Conceitos, atores e fases da política pública

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DEFINIÇÃO
Apresentação de políticas públicas, seu processo de formulação e implementação, atores
envolvidos, atuação do governo e análise crítica da disputa de interesses em sua formulação.
PROPÓSITO
Compreender a formulação e a implementação das políticas públicas, assim como as situações
em que elas devem ser aplicadas a fim de melhor contribuírem para a atuação no setor público.
OBJETIVOS
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MÓDULO 1
Identificar o que são políticas públicas, seus atores e processos;
MÓDULO 2
Identificar, nas diferentes esferas, a necessidade de atuação do governo.
INTRODUÇÃO
Neste tema, abordaremos o campo das políticas públicas. No primeiro módulo, definiremos alguns
conceitos básicos e discutiremos em particular o orçamento público. Levantaremos, ainda,
questionamentos sobre a intervenção do governo na economia.
No segundo módulo, discutiremos algumas situações em que o mercado não funciona da maneira
como deveria, além de observar como se dá a atuação do governo nesses casos.
Pretendemos discutir não apenas os conceitos básicos de políticas públicas, mas também analisar
como elas são construídas e para que servem. Dessa maneira, será possível construir uma visão
crítica sobre as diferentes políticas públicas, suas finalidades e os atores envolvidos.
 
Fonte: 061 Filmes/Shutterstock
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MÓDULO 1
 Identificar o que são políticas públicas, seus atores e processos
NOÇÕES INICIAIS SOBRE POLÍTICAS
PÚBLICAS
O conceito de políticas públicas pode ser definido como um conjunto de ações implementadas, em
um sentido amplo, pelas autoridades governamentais. As ações podem tomar a forma de lei,
regra, ou programa, entre outras possibilidades.
Nas democracias modernas, as políticas públicas são o meio essencial para que os governos
entrem em ação. Essas políticas também podem partir de iniciativas da sociedade civil e do
mercado.
 
Fonte: Flamingo Images/Shutterstock
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As demandas são apresentadas pela sociedade em geral, ou mediante sindicatos, entidades
empresariais, movimentos sociais, associações de moradores, organizações não governamentais
(ONGs) e quaisquer outras organizações. Essas reivindicações podem ser feitas para
representantes do poder público, que estão no governo exercendo mandatos de vereadores,
deputados estaduais, deputados federais, senadores, prefeitos, governadores e presidente.
Em geral, as propostas são definidas pelo Poder Legislativo (vereadores, deputados e senadores)
e são operadas pelo Poder Executivo (presidente, governadores e prefeitos). Nesse processo, o
papel dos servidores públicos (burocracia) é fornecer as informações necessárias ao processo de
tomada de decisão dos políticos e operacionalizar a execução das políticas.
A sociedade como um todo e os seus grupos sociais acompanham e participam do processo de
implementação. Chamamos todos aqueles que interferem de alguma forma no processo da
política pública de atores.
BUROCRACIA
Refere-se, de maneira geral, à estrutura que os servidores públicos operam.
Os atores estatais são os indivíduos que exercem funções públicas no Estado, como servidores
públicos e representantes eleitos. Já os atores privados estão na sociedade civil, como
sindicalistas, empresários e membros de ONGs e outros setores que não têm vínculo direto com a
estrutura do Estado, mas que levam demandas a ele.
FASES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A formulação de políticas públicas é um processo complexo e multidimensional. Nesse sentido, a
importância de distinguir cada fase do ciclo é que, por meio de um modelo de análise sistemático,
é possível perceber o encadeamento das fases e realizar o exame isolado de cada uma delas,
analisando-as conjuntamente quando necessário.
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O entendimento sobre a formulação de políticas públicas, também chamado de ciclos das políticas
públicas, é um processo não linear. Com isso, suas fases podem se sobrepor e apresentar
alteração em sua ordem.
Os elementos comuns a todas as fases são os atores, as instituições envolvidas e as ideias
veiculadas. A utilização do modelo dividido em fases torna mais fácil a identificação, em cada um
desses momentos, dos impactos dos atores, das ideias envolvidas e das estruturas
organizacionais, e a forma com que esses elementos se relacionam.
 
Fonte: Salivanchuk Semen/Shutterstock
As cinco fases que compõem o ciclo são: definição de agenda, formulação, tomada de decisão,
implementação e avaliação. Veremos a seguir em que consiste cada uma.
1. FORMAÇÃO DA AGENDA (SELEÇÃO DE
PRIORIDADES)
Nesta fase, os atores precisam definir quais problemas e assuntos entrarão em uma lista para que
sejam solucionados. Isso ocorre porque o governo tem limitações de recursos e deve, portanto,
definir prioridades.
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 SAIBA MAIS
“Agenda”, nesse caso, pode ser compreendida como problema ou conjunto de problemas que
ganham destaque em determinado momento, como resultado da ação política dos atores.
Por causa da limitação de recursos, é necessário definir quais questões serão tratadas pelo
governo naquele momento. Para isso, existem vários elementos que determinam o problema a ser
inserido na agenda do governo.
Alguns elementos podem ser usados para verificar se determinado setor precisa sofrer
intervenção ou não. São eles:
Indicadores
Pode ser exemplificado por uma alta taxa de mortalidade infantil em certa localidade.
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Eventos simbólicos
Refere-se a um evento que gere grande comoção social, como um crime violento.
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Fonte: Matej Kastelic/Shutterstock
A partir do retorno sobre as ações governamentais realizadas anteriormente, obtido pela avaliação
dos técnicos e da percepção dos cidadãos, pode haver desdobramentos para construção de
novas políticas. A identificação de falhas e acertos em políticas vigentes ou encerradas pode gerar
demanda de sua continuidade, a necessidade da realização de ajustes e até mesmo a finalização,
no caso de políticas em vigor.
Os processos institucionais também têm um papel na definição da agenda. A rotina administrativa
e as regras políticas determinam as decisões. Um exemplo disso é a mudança de governo em um
processo eleitoral; nesse caso, é comum observar alterações na agenda de política pública.
Além do mais, a presença de uma questão nessa agenda não significa que uma política pública
será desenvolvida, pois a sua materialização implica, muitas vezes, em vontade política e pressão
popular.
É preciso, ainda, tomar cuidado com a quantidade de assuntos colocados na agenda. A
superlotação é um problema comum para os gestores de políticas públicas, ocasionado pela
dificuldade dos políticos em dizer “não” para a inclusão de novos assuntos. Políticos representam
diversos interesses e sofrem pressão de vários atores. Esse problema, porém, pode resultar em
falta de recursos, levando a políticas públicas ineficazes.
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2. FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS
Nesta fase, são identificadas as estratégias e possíveis soluções disponíveis. São elaborados os
objetivos e as metas para sanar determinados problemas de interesse público. Além de escutar os
diversos grupos sociais, o governo deverá estar em contato com os técnicos, inclusive em relação
à utilização dos recursos materiais, econômicos, humanos, entre outros.
Para um bom processo de elaboração de políticas públicas, é importante a coleta de dados e a
elaboração de estatísticas, que devem ser transformadas em informação relevante para lidar com
o problema em questão. Os responsáveis pela política deverão se reunir com todos os atores
envolvidos no processo. Com isso, será possível identificar o desejo de diversos segmentos da
sociedade e verificar se as ideias apresentadas respeitam questões financeiras, legais, éticas e
políticas.
 
Fonte: Rawpixel.com/Shutterstock
Nesse estágio, temos as opções e os instrumentos de políticas públicas. As opções podem ser:
Incrementais
A alternativa incremental é aquela que sugere mudanças pequenas − podemos, por exemplo,
alterar algum protocolo de atendimento em hospitais públicos,como encaminhar pacientes com
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sintomas respiratórios para uma unidade separada.
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Fundamentais
Já a alternativa fundamental é aquela que sugere mudanças significativas – como a
implementação do Programa Saúde da Família, que buscou alterar o atendimento, aproximando
equipes de saúde do governo às famílias beneficiadas.
É comum que gestores de política pública optem pela mudança incremental por duas razões:
mudanças significativas envolvem maiores riscos para a reputação dos políticos e necessitam de
muita informação sobre o possível impacto gerado, o que pode ser difícil de obter.
Os instrumentos de política pública também são divididos em duas categorias: instrumentos
privados e instrumentos públicos.
Instrumentos privados
Têm pouco envolvimento. As ações são feitas mediante mercado, famílias, organizações
religiosas, instituições de caridade, empresas privadas, entre outros tipos de organizações sociais.
Os governos, de forma indireta, podem atuar garantindo o direito de propriedade e o respeito aos
contratos.

Instrumentos públicos
Os instrumentos públicos, por sua vez, são ações mais diretas do governo, como aplicar tributos e
subsídios, criar regulamentações, multar, ou atuar por meio de empresas públicas.
3. PROCESSO DE TOMADA DE DECISÃO
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Neste momento, são decididas as ações em resposta ao problema definido. As decisões políticas
se inserem na escolha dentre as opções políticas à disposição, como identificado na fase de
formulação da política, e na análise de seus prováveis efeitos sobre o problema.
 ATENÇÃO
É nessa fase que são definidos os recursos e o prazo da ação política. As escolhas são expressas
por meio de leis, decretos, normas, resoluções, dentre outros instrumentos administrativos
existentes. Define-se, ainda, de que forma se dará o processo de tomada de decisão e qual
procedimento será adotado para iniciá-lo. Por exemplo, cabe aos atores públicos envolvidos
delimitar se a tomada de decisão ocorrerá de forma aberta a uma consulta ampla ou não,
decidindo quem participará do processo.
Dentre os modelos existentes para tomada de decisão, destacamos três: modelo racional,
modelo incremental e modelo lata de lixo.
MODELO RACIONAL
Tem como pressuposto que as consequências de todas as opções de políticas são conhecidas
pelos tomadores de decisão. Ou seja, os custos e benefícios de cada opção seriam comparados
e, assim, seria calculada a probabilidade de sucesso para cada uma delas. Podemos ilustrar
novamente com um exemplo sobre saúde pública: o modelo racional supõe que os custos e
benefícios de diferentes protocolos de atendimento em hospitais públicos sejam conhecidos. O
gestor sabe, por exemplo, o que vai acontecer com as taxas de infecção por doença respiratória
caso os pacientes com esse quadro sejam encaminhados para unidades separadas.
A partir disso, os tomadores de decisão têm de escolher a opção que maximizaria os benefícios
em relação aos custos, alcançando os objetivos da maneira mais eficiente possível. É importante
deixar claro, porém, que o modelo racional é uma aproximação – é evidentemente impossível ter
informação perfeita sobre todos os custos e benefícios de uma intervenção de política pública. O
modelo é útil quando essa aproximação é razoável, mas há pelo menos três limites importantes: o
modelo desconsidera que algumas vezes é inviável obter grande quantidade de informação em
um período curto; ignora a disputa política; e considera que há uniformidade de propósito entre os
tomadores de decisão, o que nem sempre ocorre.
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MODELO INCREMENTAL
É caracterizado por barganha e concessões mútuas e se concentra nas decisões politicamente
viáveis. Analisa a tomada de decisão com restrição de tempo e informação e com conflitos entre
diferentes grupos por meio de um processo de sucessivas comparações a resoluções anteriores.
Isso faz com que as definições sejam apenas marginalmente distintas das definições vigentes.
Voltando ao nosso exemplo: a decisão sobre eventual mudança no atendimento a pacientes com
sintomas respiratórios é resultado da escolha dos agentes com poder para tal (por exemplo,
gestores do hospital ou da secretaria de saúde do estado). Essa resolução é tomada no tempo
limitado de algumas reuniões ou interações a partir das posições, frequentemente distintas, dos
diversos agentes envolvidos.
Esse modelo apresenta maior viabilidade política, já que as mudanças apresentadas não serão
grandes. Com isso, evita conflitos exagerados e permite a viabilidade burocrática, pois as
mudanças marginais são mais factíveis de serem feitas pela parte operacional. Em contrapartida,
o modelo recebeu críticas por ser pouco focado em resultados, por seu caráter conservador e por
desestimular a busca por novas alternativas.
MODELO LATA DE LIXO
É aplicado quando existe desconhecimento dos objetivos, grande incerteza sobre as causas dos
problemas e sobre suas possíveis soluções. Nesse modelo, é abandonada a ideia de
maximização do bem-estar e surge o princípio da satisfação, ou seja, a política tem que
simplesmente cumprir um mínimo necessário para ser aprovada.
A busca por uma política acaba quando ela consegue produzir resultados aceitáveis e outras
políticas que podem ter resultados melhores nunca são totalmente exploradas. Voltando ao
exemplo, uma eventual mudança no protocolo de atendimento a pacientes com sintomas
respiratórios só ocorre quando há uma crise no protocolo em vigor. Um caso extremo ocorreu com
a pandemia de Covid-19: se houvesse apenas uma entrada para pacientes “regulares” e pacientes
com sintomas respiratórios, a doença se multiplicaria ainda mais rapidamente.
Levantaremos, a seguir, problemas que podem ser enfrentados no processo de decisões de
políticas públicas. Elas podem ser pressionadas por interesses imediatistas, o que faz com que a
política não seja pensada a longo prazo, ou ser dominadas por caráter ideológico e se desviar da
análise técnica. Por fim, na tomada de decisão, é importante ficar atento às eleições e aos grupos
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de interesse − esses últimos podem, em alguns momentos, desviar a política pública do objetivo
traçado.
Na parte mais técnica, existem quatro desafios frequentes:
HORIZONTE DE TEMPO
Os tomadores de decisão podem se deparar com a dificuldade de planejar e de verificar os
impactos da política pública no tempo determinado.
FALTA DE INFORMAÇÃO
Por exemplo, pode haver pouca coleta de dados.
FALTA DE EXPERIÊNCIA EM ANÁLISE DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
Os funcionários do governo podem não possuir a capacitação adequada para realizar uma análise
criteriosa.
MEDIÇÃO DE DESEMPENHO DENTRO DA BUROCRACIA
O desempenho dos órgãos governamentais, normalmente, é avaliado por medidas
unidimensionais (eficiência) sem adotar outros critérios, como sustentabilidade, justiça ou
equidade.
4. IMPLEMENTAÇÃO
É a fase em que o planejamento é efetivado. O corpo administrativo é responsável pela execução
da política, pela ação direta. Ou seja, faz a aplicação, o controle e o monitoramento das ações.
Durante esse período, a política pode sofrer modificações, dependendo do corpo administrativo.
Existem dois modelos de implementação de políticas públicas: de cima para baixo (top-down) e de
baixo para cima (bottom-up).
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Modelo de cima para baixo
Apresenta as decisões de forma centralizada, com um número pequeno de funcionários que
participa das decisões e dá opiniões. Esse modelo reflete a ideia de hierarquia, quando a decisão
tomada pela administração deve ser respeitada e cumprida, sem ser questionada pelos demais
atores.

Modelo de baixo para cima
É caracterizado pela descentralização. Existe participação popular na política, com mais influência
de burocratas locais. Representa uma perspectiva participativa.
Na fase de implementação, algumas barreiras são comuns. Elas podem ser classificadas em três
categorias:
BARREIRA POLÍTICA
Pode ser causada por discordâncias entreatores envolvidos, pouco apoio político, interesses
conflitantes com a burocracia e falta de articulação com os atores que farão a implementação da
política.
BARREIRA DE COMPETÊNCIA ANALÍTICA
Pode ser causada pela falta de objetivos claros, mudanças de prioridades, falhas na concepção do
programa e falta de conexão entre os responsáveis pela implementação.
BARREIRA DE CAPACIDADE OPERACIONAL
Pode ser causada pela demora na liberação dos recursos financeiros, desorganização da
estrutura de gestão e falta de clareza quanto aos papéis exercidos pelos membros da equipe.
Durante a implementação, alguns fatores podem afetar a eficácia das políticas públicas, entre eles
as disputas de poder e a preparação do quadro administrativo. Quanto maior o número de órgãos
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envolvidos, maior será o número de comandos e, com isso, mais tempo será demandado para a
execução. A extensão da cadeia de comando mede-se pela quantidade de decisões que precisam
ser adotadas para que o programa funcione.
Outro fator interno importante para a implementação é o consenso entre os envolvidos na
estrutura burocrática. Quanto maiores as mudanças na interação entre os atores, menor será o
consenso. Isso pode afetar o grau de cooperação e a lealdade da burocracia, podendo causar um
mau funcionamento da política.
 
Fonte: Elle Aon/Shutterstock
5. AVALIAÇÃO
A avaliação está presente não apenas quando a política pública se encerra, mas ao longo de todo
o seu ciclo. Ela pode fornecer informações capazes de adequar a implementação e auxiliar o
planejamento de novas políticas.
A avaliação é essencial para que os recursos sejam gastos da maneira mais eficiente possível.
BENEFÍCIOS DA AVALIAÇÃO
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Com a avaliação, a administração gera informações para futuras políticas públicas, presta contas
em relação ao uso de recursos, justifica as ações tomadas, elabora correções e ajustes das
ações, identifica as barreiras para o sucesso do programa, promove o diálogo entre os atores e
fomenta a cooperação entre eles.
Ela torna possível que haja um processo mais efetivo de regulação e fiscalização por parte de
agências fiscalizadoras, órgãos legislativos e cidadãos. A avaliação é uma ferramenta para o
controle social e a gestão de políticas públicas, o que pode aprimorar o processo democrático
quando diversos atores participam do processo.
A avaliação amplia as possibilidades de informação, prestação de contas e transparência da
atuação pública. A informação produzida pela avaliação da política fornece suporte aos agentes
responsáveis por tomar decisões no setor público, aos seus grupos de interesse e aos seus
potenciais beneficiários. Desse modo, possibilita a análise e escolha das opções de intervenção e
facilita decisões sobre a expansão, continuidade ou interrupção de uma política.
Com isso, ela atende às necessidades de informação do Poder Legislativo e do Poder Executivo,
que podem avaliar os efeitos e resultados de suas atividades. Ao fornecer respostas aos
responsáveis por conduzir a política, permite que eles aprimorem a gestão e contribui para que os
atores afetados pela política passem a ter ciência dos efeitos das intervenções públicas.
Espera-se um efeito de qualquer intervenção realizada pelo governo. Alguns desses efeitos são
diretos e tipicamente são esperados quando a política pública é implementada. Eles podem
desencadear uma série de outros, às vezes difíceis de prever, chamados indiretos. A avaliação
de impacto busca identificar os efeitos de determinada política pública em diferentes variáveis.
A avaliação pode ocorrer internamente − realizada pelos responsáveis ou por uma equipe interna
encarregada da gestão e execução da política; ou externamente − quando feita por grupos
externos à organização responsável pela política, contratados pela administração. Pode se dar
também de forma mista, combinando as duas anteriores e, de forma participativa, incorporando os
beneficiários e a comunidade no processo. Veja:
AVALIAÇÃO EXTERNA
Conta com avaliador alheio aos quadros do governo, com experiência nessa metodologia e
conhecimento que permite comparar resultados de diferentes avaliações. Como desvantagem,
temos a falta de domínio dos avaliadores sobre as especificidades da área do projeto e, como
vantagem, destaca-se a maior objetividade.
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AVALIAÇÃO INTERNA
Pode apresentar menor objetividade entre avaliador e avaliado e choques de interesses.
Apresenta, porém, a vantagem de os avaliadores terem conhecimento substantivo do projeto e
dos beneficiários.
AVALIAÇÃO PARTICIPATIVA
Nesta forma de avaliação, busca-se a adesão da comunidade afetada ou beneficiada em todas as
fases da formulação da política pública. A participação da comunidade, diferentemente do que
ocorre nas outras formas de avaliação, assume o caráter ativo no processo de avaliação.
No vídeo a seguir, você verá exemplos de efeitos diretos e indiretos que as políticas públicas
podem gerar.
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ORÇAMENTO PÚBLICO
Todo governo possui restrições para a implementação de políticas públicas. Nesta seção,
destacaremos a restrição imposta pelo orçamento público, que prevê um montante específico e
limitado de recursos para as políticas públicas.
 SAIBA MAIS
Os governos podem participar de muitas formas na economia dos países. Para atender às
necessidades da sociedade, o governo precisa prestar serviços e realizar obras que visem ao
objetivo estatal do bem comum. Essas ações, porém, costumam se dar por meio da sua atividade
orçamentária, já que sua execução exige gastos.
Para oferecer hospitais, escolas e saneamento à população, o governo precisa arrecadar recursos
e faz isso de diversas maneiras. O dinheiro de que o governo dispõe para manter sua estrutura e
executar as suas políticas é o que chamamos de receita pública.
Boa parte das receitas do governo sai de forma direta ou indireta do bolso dos membros de uma
sociedade, chamados de contribuintes. Isso ocorre por meio dos impostos pagos diretamente,
como o imposto de renda, e os pagos de maneira indireta, que são os embutidos nos preços das
mercadorias e nas tarifas de serviços públicos.
Mas como o governo planeja a utilização do dinheiro arrecadado com os tributos para oferecer
serviços públicos adequados?
 RESPOSTA
O instrumento que os governos usam para organizar seus recursos financeiros é o orçamento
público. Por meio dessa ferramenta, estimam-se as receitas a serem arrecadadas e se fixam as
despesas a serem realizadas. Falamos em estimativa de receita porque os tributos arrecadados
podem sofrer variações ao longo do tempo.
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Com o detalhamento das despesas no orçamento, torna-se possível acompanhar as prioridades
do governo. Por exemplo, podemos identificar se naquele ano o investimento na construção de
escolas recebeu grandes aportes ou se outras áreas receberam mais atenção.
Esse acompanhamento contribui para fiscalizar a gestão pública. No caso brasileiro, essas
informações estão disponíveis para acesso no endereço eletrônico do Portal da Transparência.
PORTAL DA TRANSPARÊNCIA
Lançado pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União em 2004, o Portal
da Transparência do Governo Federal é um site de acesso livre, no qual o cidadão pode
encontrar informações sobre como o dinheiro público é utilizado, além de se informar sobre
assuntos relacionados à gestão pública do Brasil.
Fonte: Controladoria-Geral da União (s.d.)
O ato de acompanhar e monitorar o orçamento é a maneira mais tradicional de realizar o controle
social sobre os atos do Poder Executivo e pode ser utilizado tanto pela sociedade quanto pelos
órgãos de Controle Interno (órgãos de auditoria interna ou contabilidade) e Controle Externo
(Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas).
ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
No Brasil, desde a Constituição Federal de 1988, o sistema integrado de planejamento e
orçamento se organiza a partir de três leis relacionadas: o Plano Plurianual(PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA).
O PLANO PLURIANUAL (PPA)
É um instrumento básico em que constam as diretrizes, os objetivos e as metas da administração
pública para as despesas de capital. Nele é registrado o conjunto de políticas públicas do governo
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para os próximos quatro anos.
A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTARIAS (LDO)
Estabelece anualmente quais são as metas e prioridades que devem orientar a elaboração da Lei
Orçamentária. Com isso, é fixado o montante de recursos que o governo pretende economizar;
são traçadas regras, vedações e limites para as despesas dos poderes; e são autorizados
aumentos de despesas específicas. Por meio da LDO, também são regulamentadas as
transferências a entes públicos e privados.
A LEI DE ORÇAMENTO ANUAL (LOA)
Deve seguir as diretrizes e prioridades estabelecidas na LDO e no PPA. Ela estabelece as metas
(obras e serviços) para um prazo de um ano e os recursos para atingi-las, além das previsões
para receitas e despesas. Nenhuma despesa pode ser executada fora do orçamento.
Cada um desses documentos possui suas regras de elaboração e é utilizado por todas as esferas:
municipal, estadual e federal.
O seu início se dá pela elaboração do Plano Plurianual (PPA) e termina com o julgamento que o
Poder Legislativo faz da última prestação de contas do Poder Executivo. Os projetos dessas três
leis (PPA, LDO e LOA) só podem ser elaborados pelo Poder Executivo.
 EXEMPLO
No caso dos municípios, cabe à prefeitura (Poder Executivo) elaborar a proposta de orçamento
com a estimativa de arrecadação e das despesas que pretende ter. Essa proposta, então, precisa
ser discutida e aprovada pelos vereadores da Câmara Municipal (Poder Legislativo), assim como
qualquer alteração posterior. Os vereadores não podem apresentar tais projetos, mas podem
alterá-los com emendas quando são enviados para discussão e votação. Resumidamente,
podemos dizer que o orçamento é uma previsão dos gastos que a prefeitura fica autorizada a
fazer.
Por último, é importante saber que o Ministério Público é a instituição chamada a intervir legal e
penalmente quando alguma irregularidade é constatada pelos órgãos de controle interno, externo
ou social. Cabe também à sociedade civil monitorar o orçamento público.
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DESPESAS DO GOVERNO FEDERAL NO
BRASIL
Vejamos, a seguir, como foram distribuídas as despesas para áreas finalísticas do Governo
Federal no ano de 2019:
ÁREAS FINALÍSTICAS
Corresponde aos órgãos e às suas entidades vinculadas que geram produtos diretamente à
sociedade.
Fonte: Glossário de conceitos e termos para o planejamento e orçamento. Governo do Rio
de Janeiro, Secretaria de Fazenda e Planejamento (2017).
 
Fonte: Portal da Transparência.
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 Glossário de conceitos e termos para o planejamento e orçamento. Governo do Rio de
Janeiro, Secretaria de Fazenda e Planejamento (2017).
Essas e outras despesas podem ser encontradas no Portal da Transparência do Governo Federal.
As despesas para áreas finalísticas somaram aproximadamente 1.202 bilhões de reais no ano de
2019, sendo que 55,66% foram para previdência social (667 bilhões de reais), 9,5% para a saúde
(114 bilhões de reais) e 7,86% para a educação (94 bilhões de reais).
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. NO PROCESSO DE TOMADA DE DECISÃO NO CICLO DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS, QUAL MODELO IMPLICA QUE AS CONSEQUÊNCIAS DE TODAS
AS ALTERNATIVAS DE POLÍTICAS SEJAM CONHECIDAS PELOS
TOMADORES DE DECISÃO?
A) Modelo lata de lixo
B) Modelo incremental
C) Modelo racional
D) Modelo dos efeitos diretos
2. QUANDO ALGUM MUNICÍPIO BRASILEIRO, COMO BELO HORIZONTE OU
MANAUS, PRETENDE CRIAR UMA POLÍTICA PÚBLICA, A PREFEITURA
PRECISA APRESENTAR AS PROPOSTAS DENTRO DO ORÇAMENTO. QUE
ÓRGÃO É RESPONSÁVEL POR AVALIAR E APROVAR ESSES
ORÇAMENTOS?
A) Assembleia Legislativa
B) Câmara dos Vereadores
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C) Prefeitura
D) Câmara dos Deputados
GABARITO
1. No processo de tomada de decisão no ciclo das políticas públicas, qual modelo implica
que as consequências de todas as alternativas de políticas sejam conhecidas pelos
tomadores de decisão?
A alternativa "C " está correta.
 
O modelo racional, que tem como pressuposto que as consequências de todas as opções de
políticas são conhecidas pelos tomadores de decisão. Ou seja, os custos e benefícios de cada
opção seriam comparados e, assim, seria calculada a probabilidade de sucesso para cada uma
delas.
2. Quando algum município brasileiro, como Belo Horizonte ou Manaus, pretende criar uma
política pública, a prefeitura precisa apresentar as propostas dentro do orçamento. Que
órgão é responsável por avaliar e aprovar esses orçamentos?
A alternativa "B " está correta.
 
A Câmara dos Vereadores é o Poder Legislativo Municipal e, por isso, é responsável por avaliar e
aprovar os orçamentos elaborados pelo Poder Executivo.
MÓDULO 2
 Identificar, nas diferentes esferas, a necessidade de atuação do governo
FALHAS DE MERCADO
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São diversas as controvérsias em relação ao papel do governo e de suas políticas públicas na
economia: que tipo de serviços ele deve prestar? Por que o governo deveria gastar bilhões de
reais para fornecer um sistema de saúde público? Por que ele é o principal fornecedor de alguns
bens e serviços, como rodovias e educação, enquanto o fornecimento de outros, como roupas e
entretenimento, geralmente é deixado para o setor privado?
O governo pode intervir por meio de alguns mecanismos:
Alterar os preços de bens e serviços mediante impostos e subsídios. Exemplos: Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF).
Proibição/obrigação de compra ou venda de determinado bem. Exemplo: Animais silvestres.
Fornecimento direto de um bem ou serviço. Exemplos: Hospitais e escolas.
Financiamento em parceria com o setor privado. Exemplo: Programa Universidade para Todos –
Prouni.
 SAIBA MAIS
O Programa Universidade para Todos (Prouni) do Ministério da Educação é um programa que
oferece bolsas de estudo, integrais e parciais (50%), em instituições particulares de educação
superior. Fonte: Ministério da Educação (s.d).
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Fonte: NicoElNino/Shutterstock
Alguns economistas defendem intervenções do governo apenas quando o mercado não é
eficiente. Eficiência, no entanto, tem um conceito um pouco diferente para a economia. Para a
ciência econômica, significa que é impossível melhorar a situação de uma parte sem impor um
custo à outra. Se uma situação é ineficiente, é possível beneficiar pelo menos uma parte sem
impor custos a outras – ou seja, há uma possibilidade de ganho que não está sendo explorada, o
que configura a ineficiência. Pense, por exemplo, que você tem um casaco que não pretende mais
usar e outra pessoa está passando frio: essa situação é claramente ineficiente, pois é possível
melhorar a situação de quem está com frio sem piorar a sua.
Os produtos de um mercado eficiente são sempre fornecidos pelo menor preço possível, e
produzidos na quantidade exata que a sociedade precisa. Dizemos que são preços e quantidades
ótimas, ou ainda socialmente ótimas. Os mercados, porém, nem sempre alcançam resultados
eficientes. Eles podem falhar por diversos motivos, mas a maioria dos argumentos econômicos
para justificar a atuação do governo baseia-se na ideia de que o mercado não pode fornecer bens
públicos nem lidar com externalidades – dizemos então que há uma falha de mercado.
EXTERNALIDADES
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Externalidade é um termo bastante comum na literatura econômica. Ela ocorre quando a ação de
um indivíduo impacta diretamente o bem-estar de outro, mas sem nenhum tipo de compensação.
Quando o impacto é bom
Chamamos de externalidade positiva.

Quando o impacto prejudica o outro agente econômico
Chamamos de externalidade negativa.
Externalidades podem ser geradas por indivíduos ou empresas (ou ainda por qualquer outro
agente econômico).
 Atenção! Para visualização completa da tabela utilize a rolagemhorizontal
Tipos de Externalidade Positiva Negativa
Produção Ciência Poluição
Consumo Educação Cigarro
A tabela mostra exemplos de externalidades positivas e negativas do ponto de vista da produção e
do consumo. A produção científica gera ganhos para toda a sociedade, pois uma nova descoberta
não beneficia apenas o agente econômico que a desenvolveu, mas todos que têm acesso a esse
novo conhecimento. Por outro lado, a poluição gera custos não apenas para o agente econômico
que a produziu, mas para toda a sociedade, que terá de lidar com a degradação ambiental.
Pelo lado do consumo, a educação é um exemplo de externalidade positiva, uma vez que seus
retornos sociais são superiores aos retornos privados. Uma sociedade mais escolarizada não é
apenas mais produtiva, ela também é mais politizada, mais saudável e menos violenta. Já o
cigarro é prejudicial tanto para o indivíduo que o consome quanto para o indivíduo que está
exposto à fumaça, configurando dessa forma uma externalidade negativa.
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É por conta de externalidades positivas que governos financiam pesquisas científicas e fornecem
educação de forma subsidiada ou até gratuita. Da mesma forma, governos ao redor do mundo
buscam ativamente por formas de combate à emissão de gases poluentes e ao consumo de
cigarro.
SOLUÇÃO PRIVADA PARA EXTERNALIDADES
Uma questão levantada por Ronald Coase − um famoso economista vencedor de um Prêmio
Nobel − é se as externalidades não poderiam ser solucionadas por meio de mecanismos de
mercado. Não existiria uma solução independente do governo?
 
Fonte: Wikimedia
 Foto digitalizada de Ronald Coase dos arquivos da Universidade de Direito de Chicago –
University of Chicago Law School.
EXEMPLO: UMA FÁBRICA QUE POLUI O RIO COM
RESÍDUOS DE SUA PRODUÇÃO
Os pescadores da região, sem direito de propriedade, querem evitar a poluição, mas nada podem
fazer a respeito. Imagine agora uma situação em que os pescadores são proprietários do rio.
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Afetados pela poluição, demandam que a fábrica deixe de descartar resíduos no rio. Caso seja
muito caro ou mesmo impossível acabar com a poluição, a fábrica faz uma oferta financeira aos
pescadores, para compensar o prejuízo. Isso só é possível, portanto, em um caso no qual os
direitos de propriedades são bem definidos, o que faz com que qualquer acordo deva ser
voluntário para todas as partes.
Note ainda duas coisas importantes:
1º: É necessário que a transação entre a firma e os pescadores possa ser realizada de forma
simples. Se houver grandes custos para realizá-la – por exemplo, honorários dos advogados que
escreverão o contrato −, talvez não seja possível implementar a solução;
2º: Teríamos o mesmo resultado se a firma fosse dona do rio – nesse caso, os pescadores é que
precisariam pagar à firma para evitar a poluição.
É claro que diferentes alocações de direitos de propriedade têm impacto sobre a distribuição de
recursos na economia (quem é mais rico e quem é mais pobre), mas não sobre a transação que
deve ser realizada: se o ideal for lançar uma pequena quantidade de dejetos no rio, poderemos
alcançar esse resultado com a definição de direitos de propriedade, desde que não haja grandes
custos para realizar essa transação. Não importa se são os pescadores que pagam à firma para
reduzir a poluição ou se é a firma que paga aos pescadores para ter algum direito de poluir.
Coase (apud GRUBER, 2010) sugere um papel muito particular e limitado para o governo ao lidar
com externalidades: basta estabelecer direitos de propriedade. Todavia, essa não é uma tarefa
simples de ser realizada. Podemos citar quatro motivos que dificultam a implementação de
uma solução da forma proposta por Coase:
MOTIVO 1
MOTIVO 2
MOTIVO 3
MOTIVO 4
Pode não ser possível atribuir de forma exata quem ou o que é a fonte de externalidade e quais
são as partes afetadas. Imagine que o rio seja muito grande e que não seja viável saber a fonte da
poluição. Também podemos pensar em um exemplo mais comum, como o aquecimento global.
Quem são os poluidores e quem são os indivíduos que vão sofrer as consequências?
/
Um segundo problema surge quando existem muitos agentes econômicos com direitos sobre uma
mesma propriedade. Por exemplo, os vários pescadores que têm direito ao rio não chegam a um
consenso, um deles expressando uma opinião divergente a respeito da compensação da poluição
causada pela fábrica. Nesse caso, o direito de propriedade de apenas um indivíduo (pescador
divergente) exerce poder sobre todos os outros agentes econômicos e isso pode impedir a
negociação.
Outro problema surge quando muitos agentes são afetados pela externalidade. Se apenas um
deles resolver negociar, todos os outros podem ser beneficiados, sem precisar lidar com os
custos. Vamos pensar em uma situação na qual a fábrica possui o direito de propriedade do rio e,
portanto, os pescadores devem pagar para que ela deixe de poluir. Se apenas metade dos
pescadores pagassem à fábrica, ela reduziria a poluição de forma proporcional, mas esse
benefício seria dividido entre todos os pescadores. Esses pescadores que são beneficiados sem
pagar são chamados de “caronas”.
Por último, o problema é que negociar pode ser muito difícil, ainda mais na presença de diversos
indivíduos de ambos os lados da negociação. Na prática, os custos de transação costumam ser
relevantes.
SOLUÇÃO PÚBLICA PARA AS EXTERNALIDADES
Quando o mercado não consegue chegar por conta própria a uma solução desejável, os governos
possuem três mecanismos para fazê-lo:
IMPOSTOS
Se queremos reduzir a poluição de uma fábrica, colocamos um imposto sobre a emissão de
poluentes.
SUBSÍDIOS
Se queremos incentivar a pesquisa médica, damos um subsídio aos insumos necessários a essa
pesquisa.
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REGULAÇÃO DE QUANTIDADES
O governo também pode controlar as quantidades produzidas diretamente, forçando as firmas a
produzirem o nível socialmente ótimo.
O imposto é utilizado para corrigir externalidades negativas, enquanto o subsídio é utilizado para
corrigir externalidades positivas. Dizemos então que são impostos ou subsídios “pigouvianos” em
homenagem ao economista Arthur Pigou, primeiro a propor essa solução. Note ainda que em um
mundo ideal, não haveria diferenças entre controlar preços (através de impostos e subsídios) ou
quantidades (através de regulação direta), mas na prática existem complicações que fazem com
que subsídios e impostos sejam maneiras mais efetivas de lidar com externalidades.
BENS PÚBLICOS
Outra falha de mercado ocorre na presença de bens públicos. Existe uma definição bastante
específica a respeito deles, que nada tem a ver com aqueles bens e serviços fornecidos pelo
governo. Para chegarmos a esse conceito, levaremos em conta, primeiro, um bem privado:
 EXEMPLO
Uma pizzaria funciona muito bem, pois um indivíduo só tem acesso à pizza mediante pagamento.
Além disso, uma vez que ela é consumida, ninguém pode consumi-la novamente.
Bens públicos, por sua vez, possuem duas características opostas aos bens privados: Eles são
não excludentes, ou seja, podem ser acessados indiscriminadamente, pois não é possível
impedir alguém de consumir o bem; e o consumo desse bem por um indivíduo não inviabiliza o
seu consumo por outros, o que chamamos de não rivalidade.
 EXEMPLO
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A luz de um poste de iluminação pública em uma rua é um exemplo de bem público, pois não se
pode excluir ninguém de seu uso, e a utilização do poste por um transeunte não reduz a
disponibilidade do serviço para outras pessoas. Bens públicos podem ser fornecidos tanto pelo
governo − como iluminação pública e segurança nacional − quanto pelo mercado − como rádio e
TV aberta.
A partir do conceito de rivalidade e excludência, podemos definir outros tipos de bem:
 Atenção! Para visualização completa da tabela utilize a rolagem horizontal
Rival Não rival
Excludente Bem privado Bem de clube
Não excludente Recurso comum Bem público
RECURSOS COMUNS SÃO RIVAISE NÃO
EXCLUDENTES.
 EXEMPLO
Um exemplo é o peixe em um lago: não se pode impedir que alguém o consuma, mas, uma vez
comido, ninguém mais poderá consumi-lo.
BENS DE CLUBE SÃO EXCLUDENTES E NÃO
RIVAIS.
/
 EXEMPLO
Tomemos como exemplo a internet: mais de uma pessoa pode usá-la simultaneamente, porém é
necessário pagar por ela.
Esse quadro, na verdade, retrata situações limite, já que tanto o custo de exclusão quanto a
rivalidade podem ter graus diferentes. Ou seja, nem sempre um bem é inteiramente excludente ou
inteiramente rival – há níveis intermediários.
Vamos analisar um caso de rivalidade parcial, também chamada de congestão:
 EXEMPLO
Uma estrada de livre acesso e com pouca circulação de veículos, por exemplo, pode ser
considerada como um bem público: Ao dirigir nela, não se impede o tráfego de outros carros. À
medida que o número de veículos circulando aumenta, porém, um congestionamento é gerado.
Cada carro agora ocupa um espaço que impede a passagem de outros. Nesse caso, o uso da
estrada passa a ser rival, de forma que ela deixa de ser um bem público e passa a ser
caracterizada como um recurso comum.
RECURSOS COMUNS E A TRAGÉDIA DOS
COMUNS
Como as águas do Caribe estão abertas a todos os pescadores e como qualquer peixe capturado
fica obviamente indisponível para a pesca, recursos comuns como os peixes tendem a ser
superexplorados.
O problema da superexploração de recursos comuns é conhecido como “tragédia dos comuns”.
Os economistas veem essa situação como um problema de direitos de propriedade. Como
ninguém é dono do oceano ou do peixe que nada no mar, não existe incentivo para proteger esse
recurso e coletá-lo com responsabilidade.
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Para abordar a questão da superexploração de peixes, os economistas geralmente defendem
dispositivos simples como licenças para pesca, limites de quantidades pescada e períodos mais
curtos da atividade. Quando a população de uma espécie cai para números criticamente baixos,
os governos podem chegar a banir a pescaria até que biólogos determinem que a população
retornou a níveis sustentáveis.
No vídeo a seguir, você verá como se dá a provisão de bens públicos e o problema do carona.
PROBLEMA DO CROWD OUT
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Considere um bem público que é oferecido de maneira insuficiente pelo mercado. O governo,
então, decide participar da produção, mas isso pode fazer com que o setor privado reduza ainda
mais sua oferta. Dessa forma, a intervenção do governo amplia a oferta pública, mas reduz a
privada. Esse efeito chama-se crowd out. Em casos extremos, a redução da oferta privada pode
compensar totalmente o aumento da pública, fazendo com que a intervenção do governo tenha
um impacto nulo.
 EXEMPLO
Um exemplo particularmente importante ocorre no mercado de crédito. O governo pode oferecer
crédito a empresas e pessoas por meio de bancos públicos, como o Banco do Brasil ou a Caixa
Econômica Federal. Isso pode fazer, porém, com que a oferta de crédito por bancos privados seja
reduzida.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. UMA PRAIA COM QUANTIDADE PEQUENA DE PESSOAS PODE SER
CONSIDERADA:
A) Bem privado.
B) Bem público.
C) Recurso comum.
D) Bem artificialmente escasso.
2. POR QUAL MOTIVO O BEM PÚBLICO NORMALMENTE É OFERTADO
PELO GOVERNO?
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A) Pela existência do consumidor carona.
B) Porque todos os bens públicos geram externalidade negativa.
C) Porque os bens públicos obrigatoriamente são fornecidos pelo governo.
D) Porque os bens públicos têm de ser gratuitos.
GABARITO
1. Uma praia com quantidade pequena de pessoas pode ser considerada:
A alternativa "B " está correta.
 
Uma praia com quantidade pequena de pessoas é um bem público, pois é não excludente e não
rival. Se estivesse lotada, com falta de espaço, ela seria um recurso comum, pois seria rival e não
excludente. Isso porque o consumo de um indivíduo em um local lotado reduz a possibilidade de
“consumo do espaço” por outra pessoa.
2. Por qual motivo o bem público normalmente é ofertado pelo governo?
A alternativa "A " está correta.
 
Os bens públicos normalmente são fornecidos pelo governo devido à existência do consumidor
carona − aquele que quer consumir o produto sem pagar por ele. Com isso, o fornecimento do
bem público sem a intervenção do governo fica menor que a quantidade ótima para a sociedade.
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
/
Neste tema, introduzimos os principais conceitos de políticas públicas, elaborando reflexões sobre
as principais etapas do seu processo de formulação de políticas públicas e o papel do governo na
economia.
Tratamos também das chamadas falhas de mercado − que estão entre as principais justificativas
para a atuação de governos por meio de políticas públicas − e nos aprofundamos em conceitos
como externalidades e bens públicos.
Com isso, você desenvolveu algumas das habilidades necessárias para entender o ramo das
políticas públicas e será capaz de analisar criticamente políticas da sua cidade, estado ou até
mesmo do país.
REFERÊNCIAS
CAPELLA, A. C. N. Formulação de Políticas. Brasília: Enap, 2018.
BRASIL. Ministério da Educação. Prouni – Programa Universidade para Todos. Consultado em
meio eletrônico em: 28 jul. 2020.
BRASIL. Ministério da Economia. Orçamento da União. Consultado em meio eletrônico em: 28
jul. 2020.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Despesas da Defesa Nacional em 2019. In: Portal da
Transparência. (s.d.)
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Despesa Pública. In: Portal da Transparência. (s.d.)
/
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Portal da Transparência: o que é e como funciona. In:
Portal da Transparência. (s.d.)
DUBNER, S. J. The Cobra Effect. In: Freakonomics, 11 out. 2012.
FISCHER, F.; MILLER, G. J.; SIDNEY, M. S. Handbook of Public Policy Analysis: Theory,
Politics and Methods. London: Routledge, 2006.
GRANDELLE, R. Oswaldo Cruz, o homem que venceu o ‘AEDES’. In: O Globo, Rio de Janeiro,
5 dez. 2015.
GRUBER, J. Public Finance and Public Policy. 3.ed. New York: Worth Publishers, 2010.
HOWLETT, M.; RAMESH, M. Studying public policy: Policy cycles and subsystems. Oxford:
Oxford University Press, 2003.
MANKIW, G. N. Princípios de Microeconomia. 3. ed. São Paulo: Cengage Learning, 2009.
MARQUES, E.; FARIA, C.A.P. (Org.). A Política Pública como Campo Multidisciplinar. São
Paulo: Editora Unesp; Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2013.
SECRETARIA DE FAZENDA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Glossário de conceitos e
termos para o planejamento e orçamento. 2017
WU, X. et al. Guia de Políticas Públicas: Gerenciando processos. Brasília: Enap, 2014.
EXPLORE+
Para entender mais sobre como a presença de externalidades afeta o funcionamento de um
mercado, veja o arquivo em PDF.
CONTEUDISTA
Iago de Azevedo Rocha Maia
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 CURRÍCULO LATTES
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