Ação de Improbidade Administrativa na Caixa Econômica Federal

Prévia do material em texto

Sentença 
 
AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Nº 1234567- 
89.1011.123.4567/RS 
 
AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL 
RÉUS: JOÃO DA SILVA e JULIANA ALVES 
INTERESSADA: CAIXA ECONÔMICA FEDERAL − CEF 
 
 
 Trata-se de ação de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO 
PÚBLICO FEDERAL, com fulcro no Processo Disciplinar nº RS.1234.56777,instaurado no 
seio da Caixa Econômica Federal, em desfavor de seu empregado JOÃO DA SILVA, 
escriturário, e de JULIANA ALVES, estagiária, qualificados nos autos. 
 Na inicial, o parquet afirma que os réus, em parceria e comunhão de vontades, 
nas condições de escriturário e estagiária da agência da Caixa Econômica Federal do 
Município de Antares (RS), praticaram atos de improbidade que importaram em 
enriquecimento ilícito para ambos, consistentes: 
 (a) na concessão irregular de crédito a ele próprio, João da Silva, bem como a 
pessoas jurídicas por ele administradas ou titularizadas por parentes seus e de seu cônjuge 
mulher. Para tanto, teriam, em especial, inserido informações falsas relativas ao 
faturamento das referidas empresas no Sistema de Análise de Riscos de Crédito da aludida 
instituição financeira (SIRIC), também informando falsamente, em determinada operação 
realizada em favor de microempresa de sua titularidade, o oferecimento de caução em 
garantia, na verdade, inexistente; 
 (b) na inserção de outras informações inexatas no SIRIC, relacionadas a liquidações 
e renovações de operações de crédito, possibilitando a contratação indevida de novas 
operações antes da liquidação de operações anteriores, ou seja, a consequente "rolagem" 
das dívidas em benefício próprio; 
 (c) no depósito em custódia-caução de cheques fraudados, vinculados a contas-
correntes inativas ou encerradas, tudo com a finalidade de liberação de limite flutuante de 
crédito em seu benefício. Para "cobrir" o valor de alguns desses cheques, João da Silva 
teria realizado transferências com créditos provenientes de contas de pessoa física e de 
pessoa jurídica titularizada por ele próprio, bem ainda novas operações de crédito pessoal 
− ademais, vários desses cheques foram excluídos pelos réus da custódia-caução antes 
da data prevista para apresentação, com o fito de evitar apercepção da fraude; 
 (d) na apropriação, em proveito próprio ou de empresa com a qual João da Silva 
mantinha vínculo, de valores existentes em contas de clientes, deixados sob sua guarda. 
Sustenta o Ministério Público Federal que todas as operações acima referidas foram 
realizadas em parceria pelos dois réus, com a utilização da senha pessoal de Juliana, visto 
que o controle sobre as operações dos escriturários era mais rígido. Extrai-se ainda da 
exordial que tais condutas, além de se apartarem das normas internas da instituição 
financeira, causaram prejuízo financeiro à Caixa Econômica Federal que importou, na data 
de apuração, em R$ 300.000,00 (trezentos mil reais). 
 Requereu o Ministério Público Federal, liminarmente, a decretação da 
indisponibilidade dos bens dos réus, bem como sua condenação nas penas previstas em 
caso de prática de atos de improbidade administrativa e mais indenização por danos 
morais, tendo em vista o abalo na credibilidade da instituição financeira perante os clientes 
cujas contas e cujos cheques foram utilizados nas fraudes. Foi deferido o pedido de 
decretação de indisponibilidade de bens, inclusive de salários, e deferida a juntada das 
provas produzidas na ação penal ainda em curso contra os réus, dando conta dos mesmos 
fatos aqui sindicados, ora em fase de alegações finais. 
 Notificados, os réus apresentaram defesa preliminar, negando a prática das 
condutas que lhes foram imputadas, pois, em suma, a análise de risco e a aprovação de 
operações envolvendo funcionário da Caixa Econômica Federal, mesmo na condição de 
sócio de pessoa jurídica, não podem ser realizadas por ele próprio, reclamando, ademais, 
a sua aprovação pelo Comitê de Crédito da agência e a contratação por gerente concessor 
diverso do tomador. Sustentaram,ainda, que é corriqueiro no âmbito da Caixa Econômica 
Federal alimentar o sistema SIRIC com dados financeiros sem efetiva comprovação, bem 
como, em relação a operações tomadas por funcionários, com dados fictícios 
correspondentes à garantia de caução inexistente (já que ela não lhes é exigida). 
 O primeiro réu aduziu que tentou renegociar o débito em discussão, negando ter 
assinado cheques de titularidade de clientes, à exceção de apenas um, por ele firmado por 
engano. Ambos ressaltaram ter sido absolvidos de responsabilidade pela prática dos fatos 
apurados no âmbito do processo disciplinar RS.1234.56777 levado a efeito 
administrativamente. Finalmente, sustentaram que, se eventualmente obraram em erro, 
certamente não o fizeram de má-fé. 
 A inicial foi recebida, visto que os argumentos invocados pelos réus remetiam 
ao exame da prova. Citado pessoalmente, o primeiro réu apresentou contestação, 
sustentando preliminarmente: 
 (a) a ilegitimidade do Ministério Público Federal para ajuizar ação em defesa do 
patrimônio da Caixa Econômica Federal; 
 b) a sua ilegitimidade passiva, em razão de ser empregado regido pela Consolidação 
das Leis do Trabalho, e não servidor público; 
 c) a necessidade de suspensão da presente ação até que seja julgada a ação penal, 
ora em fase de alegações finais, na qual estão em discussão os mesmos fatos aqui 
narrados; 
 d) a indisponibilidade de bens decretada pelo juízo não pode abranger bens 
adquiridos anteriormente aos atos referidos como ímprobos, devendo limitar-se ao valor do 
alegado dano causado ao erário ou ao patrimônio ilicitamente construído a partir do 
enriquecimento ilícito (adquirido posteriormente ao ato de improbidade); 
 e) a impenhorabilidade de salários, nos termos do artigo 833, IV, do Código de 
Processo Civil; 
 f) a nulidade dos depoimentos emprestados da ação penal em curso. No mérito, 
negou a prática de qualquer ato de improbidade, admitindo meras irregularidades no 
exercício da função, tanto que foi absolvido no processo administrativo-disciplinar. Alegou 
ainda a inviabilidade de ser pleiteada indenização por danos morais em sede de 
improbidade administrativa. 
 A segunda ré, por sua vez, alegou, em preliminar, que sua condição de mera 
estagiária, sem vínculo estatutário ou trabalhista com a Caixa Econômica Federal, garante 
sua ilegitimidade passiva para a ação de improbidade, podendo os fatos, quiçá, ser 
sindicados em outra sede. No mérito, repisou os argumentos apontados pelo primeiro réu, 
afirmando, ainda, ter agido no estrito cumprimento de seu dever funcional − visto que João 
da Silva era seu superior hierárquico −, sem ter ciência do eventual caráter ilícito das ações. 
 O Ministério Público Federal apresentou réplica, rebatendo os argumentos 
declinados pelas defesas e reiterando suas razões iniciais. A Caixa Econômica Federal 
manifestou seu interesse em ingressar no feito, na condição de assistente simples, o que 
foi deferido pelo juízo em decisão quer estou irrecorrida. Foram juntados documentos pelo 
primeiro réu. Após, foram juntados documentos pela Caixa Econômica Federal, 
correspondentes às operações de crédito liquidadas pelo primeiro réu. Na sequência, foram 
tomados os depoimentos pessoais dos réus e produzida prova testemunhal, em que foram 
ouvidos funcionários da Caixa Econômica Federal, seus colegas. 
 Por fim, o juízo abriu prazo para oferecimento de alegações finais, por meio 
de memoriais. Em alegações finais, o Ministério Público Federal examinou a prova 
produzida, reiterando suas alegações iniciais e pugnando pela procedência do pedido. 
Disse, ainda, que: 
 a) no aludido processo administrativo, apurou-se apenas uma pequena parcela dos 
fatos ora imputados aos requeridos, sendo que, no tocante a eles, o Conselho Disciplinar 
da Caixa Econômica Federal os isentou de responsabilidade por não considerar 
"inequivocamente comprovada a falta grave" − vale dizer, em tal expediente administrativo, 
sequerrestou demonstrado que os fatos não aconteceram ou que os réus não foram seus 
autores; 
 b) a prova dos autos foi conclusiva quanto a terem os réus atuado decisivamente 
para a concessão fraudulenta de créditos irregulares a João da Silva ou a pessoas jurídicas 
por ele faticamente administradas, quais sejam, as empresas ROSANA LEMOS − ME (a 
qual outorgara, na época, poderes de administração ao primeiro réu e à sua esposa, Maria 
da Silva), JULIANA SOUZA − ME (cuja titular era casada com o irmão da então esposa do 
réu) e JOÃO DA SILVA − ME(firma individual titularizada pelo próprio réu); 
 c) há prova material de terem os réus fraudado cheques de contas encerradas, sem 
movimentação ou mesmo ativas, os quais teriam sido entregues à instituição financeira em 
custódia-caução com a finalidade de liberação de limite flutuante, bem como se apropriado 
de valores pertencentes a cliente e realizado comandos de créditos contingenciais 
indevidos; 
 d) é possível a indisponibilização parcial de salários; 
 e) a quebra do sigilo bancário de Juliana comprovou ter ela recebido em sua conta-
corrente na mesma agência da Caixa Econômica Federal vários depósitos de valores 
oriundos da empresa JOÃO DA SILVA − ME no transcorrer do período em que ocorreram 
as fraudes. 
 Por seu turno, os réus ofertaram memoriais, reiterando questões já levantadas 
no curso do feito, especialmente a inexistência de provas de que tenham praticado os atos 
mencionados na inicial e a não caracterização de ato de improbidade, pela inexistência de 
dolo ou culpa, bem como de prejuízo ao patrimônio público. 
 Requereram, a final, a improcedência dos pedidos .A Caixa Econômica Federal, em 
alegações finais, reportou às já apresentadas pelo Ministério Público Federal. 
 
Vieram os autos conclusos para sentença. 
 
É o relatório. Decido. 
 
 A probidade administrativa consiste no dever do agente público em servir a 
administração pública com honestidade, ao proceder no exercício de suas funções, sem se 
beneficiar dos poderes ou facilidades decorrentes do cargo em proveito pessoal ou, ainda, 
de terceiros. Nesse sentido, a doutrina de Silvio Antônio Marques, na obra Improbidade 
Administrativa: ação civil e cooperação jurídica internacional, 2012, p. 25, leciona: 
“Os agentes públicos devem exercer suas atividades com 
honestidade, lealdade, isenção e ética, visando à realização do 
interesse público e do bem comum, sendo-lhes vedado aproveitar-se 
de sua posição funcional transitória para obter vantagens pessoais ou 
beneficiar terceiros”. 
 
 Dessa forma, o desrespeito aos deveres elencados é o que caracteriza um 
ato de improbidade. Em outras palavras, na mesma obra, o autor destaca que: 
“[...] Improbidade administrativa representa a conduta 
voluntária culposa ou dolosa, de agente público em sentido amplo e 
eventuais terceiros coautores, partícipes ou beneficiários, que atente 
contra a moralidade administrativa e que cause enriquecimento ilícito, 
prejuízo ao patrimônio público ou infração aos princípios da 
administração. Ímprobos, por sua vez, são os agentes públicos e 
eventuais partícipes ou coautores que praticarem atos típicos de 
improbidade administrativa.” 
 De acordo com a legislação pátria, os atos de improbidade administrativa 
abrangem aqueles que importam em enriquecimento ilícito para o agente público ou para o 
terceiro beneficiário, que causam lesão ao erário e que são lesivos aos princípios 
norteadores da administração pública. Para tanto, o legislador apresenta nos arts. 9º, 10 e 
11 da Lei nº 8.429/92 um rol exemplificativo de condutas que devem ser veementemente 
combatidas pelo Poder Judiciário, por meio da cominação das sanções legalmente 
previstas para este fim. 
 Entretanto, a subsunção da conduta fática presente nos referidos artigos 
depende da demonstração cabal dos seguintes elementos: sujeito passivo, sujeito ativo e 
ocorrência de ato danoso causador de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário público ou 
atentado contra os princípios da administração pública. Com isso, somente com a presença 
de tais elementos é que o agente administrativo e, eventualmente, um terceiro poderão 
sofrer as sanções estabelecidas no art. 12 da Lei nº 8.429/92, caso contrário, não havendo 
a identificação de alguns deles, inviabilizada está qualquer forma de condenação. 
 Nessa demanda, consoante já relatado, há a alegação de que os requeridos, na 
qualidade de escriturário e estagiária da agência da Caixa Econômica Federal do Município 
de Antares (RS) teriam se enriquecido de forma ilícita por meio concessão irregular de 
crédito. 
 Com isso, pretende o Ministério Público Estadual a condenação do mesmo 
nas sanções previstas nos incisos I e III do art. 12 da Lei nº 8.429/92, pela suposta prática 
de tipo ímprobo previsto nos arts. 9º e 11 do aludido diploma legal, conforme colacionado: 
 
“Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa 
importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem 
patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, 
função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° 
desta lei, e notadamente: 
X -receber vantagem econômica de qualquer natureza, 
direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou 
declaração a que esteja obrigado; 
XI -incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, 
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das 
entidades mencionadas no art. 1° desta lei; 
 
[…] 
 
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que 
atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação 
ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, 
legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: 
I -praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento 
ou diverso daquele previsto, na regra de competência; 
II -retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de 
ofício;” 
 
 Em outras palavras, em suas razões, além de sustentar uma suposta violação 
aos princípios da administração pública, especialmente no que tange à prática de ato 
visando fim proibido em lei, argumentou o órgão ministerial que o requerido enriqueceu-se 
de maneira ilícita. Acerca dos referidos artigos, sabe-se que é necessário a presença de 
uma conduta dolosa para caracterizar ato de improbidade administrativa, que é a vontade 
de realizar o fato descrito na norma incriminadora. Nessa linha de pensamento, se não 
estiver evidenciado o dolo do administrador público, o que configura mera irregularidade 
administrativa, deve o magistrado aplicar a Lei de Improbidade Administrativa com a devida 
cautela, na medida em que não se pode determinar suas penalidades em face de erros 
toleráveis ou, ainda, de meras irregularidades administrativas. 
 A atitude dos Representados atentaram, ainda diretamente contra o princípio 
constitucional da legalidade e, notadamente, da moralidade, ao perpetrar o ato acima 
descrito, o que se enquadra ao art. 11,I da LIA. Como é sabido, todo agente público e todo 
particular que mantém relação com o Poder Público, têm a obrigação de velar pela 
legalidade e os princípios norteadores da gestão pública, mas o demandado decidiu por ato 
próprio ir à contramão desta via imperiosa ao respeito à lei e a ordem. 
 Essa disposição de agir contra a lei, em proceder de má intenção, em 
deslealdade à primazia normativa, é promanar com má-fé, com contornos de ilicitude 
consciente. O ato administrativo foi realizado por iniciativa, vontade e determinação dos 
promovidos; não há que se falar em culpa ou coação,foi um ato pessoal dos demandados. 
Está fortemente comprovado, que não se trata de mera irregularidade administrativa até 
mesmo pela vasta documentação, mas de consciente afronta a princípios caros e 
fundamentais do ordenamento brasileiro, como a legalidade, a boa-fé e a moralidade. 
 As penas aplicáveis ao agente público que pratica ato de improbidade 
administrativa estão previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/92 de forma escalonada, a partir 
incidênciadas normas previstas nos arts. 9º a 11 do mesmo diploma, de acordo com a 
gravidade das condutas. Ademais, tem-se que, para fixação do quantum de pena, o 
Magistrado deve considerar a extensão do dano causado ao erário e o proveito econômico 
obtido pelo agente público. Portanto, para adequada fixação de sanções pela prática de ato 
de improbidade administrativa, o Magistrado deve atender a critérios de razoabilidade, 
fundamentando a opção e a quantidade de pena em elementos valorados de acordo com 
a natureza e a gravidade do caso concreto. Ademais, na dosagem da sanção deve ter 
presente, ainda, valoração da personalidade do agente, sua vida pregressa na 
administração pública, o grau de participação no ato ímprobo, seus reflexos e 
consequências (TRF4, AC 5001183-28.2013.404.7109, Terceira Turma, Relatora p/ 
Acórdão Salise Monteiro Sanchotene, juntado aos autos em 15/05/2015). 
 Na hipótese em exame, para a aplicação das penas ao réu, deve-se atentar 
sobre o modus operandi empregado para obtenção de recursos por meio de apropriação, 
em proveito próprio ou de empresa com concessão irregular de créditos e depósito em 
custódia-caução, utilizando-se de falhas nas rotinas de controle interno da agência, da sua 
imagem de competência profissional junto ao grupo e da confiança depositada pelos 
gerentes, caixas e demais colegas na sua pessoa. Dessa irregularidade apontada, houve 
evidentes prejuízos à CEF. 
 Com efeito, a Segunda Turma do STJ, ao apreciar caso semelhante, com relação à 
estagiários, assentou que esses que atuam no serviço público, ainda que de modo 
transitório, sejam eles remunerados ou não, enquadram-se no conceito de agentes públicos 
e, portanto, devem responder por atos ímprobos, nos termos da Lei nº 8.429/92 . 
 
 Assim, a regra geral da impenhorabilidade de salários, vencimentos, 
proventos etc. poderá ser excepcionada, nos termos do art. 833, IV, c/c o § 2° do CPC/2015, 
quando se voltar: 
 I) para o pagamento de prestação alimentícia, de qualquer origem, 
independentemente do valor da verba remuneratória recebida; e 
 II) para o pagamento de qualquer outra dívida não alimentar, quando os valores 
recebidos pelo executado forem superiores a 50 salários mínimos mensais. 
 Em qualquer circunstância, deverá ser preservado percentual capaz de dar 
guarida à dignidade do devedor e de sua família, podendo o executado, a qualquer 
momento, demonstrar que a constrição de seus rendimentos em determinado percentual 
ou valor afetará sua subsistência básica ou de sua família, impedindo ou até limitando a 
penhora por atingir o seu mínimo existencial. 
 
 
 
 
DISPOSITIVO 
 
 Diante de todo o exposto, JULGO PROCEDENTE EM PARTE A PRETENSÃO 
INICIAL, devidamente qualificados em todo o feito, como incursos bem como CONDENO 
OS DEMANDADOS, nas penas do art. 12, da Lei n. 8.429/92, nos seguintes termos: 
 
 a) ressarcimento integral do dano causado ao erário no montante de R$ 300.000,00 
(trezentos mil reais), (montante a ser corrigido monetariamente pelo INPC desde o 
levantamento dos prejuízos ocasionados e acrescido de juros de mora de 1% ao mês a 
partir da citação); 
 b) impenhorabilidade do salário. 
 
 
Publique-se. Registre-se. Intimem-se. 
 
 
 
Local / data 
 
 
 
Juíz(a) de Direito