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Módulo 2
2. O LICENCIAMENTO AMBIENTAL E SEUS FUNDAMENTOS
2.1. AS LICENÇAS AMBIENTAIS E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Chega-se, portanto a um ponto de grande importância neste curso. Até então
falou-se sobre licenciamento ambiental, fundamentos legal, constitucional, dentre
outros. 
Mas, afinal, o que é, de fato, o licenciamento? O que é uma licença? Quais
suas características? Nesta seção você obterá conhecimento sobre tais
questionamentos e outros mais.
Vamos lá?
Uma licença ambiental é antes de tudo uma licença que se assemelha, em
certos pontos, à administrativa concedida pelo Poder Executivo, seja ele federal,
estadual, distrital ou municipal.
As licenças administrativas são concessões do Estado principalmente de forma
preventiva permitindo a execução de atividades que legalmente a elas estejam
sujeitas. Tratam-se de ferramentas de gestão pública que permitem à administração
a obtenção de controle preventivo e adequação às exigências pré estabelecidas à
atividade. 
Para o Hely Lopes Meirelles, (MEIRELLES, 1999, p. 170): 
Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o
Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as
exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a
realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como,
por exemplo, o exercício de uma profissão, a construção de um
edifício em terreno próprio.
Já Celso Antônio Bandeira de Mello, (MELLO, 2006, P. 418) afirma que: 
Licença é o ato vinculado, unilateral, pelo qual a Administração
faculta a alguém o exercício de uma atividade, uma vez
demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos
legais exigidos.
Pode-se conceituar, ainda, que a licença é o ato vinculado, pelo qual a
administração pública se vê obrigada a concedê-la a todos aqueles que cumpram os
requisitos pré estabelecidos para sua obtenção e desejem, facultativamente, exercer
a atividade objeto da licença.
As licenças são atos da administração onde, por um lado há a obrigatoriedade
da concessão pelo Estado a aqueles que cumprirem com os requisitos e, por outro
lado, a faculdade do interessado em exercer ou não determinada atividade sujeita à
licença. Importa ressaltar que a faculdade está no exercício da atividade e nunca na
obtenção da licença, a qual, será obrigatória sempre que haja o exercício da referida
atividade.
Outra importante característica das licenças de um modo geral é a sua
definitividade, ou seja, não poderá ser anulada, cassada ou revogada exceto se
comprovadamente houver, respectivamente, ilegalidade em sua expedição,
descumprimento pelo particular das condições impostas pelo poder público ou se
advier interesse público incompatível com o ato concedido. 
Anulação, cassação e revogação são formas de extinção das licenças que não
se confundem.
A anulação ocorrerá sempre que ficar comprovada ilegalidade na expedição da
licença, ou seja, quando o ato tiver sido concedida sem observância das disposições
legais. Assim, uma licença expedida por autoridade incompetente ou em favor de
alguém que não houver demonstrado preencher todos os requisitos legais estará
eivada de ilegalidade, devendo ser anulada.
Já a cassação é uma espécie de penalidade sancionado pelo poder público ao
particular descumprir as condições estabelecidas no próprio ato de concessão. Uma
vez infringidas estas condições, a licença será cassada, sem gerar para o infrator
qualquer direito de indenização. 
Por fim, a revogação da licença, como de qualquer ato administrativo, é
permitida a qualquer tempo, mas deverá sempre ser motivada pelo interesse
público, segundo os critérios de conveniência, oportunidade e utilidade. Ao
contrário das outras duas formas citadas, gera para o detentor da licença o direito a
indenização pelos prejuízos sofridos com a extinção, uma vez que, como já visto, a
licença tem caráter de definitividade.
Dentro do universo dos atos administrativos, temos as licenças
administrativas. A licença ambiental é tida como uma decorrência independente das
licenças administrativas, ou seja, uma espécie autônoma que se elas assemelha.
Para José Afonso da Silva, conceituado doutrinador, (SILVA, 2003, p. 281/282),
as licenças ambientais constituem atos administrativos que se propõem a controlar
preventivamente as atividades de particulares no exercício de seus direitos, no que
diz respeito à exploração ou uso de um bem ambiental de sua propriedade.
A Resolução 237/97 do Conselho Nacional de Meio Ambiente – C =ONAMA,
importante norma regulamentadora do licenciamento ambiental e temas
decorrentes, determina: 
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo
qual o órgão ambiental competente licencia a localização,
instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as
normas técnicas aplicáveis ao caso.
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão
ambiental competente, estabelece as condições, restrições e
medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo
empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar,
ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras
dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente
poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental.
III - Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos
aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação,
operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento,
apresentado como subsídio para a análise da licença requerida,
tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle
ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico
ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área
degradada e análise preliminar de risco.
IV – Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer impacto
ambiental que afete diretamente (área de influência direta do
projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais
Estados.
Diz ainda a norma em questão:
Art. 3º- A licença ambiental para empreendimentos e atividades
consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de
significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de
impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o
meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade,
garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de
acordo com a regulamentação.
Como já auferido anteriormente, o licenciamento ambiental está diretamente
relacionado e depende de estudos ambientais que atestem sobre a possibilidade ou
não da ocorrência de danos ambientais.
Tendo em vista o caráter protecionista das licenças ambientais, que visam
minimizar os impactos negativos ao meio ambiente, é de se dizer que seu o núcleo
objetivo é constituído por tais estudos ambientais, visto que eles são essenciais ao
licenciamento.
Um ponto importantíssimo a ser destacado é a diferenciação entre a licença
ambiental e as licenças administrativas gerais quanto a sua concessão. 
Atenção, muita atenção! A maioria da doutrina jurídica considera a licença
ambiental um ato discricionário, ou seja, diferencia-se daquela já vista característica
geral das licenças administrativas em que o poder público está obrigado a concedê-
las em caso do cumprimento de todos os requisitos exigidos.
Por discricionariedade, entende-se a possibilidade de se analisar criticamente
a oportunidade e conveniência de determinado ato. Segundo FRANÇA, (FRANÇA,
2016, p. 172):
A discricionariedade administrativa é a expressão de que oEstado possui capacidade de evoluir e de desenvolver-se ao
momento de superação de questões sobre o melhor caminho
a seguir. Assim, ao conceder a oportunidade de se
estabelecer a melhor resposta a ser apreendida em suas
escolhas públicas, a lei e os valores que conformam o direito
estabelecem abertura para que os gestores públicos possam
manter a sustentabilidade do sistema jurídico.
Assim, a decisão do órgão concessor da licença (administração pública) não
está vinculada ao cumprimento objetivo dos requisitos para a concessão da licença.
A principal desvinculação apresentada se dá quanto ao conteúdo dos estudos
ambientais orientadores da decisão concessiva ou denegatória.
No caso, a título exemplificativo, embora um estudo, como o EIA/RIMA,
apresente a ocorrência de danos ao meio ambiente, daí não se origina
automaticamente a negativa à licença, visto que medidas mitigatórias e
compensatórias poderão ser apresentadas e, então, a licença concedida.
Embora o ato decisório seja um ato discricionário as licenças ambientais,
assim como todo ato da administração pública, seja ele vinculado ou discricionário,
dentre outros, deve sempre estar embasado no interesse público, devendo a
finalidade do ato sempre estar apontada ao bem comum.
Em suma, a liberdade (discricionariedade) conferida ao administrador público
quanto às licenças ambientais não se trata de um livre agir, mas sim tem seus limites
na própria legislação, no ordenamento constitucional, nos princípios da
administração pública, do direito e na própria noção de justiça e finalidade social.
Quando uma licença é solicitada é estabelecido o conflito entre o interesse do
solicitante pelo livre exercício da atividade econômica (princípio da livre iniciativa) e
o interesse coletivo por um meio ambiente ecologicamente equilibrado (Art. 225 da
CF/88). Tais interesses são sobrepesados e analisados sem a efetiva anulação de um
em detrimento do outro. 
Não se pode esquecer que o direito a um meio ambiente ecologicamente
equilibrado representa o interesse coletivo, ao passo que o interesse de construir,
por vezes, representará um interesse limitado a determinados indivíduos, devendo o
administrador levar em consideração essa precedência do interesse coletivo-
ambiental. 
Dessa forma, quando as etapas realizadas durante o procedimento de
licenciamento ambiental apontarem à necessidade de negar a licença, a autoridade
competente deverá agir dentro desses limites.