora a geração de dívida pública seja um componente importante do orçamento governamental, mesmo visão intervencionista no processo econômico já propugnava a chamada “regra de ouro”, em que a constituição de dívida não deveria ser destinada ao pagamento de despesas de pessoal, uma das classificações das despesas correntes. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 7 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti Por fim, cabe considerar que a visão keynesiana de intervenção no processo econômico já sugeria a geração de déficits orçamentários3 em períodos de recessão econômica como forma de estimular a atividade econômica, e com a geração de superávits em períodos de crescimento para “acerto” das contas. 2.3 Outras visões da Intervenção Estatal 2.3.1 Visão Marxista De volta à análise sobre as funções do Governo, podemos dizer que com o grande crescimento da atividade privada já no século XIX, geradora de lucros, passaram a existir na Economia questionamentos referentes à distribuição da riqueza nas mãos de uma pequena fatia da sociedade. Tratava- se do chamado pensamento marxista, fundamentado na idéia de que o Estado deveria atuar diretamente na redistribuição igualitária da renda entre a população. Este pensamento teve grande eco em países como a França, que passaram a conviver com o chamado Socialismo democrático. 2.3.2 O Constitucionalismo Financeiro Segundo os defensores desta visão, não haveria problemas quanto ao tamanho da participação do Estado no processo econômico, haja vista que boa parte dos países nórdicos (Suécia, Dinamarca, Finlândia) apresentavam 3 Conforme veremos no curso, um déficit nas contas públicas é gerado quando o total de despesas é superior às receitas. Este déficit , quando ocorrido, é financiado pela constituição de dívida pública. Em nível federal tal papel (financiamento de déficit) cabe ao Tesouro Nacional e, em nível subnacional (Estados, DF e Municípios) tal papel cabe aos Tesouros (secretárias de Fazenda) de cada ente, respeitados, por todos (União, Estados, DF e Municípios) uma série de regras impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 8 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti participação acima de 60%. O problema principal estava relacionado ao tamanho da dívida pública e o consequente peso dos encargos da dívida (juros e atualização monetária) sobre a despesa pública. A existência de regimes democráticos europeus que elevaram consideravelmente a dívida pública em mais de 100% do Produto Interno Bruto (países como Portugal, Grécia e Espanha), e que, por conseguinte, passaram a ter elevados gastos com juros da dívida, sendo tomados por uma grande crise econômica. O conceito de constitucionalismo financeiro é, pois, a defesa de imposição constitucional de regras rígidas sobre a geração de dívida, de forma a reduzir o poder discricionário do poder Executivo de elevar ano a ano as despesas públicas com gastos financeiros. No Brasil, muito embora existam disposições na Constituição Federal com relação às Finanças Públicas (art. 165 e seguintes), o principal instrumento de condução da atividade financeira estatal, dentre estas as regras relacionadas à composição de dívida, é a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a qual estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Como forma de verificar como o tema que por ora trabalhamosé normalmente cobrado em prova, veja então uma questão que elucida uma possível cobrança em prova: (AFC/STN – ESAF/2008) Sobre a Escola Clássica (Liberalismo) é correto afirmar: a) trata-se de um sistema econômico baseado na livre-empresa, mas com acentuada participação do Estado na promoção de benefícios sociais, com o objetivo de proporcionar padrões de vida mínimos, desenvolver a produção de bens e serviços sociais, controlar o ciclo econômico e ajustar o total da produção, considerando os custos e as rendas sociais. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 9 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti b) admite, por princípio, que a ação do Estado deve restringir-se ao mínimo indispensável, como a defesa militar, a manutenção da ordem, a distribuição da justiça e pouco mais, pois a iniciativa privada faz melhor uso dos recursos públicos. c) deu-se a partir das décadas de 1980 e 1990, a reboque da crise fiscal, do início do processo de globalização da economia e da ineficiência do Estado na produção de bens e serviços. d) de caráter nacionalista e intervencionista, preconiza para o Estado uma política econômica e financeira fundada na maior posse de dinheiro e metais preciosos, acreditando que nisso reside a base da prosperidade. e) corresponde fundamentalmente às diretrizes estatais aplicadas nos países desenvolvidos por governos social-democratas. Nos Estados Unidos, certos aspectos de seu desenvolvimento ocorreram, particularmente, no período de vigência do New Deal. Comentários: a) A Escola clássica não se tratava de um sistema econômico, mas sim de um pensamento econômico, que de fato defendia a chamada livre-empresa, realizando negócios com consumidores de forma a gerar o equilíbrio de mercado. Adiciona-se que a Escola Clássica defendia a existência de um Estado mínimo, sem intervenção direta no ciclo econômico e no controle da produção. Resposta incorreta b) Trata-se da própria definição do pensamento econômico que defende a participação do Estado no processo econômico, restringindo-se esta ao mínimo indispensável. Resposta correta Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 10 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti c) Não se trata de uma visão econômica recente, mas advinda ainda do século XIX. Resposta incorreta d) No mesmo sentido, não se trata de uma política de caráter nacionalista, e tão quanto intervencionista. Resposta incorreta e) Está diretamente associado ao pensamento Keynesiano de intervenção do Estado no processo econômico. O New Deal consistiu na série de programas implementados nos EUA no início da década de 1930, objetivando promover a recuperação e a reforma da economia americana assolada pela grande depressão. Resposta incorreta Gabarito: letra “b”. Conforme ficou elucidado na abordagem anterior, a participação do Estado na Economia ampliou-se consideravelmente a partir do século XIX, ocasionada especialmente pela II Revolução Industrial e pelas Guerras ocorridas ao longo do século XX. O Estado que antes se voltava apenas ao atendimento das demandas que não encontravam oferta na atividade privada (visão clássica), tais como defesa, justiça, saúde, passa agora a ser importante ator do processo Econômico (visão keynesiana), estimulando e contraindo a demanda agregada conforme as necessidades de estímulo ao processo econômico. A evolução da atuação estatal ao longo do século XX permitiu o estabelecimento de funções básicas a que os governos, responsáveis pela adoção de políticas econômicas e sociais, deveriam direcionar suas atividades, buscando atuar Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 11 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti diretamente no intuito de minimizar os impactos negativos gerados pelo que a literatura define por falhas de mercado. 3. A função do bem-estar; políticas alocativas, distributivas e de estabilização. Conforme abordado no item anterior, com a evolução do processo econômico nas sociedades modernas, passou-se a se considerar uma maior ação estatal de cunho intervencionista, buscando a eficiência nas relações econômicas existentes na sociedade. Com a falta de uma solução de mercado, ou seja, uma auto-regulação, verificou-se que o governo deveria assumir uma postura mais ativa, buscando minimizar os problemas conhecidos como “Falhas de Mercado”, situação na qual a simples interação entre consumidores e produtores não levava a melhor alocação possível dos recursos econômicos. A ação governamental deve buscar a eficiência econômica, permitindo ainda que a sociedade atinja o mais alto padrão de bem-estar possível. Com base neste entendimento, e previamente à abordagem das funções governamentais, passemos a uma análise um pouco mais detalhada do que se define por eficiência econômica e, conjuntamente, bem estar de uma sociedade. Estes pontos podem, sem sombra de dúvidas, virem a ser cobrados em prova. 3.1 O bem-estar de uma sociedade e a eficiência econômica O processo econômico é baseado na interação entre consumidores e produtores, sendo pautado na existência de estruturas de mercado responsáveis pela produção e oferecimento de bens e serviços. Estas estruturas são determinadas em função do número de empresas atuantes nos diferentes mercados. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 12 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti O mercado concorrencial é representado pela existência de um grande número de vendedores, de tal sorte que uma empresa isoladamente não afeta os níveis de oferta de bens e serviços e, por consequência, o preço de equilíbrio do mercado. No mercado de concorrência perfeita não existem externalidades4, as quais representam as ações de consumidores e produtores não refletidas nos preços dos bens e serviços oferecidos em um mercado. É o caso, por exemplo, da produção realizada por uma empresa, que gera, por consequência, a poluição do meio ambiente. Esta poluição poderia ser ignorada pelo produtor, caso não existisse a intervenção do governo. Outro tipo de externalidade, mas associada aos consumidores, refere-se, por exemplo, às regras existentes em áreas residenciais, especialmente em condomínios, em que os moradores devem agir no sentidode não reduzir o valor da propriedade dos outros vizinhos. Em decorrência da inexistência de externalidades, afirma-se que o mercado concorrencial é o melhor exemplo de um mercado em que prevalece a eficiência econômica. Mercado Concorrencial = Eficiência Econômica Cabe destacar que uma alocação de bens e insumos em uma economia será eficiente em termos econômicos se não existir outra alocação factível de bens e insumos que possa melhorar a situação de alguns consumidores, sem piorar a situação dos demais. Trata-se da alocação chamada PARETO5 EFICIENTE. 4 Faremos uma análise mais aprofundada sobre as externalidades ainda nesta aula. 5 Conceito econômico desenvolvido pelo Economista italiano Vilfredo Pareto. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 13 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti De outro modo, uma alocação de bens e insumos será PARETO INEFICIENTE em termos econômicos caso exista uma alocação alternativa dos mesmos bens e insumos escassos na economia que proporcione a todos os consumidores melhorias em relação à alocação inicial. Desta forma, podemos dizer que para qualquer alocação ineficiente, sempre poderemos encontrar uma alocação eficiente. É como se disséssemos que a economia não está extraindo tudo o que pode obter dos seus recursos escassos. Posta a definição de eficiência no equilíbrio competitivo, algumas condições devem ser atendidas para que esta se realize: a. consideradas as quantidades de bens e serviços consumidos pelas famílias, não existe outro modo de realocação dessas quantidades entre as mesmas famílias que aumente o bem-estar com relação ao equilíbrio competitivo. Trata-se do que chamamos de eficiência na troca; b. consideradas as quantidades de trabalho e capital (insumos utilizados no processo produtivo) utilizados pelas empresas, não existe outro modo de realocação dessas quantidades entre empresas que aumente a quantidade oferecida de bens e serviços em relação a alocação do equilíbrio competitivo. É o que chamamos de eficiência na produção. Destaca-se que existe eficiência na produção quando uma expansão de produção em um mercado (ex: alimentos) torna necessária a redução de produção em outro mercado (ex: energia elétrica), afinal o Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 14 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti termo “Economia” só existe porque os recursos em uma sociedade são escassos. Se já está sendo auferido o máximo possível de alimentos, só será possível aumentar caso diminua a produção de energia elétrica, conforme dissemos acima; c. considera-se ainda que os totais de trabalho e capital disponíveis na economia não hão de deixar os consumidores em melhor situação ao se produzir mais de um produto e menos de outro. Trata-se de dizer que a alocação de bens e insumos na economia satisfaz a condição de eficiência da substituição. Quando atingidos todos os critérios que definem a eficiência econômica, quais sejam a eficiência na troca, a eficiência na produção e a eficiência na substituição, torna-se possível o efetivo bem-estar de uma sociedade. Sobre esta base, inclusive, sustenta-se o denominado Primeiro Teorema Econômico do Bem-estar. Segundo este: “A alocação de bens e insumos que resulta de um equilíbrio geral competitivo é eficiente em termos econômicos. Isto é, dado os recursos escassos disponíveis na economia, não existe outra alocação factível de bens e insumos que poderia melhorar simultaneamente todos os consumidores”. Quando é atingida a eficiência econômica, passa-se a considerar que os consumidores encontram-se no melhor nível de utilidade possível, pois se assim fosse diferente a distribuição dos recursos (da renda) e da própria utilidade seria diferente. A chamada Fronteira de Possibilidade de Utilidade mostra o padrão de utilidades que resulta das várias alocações de bens e insumos eficientes em termos econômicos das famílias A e B, conforme o gráfico abaixo: Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 15 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti O ponto “A” da Fronteira de Possibilidades de Utilidade abaixo destacada representa um padrão de utilidades dentro de um equilíbrio competitivo. Destaca-se assim que diferentes alocações eficientes em termos econômicos resultam em diferentes distribuições de utilidade, conforme demonstrado também pelo ponto “B”. Um exemplo bastante interessante e que inclusive já foi utilizado em questões de concursos, refere-se à idéia de um planejador econômico que, por meio da redistribuição dos recursos econômicos, poderia tornar “mais igual” os níveis de utilidade alcançados por cada uma das famílias “A” e “B” analisadas até agora. Esta realocação poderia levar a um ponto como o ponto “C” na Fronteira de Utilidade, de forma a tornar mais equânime a utilidade obtida por cada uma das famílias. Destaca-se que o planejador poderia atingir a distribuição desejada de utilidade primeiramente através da redistribuição do estoque disponível de trabalho a capital e, posteriormente, deixando a economia atingir a eficiência no equilíbrio geral competitivo. É em função do que acabamos de dizer que se encontra o fundamento do chamado Segundo Teorema Econômico do Bem-estar. Diz o Teorema: A B Utilidade das Famíl. A Utilidade das Famíl. B C Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 16 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti “Qualquer alocação de bens e insumos eficiente em termos econômicos pode ser atingida como um equilíbrio geral competitivo por meio de uma realocação dos recursos escassos da economia”. Um equilíbrio eficiente pode ser guiado por meio do que Adam Smith6 denominou de Teoria da “Mão Invisível”, em que, num sistema de mercado, cada indivíduo, agindo no sentido de maximizar o seu bem-estar, acaba por contribuir para o bem-estar dos demais. Cabe destacar que inexistem critérios objetivos para medição do bem-estar, aos quais possam ser feitas comparações relevantes sobre o próprio conceito. De todo modo, vejamos alguns aspectos importantes: uma situação ótima no sentido de Pareto decorre quando não existir qualquer alternativaque agrade mais a todos os indivíduos. Nesta situação verifica-se que todos os resultados que não sejam ótimos de Pareto não são interessantes, por haver uma alternativa que todos preferem. Destaca-se ainda, entretanto, que o critério de Pareto não leva em consideração aspectos coma a distribuição de bem-estar em uma sociedade. Imaginemos que existam 5 unidades para serem divididas entre dois indivíduos. Se um receber 3 unidades e o outro 2 unidade, esta situação é 6 Adam Smith é o pai da economia moderna, e é considerado o mais importante teórico do liberalismo econômico. Autor de "Uma investigação sobre a natureza e a causa da riqueza das nações", a sua obra mais conhecida, e que continua sendo usada como referência para gerações de economistas, na qual procurou demonstrar que a riqueza das nações resultava da atuação de indivíduos que, movidos apenas pelo seu próprio interesse (self-interest), promoviam o crescimento econômico e a inovação tecnológica. Adam Smith ilustrou bem seu pensamento ao afirmar "não é da benevolência do padeiro, do açougueiro ou do cervejeiro que eu espero que saia o meu jantar, mas sim do empenho deles em promover seu "auto-interesse". Assim acreditava que a iniciativa privada deveria agir livremente, com pouca ou nenhuma intervenção governamental. A competição livre entre os diversos fornecedores levaria não só à queda do preço das mercadorias, mas também a constantes inovações tecnológicas, no afã de baratear o custo de produção e vencer os competidores. Fonte: Wikipedia Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 17 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti ótima no sentido de Pareto, uma vez que não existe uma alternativa que ambos prefiram. Não obstante o acima descrito, e voltando à análise da mão invisível do mercado, o entendimento de um resultado econômico por agentes que procuram maximizar o seu bem-estar individual corresponde à noção de equilíbrio competitivo. Vejamos o que seria isso: Um equilíbrio competitivo é uma situação na qual: i. cada um dos indivíduos, considerando os preços como sendo fixos, escolhe as quantidades de bens que pretende produzir, vender e comprar no sentido de obter o melhor para si, respeitando suas preferências, dentro das possibilidades do seu orçamento; e ii. verifica-se a igualdade entre a oferta e a procura, isto é, para cada produto, a soma das quantidades procuradas para compra é igual à soma das quantidades oferecidas para venda. No conceito de equilíbrio competitivo, tem-se que a existência de um sistema de preços que leva a que os indivíduos, para maximizarem a sua satisfação, escolham quantidades a produzir, vender e comprar consistentes com uma igualdade entre a oferta e a procura. O Primeiro Teorema do Bem-Estar afirma que a situação de equilíbrio competitivo é ótima no sentido de Pareto. Assim sendo, que não existe uma situação que seja melhor para todos os indivíduos. Já o segundo Teorema do Bem-estar afirma que qualquer situação ótima de Pareto pode ser atingida como um equilíbrio competitivo, sendo apenas necessária uma determinada redistribuição inicial de bens. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 18 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti Com base nestes pressupostos, e considerando a existência da “Mão- Invisível”, se um resultado Ótimo de Pareto for especialmente pretendido, existe uma redistribuição inicial de bens que leva a que esse seja o resultado correspondente ao equilíbrio competitivo da economia. No próximo item passamos a analisar de que maneira o governo busca promover o mais alto nível de bem-estar em uma sociedade. Para isso, analisaremos as funções governamentais, orientadoras da atividade de intervenção estatal no processo econômico. 3.2 As funções governamentais A forma pela qual o governo realiza a sua atividade interventiva é representada pela série de despesas a realizar, as quais são suportadas pelos recursos captados na sociedade, sejam eles por meio do seu poder de império, a exemplo dos tributos, seja através da constituição de dívida. A estrutura de receitas e despesas é formatada ano a ano, estando consubstanciada por meio do orçamento do governo. O orçamento público constitui peça chave no processo de intervenção governamental. A pouco, ao estudarmos a evolução do papel do governo, pudemos constatar que a atividade interventiva sofreu uma série de adições, as quais passaram a constituir as chamadas funções governamentais, orientadoras das políticas públicas de caráter econômico e social. O grande estudioso das Finanças Públicas, Richard Musgrave7, propôs uma classificação das funções econômicas do Estado, as quais se tornaram 7 Seu trabalho, denominado Teoria de Finanças Públicas, teve grande impacto sobre as orientações dos governos no seu processo de intervenção da atividade econômica. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 19 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti clássicas no gênero. Também chamadas de funções fiscais, o autor as intitula como sendo as próprias funções do orçamento. São elas: 1. Promover ajustamentos na alocação de recursos (também conhecida como função alocativa ou de afetação); 2. Promover ajustamentos na distribuição de renda (também conhecida função distributiva); 3. Manter a estabilidade econômica (também conhecida função estabilizadora) A base de intervenção do Estado no processo econômico é associada às funções básicas que este deve exercer. Vejamos então cada uma delas nos subitens a seguir. 3.2.1 Função Alocativa A função alocativa ou de afetação é aquela que atribui ao Estado a responsabilidade pela alocação dos recursos existentes na economia quando, pela livre iniciativa de mercado, isto não ocorrer. Um bom exemplo desta função é representado pela iniciativa do Estado em realizar obras que trarão grandes benefícios à população. Um caso polêmico, mas revestido da função básica de alocação dos recursos pelo Estado é a transposição do Rio São Francisco, que, mesmo podendo trazer custos ambientais e sociais negativos para parte da população do Sertão Nordestino, resultará em um significativo aumento do bem-estar da própria população, levando água, saúde e riqueza a uma região bastante castigada pela seca. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e BiblioteconomiaAula 01 Prof. Francisco Mariotti 20 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti 3.2.2 Função Distributiva A função (re)distributiva é representada pela melhoria na chamada distribuição da renda gerada na economia. Políticas de tributação progressiva da renda (quem ganha mais, paga mais tributos proporcionalmente à sua renda/riqueza) com a consequente adoção por parte do governo de programas de transferência de renda representam claramente uma política distributiva do governo, retirando, a princípio, daqueles que ganham mais e repassando àqueles que ganham menos. A função distributiva governamental é implementada no país por meio de políticas públicas que visam conceder benefícios às famílias de menor poder aquisitivo. Dentre estes benefícios incluem-se à realização de transferências de recursos públicos, a exemplo do Programa Bolsa Família. O Programa foi criado para apoiar as famílias mais pobres e garantir a elas o direito à alimentação e o acesso à educação e à saúde. Este visa à inclusão social desta faixa da população brasileira, por meio da transferência de renda e da garantia de acesso a serviços essenciais. Em todo o Brasil, quase 14 milhões de famílias são atendidas pelo Bolsa Família. O Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda que atende famílias pobres (renda mensal por pessoa entre R$ 77,01 e R$ 154) e extremamente pobres (renda mensal por pessoa de até R$ 77). Ele possui vários tipos de benefícios, utilizados para compor a parcela mensal que os beneficiários recebem. Ainda pode ser considerada uma política adotada pelo governo no atendimento à função distributiva a imposição de tributação incidente sobre a renda e a propriedade. Tributando mais aqueles que ganham mais, o governo busca a arrecadação de recursos visando distribuir estes mesmos Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 21 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti recursos para, entre outras formas, poder realizar transferências à população de mais baixa renda. Não menos importante, a atuação política de concessão de subsídio à compra da casa própria, por meio do Programa Minha Casa Minha Vida, constitui mais um dos instrumentos governamentais de atendimento à sua função distributiva. A concessão do benefício no valor de até R$ 17 mil tende a permitir o acesso da classe menos favorecida à moradia, gerando, de outra forma, a melhoria do padrão de vida desta faixa da população. Um importante conceito utilizado na economia refere-se à mensuração da demanda agregada, a qual inclui à série de agentes envolvidos no processo econômico e que são responsáveis pela compra de bens e serviços produzidos. Em termos de fórmula matemática, podemos afirmar que a demanda agregada é formada pelas seguintes variáveis: Demanda Agregada = Consumo (C) + Investimento (I) + Gastos do Governo (G) + Exportações (X) – Importações (M) O consumo é representado pela série de bens e serviços comprados pelos indivíduos, sejam eles os próprios bens de consumo, a exemplo de uma roupa ou um perfume, como no caso de um bem de consumo durável, a exemplo de um automóvel; Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 22 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti Os investimentos referem-se os gastos realizados pelas empresas com a compra de máquinas e equipamentos destinados à ampliação da sua capacidade produtiva; Os gastos do governo são representados por todas as compras realizadas pelo próprio governo tanto para a manutenção de sua estrutura, a exemplo da compra de matérias de expediente, como também da realização de investimentos públicos, a exemplo da construção de estradas, escolas, hospitais, portos e aeroportos. As exportações referem-se às vendas de bens e serviços produzidos no país, mas destinados ao mercado consumidor externo. Dentre as exportações temos a venda de produtos básicos, comumente conhecidos como commodities, a exemplo de minério de ferro, petróleo, soja, bem como de diversos outros produtos acabados, a exemplo de automóveis e, também, de serviços como consultorias e assessorias prestadas no exterior. As importações referem-se às compras de bens e serviços realizados por consumidores e empresas brasileiras de produtos advindos do exterior. Nas importações incluem-se a compra de automóveis importados e diversos outros bens e serviços. Em economia, é comum definirmos a Demanda Agregada como sendo também chamada de Produto Interno Bruto – PIB, uma vez que o somatório das variáveis componentes (consumo, investimento, gastos do governo, exportações e importações) corresponde ao total de riqueza gerada e consumida pelo país durante um determinado período de tempo. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 23 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti 3.2.3 Função Estabilizadora A função estabilizadora está diretamente associada às políticas fiscal e monetária realizadas pelo governo. A política fiscal é implementada tanto por meio do aumento dos gastos do governo como pela redução dos tributos. A diferença encontra-se apenas em qual a variável impactada diretamente. No caso do aumento dos gastos, a variável estimulada inicialmente é a próprio gasto (DA = Y = C + I + G + X – M). Sua disseminação se dá pelos diferentes ramos da economia. O ciclo é baseado no gasto inicialmente realizado em determinado setor (ex: Construção Civil) gerando emprego e renda. Como resultado da renda e do emprego gerado neste setor, os trabalhadores aumentam a sua demanda nos demais setores da economia, gerando novos impactos em termos de crescimento da renda. No caso da redução dos tributos, o resultado se dá nas variáveis consumo dos trabalhadores e no investimento das empresas. Com maior renda disponível os trabalhadores aumentam o seu consumo, estimulando as empresas a investirem mais, gerando impactos sobre a oferta de bens e serviços (oferta agregada). Esse ciclo se multiplica gerando impactos novamente sobre toda a economia. Adicionalmente à política fiscal, a política monetária realizada pelo Banco Central visa controlar o excesso de moeda na economia, fazendo que a circulação desta seja suficiente para dar lastro às transações de bens e serviços no mercado real. Um excesso de dinheiro em circulação pode provocar uma corrida por produtos e serviços acima da capacidade de oferta pelas empresas. Nesta situação poderão ocorrer picos inflacionários, prejudicando o poder de compra da moeda nacional e, consequentemente, dos trabalhadores. Na situação contrária, em que haja uma falta de moeda no processo econômico, e queseja Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 24 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti justamente esta moeda a responsável por dar lastro as negociações de bens e serviços, gerando uma redução significativa do consumo das famílias e, por conseguinte, dos investimentos realizados pelas empresas. O impacto final dar-se-á sobre a geração de riqueza na economia, representado pela queda no nível de atividade econômica (Produto Interno Bruto). Os principais instrumentos de política monetária são os depósitos compulsórios, o chamado redesconto e as operações de mercado aberto. Para todo depósito à vista depositado pela população em suas contas correntes, uma fração deste valor deve ser depositado de forma compulsória pelos bancos junto ao BACEN. O objetivo do depósito compulsório está em permitir que Autoridade Monetária regule o excesso de dinheiro disponível às Instituições Financeiras para a realização de empréstimos e financiamentos. Assim, quando o Banco Central realiza uma política monetária de redução das alíquotas do recolhimento compulsório sobre os depósitos à vista, visando o estímulo à atividade econômica (PIB), pode-se concluir que está sendo realizada uma política monetária expansionista dos meios de pagamento. Em situações que em é nítida a probabilidade de geração de aumento de preços devido ao excesso de crédito concedido pelos bancos aos agentes econômicos, o BACEN pode promover um aumento da alíquota sobre os recolhimentos compulsórios, reduzindo assim o efeito multiplicador do excesso de crédito em circulação. Já as operações de redesconto consistem no que é definido por assistência financeira de liquidez. As instituições financeiras bancos realizam a intermediação de recursos entre os agentes poupadores e devedores de recursos, cobrando por isto uma determinada taxa de juros. Ocorre que em algumas situações estas instituições podem se encontrar diante de Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 25 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti problemas de liquidez, em que são feitos sucessivos saques dos clientes credores e, conjuntamente, o não pagamento dos recursos financeiros tomados por parte dos clientes devedores. Diante desta situação um banco acaba por necessitar de assistência financeira, solicitando ao BACEN a utilização de linha de Redesconto. Este tipo de operação de empréstimo realizada pelo BACEN é de caráter emergencial, tendo a si associada à cobrança de uma taxa de juros punitiva ao banco tomador dos recursos, já que se entende que a necessidade de recursos foi derivada em maior parte pela falta de administração responsável dos recursos de terceiros pelo banco. Destaca-se que quando a autoridade monetária deseja realizar uma política monetária expansionista, ela pode reduzir a taxa de juros cobrada sobre as operações de redesconto, o que por si só estimula os bancos a emprestarem mais, uma vez que sabem que, em caso de necessidade, poderão obter recursos com taxa de juros menos punitiva. Por fim, com relação às operações de mercado aberto, estas se constituem na colocação (venda) e retirada (recompra) de títulos públicos federais junto aos bancos. Denomina-se de gerência da dívida pública pelo fato de que os títulos públicos federais em circulação no mercado financeiro são todos emitidos pelo Tesouro Nacional, sendo a emissão condicionadora da geração de dívida pública8. 8 Cabe destacar que muito embora a emissão de títulos pelo Tesouro Nacional provoque a imediata elevação da dívida pública, existem duas vertentes de emissão. A primeira relaciona-se efetivamente com o repasse dos títulos ao BACEN com o objetivo de permitir à Autoridade Monetária a realização da própria política monetária. Já a segunda relaciona-se com a captação de recursos destinados ao atendimento das necessidades do governo. Não se trata de venda ao BACEN, mas às instituições financeiras que aplicam seus recursos em um ativo lastreado na taxa básica de juros (Taxa Selic). Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 26 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti A colocação (compra) de títulos públicos aos bancos consiste na retirada de fundos a serem utilizados pelos bancos na forma de empréstimos e financiamentos à população em geral. O objetivo da venda dos títulos públicos pelo BACEN está em controlar a liquidez da economia, evitando com que haja um excesso de recursos potenciais geradores de processo inflacionário. Os títulos públicos pagam aos bancos proprietários uma taxa de juros remuneratórios, o que faz com que estes tenham interesse em aceitar a oferta por parte do BACEN. Destaca-se que o resultado da própria colocação dos títulos públicos é o aumento dos juros, uma vez que ocorre uma redução da oferta de moeda no mercado monetário. Conforme vimos, este aumento dos juros tende por si só a reduzir o consumo, especialmente aquele gerador de inflação. Diferentemente, a retirada (recompra) de títulos públicos consiste na ampliação da oferta de moeda na economia, o que tende a reduzir a taxa de juros. Destaca-se ainda que a diminuição dos juros estimula o aumento dos investimentos das empresas, gerando maiores gastos com a compra de bens de capital, o que promove por consequência o aumento da oferta de bens e serviços e, também, do consumo. As operações de mercado aberto consistem no instrumento de política monetária mais efetivo no controle da liquidez da economia, dado que o seu resultado dar-se de forma imediata, a partir de negociações em sistema on- line realizadas entre o BACEN e os bancos. O depósito compulsório é calculado e recolhido quinzenalmente, o que tende a torná-lo um instrumento menos eficiente em termos de liquidez imediata. Não obstante, o Redesconto possui caráter emergencial, sendo caracterizado como o instrumento de política monetária de menor uso e de menor efetividade. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 27 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti Assim sendo, e de forma resumida, pode-se dizer que a função estabilizadora tem o papel de promoção do crescimento sustentado da economia do país, combinada com a busca pela manutenção do nível constante dos preços e o estimuloà geração de renda e emprego via estímulo ao crédito. Digno de destaque são as diferenças existentes entre as políticas fiscal e monetária e seus impactos diretos sobre a economia. A política fiscal tem o caráter de ter seu objetivo direcionado, atingindo inicialmente o setor no qual o governo deseja estimular. Ocorre, no entanto, que toda esta política deve ser pautada na estruturação do orçamento anual, necessitando de tempo e aprovação por parte do poder legislativo. Por outro lado, ao apontarmos as vantagens da política monetária, podemos verificar que sua eficácia é imediata, uma vez que as decisões da autoridade monetária quanto ao controle da liquidez são tomadas diariamente. De forma contrária, as desvantagens se encontram no fato de que a política monetária tem caráter nacional, não atingindo um setor econômico específico, nos moldes da política fiscal. 3.2.4 Adendo: A função reguladora Com a o processo de desestatização implementado pelo Estado brasileiro no fim dos anos 70, e intensificado a partir dos anos 90, surgiu a necessidade de que este mesmo Estado passasse a controlar as atividades em que antes atuava de forma direta, constituindo para isso uma série de Agências que passaram a ter como missão a regulação dos serviços Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 28 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti públicos concedidos à iniciativa privada, nos moldes dos regimes de concessão de rodovias, portos, distribuição de energia elétrica e telefonia. A referida função é pouco citada nas bibliografias que versam sobre as funções governamentais tradicionais. De todo modo a mesma função tem sido presença constante em provas de concurso, além de já ser considerada uma função governamental propriamente dita. Vejamos agora, a título de fixação de conteúdo, outra questão: (APO/SEFAZ-SP – ESAF/2009) A atuação do governo na economia tem como objetivo eliminar as distorções alocativas e distributivas e de promover a melhoria do padrão de vida da coletividade. Tal atuação pode se dar das seguintes formas, exceto: a) complemento da iniciativa privada. b) compra de bens e serviços do setor público. c) atuação sobre a formação de preços. d) fornecimento de bens e de serviços públicos. e) compra de bens e serviços do setor privado. Comentários: Essa questão a princípio parece ser pouco objetiva em termos das respostas disponíveis, uma vez que algumas assertivas visam mais confundir o candidato do que qualquer outra coisa. Vejamos a análise de cada uma das assertivas: a) O complemento da iniciativa privada pode estar ligado, por exemplo, à participação do governo no processo de melhoria no processo produtivo implementado por determinada empresa. Ex: A implantação de um pólo produtivo, em região pouco explorada economicamente, imputa ao Estado a Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 29 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti necessidade de complementar, em termos de infra-estrutura, a atividade privada. A construção de uma rodovia/ferrovia para escoamento da produção pode ser considerada como um atendimento por parte do governo dentro da sua função alocativa. Opção correta b) A compra de bens e serviços do setor público não gera resultados em termos de estímulo à atividade econômica uma vez que a própria ação do gasto fica restrita à atividade estatal. Uma segunda questão é o fato de que a participação do Estado no processo econômico visa estimular a maior interação entre consumidores e produtores, o que, a princípio, não ocorreria na situação em análise. Opção Incorreta – gabarito c) O processo de atuação sobre a formação de preços está diretamente ligado a mais nova função governamental, qual seja a função reguladora. Nesta assertiva o termo “formação de preços” parece não estar associado à subida ou queda de preços devido ao problema inflacionário, o que caracterizaria a função estabilizadora, mas sim à formação de preços a partir das chamadas estruturas de mercado, tais como o monopólio, o oligopólio e outras. Adicionalmente, esta intervenção pode ainda estar relacionada à participação das chamadas agências reguladoras na formação dos preços que remunerarão a atividade exploratória concedida à iniciativa privada. Opção correta d) O fornecimento de bens e serviços públicos pode ser entendido como o oferecimento pelo Estado daquelas atividades associadas a própria existência de uma sociedade organizada, tais como justiça, educação, serviço policial e forças armadas. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 30 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti Opção correta e) A compra de bens e serviços do setor privado é a própria caracterização de uma política fiscal expansionista, na qual o Estado se utiliza dos recursos captados da sociedade por meio de tributos para realizar o aumento de gastos públicos, o que tende a estimular a demanda agregada, gerando impactos positivos sobre a renda e o emprego. Opção correta A evolução das funções do governo é baseada, entre outros motivos, no processo de mudanças ocorridas no mundo especialmente a partir do século XX, momento no qual, conforme já estudamos, se consolidou a necessidade de atuação governamental no processo econômico. 4. Falhas de Mercado: externalidades, bens públicos, competição imperfeita, recursos comuns. Pode-se interpretar como “falha” tudo aquilo que acontece de modo ineficiente. No mesmo sentido, podemos interpretar “mercado” como sendo o local onde indivíduos e empresas transacionam bens e serviços com o objetivo de atingir, respectivamente, o maior bem-estar possível, derivado da sua renda de trabalhador, e a maximização do lucro, obtido pela produção e venda dos mesmos bens e serviços. Temos a seguinte definição dada pela Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE) para as Falhas de Mercado: "Pode ser definida como a incapacidade de o mercado levar o processo econômico a uma situação social ótima. Um aspecto importante disto é que se deixa de incluir, nos custos e nos preços, os efeitos externos (externalidades) ou a redução dos lucros de outros agentes que não aqueles diretamente Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 31 www.pontodosconcursos.com.br| Prof. Francisco Mariotti envolvidos nas transações de mercado e atividades afins. Com relação aos bens e serviços ambientais, podem-se destacar as externalidades referentes à poluição, à exploração dos recursos e à degradação de ecossistemas. Assim, as falhas de mercado impedem o mercado de alocar os recursos no mais alto interesse da sociedade" (OECD, 1994). As Falhas de Mercado são representadas por toda alocação ineficiente de recursos econômicos, derivada das transações ocorridas entre os componentes da sociedade. As Falhas são identificadas tanto pela produção em excesso quanto pela falta de produção de bens e serviços ofertados à sociedade. Assim sendo, como o Estado deveria intervir na economia de forma a evitar distorções prejudiciais a consumidores e produtores? A chamada teoria do bem-estar econômico, conhecida como welfare economics, e de certo modo já abordada por nós, afirma que os mercados perfeitamente competitivos, sem interferência governamental, promovem a alocação eficiente de recursos entre os agentes econômicos, de tal maneira que é impossível melhorar a situação de um indivíduo sem piorar a de outro. Trata-se do conceito chamado “Ótimo de Pareto”. A grande questão, entretanto, é que a definição da situação de “Ótimo de Pareto” é dificilmente alcançada, especialmente pela existência de Falhas de Mercado. De forma ampliada às falhas citadas no conteúdo programático disposto no edital, estas são divididas em: a) Bens Públicos; b) Externalidades; c) Assimetria de Informações; Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 32 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti d) Monopólios Naturais; e) Poder de Mercado; f) Riscos Pesados; g) Mercados Incompletos; e h) Desemprego e Inflação; 4.1 Bens Públicos Os bens públicos são aqueles normalmente oferecidos pelo governo, tendo a caracterização de que o seu consumo por um indivíduo ou por um grupo de indivíduos não prejudica o consumo pelos demais indivíduos. Destaca-se que para este tipo de bem, mesmo que alguns se beneficiem mais do que outros, todos podem desfrutá-lo. De outra forma, pode-se afirmar que os bens públicos são definidos em função da sua não rivalidade no consumo e da impossibilidade de exclusão ao seu acesso. Para compreendermos um pouco mais estas características inerentes aos bens públicos, vejamos: O consumo realizado de um bem (ou serviço) será considerado rival se o próprio consumo por parte de um indivíduo impossibilita o outro indivíduo de consumi-lo. De forma objetiva, caso o indivíduo A se alimente de uma laranja, o indivíduo B não poderá fazê-lo, para a mesma laranja, da mesma forma. Cabe destacar que a característica de não rivalidade não significa que o consumo de ser igual por parte dos dois indivíduos. Neste sentido, partindo-se do princípio de que a defesa nacional de um país é considerada um bem (serviço) público, alguns habitantes em região de fronteira, especialmente de áreas conflituosas, poderão se beneficiar mais do que os habitantes de uma zona sem conflito. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 33 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti São considerados exemplos de bens públicos tangíveis as praças e as ruas de uma cidade. Como bens públicos intangíveis, temos a segurança pública, a justiça e a defesa nacional de um país. Com relação a não exclusividade de um bem público, também podemos tecer, algumas informações importantes. Um bem, serviço ou recurso natural é sujeito à exclusão caso for possível impedir um indivíduo de consumi-lo. Uma questão importante, e que serve de exemplo a característica de não exclusão é a de que quando colocado à disposição da população de um determinado bairro o policiamento extensivo (bem público), todos serão beneficiados pela decisão governamental. A existência do princípio da não-exclusão no consumo dos bens públicos é um dos importantes fatores, se não o maior deles, que leva a existência de Falhas de Mercado. Isto ocorre pelo fato de que como o governo não consegue mensurar o “quantum” do bem público está sendo consumindo por cada indivíduo, ele não conseguirá repartir o ônus imposto à sociedade na forma da tributação, que é justamente a fonte de recursos para o oferecimento de bens públicos. Considerando as definições ora narradas, e realizando um prévio resumo, pode-se considerar que um bem público é aquele que, para a totalidade dos indivíduos, não existe rivalidade no consumo e em que a exclusão do consumo pelos indivíduos não é possível. Destaco a vocês que, em verdade, não havendo rivalidade no consumo, o custo adicional9 de se ter mais um indivíduo consumindo-o é nulo. Veja que 9 Também chamado na microeconomia de custo marginal. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 34 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti essa informação é válida porque todos usufruem o quanto querem, e desta forma não haveria, como no caso do bem privado, como o governo, oferecedor do bem, cobrar pela disponibilização deste à sociedade. No mesmo sentido que o custo adicional de consumo é nulo, o custo adicional de provisão de um mesmo bem público pelo governo também será nulo, visto que o próprio custo de oferecimento (a defesa nacional) já é dado. Não existindo rivalidade e, ao mesmo tempo, não havendo exclusão no consumo de um bem público, tende a aparecer na economia a existência de comportamentos oportunistas, também chamados “free riders” ou caronas, os quais se beneficiam dos bens públicos sem pagar nada por isso, alegando que não precisam do bem oferecido ou simplesmente por não pagarem a tributação imposta aos mesmos por conta do consumo. Imaginemos que a construção e a manutenção das estradas sejam pagas por meio de contribuições voluntárias pelos motoristas. Muito embora todo motorista possa desejar estradas em ótimo estado de conservação, sua contribuição individual tem pouco efeito para tal fim. Dessa maneira, qual seria então o seu incentivo para realizar contribuições com esse fim? O benefício acaba sendo muito baixo perto do custo da contribuição. Está aí o porquê de o governo atuar, muitas vezes, no financiamento da construção e manutenção das estradas, gerando, por consequência, o problema do “carona” por conta dos usuários motoristas. Se todos os motoristas passassem a pensar desta forma, inexistiriam estradas. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeise Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 35 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti A melhor forma encontrada, nestes casos, é simplesmente permitir a utilização das estradas mediante o pagamento de pedágios, o que nivelaria a contribuição tanto aos já contribuintes quanto aos não contribuintes “caronas”. De acordo com o exemplo destacado acima, pode-se afirmar que, para que o mercado privado possa funcionar adequadamente, um dos quesitos será a validade do princípio da exclusão, podendo o consumo ser mensurado para cada um dos consumidores. Por fim, destaco que um relevante aspecto inerente aos bens públicos refere-se à relação existente entre o custo marginal de sua produção pelo governo e o benefício marginal decorrente do oferecimento, também pelo governo público, à sociedade. A produção de um bem público, a exemplo de uma praça, possui um custo único, ou seja, independentemente da quantidade produzida, ou mesmo da quantidade consumida pela sociedade, o preço é o mesmo. Assim sendo, a verificação quanto à produção ideal de um bem público está associada ao ponto em que o custo de produção social iguala-se ao benefício social que este mesmo bem fornece à sociedade. Por ser difícil a precificação de um bem público, o atingimento do ponto ideal é bem mais teórico do que prático. 4.1.1 Adendo: O Bem Privado (Não caracterizado como uma Falha de Mercado) Considerando as informações descritas acima, podemos conceituar o chamado bem privado, que seria aquele cujo consumo não pode ser compartilhado simultaneamente por quaisquer dois ou mais usuários, em função dos direitos de propriedade bem demarcados. De outra forma, passa a ser válido o princípio da exclusão. Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 36 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti Um bom exemplo de um bem privado seria a contratação de uma empresa de vigilância privada que atenderia a determinado condomínio de moradores. Considerando que a segurança deve atender somente um círculo restrito de moradores, caso ocorra assaltos na redondeza do condomínio, mas sem impactos para este, de nada se poderá cobrar da empresa de vigilância. É aquele velho ditado, só desfruta quem paga! 4.1.2 Bens Semi-Públicos ou Meritórios Os chamados bens semi-públicos são aqueles bens que possuem associados a si o princípio da exclusão. Nas palavras de Viceconti e Neves (2007, pág. 412) encontramos outra definição para os bens semi-públicos: “São os bens que, embora possam ser explorados economicamente pelo setor privado, devem ou podem ser produzidos pelo governo para evitar que a população de baixa renda seja excluída de seu consumo, por não poder pagar o preço correspondente: é o caso de educação e saúde”. Os bens semi-públicos são também chamados de meritórios pelo fato de serem disponibilizados (oferecido) às pessoas que adquirem mérito para tal. Um bom exemplo é a Universidade Pública. Somente aqueles que possuem o mérito de passar no vestibular é que terão a si concedidos o mérito de cursar gratuitamente o ensino superior. Importante considerar, conforme vemos no dia-a-dia, que o ensino superior também é oferecido pela iniciativa privada, sendo, no entanto, Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 37 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti passível de cobrança, ficando assim garantido o princípio da exclusão. Outrossim, o objetivo lógico do governo é o de garantir o direito ao ensino público gratuito à população, exigindo, em contrapartida, o mérito de passar no vestibular. Box Adicional10: As definições de bens públicos e semi-públicos são variáveis em decorrência dos usos dos bens e do mercado no qual este é ofertado. Bens Públicos: Em decorrência da impossibilidade de exclusão, que implica que os indivíduos não podem ser privados dos benefícios do bem ou serviço, mesmo se não tiverem contribuído para o seu financiamento, geram algumas conclusões. Um exemplo de bem que apresenta essa característica é um espetáculo pirotécnico, que pode ser visto pelas pessoas de quintais, jardins e praças públicas. Isto dificulta a provisão privada desse tipo de evento porque a impossibilidade de exclusão impede que sejam cobrados ingressos para financiar os custos, incluindo-se aí os lucros do organizador. Afinal, porque pagaríamos por esse show, se podemos vê-lo gratuitamente? Portanto, nenhum empresário privado se interessaria pela sua produção e, então, apesar da forte demanda, o espetáculo poderia não ser produzido. 10 Fração de artigo de Maria da Conceição Sampaio de Souza – com alterações). Economia do Setor Público em Teoria e Exercícios – ACE/TCE-CE Especialidades: Auditoria Governamental, Auditoria de Obras, Tecnologia da Informação, Atividade Jurídica, Ciências Contábeis e Biblioteconomia Aula 01 Prof. Francisco Mariotti 38 www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Francisco Mariotti A impossibilidade de exclusão, ao inviabilizar o uso do sistema de preço para racionar o consumo, reduz os incentivos para o pagamento voluntário dos bens públicos. Essa relutância em contribuir, voluntariamente, para financiar esses bens é conhecida como o problema do “carona” (free rider). A não rivalidade no consumo é outra característica do bem público. Isto implica que uma vez que o bem está disponível, o custo marginal de provê-lo, para um indivíduo adicional, é nulo. Considere, por exemplo, o caso do espetáculo pirotécnico. O custo do espetáculo, uma vez determinado, não é alterado pelo fato de um grupo adicional de turistas decidir vê-lo. Ademais, essa decisão dos turistas em nada reduz o usufruto do evento pelos habitantes locais. Portanto, o custo marginal de provisão do espetáculo para esses espectadores adicionais é zero. Isso representa um franco contraste com os bens privados, que se caracterizam por níveis elevados de rivalidade no consumo. De fato, quando ocupamos um lugar, por exemplo, no cinema ou no teatro, este lugar deixa de estar disponível para outras pessoas. Bens Semi-Públicos A definição de bem público, anteriormente discutida, não é absoluta, mas varia com as condições de uso, de mercado e com o estado da tecnologia. Esse serviço, quando usado nos domicílios privados, é um bem eminentemente privado: caso a conta de energia não seja paga, o serviço é suspenso e, portanto, os usuários são excluídos do seu consumo. Por outro lado, trata-se de um bem cujo consumo é rival. Quando eu consumo uma determinada quantidade de quilowatts, ela já não mais está disponível para os demais consumidores.
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