Caderno de Direito Administrativo

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Direito Administrativo 
 
Critério da administração pública. 
 
O Direito Administrativo é o conjunto de princípios que regem a Administração Pública. Para Hely Lopes Meirelles1 o 
Direito Administrativo brasileiro “sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os 
agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. 
 
Conjunto 
Harmônico de 
princípio jurídicos 
É a sintetização de normas doutrinárias do Direito que indica o caráter científico da disciplina 
em exame, sabido que não há ciência sem princípios teóricos próprios, ordenados e 
verificáveis na prática, o que constitui o regime jurídico-administrativo. 
 
 
que regem os 
órgãos, os agentes e 
as atividades 
públicas 
 
esses princípios disciplinam os atos da Administração Pública praticados, nesta qualidade, 
além da ordenação de sua estrutura e de seu pessoal, independentemente de essa atividade 
administrativa ser exercida pelo Poder Executivo, Judiciário ou Legislativo. No caso destes 
dois últimos Poderes, a atividade administrativa2 revela-se secundária, paralela e instrumental 
das suas atividades principais, que são a jurisdicional e a legislativa, respectivamente. 
 
tendentes a 
realizar concreta, 
direta e 
imediatamente 
 
no que tange à concretude, a atividade administrativa afasta a atuação abstrata do Estado, 
que é característica típica de sua função legislativa. Quanto ao exercício direto, isto é, a 
atuação independente de provocação, fica afastada a sua função jurisdicional, que 
representa uma atuação indireta, uma vez que a jurisdição é inerte. A atuação imediata do 
Estado, por sua vez, corresponde à atividade administrativa por ele exercida, a qual não se 
confunde com a sua função social, que é caracterizada como função mediata desse ente. 
fins desejados pelo 
Estado 
Direito Administrativo não define os fins do Estado, obrigação esta do Direito Constitucional. 
Ele somente os realiza. 
 
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 38. 
 
2 Celso Antônio Bandeira de Mello alerta que certas atividades recobertas pela função administrativa do Estado são excluídas do estudo do Direito Administrativo e 
ganham uma disciplina própria, como ocorre com o Direito Tributário, o Direito Financeiro, o Direito Previdenciário e outros. Essa divisão é atribuída, segundo o 
autor, ao crescimento significativo de normas relativas a esses temas, além da necessidade de aprofundamento de seus estudos ante a importância que ganharam 
na vida social. O autor não descarta também influências, ainda que de menor monta, decorrentes do capitalismo agressivamente competitivo que se tem hoje e 
que a autonomia de uma nova disciplina com certeza constituiria um novo mercado, novos livros, disciplinas nas faculdades e outros (MELLO, Celso Antônio Bandeira 
de. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 38). Pensamento que se entende ser adequado. 
 
2 
 
Lei, a doutrina, a jurisprudência, os costumes e os princípios gerais do direito. 
 
Lei 
toda e qualquer espécie normativa, significa a norma imposta coativamente 
pelo Estado, isto é, todos os atos decorrentes do poder legiferante e do 
poder normativo dessa pessoa jurídica, representando uma fonte primária 
de qualquer ramo do Direito. 
Doutrina É a lição dos mestres e estudiosos do Direito, formando o sistema teórico 
de princípios aplicáveis ao direito positivo. 
Jurisprudência traduz-se na reiteração dos julgamentos dos órgãos do Judiciário, sempre 
num mesmo sentido. 
Costumes 
Apesar de ter perdido força em outras áreas do direito (direito civil, por 
exemplo), 
para o Direito Administrativo, o costume ainda representa um papel 
importante, em razão da deficiência de legislação, apesar de não substituir a 
previsão legal. 
Princípios Gerais do Direito3 
São normas que representam a vase do ordenamento jurídico, intrínsecas a 
essa ordem legal, considerados como orientações necessárias à exigência de 
justiça 
 
 
 
 
 
 
 
3 Para Celso Bandeira de Mello, os princípios gerais do direito “são vetores normativos subjacentes ao sistema jurídico-positivo, não porém como um dado externo, 
mas como uma inerência da construção em que se corporifica o ordenamento”; são teses jurídicas genéricas que informam o ordenamento do Estado, conquanto 
não se achem expressas em texto legal específico. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, 
p. 123. 
3 
 
Sistemas Administrativos 
Mecanismos de Controle 
Compreendem os regimes adotados pelos Estados para a correção dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos, 
praticados pelo Poder Público em qualquer de suas áreas de governo. 
Também definido como sistema francês, o qual 
preconiza a vedação à Justiça comum, ou melhor, ao 
Poder Judiciário, do conhecimento e julgamento dos 
atos da Administração, o que deve ser feito pelos 
próprios órgãos administrativos. Há exceções, caso em 
que, mesmo sendo de interesse da Administração, 
ficam excluídas da justiça administrativa, sendo julgadas 
pelo Poder Judiciário, como é o caso dos litígios 
decorrentes de atividades públicas, com caráter 
privado. 
Conhecido como sistema inglês ou sistema judiciário, 
o qual estabelece que todos os litígios sejam resolvidos 
pela Justiça comum, pelo Poder Judiciário. 
Estado - pessoa jurídica territorial soberana; é uma 
nação politicamente organizada, dotada de 
personalidade jurídica própria, sendo pessoa jurídica de 
direito público que contém seus elementos e três 
Poderes. 
Estado de Direito – estado juridicamente 
organizado e obediente às suas próprias leis. 
 
 
 
 
 
 
Elementos do Estado 
Povo Representa o componente humano 
do Estado 
Território Que é a sua base física 
Governo 
Soberano 
Que é o elemento condutor do 
Estado, que detém e exerce o 
poder absoluto de 
autodeterminação e auto-
organização emanado do povo. 
 Não há, nem pode haver Estado independente SEM 
SOBERANIA, isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e 
incontrastável de organizar-se e de conduzir-se segundo a 
vontade livre de seu povo e de fazer cumprir as suas decisões 
inclusive pela força, se necessário. 
 
Poderes do Estado 
Executivo 
independentes e harmônicos entre si 
e com funções reciprocamente 
indelegáveis (CF, art. 2º) 
Legislativo 
Judiciário 
 Na verdade, esta tripartição dos poderes não gera 
absoluta divisão de poderes e de funções, mas sim 
distribuição de três funções estatais precípuas, mesmo 
porque o poder estatal é uno e indivisível. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
Funções do Estado 
Típica aquela pela qual o Poder foi 
criado 
Atípica estranha àquela para a qual o 
poder foi criado 
Legislativa 
possibilidade de elaboração das 
leis, função normativa que tem 
como características: ser 
abstrata, não concreta, 
estabelecer normas gerais, 
produzir inovações primárias no 
mundo jurídico. 
Judiciária 
que representa a aplicação 
coativa da lei aos litigantes, cujas 
características são: estabelecer 
regras concretas (julga em 
concreto); não produzir 
inovações primárias no mundo 
jurídico; tratar-se de uma função 
indireta, porque depende de 
provocação; propiciar situação 
de intangibilidade jurídica, vale 
dizer, impossibilidade de 
mudança, produzindo coisa 
julgada, o que não acontece nas 
demais funções. 
Administrativa 
compreende a conversão da lei 
em ato individual e concreto. 
Desse modo: estabelece regras 
concretas; não inova o 
ordenamento jurídico; é direta, 
porque independe de 
provocação; pode ser revista 
pelo Poder Judiciário, não 
produzindo uma verdadeira coisa 
julgada. 
Celso Antônio Bandeira de Mello4 conceitua uma 
quarta função, a política ou de governo, a qual surge 
da existência de certos atos jurídicos que não se 
alocavam satisfatoriamente em nenhumadas clássicas 
três funções. Por exemplo, a iniciativa de lei do Poder 
Executivo, a sanção e o veto, a declaração do estado 
de sítio e do estado de defesa, a decretação de 
calamidade pública e a declaração de guerra, entre 
outro. 
Governo: expressão política de comando, de 
iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de 
manutenção da ordem jurídica vigente. Atua mediante 
atos de soberania e atos de autonomia, é a direção 
suprema dos negócios públicos, é toda atividade 
exercida pelos representantes do Poder. 
Administração Pública - todo o aparelhamento do 
Estado preordenado à realização de serviços, visando 
à satisfação das necessidades coletivas. Não pratica 
atos de governo, e sim de execução, com maior ou 
menor autonomia funcional. Adota-se dois critérios 
para conceituar administração pública: o formal e o 
material. 
Critério formal, orgânico ou 
subjetivo vislumbra a 
Administração Pública como o 
conjunto de órgãos, a 
estrutura estatal, que alguns 
autores até admitem como 
sinônimo de Estado, quando 
pensado no aspecto físico, 
estrutural. Nesse sentido, 
conforme convenciona parte 
da doutrina, a expressão 
Administração Pública deve 
ser grafada com as primeiras 
letras maiúsculas. 
Critério material ou objetivo, a 
administração pública deve ser 
entendida como a atividade 
administrativa exercida pelo 
Estado ou, ainda, função 
administrativa. Nessa aplicação, 
a expressão administração 
pública deve ser grafada com 
as letras iniciais minúsculas, 
seguindo a convenção 
doutrinária. 
 
 
4 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. 
ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 36. s 
5 
 
Regime Jurídico Administrativo 
Em resumo, são formas de regimento administrativo e possuem um conjunto sistematizado de princípios e normas 
que lhe dê identidade. Os princípios escolhidos para compor esse conjunto devem ser peculiares aos seus objetivos 
e devem especialmente guardar entre si uma correlação lógica, uma relação de coerência e unidade, um ponto de 
coincidência, compondo um sistema ou regime. 
 
Art. 37, caput, CF 
L egalidade 
I mpessoalidade 
M oralidade 
P ublicidade 
E ficiência 
A base do regime jurídico do Direito Administrativo se 
determina em função de dois princípios: Princípio da 
supremacia do interesse público sobre o particular e o 
princípio da indisponibilidade do interesse público5. 
 
Determina privilégios jurídicos e um patamar de 
superioridade do interesse público sobre o particular. 
Em razão desse interesse público, a Administração 
terá posição privilegiada em face dos administrados, 
além de prerrogativas e obrigações que não são 
extensíveis aos particulares. Não está expresso no 
texto constitucional, as há vários dispositivos que 
aludem a essa ideia da supremacia, por exemplo, 
regras de requisição de bens particular (art. 5º, XXV, 
CF). 
serve para limitar a atuação do agente público, 
revelando-se um contrapeso à superioridade descrita 
no princípio da supremacia, podendo se afirmar que, 
em nome da supremacia do interesse público, o 
Administrador pode muito, pode quase tudo, mas não 
pode abrir mão do interesse público. Não há autonomia 
da vontade nem liberdade irrestrita. Há uma finalidade 
 
5 Curso de Direito Administrativo, cit., p. 46. Celso de Mello 
previamente estabelecida e, no caso de função pública, 
há submissão da vontade pré-traçada na Constituição 
Federal ou na lei, além do dever de bem curar o 
interesse alheio: o interesse público. 
 
 Conceito de interesse público: a expressão 
interesse público representa uma categoria 
contrária ao interesse privado, individual; consiste 
no interesse do todo, do conjunto social. As provas 
de concursos costumam questionar a distinção 
entre interesse público primário e secundário. 
 
Interesse Público 
Primário 
Interesse Público 
Secundário 
considera-se o 
resultado da soma dos 
interesses individuais 
enquanto partícipes de 
uma sociedade, 
também denominados 
interesses públicos 
propriamente ditos. 
consiste nos anseios do 
Estado, considerado 
como pessoa jurídica, um 
simples sujeito de 
direitos; são os interesses 
privados desse sujeito. 
Ressalte-se que o Estado, 
da forma como foi 
concebido no 
ordenamento jurídico 
brasileiro, só poderá 
defender seus próprios 
interesses privados 
(interesses secundários) 
quando não existir 
conflito com os 
interesses públicos 
primários. 
6 
 
É a base do Estado Democrático de Direito e garante 
que todos os conflitos sejam resolvidos pela lei. 
Celso de Mello 
“O princípio da legalidade é 
específico do Estado de Direito, é 
justamente aquele que o qualifica 
e que lhe dá identidade própria, 
por isso, considerado princípio 
basilar do regime jurídico-
administrativo”. 
O princípio da legalidade deve ser analisado sob dois 
aspectos: o da legalidade para o direito privado, onde 
as partes da relação podem fazer tudo aquilo que a lei 
não proíbe, prestigiando assim a autonomia da 
vontade; e a legalidade para o direito público, onde a 
Administração só pode fazer aquilo que a lei autoriza 
ou determina, ficando a atividade administrativa 
condicionadas a observância da norma legal. 
 
Princípio da 
Legalidade 
Princípio da reserva legal 
significa submissão 
à Constituição e 
às leis, 
se limita à forma de 
regulamentação de 
determinadas matérias, para a 
qual a Constituição indica uma 
espécie normativa específica, 
ou seja, significa preservar a 
matéria “x” a ser disciplinada 
pela espécie normativa “y”. 
Estabelece que a atuação do agente público deve 
basear-se na ausência de subjetividade, ficando esse 
impedido de considerar quaisquer inclinações e 
interesses pessoais, próprios ou de terceiros. Trata-se 
de uma faceta do princípio da Isonomia, pois a 
impessoalidade objetiva o tratamento que a 
Administração Pública deve dar a todos os 
administrados em situação jurídica idêntica. 
Além disso, o princípio da impessoalidade também 
pode ser analisado sob dois aspectos diferentes: 
primeiro, quanto ao dever de atendimento ao 
interesse público, tendo o administrador a obrigação 
de agir de forma impessoal, abstrata, genérica, 
protegendo sempre a coletividade; segundo, que a 
atividade administrativa exercida por um agente público 
seja imputada ao órgão ou entidade e não ao próprio 
agente, o que será visto oportunamente, pois a 
vontade do agente se confunde com a da pessoa 
jurídica, formando uma única vontade, o que se conclui 
na chamada teoria da imputação. 
Exige que a Administração e seus agentes atuem em 
conformidade com princípios éticos aceitáveis 
socialmente. Importante destacar que este princípio 
representa um conceito jurídico indeterminado, vago. 
Esse fato constitui um obstáculo para o Poder 
Judiciário aceitar a possibilidade de invalidação de um 
ato por lesão apenas à moralidade administrativa. A 
maioria dos julgados a admite como uma agravante da 
ilegalidade, e não como vício autônomo. 
Súmula Vinculante nº 13 
A nomeação de cônjuge, companheiro, 
ou parente, em linha reta, colateral ou 
por afinidade, até o 3º grau, inclusive, 
da autoridade nomeante ou de servidor 
da mesma pessoa jurídica, investido 
em cargo de direção, chefia ou 
assessoramento, para o exercício de 
cargo em comissão ou de confiança, 
ou, ainda, de função gratificada na 
Administração Pública direta e indireta, 
em qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, compreendido o ajuste 
mediante designações recíprocas, viola 
a Constituição Federal. (Precedentes 
ADC 12, RE 579.951, ADI 1521 e MS 
23.718) 
 
O princípio da publicidade nada mais é que a 
divulgação, tendo como finalidade o conhecimento 
público. É relevante grifar que a publicidade deve 
obedecer ao formalismo previsto pela lei. Além do 
objetivo principal que é dar conhecimento público dos 
atos praticados pelo agente público, o princípio da 
publicidade produz outros efeitos: 
 Condição de eficácia para os atos administrativos, 
marcandoo início de produção de seus efeitos 
externos; 
 Termo inicial para contagem de prazo; 
 Viabiliza o controle, a fiscalização dos atos 
praticados pelo Poder Público, seja pelos 
interessados diretos ou pelo povo em geral. São 
meios constitucionais para tanto: os remédios, por 
exemplo, o mandado de segurança, a ação 
popular, o habeas data; além de outros 
instrumentos, como a ação civil pública, o direito 
de petição, a representação às autoridades 
competentes e o pedido de informações. 
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Publicidade Publicação 
abrange toda a atuação 
estatal, não só sob o 
aspecto de divulgação 
oficial de seus atos, 
como também de 
propiciação de 
conhecimento da 
conduta interna de seus 
agentes e como garantia 
de informação 
enquanto divulgação em 
diário oficial, é somente 
uma das hipóteses de 
publicidade 
 
Exceções aos princípio da publicidade 
 
Art. 5º, X, CF 
que estabelece serem 
invioláveis a intimidade, a vida 
privada, a honra e a imagem 
das pessoas, aplicando a quem 
as violar o dever de indenizar 
por danos materiais e morais 
causados 
Art. 5º, XXXIII, CF 
que garante o direito à 
informação1, ressalvadas as 
informações imprescindíveis à 
segurança da sociedade e do 
Estado. 
Art. 5º, LX, CF 
dispõe que a lei poderá 
restringir a publicidade dos 
atos processuais quando a 
defesa da intimidade ou o 
interesse social o exigirem 
CUIDADO! O art. 37, § 1º, CF deve ser observado em 
duas partes. Primeiro, está previsto o dever de 
publicidade dos administradores públicos de informar, 
educar e orientar a sociedade dos seus atos. Em 
segundo lugar, o dispositivo veda a promoção pessoal 
observando diversos princípios constitucionais, tais 
como impessoalidade, moralidade, eficiência e outros. 
Nesse caso, não se pode confundir publicidade com 
propaganda pessoal, atentando para o fato de que o 
texto constitucional proíbe a publicidade que 
represente propaganda do administrador. 
Art. 37, § 1º, CF - publicidade dos 
atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá 
ter caráter educativo, informativo ou 
de orientação social, dela não podendo 
constar nomes, símbolos ou imagens 
que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos. 
Curiosidade 
A Lei n. 13.303/2016 que instituiu o estatuto jurídico das 
empresas estatais deu grande destaque a publicidade 
e transparência dos atos praticados pelas empresas, 
como por exemplo, art. 48 que determina que será 
dada publicidade, com periodicidade mínima semestral, 
em sítio eletrônico oficial na internet de acesso 
irrestrito, à relação das aquisições de bens efetivadas 
pelas empresas. 
Quanto a transparência dedicou-se no art. 8º a elencar 
requisitos mínimos de transparência como por 
exemplo: elaboração de carta anual com explicação 
de compromissos assumidos para atender as 
finalidades para as quais foram criadas (interesse 
coletivo ou imperativo de segurança nacional), 
demonstrações financeiras, carta anual de governança 
corporativa dentre outras. Estes documentos de 
cumprimento dos requisitos de transparência devem 
também estar publicados na internet de forma 
permanente e cumulativa. Estas regras foram 
reiteradas com a publicação do Decreto n. 8.945/2016 
que regulamenta, no âmbito da União, a Lei no 13.303, 
de 30 de junho de 2016. 
Trata-se de uma condição indispensável para a efetiva 
proteção do interesse público. A eficiência exige que 
a atividade administrativa seja exercida com presteza, 
perfeição e rendimento funcional. Consiste na busca 
de resultados práticos de produtividade, de 
economicidade, com a consequente redução de 
desperdícios do dinheiro público e rendimentos típicos 
da iniciativa privada, sendo que, nessa situação, o lucro 
é do povo; quem ganha é o bem comum. 
A EC no 19, para viabilizar a aplicação do novo princípio 
expresso, introduziu alguns mecanismos no texto 
constitucional. Alterou o art. 37, § 3º, da CF, 
determinando-o como um instrumento para que os 
indivíduos possam exercer efetivamente sua cidadania 
e exigir eficiência, permitindo que a lei discipline as 
formas de participação do usuário na administração 
direta e indireta, regule as reclamações relativas à 
prestação dos serviços públicos em geral, garanta o 
acesso dos usuários a registros administrativos e 
informações sobre atos de governo e regulamente a 
representação contra o exercício negligente ou 
abusivo dos cargos, empregos e funções públicas. Esse 
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Isonomia significa tratar os iguais de forma igual e os 
desiguais de forma desigual, na medida de suas 
desigualdades. Para a aplicação deste princípio é 
preciso observar dois elementos: 
a) identificar qual é o fator de discriminação; 
b) verificar se esse fator de exclusão está ou não 
de acordo com o objetivo da norma; 
Quando o fator de discriminação utilizado no caso 
concreto estiver compatível com o objetivo da norma, 
não há violação do princípio da igualdade e a exclusão 
é válida. De outro lado, o inverso não é verdadeiro, 
havendo desobediência à isonomia se a regra de 
exclusão estiver incoerente com a norma. 
Por exemplo, a Administração resolveu fazer concurso 
para salva-vidas, estabeleceu no edital que deficientes 
físicos, de cadeiras de rodas, não poderiam prestar o 
dito concurso. Nessa hipótese, não houve violação à 
isonomia, já que eles não conseguiriam exercer esse 
tipo de atividade. Nesse diapasão, encontra-se a regra 
do art. 5º, § 2º, da Lei no 8.112/90, o Regime Jurídico 
dos Servidores da União6. No entanto, se o concurso 
fosse para o exercício de uma função administrativa 
qualquer, a mesma regra de exclusão de deficientes 
seria atentatória à igualdade constitucional. 
ADC 41 – reconheceu a validade da Lei 12.990/2014, 
que reserva 20% das vagas oferecidas em concursos 
públicos para provimento de cargos efetivos e 
empregos públicos no âmbito da administração pública 
federal direta e indireta, no âmbito dos Três Poderes. 
ADPF 186 – reconhecimento da constitucionalidade do 
sistema de cotas raciais para ingresso em 
Universidades Públicas . 
 
6 Art. 5º - São requisitos básicos para investidura em cargo público:” (...) “§ 
2o Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o direito de se 
inscrever em concurso público para provimento de cargo cujas atribuições 
sejam compatíveis com a deficiência de que são portadoras; para tais 
pessoas serão reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas 
no concurso.” 
7 Nesse aspecto, é importante lembrar a inconstitucionalidade do depósito 
prévio como condição para o direito de recurso. A matéria já foi reconhecida 
pelo STJ na Súmula no 373, de 30.03.2009, que dispõe: É ilegítima a 
O princípio da ampla defesa é inerente ao direito de 
ação, à tutela do Estado. Representa uma 
consequência do devido processo legal, porém tendo 
bases e regras específicas. 
Esse princípio deve assegurar à parte a garantia de 
defesa, conferindo ao cidadão o direito de alegar e 
provar o que alega, podendo se valer de todos os 
meios e recursos disponibilizados para a busca da 
verdade real, proibindo-se, taxativamente, qualquer 
cerceamento de defesa. Segue alguns exemplos: 
a) o caráter prévio da defesa: é a anterioridade da 
defesa em relação ao ato decisório, exigindo-se 
procedimentos e penas predeterminados, para que 
a parte saiba exatamente como e do que deve se 
defender; 
b) o direito à informação geral decorrente do 
contraditório, o acesso ao processo, além do direito 
de cópias desde que as despesas corram a cargo 
do interessado; 
c) o direito de solicitar a produção de provas, vê-las 
realizadas e interferindo efetivamente no 
convencimento do julgador; 
d) a defesa técnica: seria aquela realizada pelo 
representante legal do interessado, o advogado, que 
contribui substancialmente para o equilíbrio e a 
legalidade do processo, mas tem presença 
facultativa. 
e) o direito de interpor recurso administrativo, 
independentemente de previsão explícita em lei, 
com a aplicação da parte finaldo art. 5o, inciso LV, 
que garante esse direito, além do exercício do 
direito de petição, previsto no art. 5o, XXXIV, alínea 
“a”, todos da CF7 
Súmula vinculante nº 5 - “A falta de 
defesa técnica por advogado no 
processo administrativo disciplinar não 
ofende a Constituição” 
exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso administrativo. 
No mesmo sentido a matéria foi decidida pelo STF em sede de repercussão 
geral (AI 698.626) e na Súmula Vinculante no 21, que define: É 
inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro 
ou bens para admissibilidade de recurso administrativo. Importante conferir 
ainda a Súmula Vinculante nº 03 cujo texto garante: “Nos processos perante 
o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla 
defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato 
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da 
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. 
9 
 
Enfim, como corolário dos princípios do contraditório 
e da ampla defesa, deve-se colocar a parte 
socialmente mais fraca em condições de paridade inicial 
frente à parte mais forte e impedir que a igualdade de 
direitos se transforme em desigualdade de fato, por 
causa da inferioridade cultural ou econômica de uma delas. Os 
princípios do contraditório e da ampla defesa também estão 
previstos de forma expressa no art. 2o da Lei no 9.784/1999. 
 
Inclina-se à justificação teleológica dos atos 
administrativos, ou seja, ao fim social a que se destinam, 
visando a realização do Direito, tendo um justo 
equilíbrio entre os meios empregados e os fins a 
serem alcançados. Este princípio diz que não pode o 
Administrador a pretexto de cumprir a lei agir de 
forma despropositada ou tresloucada, deve manter um 
certo padrão do razoável. 
 
Exige equilíbrio entre o sacrifício imposto ao interesse 
de alguns e a vantagem geral obtida, de modo a não 
tornar excessivamente onerosa a prestação. Alguns 
autores entendem que este princípio está embutido 
na razoabilidade. 
 
 
 
 
 
Súmula vinculante nº 21 e Caráter pedagógico 
“A Súmula Vinculante 21 foi manifestamente afrontada 
pela decisão reclamada. Na votação da Proposta de 
Súmula Vinculante 21, a qual deu origem à referida 
súmula, o Min. Dias Toffoli assim se manifestou: '(...) Essa 
súmula mostra o caráter extremamente pedagógico, 
para o Estado brasileiro e para a administração pública, 
da utilidade da súmula vinculante contra a administração 
pública; grande relevo, pois alcança a defesa da 
cidadania e da Constituição, que busca garantir o 
exercício do recurso, independentemente da 
necessidade de depósito prévio'. O objetivo da Súmula 
Vinculante 21 é extinguir a exigência de depósito como 
requisito de admissibilidade de recursos administrativos. 
Nesse sentido, o Recurso Extraordinário 388.359, Rel. 
Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 22.6.2007. A 
circunstância de o recurso ser interposto antes da 
edição do enunciado com força vinculante por este 
Tribunal não tem o condão de afastar a 
inconstitucionalidade da exigência de depósito prévio 
para interposição de apelos administrativos. Ademais, a 
decisão reclamada é a que foi proferida pelo Juiz de 
Direito da 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de 
Jaboatão dos Guararapes-PE contrariamente ao 
entendimento deste Supremo Tribunal Federal. 
Registro que referida decisão é posterior à edição da 
Súmula Vinculante 21. Ante o exposto, com base na 
jurisprudência pacífica da Corte, conheço da 
reclamação e julgo-a procedente (...)." Rcl 10.938, Relator 
Ministro Gilmar Mendes, Decisão Monocrática, 
julgamento em 4.3.2011, DJe de 22.3.2011. 
 
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Com subordinação 
Organização da Administração Pública 
Os entes políticos da Administração Pública são dotados de autonomia. Tal autonomia tem como base três 
características: Auto-organização, autogoverno e autoadministração. É na capacidade de autoadministração que reside 
a organização e a prestação da atividade administrativa, levando em conta a separação de competências entre os 
entes federativos. 
Para a análise da organização administrativa, importante fazer breve exposição acerca dos “sentidos da Administração 
Pública”, que poderá ser entendida no sentido objetivo/ material/ funcional e no sentido subjetivo/ formal/ orgânico. 
 
 
 
 
 
 
 
Formas de prestACAo da atividade administrativa 
 
Existem duas formas de prestação da atividade administrativa: a prestação centralizada, que é aquela em que o 
serviço é prestado pelo núcleo da Administração Pública. É realizada pela administração direta (entes políticos); e a 
prestação descentralizada, que é aquela em que se transfere a prestação a terceiros, a fim de garantir a eficiência 
da prestação do serviço. Pode ser transferida a administração indireta e a um particular. 
Partindo desses dois conceitos, podemos destacar que a prestação decentralizada pode ser de dois tipos: a 
Desconcentração e a Descentralização. 
 
 Descentralização: baseia-se na busca pela a eficiência da atividade administrativa, já que se transfere a terceiros 
especializados na execução de alguns serviços público. Representa a transferência da atividade administrativa para 
outra pessoa, sendo esta física ou jurídica, integrante ou não da própria estrutura administrativa, não existindo 
entre a Administração Pública e o ente ao qual se transferiu a atividade, relação de subordinação. Existem três 
formas de descentralização administrativa: 
 
 Desconcentração: distribuição interna de funções dentro de uma mesma pessoa jurídica. Como resultado da 
desconcentração, temos a criação dos órgãos públicos, conceituados como “centros de competência 
especializados, instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é 
imputada a pessoa jurídica a que pertencem”. Existe entre a Administração Pública e o ente ao qual se transferiu 
a atividade, relação de subordinação. 
 
 
Administração pública 
Sentido Material/ Funcional 
Sentido Formal/ Orgânico 
Leva em consideração a função de administrar 
Leva em consideração o conjunto de órgãos e 
entidades que irão executar as atividades públicas 
11 
 
Desconcentração X Descentralização 
Se a distribui se dá dentro da mesma pessoa, chama-se de forma desconcentrada de prestação da atividade administrativa. Há relação 
de subordinação, pois passa de um comando. Porém, se retira do centro e dá a uma nova pessoa, física ou jurídica, chama-se 
descentralização. Não possui relação de subordinação. 
É um centro especializado de competência. (núcleo de competência) a ideia é que a prestação administrativa seja especializada. 
 Não possui personalidade jurídica, ou seja, quem responde pelos atos é a pessoa jurídica a que ele pertence. Observa-se que órgãos 
públicos podem ter CNPJ porque a Receita Federal precisa ter controle do fluxo dos recursos públicos. (art. 4º da Instrução 
Normativa 1.634/16). 
 Possui representação própria 
 Possibilidade de ir à juízo: excepcionalmente, quando for sujeito ativo em busca de prerrogativas funcionais. 
 Pode estar presente a administração direta e indireta - Art. 1º, lei 9.784/99 
modalidade de descentralização na qual a União cria uma 
pessoa jurídica com limites territoriais determinados e 
competências administrativas genéricas. (art. 18, § 2º, CF) 
DESCENTRALIZAÇÃO 
Outorga 
Delegação 
Territorial 
Também chamada de delegação por serviços, técnica ou funcional 
ocorre quando o Estado cria uma entidade com personalidade 
jurídica própria e a ela transfere a titularidade e a execução de 
determinado serviço público. Esse tipo de descentralização dá 
origem à Administração indireta, pressupondo a elaboração de lei 
para criação ou autorização da criação da entidade. 
Também chamada de descentralização por colaboração, uma entidade política ou 
administrativa transfere, por contrato ou por ato unilateral, a execução de um 
serviço a umapessoa jurídica de direito privado preexistente. Assim, a pessoa 
que recebe a delegação poderá prestar o serviço diretamente à população, em 
seu próprio nome e por sua conta e risco, sofrendo a fiscalização do Estado. 
Esse tipo de descentralização dá origem aos delegatários de serviço público por 
meio de concessão, permissão ou autorização. 
Sem subordinação 
12 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Autarquias 
Fundações Públicas 
Empresas Públicas 
Sociedade de Economia Mista 
Agência Reguladoras 
Agência Executivas 
Associações Públicas 
 
Características aplicáveis a todas às pessoas 
da Administração Pública indireta 
I – Personalidade Jurídica Própria: aptidão para ser 
sujeito de direitos e obrigações. Responde pelos seus 
atos; 
II – Patrimônio e receita próprios; 
III – Autonomia técnica, administrativa e financeira. Não 
tem capacidade política. 
IV – Criação e extinção: exige-se previsão legal (Art. 
37, XIX, CF). O referido dispositivo diz que “a lei cria 
autarquia e autoriza a EP, SEM e Fundação Pública, 
cabendo a lei complementar, neste último caso, definir 
áreas de atuação.” 
No que tange à “lei cria” autarquias, basta a edição da 
lei e a pessoa jurídica já estará pronta para existir. Já 
no caso de autorização pela lei a criação de uma 
pessoa jurídica (Fundações, EP, SEM), esta só passará 
a existir juridicamente com o registro dos seus atos 
constitutivos no órgão competente, seja no Cartório 
de Registro das Pessoas Jurídicas, se ela tiver natureza 
civil, ou na Junta Comercial, quando possuir natureza 
comercial. Além disso, no caso de Fundação Pública de 
Direito Privado (governamental), a lei complementar 
deve definir sua finalidade. 
Convém realçar ainda, que pelo paralelismo das 
formas, se exige-se lei para criar, exige-se para 
extinguir. 
É um patrimônio personalizado, ou seja, é destacado 
por um favor com finalidade específica. Ganha nome 
de acordo com seu instituidor, ou seja, se é pública foi 
instituída pelo poder público, se for privada, quem 
institui foi um particular. No direito administrativo 
importa o estudo das Fundações Públicas. 
 
 
 
 
 
 
TEORIAS DOS ÓRGÃOS 
PÚBLICOS 
Teoria do órgão 
Teoria da representação 
Teoria do Mandato 
Segundo essa teoria, o Estado outorga 
aos seus agentes um mandato para 
que aqueles atuem em seu nome. 
 
Por essa teoria, o agente público seria 
um verdadeiro representante do Estado. 
 
Também conhecida como Teoria da Imputação 
Volitiva (Otto Gierke), é a mais aceita pelo 
ordenamento jurídico, e estabelece que o Estado 
manifesta sua vontade por meio de seus órgãos, 
titularizados pelos agentes públicos. Assim, a 
atuação do órgão deve ser imputada à pessoa 
jurídica, está sim sujeito de direitos e obrigações. 
 
13 
 
Fundação Pública de 
Direito Público 
Fundação Pública de 
Direito Privado 
Regime de direito público Regime de direito privado 
Espécie de autarquia, por 
isso é chamada de 
fundação autárquica. 
Segue o mesmo regime 
da EP e da SEM. É uma 
fundação governamental. 
Não é espécie de SEM e 
EP, mas segue o regime 
delas. 
Criada por lei Lei autoriza 
 
V – Não possuem finalidade lucrativa: sua finalidade 
direta não é o lucro, mas a busca do interesse público, 
inclusive quando estão explorando atividade 
econômica. 
VI – Possuem Finalidade Específica: a lei que cria e que 
autoriza estabelece a finalidade. Se a lei define, estarão 
vinculadas a finalidade (princípio da especialidade); 
VII – Controle: há controle, mas não há relação de 
subordinação. Assim, a Administração Direta poderá 
controlar a Administração Indireta pelo Executivo, 
através de supervisão ministerial, pelo judiciário, 
através de ações judiciais e pelo Legislativo, através do 
Tribunal de Contas e CPIs. O controle também poderá 
ser feito pelo povo, através de ação popular, audiência 
pública, consulta pública, representação etc. 
 
São pessoas jurídicas de direito público que 
desenvolvem atividades administrativas típicas de 
Estado e gozam de liberdade administrativa nos limites 
da lei que as criou. Não são subordinadas a órgão 
nenhum do Estado, mas apenas controladas, tendo 
direitos e obrigações distintos do Estado. 
 
Regime Jurídico das Autarquias 
 criação e extinção por intermédio de lei ordinária 
específica, conforme previsão do art. 37, XIX, da 
CF. 
 sujeitas a controle tanto interno, quanto externo, 
seja pela Administração Direta, pelos Poderes 
Judiciário e Legislativo, seja pelo povo, por via dos 
instrumentos processuais previstos em lei; 
 seus atos e contratos seguem regime 
administrativo, estão obrigadas ao procedimento 
licitatório, consoante regras da Lei no 8.666/93 e 
da Lei no 10.520/02, só não tendo que realizá-lo 
quando a própria norma expressamente liberá-lo, 
como ocorre com as hipóteses de dispensas e 
inexigibilidades de licitação previstas no diploma. 
 Responsabilidade Civil: em regra, objetiva, 
aplicando-lhe o art.37, § 6º, da CF. Lembrando que 
o Estado responde subsidiariamente 
 Prescrição: a regra quanto a prescrição é a 
prevista no Decreto nº 20.910/32 – prescrição 
quinquenal 
 Bens autárquicos: seguem regime de bem público. 
a) Alienabilidade condicionada ou Inalienabilidade 
relativa: poderá ser alienada preenchidas algumas 
condições. 
b) Impenhorabilidade: não cabe penhora, arresto ou 
sequestro. 
Penhora: garantia que acontece 
dentro da ação de execução 
Arresto: medida cautela típica que 
cabe quando se quer proteger 
bens indeterminados. 
Sequestro: cautelar típica de bens 
determinados. 
c) impossibilidade de oneração: ou seja, não pode ser 
objeto de direito real de garantia (hipoteca e 
penhor). São realizadas fora do juízo. 
Penhor: direito real de garantia de 
bens móveis 
Hipoteca: direito real de garante 
de bens imóveis 
d) imprescritibilidade: não cabe usucapião. 
 Débitos judiciais: seguem regime de precatório 
(art.100 da CF). trata-se de uma fila que se constitui 
de acordo com a ordem cronológica de 
pagamento. 
 Privilégios processuais: 
a) prazos dilatados (art. 183, CPC) 
b) Reexame necessário ou duplo grau de jurisdição 
necessário (art. 496, CPC): significa que quando se 
tem uma decisão em relação a uma autarquia, 
14 
 
mesmo que as partes não recorram, o processo 
deve subir para o Tribunal para nova análise. 
Porém, o CPC prevê algumas exceções no art. 
496, quais sejam: 
- Quando tiver súmula de tribunal superior 
- Acórdão do STF ou STJ com recurso repetitivo 
- Orientação vinculante no âmbito administrativo 
- Além dos valores estipulados de acordo com cada 
ente. 
 
 Regime Tributário: Imunidade recíproca só para 
impostos (art. 150, VI, CF), desde que ligada à sua 
finalidade específica (art.150, §2º da CF); 
 Prescrição das ações: decreto n. 20.910/32 – 5 
anos (STJ – Recurso Repetitivo. Resp. nº 1251993 
(Tema 553) mérito. Dje. 19/12/2012) 
 Procedimentos Financeiros: quanto às regras 
orçamentárias, se submetem às mesmas da 
entidade que as criou, estando, inclusive, sujeitas 
ao controle pelo Tribunal de Contas. No que tange 
aos procedimentos financeiros, as autarquias 
também se submetem às regras de Direito 
Financeiro e contabilidade pública da 
Administração Direta, previstas na Lei no 
4.320/64, além das regras da Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LC no 101/00). 
 Regime de pessoal: é o mesmo aplicável aos entes 
da Administração Direta que as criou. Em regra, 
são estatutários, e no âmbito federal regidos pela 
Lei n º 8.112/90. 
Conselhos profissionais 
As Autarquias Profissionais são os conselhos de classe, 
que após a ADIN 1717 tem natureza jurídica de 
autarquia. Assim as suas anuidades têm natureza 
tributária e em caso de não pagamento podem ser 
discutidas por meio de execução fiscal, estão sujeitas 
às regras de contabilidade pública e a controle pelo 
Tribunal de Contas, além da exigência do concurso 
público para admissão de pessoal (ponto muito 
divergente). 
Ordem dos Advogados do Brasil 
Nesse contexto, tem-se a exceção da a Ordem dosAdvogados do Brasil que segundo a jurisprudência do 
STF, não compõe a Administração Pública, como 
consequência: a anuidade não é tributária, não cabe 
execução fiscal (cobrança via execução do Código de 
 
8 ADI 3026 
Processo Civil), não se submete a contabilidade pública 
e ao Tribunal de Contas e está dispensada de fazer 
concurso público, além de não compor a 
Administração Direta ou Indireta8. Autarquias 
Territoriais são os territórios, não se confundem com 
as autarquias administrativas e não compõem a 
Administração Indireta. 
 
Agências Reguladoras 
Trata-se de autarquia com regime especial. É criada 
para exercer a função de controlar, fiscalizar e regular 
as diversas categorias profissionais. Está prevista na lei 
nº 9.986/00 alterada pela lei 13.848/19 que é o marco 
regulatório da Agência reguladora. 
O regime especial das agências reguladoras significa 
que elas possuem regras específicas, quais sejam: 
Maior estabilidade e independência em relação ao 
ente que as criou, ou seja, não tem relação de 
subordinação. (autonomia decisória, administrativa e 
financeira) 
Investidura Especial: tem-se uma nomeação 
especial, mas deve haver aprovação do Senado 
Federal. Além disso, o dirigente tem mandato por 
prazo determinado (5 anos, vedada a recondução). 
Atualmente, a lei nº 13.848 em seu art. 4º trouxe 
novas exigências para que ocorra a nomeação dos 
dirigentes das agências reguladoras. 
Mandato fixo: o prazo é de 5 anos, vedada a 
recondução. Além disso, o fim do mandato dos 
dirigentes não podem ser coincidentes. O dirigente 
pode sair do mandato por renúncia, condenação 
(judicial ou administrativa) ou infringência do art. 8º-
B da lei 9.986/00. 
Quarentena: o ex dirigente deve ficar 6 meses 
afastado do ramo da atividade, com direito a 
remuneração. A ideia é que o ex dirigente tem 
informações privilegiadas da Agência Reguladora, 
por isso deve ficar afastado por um tempo. 
OBSERVAÇÃO: Obedecem às normas da Lei 
8.666/93, entretanto podendo optar por modalidades 
especificas como o pregão e a consulta (ADI 1668) 
 
 
15 
 
Agências executivas 
são autarquias ou fundações que por iniciativa da 
Administração Direta, recebem o status de Agência, 
em razão da celebração de um contrato de gestão, 
que objetiva uma maior eficiência e redução de custos 
- Lei 9.649/98. 
Exemplos de Agências Reguladoras: ANEEL, ANATEL, 
ANVISA, ANS, ANA, ANTT, ANTAQ, ANAC, ANCINE. 
 
Lei nº 13.303/2016 – Lei 
de responsabilidade das 
estatais. 
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com criação autorizada por lei e com 
patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente 
detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal 
ou pelos Municípios. (Art. 3º da Lei 13.303/2016) 
Está prevista no art. 3º da lei n. 13.303/16 e art. 2º, II, 
Decreto n. 8.945/16 
Pessoa Jurídica de Direito Privado (regime híbrido 
ou misto) 
Pode ser prestadora de serviços públicos ou 
exploradora de atividade econômica 
Possui capital exclusivamente público 
Pode ser constituída de qualquer modalidade 
empresarial 
Exemplos: BNDS, CEF, Casa da Moeda, Embrapa, 
FINEP. 
 
Está prevista no art. 4º da lei n. 13.303/16 e art. 2º, III, Decreto 
n. 8.945/16 
Pessoa Jurídica de Direito Privado (regime híbrido ou misto) 
Pode ser prestadora de serviços públicos ou exploradora de 
atividade econômica 
Capital misto: significa que vai ter uma parte pública e privada. Mas 
a maioria votante deve ser do poder público 
Só pode ser constituída na forma de S/A. 
.Exemplos: Petrobrás, Banco do Brasil, Telebrás, Banco do 
Nordeste. 
Empresa Pública 
Sociedade de Economia 
Mista 
Personalidade jurídica de direito privado 
Pode ser prestadora de serviços públicos ou 
exploradora de atividade econômica 
Criação e extinção deve se dar por autorização de 
lei específica, 
Pode ser de qualquer 
modalidade empresarial 
Só pode ser S/A 
Capital exclusivamente 
público 
Capital misto 
Competência da Justiça 
Federal (art. 109, CF) 
Competência da Justiça 
Estadual mesmo sendo 
SEM federal. 
Regime Jurídico das Estatais 
Apesar de serem pessoa jurídica de direito privado, 
não tem regime verdadeiramente privado. A doutrina 
chama de regime híbrido ou misto, pois, mistura regras 
de direito público com regras de direito privado. 
O regime jurídico das estatais irá depender da 
finalidade exercida por elas (exploradora de serviço 
público ou de atividade econômica). Se for exploradora 
de serviço público, o regime se aproxima muito do 
público. No silêncio da lei, aplicam-se as regras do 
regime jurídico administrativo. 
Porém, no caso de estatal exploradora de atividade 
econômica, aplica-se em regra o direito privado, sendo 
o direito público exceção que deve ser aplicada 
restritamente, quando tiver previsão expressa. As 
pessoas jurídicas que podem exercer exploração da 
atividade econômica do Estado estão previstas no §1º 
do art. 173. 
Importante ressaltar que o texto original do art. 173, § 
1º, previa que que as empresas públicas e sociedades 
de economia mista e as demais exploradoras da 
atividade econômica estavam sujeitas ao regime 
próprio das empresas privadas, inclusive quanto às 
obrigações tributárias e trabalhistas. Entretanto, essa 
regra foi alterada pela Emenda Constitucional no 19/98. 
16 
 
Hoje o art. 173, § 1º, da CF, reconhece a possibilidade 
de um regime especial para as empresas públicas e as 
sociedades de economia mista e suas subsidiárias, por 
intermédio de um estatuto jurídico próprio para sua 
função e formas de fiscalização, com regras quanto 
aos direitos civis, comerciais, trabalhistas e tributários, 
licitação e contratos, conselhos de administração e 
fiscal e mandatos dos administradores. 
 
Art. 173, CF. Ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição, a exploração direta de atividade econômica 
pelo Estado só será permitida quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante 
interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa 
pública, da sociedade de economia mista e de suas 
subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de 
serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado 
e pela sociedade; (Incluído pela Emenda Constitucional 
nº 19, de 1998) 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas 
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e 
alienações, observados os princípios da administração 
pública; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998) 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de 
administração e fiscal, com a participação de acionistas 
minoritários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, 
de 1998) 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a 
responsabilidade dos administradores. (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia 
mista não poderão gozar de privilégios fiscais não 
extensivos às do setor privado. 
§ 3º A lei regulamentará as relações da empresa pública 
com o Estado e a sociedade. 
§ 4º A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise 
à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência 
e ao aumento arbitrário dos lucros. 
§ 5º A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos 
dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a 
responsabilidade desta, sujeitando-a às punições 
compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra 
a ordem econômica e financeira e contra a economia 
popular. 
 
Este estatuto foi aprovado em 30.06.2016 pela Lei n. 
13.303/2016 que estabeleceu inúmeras novas regras 
para as empresas estatais inclusive quanto ao regime 
de licitação.Um dos pontos questionados é o fato da 
Lei ter estendido de forma expressa as suas regras 
para as prestadoras de serviços públicos. 
 
 
 
Licitações e contratos das estatais 
Previsão na lei n. 13.303/2016 
Se prestadora de 
serviço público 
Se exploradora de 
atividade econômica 
Segue as regras da Lei 
n. 8.666/93 e lei n. 
10.520/02 (art. 37, XXI 
c/c art. 22, XXVII, CF) 
Regime especial 
mediante estatuto 
próprio, obedecendo 
sempre os princípios da 
administração. 
Aplicação do regime 
público nos contratos, 
que podem ser 
considerados contratos 
administrativos, a 
depender do seu objeto. 
Visa evitar a sujeição 
dessas empresas ao 
rigor da lei n. 8.666/93. 
Ideia de um regime mais 
dinâmico em mais 
barato 
Não significa ausência de 
procedimento licitatório, 
mas tão somente de ter 
um procedimento 
simplificado. 
Hipóteses de dispensa de licitação estão previstas 
no art. 29 e 30 da lei n. 13.303/16 
 
Regime tributário das estatais 
Depende da finalidade a que elas se propõem: 
Se prestadora de 
serviço público 
Se exploradora de 
atividade econômica 
STF reconhece a 
imunidade recíproca – 
art. 150, VI, CF - Impostos 
Aproxima-se das regras 
privadas, submetendo-se 
aos ditames do art. 173, 
CF. 
Não gozam de 
privilégios tributários não 
extensíveis à iniciativa 
privada (art. 173, § 2º) 
 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
17 
 
Responsabilidade civil das estatais 
Depende da finalidade a que elas se propõem: 
Se prestadora de 
serviço público 
Se exploradora de 
atividade econômica 
Aplica-se o art. 37, § 6º, 
CF, em regra, 
Responsabilidade civil 
objetiva. 
Em que pese a regra da 
responsabilidade civil 
objetiva, é possível 
excepcionalmente 
aplicar a teoria subjetiva 
quando acontecem 
condutas omissivas. 
quanto às 
responsabilidades 
contratuais e 
extracontratuais, estão 
sob a mesma disciplina 
aplicável às empresas 
privadas, daí por que o 
Estado não responde 
subsidiariamente por 
seus atos. 
Regime de pessoal das Estatais 
São agentes públicos (servidores estatais – servidores 
de entes governamentais de direito privado). Há duas 
regras: uma aplicável a seus dirigentes, e outra, 
aplicável ao restante do quadro de pessoal. 
Dirigentes: investidos em decorrência de providências 
governamentais, exercidas em nome da supervisão 
ministerial, e atualmente devem seguir as regras 
contidas na Lei n. 13.303/2016. 
Demais agentes: regidos pela CLT e equiparam-se a 
servidores públicos em algumas regras. 
 
 
Equipara-se ao 
servidor público 
Diferencia-se do servidor 
público 
- Admissão depende de 
concurso público; 
 
- Submetem-se ao teto 
remuneratório, salvo se a 
empresa não receber 
recursos da 
Administração Direta 
para pagamento de seu 
pessoal ou custeio em 
geral; 
 
- Estão incluídos no 
regime da não 
acumulação de cargos e 
empregos públicos, 
desde que se enquadrem 
nas hipóteses 
expressamente 
autorizadas pela 
Constituição Federal. 
 
- Os atos praticados por 
esses agentes estão 
sujeitos aos remédios 
constitucionais, tais como, 
mandado de segurança, 
ação popular, habeas 
data; 
 
- Respondem por 
Improbidade 
Administrativa; 
- Regime é celetista e não 
estatutário; 
 
- Não tem a estabilidade do 
art. 41 da Constituição 
Federal; (súmula 390, TST) 
 
- OJ 247, TST – pode 
dispensar imotivadamente, 
salvo se for ECT. 
 
STF – Repercussão Geral tema 
131 (RE 589.998) – Não tem 
estabilidade do art. 41, CF, 
portanto a dispensa é imotivada. 
 
Por não ter fixado a tese, 
as empresas começaram a 
questionar o significado da 
motivação. Desta forma, o 
STF fixou a Teses 
somente para ECT, que 
tem o dever de motivar 
em razão do tratamento 
de Fazenda Pública que ela 
tem. O ato de motivação 
pela ECT deve ser formal. 
A obrigação de motivar 
para as demais empresas 
estatais ainda está em 
aberto em repercussão 
geral. 
 
Exigência de motivação para dispensa de empregados de EP e SEM - Correios (ECT) 
Em decisão proferida no Recurso Extraordinário, RE no 589.998, da relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, sendo a 
Repercussão Geral registrada com o Tema 131, a Suprema Corte reafirmou o entendimento de que os empregados públicos 
não fazem jus à estabilidade prevista no art. 41 da Carta Magna, salvo aqueles admitidos em período anterior ao advento da EC 
no 19/1998. Além disso, ressalta-se que, em 10.10.2018, houve alteração nesta tese de repercussão geral, pois o STF afirmou, 
primeiramente, em atenção aos princípios da impessoalidade e isonomia, os quais regem a admissão por concurso público, que 
a dispensa do empregado de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos deve ser 
motivada. Todavia, muitos entes da adm. indireta embargaram tal posicionamento alegando que não tiveram direito ao 
contraditório e ampla defesa durante o processo. Assim, reformaram o texto de modo que a exigência de motivação se vincula 
somente a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT9. 
 
9 Apesar de ser empresa pública, a ECT ganhou a exclusividade da prestação 
de serviços de postal (ADPF 46) e, em razão desse tratamento, ela possui 
tratamento de Fazenda Pública (bens impenhoráveis, imunidade recíproca, 
está sujeita a regime de precatórios) 
18 
 
Bens e regime de precatório 
Existe divergência na doutrina acerca do assunto. 
Acolhe-se neste trabalho a orientação de que os bens 
pertencentes às pessoas privadas são bens privados, 
todavia, quando prestadoras de serviços públicos, em 
razão de diversas regras do ordenamento jurídico, se 
eles estiverem diretamente ligados à prestação dos 
serviços públicos, estarão sujeitos ao regime público; 
para os demais vale o regime privado. Justificam esse 
tratamento especial: o princípio da continuidade dos 
serviços públicos; o fato de os bens serem 
decorrentes da transferência do ente que as criou; a 
cláusula de reversão ao ente público que lhes deu 
origem e a possibilidade de a lei instituidora dar essa 
especialidade para esses bens. Diferentemente do caso 
das EP e SEM exploradoras da atividade econômica, as 
quais, em razão da previsão do art. 173, § 1o, da CF, 
seguirão o regime próprio das empresas privadas, 
sendo, portanto, seus bens penhoráveis. 
A Lei n. 13.303/2016, porém, passou a determinar no 
art. 49 e 50 as regras para alienação dos bens das 
empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Ler! 
Regime Falimentar 
Quanto à possibilidade de falência, também há certa 
divergência doutrinária. Para as provas de concursos é 
importante que o candidato saiba que a Lei no 11.101, de 
09 de fevereiro de 2005, que regula a recuperação 
judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da 
sociedade empresária, e revoga o antigo Decreto-Lei 
no 7.661/45, estabelece, em seu art. 2º, inciso I, que a 
Lei de Falência não se aplica às empresas públicas e 
às sociedades de economia mista. 
 
19 
 
Atos Administrativos 
 Conceito: é a declaração do Estado ou quem lhe 
faça as vezes, expedida em nível inferior à lei – a 
título de cumpri-la, sob regime de direito público e 
sujeita a controle de legitimidadepor órgão 
jurisdicional. 
 
declaração do Estado 
ou quem lhe faça as 
vezes 
expedida em nível 
inferior à lei – a título de 
cumpri-la 
sob regime de direito 
público 
Sujeito a controle de 
legitimidade por órgão 
jurisdicional 
 
ATO ADMINISTRATIVO FATO ADMINISTRATIVO 
Manifestação unilateral de 
vontade 
Atividade material que 
pode ou não decorrer de 
um ato administrativo. É 
um acontecimento, 
voluntário ou natural, que 
repercute na esfera 
administrativa 
Declarações – enunciados 
(oral, escrito, mímica, 
sinais etc.) 
Não são declarações, não 
há pronunciamento 
algum 
admite anulação e 
revogação 
não são anuláveis, nem 
revogáveis 
gozam de presunção de 
legitimidade 
não gozam de presunção 
de legitimidade 
a vontade é relevante vontade não é relevante 
 
 
 
 
 
 
 Ato da Administração: é mais amplo do que o 
conceito de ato administrativo, que, 
necessariamente, deve ser regido pelo direito 
público. É todo ato praticado pela Administração 
Pública, mais especificamente pelo Poder 
Executivo, no exercício da função administrativa, 
podendo ser regido pelo direito público ou pelo 
direito privado. Podem ser: 
 
Atos privados da 
Aministração 
Atos materiais 
Atos administrativos 
 
Portanto, a noção de atos administrativos não depende 
de ato da Administração, pois eles ocorrem dentro e 
fora da Administração. Em resumo, é possível concluir 
que são atos da administração os praticados pela 
Administração, assim entendidos os atos praticados 
por órgãos do Poder Executivo e entes da 
Administração Indireta, que podem ser regidos pelo 
direito público ou privado. Quando regidos pelo direito 
público, esses atos são, ao mesmo tempo, atos 
administrativos e atos da administração. Entretanto, os 
atos administrativos também podem ser praticados 
fora da Administração, ficando claro que atos da 
administração e atos administrativos são conceitos 
coincidentes, mas não sobreponíveis. 
 
 
 
 
Poder ser praticado 
pelo Poder Executivo, 
Legislativo ou Judiciário 
Distingue o ato 
administrativo da lei 
Distingue o ato 
administrativo de 
direito privado 
Distingue o ato 
administrativo do ato 
jurisdicional Conduta que não contém 
manifestação de vontade, 
consistindo apenas em uma 
execução, configurando fatos 
administrativos e não atos 
administrativos; 
ATOS 
ADMINISTRATIVOS 
Atos Privados da 
Administração 
Atos Administrativos 
(stricto sensu) 
20 
 
Competência Primária 
Requisitos de Validade dos Atos Administrativos 
 
 Conceito: É a atribuição legal para a prática do ato, 
ou seja, é o poder atribuído ao agente da 
Administração para o desempenho específico de 
suas funções. 
deve ser realizado por agente público. 
 Agente público: qualquer 
pessoa que exerça de 
forma temporária ou 
permanente, com ou sem 
remuneração, uma 
função pública, devendo 
estar, de alguma forma, 
ligado à Administração 
Pública. 
Princípio da Legalidade: A competência decorre, em 
regra, da lei. Excepcionalmente, a regra é disciplinada 
no texto constitucional, como ocorre com os agentes 
de elevada hierarquia ou com finalidades específicas. 
 
 
 Para os órgãos de menor hierarquia, é possível 
que a competência esteja disciplinada em normas 
expressas, por meio de atos administrativos 
organizacionais, que são editados por órgãos que 
recebem a competência para fazê-lo diretamente 
da lei, tendo sempre como objetivo 
complementá-las 
 
 
A competência é um poder-dever do administrador, 
ou seja, representa regra de exercício obrigatório 
sempre que caracterizado o interesse público. Além 
disso, é irrenunciável, em razão do princípio da 
indisponibilidade do interesse público. 
DICA 
Ler os art. 11 a 17 
da lei nº 9.784/99 
 
 Delegação: o ato por meio do qual um agente 
transfere a outro funções que originariamente lhe 
são atribuídas; 
Pode envolver agente da mesma ou diferente 
hierarquia 
Sempre parcial, pois se fosse total configuraria 
renúncia 
Não é possível entre Poderes orgânicos do 
Estado, nem de atos políticos ou de competência 
exclusiva. 
É revogável a qualquer tempo 
Ato formal – deve ser publicado 
 
Súmula 510 do STF 
Súmula 510. Praticado o ato 
por autoridade, no exercício 
de competência delegada, 
contra ela cabe o mandado de 
segurança ou a medida 
judicial. 
 Avocação: ato mediante o qual uma autoridade 
hierarquicamente superior atrai para sua esfera 
decisória a prática de ato de competência natural 
de agente de menor hierarquia. 
Só existe entre agentes de 
hierarquia diferentes (superior avoca 
a atribuição do subordinado) 
Medida excepcional e temporária 
Deve ser justificada 
Competência Secundária 
 
Em regra, Intransferível 
Exceção: delegação e avocação 
Ato vinculado 
Improrrogável 
COMPETÊNCIA 
Decorre da Lei 
Improrrogável 
Poder-dever 
Irrenunciável 
21 
 
O ato praticado em desconformidade com a 
competência legal dá origem ao abuso de poder, ou 
vício por falta de competência. 
É o meio pelo qual se exterioriza a vontade. É preciso 
que seja realizado conforme as exigências definidas 
pela lei, que são denominadas formalidades específicas 
do ato, cuja ausência gera vício de legalidade, com sua 
consequente invalidação. 
 
 
É a situação de fato e de direito que gera a vontade 
do agente quando da prática do ato administrativo. Para 
que o ato administrativo seja válido, ele deve obedecer 
a algumas exigências: 
Materialidade do ato: o motivo em função do qual foi 
praticado o ato deve ser verdadeiro e compatível com 
a realidade fática apresentada pelo administrador; 
Correspondência entre o motivo existente que 
embasou o ato com o motivo previsto em lei 
Congruência entre o motivo existente e declarado no 
momento da realização do ato e o resultado prático 
desse ato, que consiste na soma do objeto com a 
finalidade do ato. 
Em resumo, é possível concluir que o motivo será 
ilegal e o ato administrativo será inválido quando o fato 
alegado não for verdadeiro, isto é, o motivo não existir; 
quando não existir compatibilidade entre o motivo 
declarado no ato e a previsão legal; quando inexistir 
congruência entre o motivo e o resultado do ato e, 
por fim, quando o motivo depender de um critério 
subjetivo de valoração do administrador e este 
extrapolar os limites legais, vale dizer, não for razoável 
e proporcional. 
 
 
 
Motivo Motivação 
É o fato e o 
fundamento 
jurídico que 
justificam o ato 
Exige da Administração o dever 
de justificar seus atos, 
apontando-lhes os fundamentos 
de direito e de fato, assim como 
a correlação lógica entre esses 
fatos ocorridos e o ato praticado, 
demonstrando compatibilidade 
da conduta com a lei. 
Há divergência na doutrina quando a necessidade 
ou não da motivação para a validade do ato – ler 
art. 50 da lei 9.784/99 
 
 Teoria dos motivos determinados: relaciona-se 
com o motivo do ato administrativo, prendendo o 
administrador aos motivos declarados ao tempo da 
edição do ato, sujeitando-se à demonstração de 
sua ocorrência, de tal modo que, se inexistentes 
ou falsos, implicam a nulidade do ato administrativo. 
O administrador pode praticar o ato administrativo, 
sem declarar o motivo, nas hipóteses em que este 
não for exigido, como na já citada exoneração ad 
nutum. Entretanto, se ainda assim decidir declará-
lo, o administrador fica vinculado às razões de fato 
e de direito que o levaram à prática do ato. 
 
 
Tredestinação Lícita 
Art. 519, CC 
É uma exceção a Teoria dos Motivos determinantes. 
Na desapropriação, há casos em que se admite a 
possibilidade de mudança do motivo alegado, quando 
ficarem mantidas as razões do interesse público. 
 
Esse elemento configura a alteração no mundo 
jurídico que o ato administrativo se propõe a processar. 
É o conteúdo do ato, através do qual a Administração 
manifesta a sua vontade. É elemento que pode ser 
vinculado ou discricionário. 
FORMA 
Elemento vinculado 
Regra, formalidade. 
Regra, forma escrita 
22É o bem jurídico objetivado pelo ato, o que se visa 
proteger com uma determinada conduta. Além da 
finalidade geral que é o interesse coletivo, deve 
também observar a finalidade específica, prevista pela 
lei, tendo em vista que, para cada propósito que a 
Administração pretende alcançar, existe um ato 
definido em lei. 
É um elemento vinculado do ato, uma vez que a lei 
sempre define qual é o interesse público a ser 
perseguido, implícita ou explicitamente. 
O ato praticado em desacordo com a finalidade 
prevista em lei contém o chamado vício do desvio de 
finalidade, também conhecido de vício ideológico ou 
subjetivo. 
 
 Atos vinculados: são aqueles em que a 
Administração age nos estritos limites da lei, 
simplesmente porque a lei não deixou opções. Ela 
estabelece os requisitos para a prática do ato, sem 
dar ao administrador liberdade de optar por outra 
forma de agir. Por isso, diante do poder vinculado, 
surge para o administrado o direito subjetivo de 
exigir da autoridade a edição do ato, ou seja, 
preenchidos os requisitos legais, o administrador é 
obrigado a conceder o que foi requerido. 
 
 Atos discricionários: são aqueles em que a lei 
prevê mais de um comportamento possível a ser 
adotado pelo administrador em um caso concreto. 
Portanto, há margem de liberdade para que ele 
possa atuar com base em um juízo de 
conveniência e oportunidade, porém, sempre 
dentro dos limites da lei. 
 
Mérito Administrativo 
De todos os elementos do ato administrativo, apenas 
o motivo e o objeto podem ser discricionários. 
De acordo com Alexandre Aragão, “discricionariedade 
administrativa seria, assim, a margem de escolha 
deixada pela lei ao juízo do administrador público para 
que, na busca da realização dos objetivos legais, opte, 
entre as opções juridicamente legítimas, pela medida 
que, naquela realidade concreta, entender mais 
conveniente”. 
Quando o administrador atua dentro da esfera de 
liberdade que a lei lhe confere, as suas decisões são 
chamadas de mérito administrativo, que nada mais é 
do que a valoração da oportunidade e conveniência 
de praticar o ato. Como se pode ver, o mérito 
administrativo só existe nos atos discricionários. 
Esse poder decisório é a prerrogativa que o 
administrador tem de representar o povo fazendo as 
escolhas necessárias para bem atender o interesse 
público. Portanto, ele é protegido até mesmo do Poder 
Judiciário, que não pode imiscuir-se no mérito 
administrativo, isto é, não pode se substituir às escolhas 
do administrador público. 
Essa construção consubstancia o chamado princípio da 
insindicabilidade do mérito administrativo, por meio do 
qual é defeso ao Poder Judiciário imiscuir-se na esfera 
de liberdade do administrador público, sob pena de 
violar a separação de poderes. 
 
Não obstante o acima exposto, é importante observar 
que a insindicabilidade é apenas do mérito 
administrativo. Em relação aos demais elementos 
(competência, finalidade e forma), qualquer ato, seja 
ele vinculado ou discricionário, está sujeito ao controle 
de legalidade pelo Poder Judiciário. 
Ou seja, É possível em qualquer tipo de ato, porém, 
no tocante à sua legalidade. Vale lembrar que tal análise 
deve ser feita em sentido amplo, abrangendo o exame 
das regras legais e normas constitucionais, incluindo 
todos os seus princípios. De outro lado, não se admite 
a análise da conveniência e oportunidade dos atos 
administrativos, ou seja, não se pode reapreciar o 
mérito dos atos discricionários. 
 
Elementos do 
ato 
Administrativo 
Discricionários 
Competência 
Finalidade 
Forma 
Motivo 
Objeto 
Vinculados 
23 
 
Presunção de legitimidade 
Autoexecutoriedade 
Imperatividade 
Tipicidade10 
 
 Presunção de legitimidade, legalidade e de 
veracidade: decorre do princípio da legalidade que 
informa toda atividade da Administração Pública. 
Segundo esse atributo, os atos administrativos 
presumem-se: legais, isto é, compatíveis com a lei, 
legítimos, porque coadunam com as regras da 
moral, e verdadeiros, considerando que os fatos 
alegados estão condizentes com a realidade posta. 
Essa presunção permite que o ato produza todos 
os seus efeitos até qualquer prova em contrário, 
sendo uma presunção relativa e o ônus cabe a 
quem alega a ilegitimidade ou ilegalidade do ato. 
 
 Autoexecutoriedade: autoriza a Administração a 
executar diretamente seus atos e fazer cumprir 
suas determinações sem precisar recorrer ao 
Judiciário, admitindo-se até o uso de força, se 
necessário, sempre que for autorizada por lei. 
Apresenta dois aspectos: a exigibilidade (liberdade 
para decidir – meios indiretos de coerção – está 
presente em todos os atos administrativos) e a 
executoriedade (possibilidade de fazer cumprir as 
decisões e executá-las, independentemente de 
autorização de outro poder – meios diretos de 
coerção – depende de previsão legal, salvo 
quando se tratar de medida urgente para 
proteção do interesse público). 
Há duas exceções em que a Administração Pública 
precisará de respaldo do Poder Judiciário para 
atuar: multas e penalidades pecuniárias (atos que 
atingem o patrimônio não são autoexecutáveis). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
10 Maria Sylvia Zanella Si Pietro. Direito Administrativo. 
Exceção da Exceção 
As penalidades pecuniárias que podem ser 
descontadas do contracheque são autoexecutáveis. É 
o caso de estatutos funcionais que preveem hipóteses 
de ressarcimento pelos danos causados pelo agente 
público. Neste caso, é possível o desconto em folha, 
se ordem judicial. 
 
 Imperatividade: Em razão da imperatividade, a 
Administração pode impor unilateralmente as suas 
determinações válidas, desde que dentro da 
legalidade, o que retrata a coercibilidade 
imprescindível ao cumprimento ou à execução de 
seus atos. Esse atributo não está presente em 
todos os atos administrativos; apenas naqueles que 
impõem obrigações aos administrados. 
 
 Tipicidade: Segundo Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro4, os atos administrativos gozam de um 
quarto atributo, característica por meio da qual o 
“ato administrativo deve corresponder a figuras 
definidas previamente pela lei como aptas a 
produzir determinados resultados. Para cada 
finalidade que a Administração pretende alcançar 
existe um ato definido em lei”. Esse atributo 
decorre do princípio da legalidade, representando 
mais uma garantia para o administrado, o que 
impede que a Administração pratique atos 
inominados, atos sem a respectiva previsão legal, 
representando limites à discricionariedade do 
administrador, e, por conseguinte, afastando a 
possibilidade de ato arbitrário. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
24 
 
Quanto ao grau de 
liberdade 
Quanto à sua 
formação 
Vinculados: 
administrador não possui 
escolha. Preenchidos os 
requisitos do ato, ele é 
obrigado a praticá-lo. 
Discricionários: o 
administrador goza de 
liberdade para sua 
prática, realizando um 
juízo de valor de 
conveniência e 
oportunidade para o 
interesse público 
Ato simples: resulta de 
uma única manifestação 
de vontade de um 
órgão da Administração 
Pública. 
Ato composto: depende 
de mais de uma 
manifestação de 
vontade. Essas 
manifestações devem 
acontecer dentro de um 
mesmo órgão e estão 
em patamar de 
desigualdade, em que a 
vontade de um é 
instrumental em relação 
à do outro que edita o 
ato principal. Assim, uma 
vontade é a principal e a 
outra é secundária, 
como acontece nos atos 
que dependem da 
autorização de um 
superior hierárquico. 
Ato complexo (é aquele 
que, para se aperfeiçoar, 
depende de mais de 
uma manifestação de 
vontade, porém essas 
manifestações de 
vontade devem ser 
produzidas por mais de 
um órgão, sejam elas 
singulares ou colegiadas, 
e estão em patamar de 
igualdade, tendo, ambas, 
a mesma força. 
 
 
Ato normativo 
aquele que vai 
disciplinar/normatizar, 
sendo complementar à 
lei, buscando sua fiel 
execução. Trata-se do 
exercício do poder 
regulamentar. 
Ato ordinário 
é aquele que vai 
organizar, que vai 
escalonar os quadros da 
administração.É o 
exercício do poder 
hierárquico. 
Ato enunciativo 
é aquele que apenas 
atesta, que certifica uma 
situação (Ex: parecer). 
Não tem conteúdo 
decisório. 
Ato negocial 
é aquele em que há uma 
coincidência da vontade 
do poder público com a 
vontade do particular. 
Ato punitivo 
aquele que tem no seu 
conteúdo uma punição. 
Trata-se do exercício do 
poder disciplinar ou do 
poder de polícia. 
 Teoria Dualista: é a teoria adota atualmente. teoria 
dualista, a qual, prestigiando o princípio da 
segurança jurídica, passa a admitir institutos como 
a decadência e a convalidação no Direito 
Administrativo. Admite as Sanatórias do ato 
administrativo. 
Sanatórias do ato administrativo: instrumentos que 
poderiam ser utilizados para a preservação dos efeitos 
de um ato ilegal. Pode ser voluntária (depende da 
vontade da Administração Pública) ou involuntária 
25 
 
(pressupõe o decurso de certo prazo, independente 
da vontade da administração).11 
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, são três as 
formas de convalidação do ato administrativo12: 
 
Ratificação 
Sanar vícios de FORMA e de 
COMPETÊNCIA 
Reforma 
Sanar vícios 
de 
OBJETO 
Quando se tem um ato 
administrativo com 2 ou 
mais objetos, retira-se o 
objeto viciado e mantém os 
demais, que são válidos. A 
reforma, portanto, só seria 
cabível para atos 
administrativos com objetos 
plúrimos. 
Conversão 
Sanar vícios 
de 
OBJETO 
O poder público inicialmente 
opera uma reforma, 
retirando a parte viciada e, 
posteriormente, acrescenta 
outro objeto para o ato, que 
não era inicialmente 
previsto 
De acordo com a doutrina majoritária, NÃO podem ser 
convalidados vícios nos elementos motivo e finalidade, 
tidos como insanáveis. Assim, somente admitiriam 
sanatória os vícios nos elementos competência, forma e 
objeto. 
 
Cumprimento dos seus efeitos 
Desaparecimento do sujeito ou do objeto 
Retirada do ato administrativo do ordenamento jurídico 
Renúncia 
 
I – Cumprimento dos seus efeitos 
- Esgotamento do conteúdo jurídico; 
- Execução Material; 
 
11 Subdivisão dada pelo doutrinador Diogo de Figueiredo 
12 Sobre o tema, recomendável a leitura da obra do Carvalhinho 
- Implemento de condição resolutiva ou termo final 
II – Desaparecimento do Sujeito ou Objeto 
III – Retirada do ato administrativo do ordenamento 
jurídico 
Cassação: ocorre em virtude do descumprimento 
do ato pelo seu destinatário, das condições impostas. 
Caducidade: ocorre em razão da superveniência de 
uma norma jurídica que impede a sua manutenção. 
Contraposição: edição de novo ato administrativo 
que, devido a seus efeitos, impede que um anterior 
continue existindo. 
Revogação: é a extinção por outro ato 
administrativo, efetuada por razões de conveniência 
e oportunidade, respeitando-se os efeitos 
precedentes. A revogação é um ato administrativo 
que retira outro que, embora válido, não é mais 
conveniente, portanto, não deve ser mantido para 
o futuro. A revogação impede que a relação jurídica 
prossiga, mantendo-se os efeitos já ocorridos, o que 
significa que produzirá efeitos ex nunc, eficácia 
somente para o futuro, não retroagindo, não tendo 
o poder de desconstituir efeitos passados13. 
Anulação: retirada de um ato administrativo ilegal, 
tem como fundamento a manutenção da legalidade, 
devendo operar seus efeitos de tal forma a atingir 
o ato ilegal desde a sua edição. Produz, portanto, 
efeitos retroativos, ex tunc. Pode ser realizada pela 
própria Administração Pública no exercício da 
autotutela ou pelo Poder Judiciário no controle de 
legalidade. 
IV – Renúncia: consiste na extinção de seus efeitos 
ante a rejeição, pelo beneficiário, de uma situação 
jurídica favorável de que desfrutava em consequência 
daquele ato. 
 
a Lei 13.655 de 25.04.2018 inclui no Decreto-Lei nº 
4.657/1942 (LINDB), disposições sobre segurança 
jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito 
público, as quais envolvem regras sobre motivação e 
invalidação de atos administrativos. Atenção para os 
seguintes artigos: 
13 Conferir o teor das Súmulas nº 346 e 473 
26 
 
 
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, 
não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos 
sem que sejam consideradas as consequências práticas da 
decisão. 
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade 
e a adequação da medida imposta ou da invalidação de 
ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, 
inclusive em face das possíveis alternativas.” 
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, 
controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, 
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá 
indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e 
administrativas. 
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste 
artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para 
que a regularização ocorra de modo proporcional e 
equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se 
podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, 
em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou 
excessivos.” 
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora 
ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, 
processo ou norma administrativa cuja produção já se 
houver completado levará em conta as orientações gerais 
da época, sendo vedado que, com base em mudança 
posterior de orientação geral, se declarem inválidas 
situações plenamente constituídas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Súmula no 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus 
próprios atos. 
Súmula no 473: A Administração pode anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam 
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial. 
Quais os efeitos operados pela anulação e pela 
revogação? 
A anulação opera efeitos ex tunc, retroagindo à data 
em que o ato foi praticado. Em outras palavras, é como 
se o ato nunca estivesse existindo, não produzindo 
efeitos. 
A convalidação também opera efeitos ex tunc, 
retroagindo à data da prática do ato. Desse modo, 
convalidado o ato (Ex: ratificação promovida pela 
autoridade competente), é como se o vício também 
nunca tivesse existido. 
Já na revogação, como o ato era válido, produzirá 
seus regulares efeitos até a data em que foi revogado 
pela autoridade competente. Diz, então, que a 
revogação possui efeitos “ex nunc” (dali para frente). 
 
 
27 
 
Agentes Públicos 
 Conceito: em sentido amplo, pode ser 
conceituado como a pessoa física que exerce 
função pública, com ou sem vínculo empregatício 
Agente Público de Direito: aquele que possui um 
vínculo jurídico com o Estado, que liga a pessoa a uma 
função pública. 
é aquele agente que não possui um vínculo jurídico 
valido com o Estado. Ele simplesmente exerce uma 
função pública por uma circunstância fática, sem 
prévio enquadramento legal. 
Atenção! 
Usurpador de função pública 
O agente de fato não se 
confunde com o Usurpador de 
função pública. Exerce a 
função pública com má-fé, 
sabendo que não pode 
exercê-la, com o intuito de 
benefício próprio. Inclusive esta 
figura é tipificada no Código 
Penal (art. 328). 
a) Agente de fato putativo: é aquele agente que 
aparenta ser um agente público, pois ninguém 
consegue enxergar naquela pessoa uma ausência 
de vínculo formal com o Estado. Seria uma 
aplicação no direito administrativo da famosa 
“teoria da aparência”. Ademais, o agente de fato 
putativo exerce essa função em uma situação de 
normalidade institucional. 
Exemplo: servidor aposentado que continua a exercer 
a função. 
Os atos praticados pelo agente de fato putativo 
deverão, em princípio, ser convalidados (seria um vício 
de competência, que é sanável, através da ratificação). 
E se, eventualmente, esses atos causaram prejuízos 
às pessoas em geral,